Forvaltningsrevisjon NORD. Spesialundervisning i grunnskolen i Tromsø kommune. Vi skaper trygghet K O M R E V HØRO

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Spesialundervisning i grunnskolen i Tromsø kommune HØRO K O M R E V NORD Vi skaper trygghet Rapport 2007

2 Spesialundervisning i grunnskolen i Tromsø kommune En rapport laget av: KomRev NORD IKS Utarbeidet av: Elsa-Leony Larsen Ferdigstilt: September

3 INNHOLD SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn Vurderingskriterier Nærmere om regelverket Prosessorientert arbeidsmodell som beste praksis Problemstillinger Avgrensing Metode og datamateriale SPESIALUNDERVISNING I TROMSØ KOMMUNE Organisering av grunnskolen i Tromsø kommune Prosessen rundt tildeling av spesialundervisning Utviklingen i andelen elever med spesialundervisning INFORMASJON OG SAMTYKKE Finnes det rutiner som skal sikre at eleven/foresatte får informasjon om spesialundervisning? Innhentes det samtykke fra foreldrene til sakkyndig vurdering? Innhentes det samtykke fra foreldrene før det fattes vedtak om spesialundervisning? SAKKYNDIG VURDERING Foreligger det sakkyndig vurdering for elever som tildeles spesialundervisning? Inneholder sakkyndig vurdering forslag til spesialundervisningens innhold, organisering og omfang? VEDTAKET Foreligger det vedtak om spesialundervisning, og fremgår det av vedtaket hva opplæringstilbudet består av? Er det samsvar mellom sakkyndig vurdering og tildelingen i vedtaket når det gjelder opplæringstilbudet (innhold, organisering og omfang)? Blir det gitt begrunnelse for de vedtakene som loven krever begrunnelse for, og er innholdet i begrunnelsen i henhold til kravene i loven? Opplyses det om klageadgang i henhold til kravene i loven? INDIVIDUELLE OPPLÆRINGSPLANER Har skolene utarbeidet individuell opplæringsplan for elever med spesialundervisning, og viser planen til mål, innhold og organisering? Foreligger det halvårsrapport, og fremkommer det av denne hvorvidt målene i individuell opplæringsplan er nådd? ANDELEN ELEVER MED SPESIALUNDERVISNING Får elevene i Tromsø kommune oppfylt sitt behov for spesialundervisning? Styrking av ordinær undervisning Styrking av systemrettet arbeid Andre momenter OPPSUMMERING OG KONKLUSJON HØRING REVISJONENS ANBEFALINGER REFERANSER

4 SAMMENDRAG KomRev NORD har på oppdrag fra kontrollutvalget i Tromsø kommune gjennomført en undersøkelse av spesialundervisningen i grunnskolen i kommunen. I denne rapporten presenteres resultatene fra revisjonens undersøkelse. Med utgangspunkt i en prosessorientert arbeidsmodell som beste praksis, har revisor funnet at skolene i stor grad ivaretar sentrale aspekter ved tildeling av spesialundervisning. Samtidig finner revisor det nødvendig å påpeke flere viktige forbedringspunkter, som er oppsummert under Revisjonens anbefalinger (kapittel 10). Videre funn indikerer at ikke alle elever får oppfylt sitt behov for spesialundervisning, og dermed ikke sin rett til en opplæring som er tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger, jf. opplæringsloven 1-2. I flere tilfeller kommer skolen for sent i gang med tiltak, eller gir et opplæringstilbud som ikke samsvarer i tiltrekkelig grad med elevens behov. Tilbakemeldingene tyder på at dagens ressursfordelings-/tildelingsmodell ikke fungerer godt nok, og at skolene ikke har økonomisk handlingsrom for å styrke undervisningen innenfor ordinære rammer i stor nok grad. Dette vil også gi utslag på andelen elever med spesialundervisning. Det er viktig at det planlagte arbeidet med å vurdere ressursfordelingsmodellen gjennomføres. Herunder bør man blant annet vurdere hvordan man kan tilrettelegge for at skolene kan igangsette riktige tiltak så raskt som mulig. Det vurderes som positivt at skolene ønsker å få tilpasset undervisningen i størst mulig grad innenfor ordinære rammer, samtidig som det også er viktig å sikre rettighetene til elever som har krav på spesialundervisning. KAPITTEL 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn KomRev NORD utfører forvaltningsrevisjonsprosjektet Spesialundervisning i grunnskolen i Tromsø kommune på bestilling fra kontrollutvalget i Tromsø kommune. Spesialundervisning i grunnskolen er satt opp på plan for forvaltningsrevisjon av Gjennom undersøkelsen ønsker kontrollutvalget at revisjonen skal se nærmere på spesialundervisningen i kommunen, herunder å undersøke om barn og unges rettssikkerhet ivaretas i henhold til opplæringslovens bestemmelser om spesialundervisning, og undersøke hvilke saksbehandlingsregler som gjelder. Undersøkelsen er gjennomført med henvisning til Lov om kommuner og fylkeskommuner 77 nr. 4 og 78 nr. 2, og forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 7. Forvaltningsrevisjonens oppgave er i følge nevnte regler å føre tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. 1.2 Vurderingskriterier Revisjonen har utledet vurderingskriteriene fra følgende dokumenter: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 1967 (forvaltningsloven), kap.1 om Lovens område. Definisjoner, kap.5 Om vedtaket, kap.6 Om klage og omgjøring. Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa av 1998 (opplæringsloven), kap.5 om Spesialundervisning, og kap.8 om Organisering av undervisninga. Veiledning om spesialundervisning i grunnskole og videregående opplæring. Regelverk. Prosedyrer og prosesser, revidert utgave 2004, Utdannings og forskningsdepartementet. 3

5 1.2.1 Nærmere om regelverket Alle elever skal få en opplæring som er tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger, jf. opplæringsloven 1-2. Dette betyr blant annet at innenfor rammen av de ordinære ressursene som er stilt til disposisjon - og som kan variere - har alle i rimelig grad krav på oppmerksomhet ut fra den enkeltes behov (ordinær tilpasset opplæring). Også spesialundervisning er en form for tilpasset opplæring, men ikke all tilpasset opplæring er spesialundervisning. Spesialundervisning innebærer at det på bakgrunn av enkeltvedtak settes i gang særskilte tiltak for en som ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, tiltak som bare noen har krav på. Hva de særskilte tiltakene går ut på, vil avhenge av situasjonen. Veiledning om spesialundervisning s Kapittel 5 i opplæringsloven regulerer spesialundervisning for barn, unge og voksne; 5-1 gir alle i opplæringspliktig alder, som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, rett til spesialundervisning. Tilpasset opplæring handler i utgangspunktet ikke om spesialundervisning. Spesialundervisning innebærer en mer omfattende individuell tilpasning, og er aktuell når tilpasning innenfor rammen av ordinær undervisning ikke er nok til at elever får et tilfredsstillende utbytte av undervisningen. Skolen har et særskilt ansvar for å vurdere hvorvidt den enkelte elev får et tilfredsstillende utbytte av undervisningen og for å ta opp spørsmålene om hva som kan gjøres for at elevene skal få dette. Sakkyndig instans og eleven/foreldrene skal involveres i arbeidet før vedtak om spesialundervisning fattes. Det kreves en individuell vurdering av om eleven får tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, for å kunne avgjøre om vilkåret for spesialundervisning er til stede. Det kan være vanskelig å angi hva som konkret er tilfredsstillende utbytte for den enkelte elev. Dette avhenger blant annet av hva kommunen har satt inn av organisatoriske og pedagogiske styrkingstiltak, og den enkelte skoles evne til å gi et tilfredsstillende tilbud innen den ordinære opplæringen. I vurderingen av hvorvidt utbyttet er tilfredsstillende, må en se elevens utbytte i forhold til den kompetansen som forventes ut fra målene i læreplanverket. Alle som får spesialundervisning har rett til det samme antall undervisningstimer som andre elever. Spesialundervisning tildeles ved enkeltvedtak, og skal være skriftlig, jf. forvaltningsloven 23. Et enkeltvedtak er en avgjørelse som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven 2. Forvaltningsloven angir viktige kriterier for vurdering av rettssikkerheten i forbindelse med enkeltvedtak, og omfatter mange sider av saksbehandlingen. I denne undersøkelsen har vi tatt særlig utgangspunkt i kapittel 1, 5 og 6. Ifølge opplæringsloven 13-1, skal kommunen oppfylle retten til grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp for alle som er bosatt i kommunen 2. Det betyr at kommunen har det formelle ansvaret for å tilrettelegge opplæringen for alle elever, herunder elever med behov for spesialundervisning Prosessorientert arbeidsmodell som beste praksis Utdannings- og forskningsdepartementet har utgitt veilederen Veiledning om spesialundervising i grunnskole og videregående opplæring. Regelverk, prosedyrer og prosesser. Veilederen beskriver en prosessorientert arbeidsmodell, der utviklingen av et spesialundervisningstilbud forutsetter en samhandlingsprosess mellom ulike aktører. Revisjonen har utledet sine problemstillinger og vurderingskriterier med utgangspunkt i den prosessorienterte arbeidsmodellen som beste praksis, og sentrale bestemmelser fra opplæringsloven og forvaltningsloven. 1 Veiledning om spesialundervisning i grunnskole og videregående opplæring. Utdannings- og forskningsdepartementet Ansvaret gjelder ikke elever og andre som fylkeskommunen har ansvar for, jf og 13-3 a. 4

6 1.3 Problemstillinger Overordnet problemstilling: Praktiseres en prosessorientert arbeidsmodell i tildeling av spesialundervisning i Tromsø kommune? Følgende problemstillinger er utledet for å svare på den overordnede problemstillingen: a) Om informasjon og samtykke Finnes det rutiner som skal sikre at eleven/foresatte får informasjon om spesialundervisning? Innhentes det samtykke fra foreldrene til sakkyndig vurdering? Innhentes det samtykke fra foreldrene før det fattes vedtak om spesialundervisning? b) Om sakkyndig vurdering Foreligger det sakkyndig vurdering for elever som tildeles spesialundervisning? Inneholder sakkyndig vurdering forslag til spesialundervisningens innhold, organisering og omfang? c) Om vedtaket Foreligger det vedtak om spesialundervisning, og fremgår det av vedtaket hva opplæringstilbudet består av? Er det samsvar mellom sakkyndig vurdering og tildelingen i vedtaket når det gjelder opplæringstilbudet (innhold, organisering og omfang)? Blir det gitt begrunnelse for de vedtakene som loven krever begrunnelse for, og er innholdet i begrunnelsen i henhold til kravene i loven? Opplyses det om klageadgang i henhold til kravene i loven? d) Om individuelle opplæringsplaner Har skolene utarbeidet individuell opplæringsplan for elever med spesialundervisning, og viser planen til mål, innhold og organisering? Foreligger det halvårsrapport, og fremkommer det av denne hvorvidt målene i individuell opplæringsplan er nådd eller ikke? Revisor har utledet vurderingskriterier til hver av problemstillingene. Disse presenteres nærmere i rapportens fakta- og vurderingsdel, kapitlene 3 til 6. I tillegg presenterer revisor, i kapittel 7, funn som anses som sentrale for å belyse hvorfor andelen elever med spesialundervisning er lav, men sterkt stigende, i Tromsø kommune. I tillegg ønsker revisjonen å belyse hvorvidt elever i Tromsø kommune får oppfylt sitt behov for spesialundervisning. 1.4 Avgrensing Undersøkelsen er avgrenset til spesialundervisning for elever i den kommunale grunnskolen (barne- og ungdomsskolen). Kommunens part i saker som faller inn under barnehage og førskole, vil ikke bli behandlet i denne rapporten. Vi ser videre på spesialundervisning knyttet til enkeltvedtak, og elever uten enkeltvedtak faller derfor utenfor denne undersøkelsen. Undersøkelsen er gjort med bakgrunn i de 5 siste skoleårene, inkludert skoleåret 2006/07. I undersøkelsen er det først og fremst de formelle sidene ved tildelingsprosessen som er vektlagt. Revisjonen ønsker å klargjøre at vi ikke har vurdert kvaliteten på spesialundervisningstilbudet for 5

7 den enkelte elev. Det gis imidlertid noen generelle betraktninger som også omhandler kvaliteten på spesialundervisningen, der revisor har funnet grunnlag for å gjøre dette. I innledningsfasen av undersøkelsen har revisjonen gått bredt ut, med tanke på å kartlegge hvilke deler av prosessen som bør vies spesiell oppmerksomhet. Erfaringer fra andre prosjekter, sammenholdt med funn innledningsvis og vurdering av risiko for feil i saksbehandlingsprosessen, har vært av betydning for hvilke områder revisjonen har valgt å fokusere på. 1.5 Metode og datamateriale Revisjonen har gjennomført en elektronisk spørreundersøkelse. Denne ble sendt per e-post til 36 rektorer i Tromsø kommune 3, med en svarprosent på 81 %. I tillegg gjennomførte revisjonen intervjusamtaler med seks grunnskolerektorer i kommunen, i noen tilfeller deltok også undervisningsinspektør eller spesial og sosialpedagogisk ansvarlig. Det ble også avholdt møter med skolefaglige rådgivere og leder av pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) i Tromsø. Uttalelser fra intervjusamtalene som er brukt i rapporten er oppsummert og verifisert. Revisjonen har gått gjennom et utvalg på 43 elevmapper til elever som har fått vedtak om spesialundervisning ved skoler i Tromsø kommune. Mappene ble gjennomgått i forbindelse med intervjusamtalene på de seks aktuelle skolene. Mappene var av varierende omfang, og ved gjennomgangen av søknad, vedtak, individuell opplæringsplan og evalueringsrapporter, ble skoleåret 2006/07 spesielt vektlagt. Analyser av elevmapper og dokumenter, samt tilbakemeldinger fra intervjusamtalene og spørreundersøkelsen, bidro til å kartlegge praksisen rundt tildeling av spesialundervisning, herunder aktuelle bestemmelser i opplæringsloven og forvaltningsloven. I tillegg til data fra revisjonens spørreundersøkelse, har Grunnskolens informasjonssystem på internett (GSI) og Kommune-Stat-Rapportering (KOSTRA) fra Statistisk sentralbyrå (SSB) vært kilder til statistiske data. KAPITTEL 2 SPESIALUNDERVISNING I TROMSØ KOMMUNE 2.1 Organisering av grunnskolen i Tromsø kommune Tromsø kommune har 43 kommunale grunnskoler. Flere av disse er organisert sammen slik at disse ledes av til sammen 37 rektorer (enhetsledere). Skolene varierer i organiseringsform 4 og størrelse. Antall elever spenner, siste skoleår (2006/07), fra 21 elever ved Sjursnes skole til 521 elever ved Sommerlyst skole. Det er registrert 3 sammenslåtte skoler med færre enn 10 elever for skoleåret 2006/07. I januar 2007 ble det på rådmannsnivå tilsatt en kommunalsjef med ansvar for skole i Tromsø kommune. Denne stillingen ble opprettet for å gi rom for tettere oppfølging av enhetene. Kommunen har to skolefaglige rådgivere ved Fag- og utviklingsenheten (tre fra høsten 2007). Det er etablert en ordning med faste møter mellom rådmannen og alle enhetslederne ca en gang per måned i skoleåret, etterfulgt av møter mellom kommunalsjef, skolefaglige rådgivere og rektorene. Rektorene leverer månedlige rapporter der det meldes avvik fra budsjettet. Alle rektorene tilhører et rektornettverk. Fra hver av disse gruppene, deltar en person i møte med rådmannen (referansegruppa). 3 Det vil si alle rektorene, med unntak av rektor ved enheten Læring gjennom arbeid, der alle elevene har vedtak om spesialundervisning. 4 Fulldelte, fådelte, ungdomsskoler, barneskoler, kombinerte skoler. 6

8 2.2 Prosessen rundt tildeling av spesialundervisning Ved overgang fra barnehage til barneskole, og barneskole til ungdomsskole, gjennomføres det overføringsmøter i god tid slik at eventuelle ressurser er på plass ved skolestart for elever man vet har behov for spesialundervisning. Ved flere skoler testes alle elevene en eller flere ganger per skoleår. Ved avvik, involveres som oftest skolens ressurs-/spesialundervisningsteam, eller spesialpedagogisk ansvarlig, for videre avklaring eller veiledning. Hvis eleven skal tilmeldes PPT, involveres foreldrene hvis dette ikke allerede er gjort, og henvisningsskjema fylles ut. Eventuelle tester som skolen har gjort, legges ofte ved. Flere skoler oppgir at de utfører en del tester selv, fordi det finnes nødvendig kompetanse på skolen. Skolene har gode erfaringer med dette, men bruker gjennom dette av egne undervisningsressurser. Som hovedregel skal sakkyndig vurdering fra PPT foreligge for å få tildelt ressurser. Skolene søker om ressurser ved å sende inn skjemaet Skolens utredning for hver elev med behov for spesialundervisning. Skjemaet behandles av skolefaglig rådgiver, og består av 2 deler: Del 1 som foreldrene har til gjennomsyn - omhandler en beskrivelse/kartlegging av elevens behov, herunder hvordan den ordinære opplæringen styrkes, og opplæringsbehov som bare kan organiseres innenfor spesialundervisning. Del 2 av Skolens utredning kan betraktes som en ressurssøknad, der den enkelte skole søker kommunen om tilskudd til spesialundervisning på bakgrunn av vurderingen til PPT. Ressurssøknaden behandles som et internt arbeidsdokument (legges ikke fram for foreldrene). Rektorene anslår at de får et tilskudd som dekker 1/2-2/3 av omfanget de søker om. Resten forutsettes dekket over den enkelte skoles grunnressurs. Følgene presiseres i skriv fra kommunen til skolene 5 : Det understrekes at de ressurser som gis knyttet til enkeltelever er tilskudd til skolens ramme. Timetallet skolen tilføres på enkeltelever er ikke et bilde på hvilket omfang av spesialundervisning den enkelte elev skal ha. Skolen skal organisere og tilrettelegge all opplæring, herunder spesialundervisning, innenfor de totale ressursrammer skolen har til rådighet. Etter at tilskuddet er tildelt, vurderer rektor muligheten for ytterligere tilpasninger i spesialundervisningstilbudet ut fra tilgjengelige ressurser. Dette gjøres gjerne i samråd med inspektør, lærere med spesialpedagogisk bakgrunn eller ressursteam/spesialpedagogisk ansvarlig. Deretter skal rektor fatte vedtak om spesialundervisning. Videre utarbeides en individuell opplæringsplan i samråd med foreldrene, og skolen skal foreta en vurdering av opplæringstilbudet hvert halvår. 2.3 Utviklingen i andelen elever med spesialundervisning Det er store variasjoner mellom skoler, kommuner og fylker når det gjelder andelen elever som mottar spesialundervisning. Den store variasjonen tyder på at det finnes store lokale kulturforskjeller og ulike oppfatninger av hvordan opplæringen skal skje, herunder hvordan tilbudet til elever med særskilte behov skal organiseres og tilrettelegges 6. Tall fra KOSTRA viser at Tromsø kommunes andel elever med spesialundervisning i grunnskolen ligger lavt sammenliknet med andre kommuner, men som det fremgår av figur 1 under, ser man at andelen har vært stigende de siste 5 årene. I 2002 var andelen på 2,6 % i Tromsø kommune, mot 5 % i kommunegruppa og landsgjennomsnittet 7 på 5,7 %. I 2006 var andelen på 4,5 % i Tromsø kommune, mot 5,4 % i kommunegruppa og landsgjennomsnittet på 5,9 %. Mens andelen har vært stabil i kommunegruppa og for landet denne perioden, har den økt med 1,9 prosentpoeng i Tromsø kommune, noe som innebærer en prosentvis økning på 73 %. 5 Søknader Ressurser til spesialundervisning/styrking SFO , Fra Stortingsmelding nr. 30 ( ). 7 Gjennomsnitt for hele landet utenom Oslo. 7

9 Figur 1: Antall elever med spesialundervisning i prosent av antall elever totalt ,7 5,7 5,7 5,7 5,1 5,1 5,2 4,5 5,4 5,9 4 3,2 3,5 3 2,6 2, Tromsø kommune Gj.snitt kommunegr. 13 Gj.snitt landet utenom Oslo Det er også store variasjoner mellom Tromsø-skolene når det gjelder andel tildelinger av spesialundervising. Siste skoleår varierte dette fra ingen andel til 20 %. Dette var imidlertid ved skolene med lavest elevtall, og her vil 1 eller 2 elever kunne gi svært store prosentvise utslag. Tar man utgangspunkt i skoler med elevtall på over 100, finner man at laveste andel er på 0,7 %, mens høyeste andel er på 7,0 % for skoleåret 2006/07. I Tromsø har ungdomsskolene høyest andel elever med spesialundervisning, mens barneskolene har lavest andel. Det fremgår av figur 2 under at det har vært en jevn økning i antall søknader om/melding om videreføring av spesialundervisning de siste fem skoleårene i Tromsø kommune; i 2006/07 er det 57 % flere søknader/meldinger enn i 2002/03. Antall tildelinger har den samme perioden økt med 77 %. Figur 2: Tromsø kommune. Antall søknader og tildelinger 2002/ / / / / / /07 Meldinger om videreføring/søknader pr. 1.okt Tildelinger Som det fremgår av figur 2, har antall tildelinger frem til siste skoleår vært færre enn antall søknader/meldinger. Siste skoleår ser man at antall tildelinger oversteg antall søknader/meldinger. Det er noe uklart hva dette skyldes, men det kan henge sammen med at det i Tromsø-skolene ikke er praksis å utarbeide formelle søknader om/meldinger om videreføring av spesialundervisning, noe som igjen kan medføre variasjoner i registreringsrutiner i GSI. 8

10 Vi ser også en økning når det gjelder andel timer til spesialundervisning av totalt antall lærertimer: Figur 3: Timer spesialundervising i prosent av antall lærertimer totalt , ,3 15, ,4 13,7 13,7 13,9 13,2 13,3 13,4 16,3 16, , , Tromsø kommune Gj.snitt kommunegr. 13 Gj.snitt landet utenom Oslo Gj.snitt Troms Som det fremgår av figuren over, har andelen timer til spesialundervisning økt med 4 prosentpoeng fra 2003 til 2006 i Tromsø kommune. I 2006 ble 16,1 % av lærertimene brukt til spesialundervisning i Tromsø kommune, noe som var 2,1 % over gjennomsnittet i kommunegruppa, og 1,6 % over landsgjennomsnittet. Sammenliknet med Troms fylke, ligger Tromsø kommune 2,4 % under fylkets gjennomsnitt i KAPITTEL 3 INFORMASJON OG SAMTYKKE Vurderingskriterier Det følger av forvaltningsloven 11 at skolen har veiledningsplikt. Det følger av opplæringsloven 5-4 at skolen skal innhente samtykke fra foreldrene før det foretas sakkyndig vurdering, og før det gjøres vedtak om å sette i gang spesialundervisning. 3.1 Finnes det rutiner som skal sikre at eleven/foresatte får informasjon om spesialundervisning? Revisors funn Skolene i Tromsø gir ofte muntlig informasjon om retten til spesialundervisning til aktuelle foreldre ved mistanke om behov for spesialundervisning, og ved spørsmål om videre henvisning til PPT. I spørreundersøkelsen svarer 45 % at skolen informerer foreldre om retten til spesialundervisning i møter. 17 % opplyser at de gir ut skriftlig informasjonsmateriell til elever/foreldre i målgruppen, mens 10 % opplyser at alle foreldre får tildelt skriftlig informasjonsmateriell av skolen. 9

11 3.1.2 Revisors vurdering Revisor har ikke grunn til å betvile at aktuelle elever/foreldre mottar nødvendig informasjon om spesialundervisning, men vil likevel anbefale skolene/kommunen å utarbeide et felles informasjonsmateriell. Dette vil bidra til at elever/foreldre i Tromsø kommune får samme type informasjon, og at informasjonen når ut til alle. Informasjonen bør omhandle sentrale forhold ved spesialundervisning, og vil være til støtte for både hjem og skole. Materiellet kan gjøres tilgjengelig som en del av den totale informasjonen som gis ut ved skolestart, men bør også være tilgjengelig på kommunens og skolenes nettsted. 3.2 Innhentes det samtykke fra foreldrene til sakkyndig vurdering? Revisors funn Ifølge PPT er det sjelden at foreldre tar kontakt uten at skolen er involvert. Som oftest er det skolen og foreldrene som henviser sammen, i 2006 var denne andelen på 65 %, jf. PPTs egen statistikk. Det dokumenteres at det er innhentet samtykke fra foreldrene før det foretas sakkyndig vurdering, ved at både skolene og foreldrene underskriver henvisningsskjema. PPT oppgir at de ikke igangsetter sakkyndig utredning uten foreldrenes samtykke, og returnerer alle henvisningsskjema som mangler nødvendige underskrifter Revisors vurdering PPTs praksis med å returnere henvisningsskjema som mangler nødvendige underskrifter, vurderes å være tilstrekkelig for å sikre at skolene har innhentet samtykke til sakkyndig utredning. 3.3 Innhentes det samtykke fra foreldrene før det fattes vedtak om spesialundervisning? Revisors funn I spørreundersøkelsen oppgir 72 % av rektorene at det alltid innhentes samtykke fra foreldrene før det fattes vedtak om spesialundervisning. Resten av svarene fordeler seg jevnt på at samtykke ofte, sjelden eller aldri innhentes. Svar fra spørreundersøkelsen viser også at samtykke innhentes skriftlig og muntlig i like stor grad. I intervjuene understreket flere av rektorene at spesialundervisning ikke igangsettes uten at foreldrene er med i prosessen, og at de gjennom å underskrive på henvisningsskjema til PPT, og eventuelt på skolens utredning, også samtykker til at det iverksettes eventuelle tiltak innen spesialundervisning. Enkelte rektorer fremhevet også at foreldrene er informert om igangsetting av spesialundervisning, ved at de mottar vedtak om spesialundervisning og underskriver på individuell opplæringsplan. Flere skoler sendte tidligere Skolens utredning (med kartleggingsdel og ressurssøknadsdel) hjem til foreldrene for gjennomsyn og underskriving, før denne ble sendt videre til kommunen. Nå sendes imidlertid kun delen som omhandler kartlegging av behov hjem, og det fremgår ikke entydig at foreldrene skriver under på denne. Det er utarbeidet et skjema for innhenting av skriftlig samtykke ved søknad om styrkningstimer til SFO i Tromsø kommune, men det finnes ikke noe tilsvarende for grunnskolen Revisors vurdering Revisor vil på generelt grunnlag oppfordre skolene til å i større grad dokumentere at foreldrene samtykker til igangsetting av spesialundervisning. Dette begrunnes i følgende: 17 % av rektorene (rundt 1 av 6) svarer at samtykke sjelden eller aldri innhentes før det fattes vedtak. 10

12 Det fremgår ikke eksplisitt av henvisningsskjemaet til PPT at foreldrene også samtykker til igangsettelse av spesialundervisning. Det er usikkert om alle skoler har som praksis å sende kartleggingsdelen av Skolens utredning til gjennomsyn og underskriving av foreldrene. Det fremgår ikke av kommunens mal at foreldrene skal skrive under. Revisor er kjent med at flere andre kommuner har innført en praksis der foreldrene med bistand fra skolene - sender inn søknad om spesialundervisning til skolen eller kommunen. Gjennom dette samtykker foreldrene til at det skal igangsettes spesialundervisning. Det er imidlertid opp til den enkelte kommune å velge hvordan saksbehandlingen rundt tildeling av ressurser til spesialundervisning skal være, så lenge lovens krav er oppfylt og rutinene er forsvarlige. Verken opplæringsloven eller forvaltningsloven krever at det foreligger en søknad om spesialundervisning jf. Sivilombudsmannen 8. Revisor ønsker å understreke at samtykke skal innhentes før det fattes vedtak, og kommunen/skolene oppfordres til å finne en hensiktsmessig måte å dokumentere at samtykke er innhentet. Det må fremgå tydelig av dokumentasjonen hva man har samtykket til. KAPITTEL 4 SAKKYNDIG VURDERING Vurderingskriterier Det følger av opplæringsloven 5-3 at det skal foreligge en individuell sakkyndig vurdering som stadfester et særskilt behov for et individuelt tilrettelagt pedagogisk opplegg. Den sakkyndige vurderingen skal blant annet vise om eleven har behov for spesialundervisning, og hvilket opplæringstilbud som bør gis, jf. opplæringsloven 5-3. Eleven/foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen, og uttale seg, før det blir fattet vedtak, jf. opplæringsloven Foreligger det sakkyndig vurdering for elever som tildeles spesialundervisning? Revisors funn Kommunen bevilger som hovedregel ikke ressurser til spesialundervisning til elever som mangler utredning fra PPT. Kommunen kan imidlertid gjøre unntak ved helt åpenbare behov, og hvis sakkyndig vurdering mangler på grunn av lang venteliste hos PPT, jf. kommunens retningslinjer og informasjon fra skolefaglig rådgiver. I spørreundersøkelsen svarer 79 % av rektorene at det alltid foreligger sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om spesialundervisning, mens 21 % svarer at dette ofte foreligger. I undersøkelsen fant revisjonen at enkelte rektorer har fattet vedtak uten sakkyndig vurdering, fordi PPT ikke har hatt anledning til å utrede eleven, og det ikke har vært mulig å avvente situasjonen. Ved gjennomgang av elevmapper, fant revisjonen at 90 % av utvalget hadde sakkyndig vurdering. Enkelte av vurderingene var av eldre dato (foretatt for mer enn 3 år siden), og ved flere anledninger fant revisjonen dokumentasjon på at elever hadde vært lenge på venteliste for sakkyndig vurdering, som påpekt av fylkesmannen i tilsynsbesøk i oktober Flere rektorer påpekte gjennom intervju at de har registrert at PPT har fått unna en stor del utredninger, og 8 Stette, Øystein (red), 2002: Redigert utdrag av en rapport fra Sivilombudsmannen; saksbehandling ved tildeling av ressurser til spesialundervisning. 11

13 revisjonen fant også mange eksempler på utredninger av nyere dato (fra 2006 og 2007). Ved enkelte skoler oppfattes lang ventetid hos PPT fortsatt som et problem, og det gjenstår ennå noe arbeid før PPT er ovenpå i forhold til dette arbeidet, jf. ventelisteaksjonen. Enkelte rektorer ga tilbakemelding på at de har følt seg presset til å fatte vedtak om spesialundervisning på grunn av prekært behov, til tross for manglende sakkyndig vurdering, og til tross for at dette hadde medført overskridelse av budsjettet Revisors vurdering For å avklare/tydeliggjøre elevens eventuelle behov for spesialundervisning, er det viktig at det foreligger en sakkyndig vurdering. Dette er spesielt viktig, fordi skolen ved rektor - både skal ivareta økonomiske og pedagogiske hensyn. Det er positivt at det forelå sakkyndig vurdering i de fleste tilfellene i revisjonens undersøkelse, og at flere av disse var av nyere dato, noe som gir indikasjoner på at PPT har fått tatt unna en stor del utredninger. I det videre arbeidet, er det imidlertid viktig å sikre at det ikke oppstår nye ventelister for sakkyndige vurderinger, som kan være til hinder for rask igangsetting av tiltak. 4.2 Inneholder sakkyndig vurdering forslag til spesialundervisningens innhold, organisering og omfang? Revisors funn Funn fra spørreundersøkelsen viser at rektorene i stor grad mener at utredningen fra PPT er til hjelp ved tildeling av spesialundervisning. 79 % svarer at utredningen ofte og 14 % at utredningen alltid gir et godt nok beslutningsgrunnlag ved tildeling av spesialundervisning. Resterende 7 % mener at utredningen sjelden er til slik hjelp. I 95 % av de sakkyndige vurderingene som ble gjennomgått, ble spesialundervisningens innhold (f.eks. fag, læremidler) angitt. 85 % av vurderingene inneholdt forslag til organisering (f.eks. enetimer, gruppeundervisning), mens 5 % ga en tilråding på omfang (antall timer). Det er altså først og fremst angivelse av omfang som er mangelfull, og revisor har derfor valgt å sette fokus på dette. Tilbakemeldingene fra rektorene viser at de ser både fordeler og ulemper ved at den sakkyndige vurderingen i liten grad sier noe om omfang i antall timer. Enkelte mener at det er bra at PPT er tilbakeholdne på dette, fordi foreldrene lett henger seg opp i timetall, og dette kan skape en del støy i kommunikasjonen mellom skole og hjem. Med stor pågang og ventelister hos PPT, fremheves det også at det er greit at PPT ikke tilrår antall timer, fordi de ikke har like god kjennskap til elevene og deres behov som skolene har. Samtidig påpeker flere rektorer at PPTs tilråding er viktig for å dokumentere elevens behov, samt at en direkte angivelse av omfang også gjør det enkelt for rektor å lese hva PPT vurderer elevens behov i omfang til å være. PPT bekreftet at de sjelden angir spesialundervisningens omfang i antall timer i sin sakkyndige vurdering. PPT mener imidlertid at de implisitt angir omfanget av spesialundervisningen, ved å vise til hvilke fag som er aktuelle for spesialundervisning, og at denne informasjonen er tilstrekkelig for at rektor i sitt vedtak skal kunne oppgi antall timer. Hvis det fremgår av sakkyndig vurdering at eleven må ha individuell opplæringsplan i f.eks. norsk og engelsk, så vil rektor - gjennom skolens årsplaner vite hvor mange årstimer det dreier seg om. PPT presiserer at de på et område må være eksplisitte når det gjelder omfang, og det er ved anbefaling som ikke går direkte på fag, som f.eks. spesialundervisning bestående i arbeid med sosial kompetanse. Der gir PPT en tilråding på antall timer. Ifølge PPT var det tidligere enklere å angi omfang i timer for aktuelle fag, men i dag kan timetallet variere fra skole til skole, og fra år til år, siden skolene har mulighet til å legge fagene ulikt på årstrinn og jobbe i tema, noe som betyr at enheten uketimer blir upresis og misvisende. Det har vært diskusjoner rundt dette, og PPTs inntrykk er at rektorene stiller seg forskjellig. PPT har så langt forstått det slik at det er aksept for PPTs måte å gjøre det på, men påpeker samtidig at de er åpne for å endre denne praksisen, selv om dette kan gjøre det mer tidkrevende å foreta sakkyndig vurdering. 12

14 Følgende fremgår av skriv Spesialundervisning Styrking i SFO: 9 Den sakkyndige vurderinga angir til vanlig ikke omfanget av spesialundervisning i form av et konkret timetall. En slik konkret timeangivelse vil kunne virke unødig bindende i forhold til skolens organisering. Timetallet i de enkelte fag kan variere fra uke til uke og fra år til år. Istedenfor å angi konkret timetall, angir den sakkyndige vurderinga hvilke fag, eventuelt hvilke deler av fag, det skal gis spesialundervisning i. Dersom klageinstansen i forbindelse med klagesaker krever at det skal angis konkret timetall for spesialundervisning, kan PPT i det enkelte tilfelle angi timetall Revisors vurdering Det er ikke tilstrekkelig at PPT i sine sakkyndige vurderinger i liten grad konkretiserer omfanget av spesialundervisningen. Det skal fremgå tydelig for rektor og foreldrene hva som er PPTs tilråding. Dette presiseres også av fylkesmannen 10. Det er nødvendig med en konkretisering av omfang av følgende grunner: Foreldrene skal ha anledning til å sette seg inn i og uttale seg om den sakkyndige vurderingen før det fattes vedtak, og denne muligheten svekkes når den sakkyndige vurderingen i liten grad konkretiserer omfang. Selv om rektor forventes å ha bedre forutsetninger enn foreldrene til å tolke PPTs tilråding, vil en konkret angivelse av antall timer minimere faren for eventuelle feiltolkninger både hos foreldre og rektor. Rektor både søker om ressurser for å kunne oppfylle elevenes individuelle opplæringsplan, samtidig som rektor sitter med delegert vedtakskompetanse og skal tildele ressurser gjennom enkeltvedtak om spesialundervisning. Man finner også i andre kommuner at rektor innehar en slik dobbeltrolle, som kan fremstå som uheldig hvis det ikke foreligger tydelige tilrådinger fra PPT. Sivilombudsmannen 11 påpeker at en konsekvens av manglende ressursangivelse fra PPTs side, vil kunne være at rektor står friere når vedtak skal fattes, og at rettighetsperspektivet dermed lettere vil kunne tre i bakgrunnen med trange økonomiske rammer. En konkretisering av omfang vil tydeliggjøre hvorvidt vedtaket gjenspeiler den sakkyndige vurderingen, og vil gjennom dette gi foreldrene informasjon som er viktig for å kunne vurdere om det er grunnlag for å fremsette en eventuell klage. Revisor fikk gjennom undersøkelsen tilbakemeldinger på at skolenes handlingsrom i forhold til organisering av undervisningen/vektlegging av fag, gjør det vanskelig og/eller uhensiktsmessig å konkretisere timetall i den sakkyndige vurderingen, Slik revisor har forstått det, bør det likevel være mulig å legge opp til en praksis der hver skole innrapporterer årstimer i aktuelle fag for alle klassetrinn til PPT, og at PPT i sin tilråding også angir omfang i årstimer (istedenfor uketimer). Hvis man alternativt velger en løsning der PPT angir omfang i prosent av årstimene, må det fremgå tydelig av vedtaket hvor mange årstimer dette vil utgjøre. 9 Skriv/retningslinjer fra administrasjonen v/fag- og utviklingsenheten til skolene, Revisjonens synspunkt på dette området er fremlagt for fylkesmannen v/utdanningsdirektøren, som er enig i revisjonens vurdering. Utdanningsdirektøren opplyser om at de støtter seg til Sivilombudsmannens rapport vedr. saksbehandling ved tildeling av ressurser til spesialundervisning. 11 Stette, Øystein (red), 2002: Redigert utdrag av en rapport fra Sivilombudsmannen; saksbehandling ved tildeling av ressurser til spesialundervisning. 13

15 KAPITTEL 5 VEDTAKET Vurderingskriterier Det skal fattes vedtak om spesialundervisning etter 5-1 i opplæringsloven. Det må fremgå klart av vedtaket hvilket opplæringstilbud eleven skal få. Dersom den sakkyndige vurderingen er klar på dette, kan vedtaket vise til vurderingen, jf. veiledning om spesialundervisning, Den sakkyndige vurderingen er rådgivende i forhold til enkeltvedtaket som fattes. Dette innebærer likevel ikke at kommunen kan forholde seg til vurderingen som de ønsker. Dersom det i vedtaket gjøres avvik fra den sakkyndige vurderingen, skal dette begrunnes, og det skal vises til hvorfor kommunen mener at eleven likevel får et tilfredsstillende opplæringstilbud, jf. opplæringsloven 5-3. Enkeltvedtak skal begrunnes samtidig med at vedtaket fattes. Dersom en søknad innvilges i en sak der det ikke er grunn til å tro at en part vil være misfornøyd med vedtaket, kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse, jf. forvaltningsloven 24. Loven krever begrunnelse hvis tildelingen i vedtaket er mindre enn hva det er søkt om, og for vedtak som inneholder avvik fra den sakkyndige vurderingen, jf. opplæringsloven 5-3. Ifølge forvaltningsloven 25 skal begrunnelsen a) vise til de regler vedtaket bygger på, b) nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på og c) nevne de hovedhensyn som er gjort gjeldende ved bruk av skjønn. Enkeltvedtak kan påklages av sakens parter, jf. forvaltningsloven 28. Det følger av forvaltningsloven 27 at det i vedtaket skal opplyses om klageadgang, klageinstans, klagefrist og framgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18 og 19 til å se sakens dokumenter. 5.1 Foreligger det vedtak om spesialundervisning, og fremgår det av vedtaket hva opplæringstilbudet består av? Revisors funn Vedtak om spesialundervisning foreligger i 95 % av de undersøkte tilfellene. Skolene i Tromsø kommune bruker ulike vedtaksmaler for spesialundervisning. Vedtakene bærer i stor grad preg av å være standardiserte. Innhold og organisering fremgår i stor grad, selv om det varierer mellom skolene hvor godt organiseringen er beskrevet, fra å være kortfattet og uklar i enkelte vedtak, til en ryddig opplisting i andre. Det varierer hvorvidt spesialundervisningens omfang angis i uketimer eller årstimer i vedtaket. Det fremgikk av de fleste vedtakene om tildelingen gjaldt spes.ped.timer og/eller assistenttimer. Fylkesmannen har gjort følgende presisering i sin rapport etter tilsyn på skoleområdet i Tromsø kommune oktober : Vedtak om spesialundervisning skal være så klart og fullstendig at det ikke er tvil om hvilket opplæringstilbud eleven får. Et vedtak skal innbefatte timeressurs, innhold og organisatorisk gjennomføring av opplæringen. 13 Dette følges imidlertid ikke opp av alle rektorene. Ved gjennomgang av elevmappene, fant revisor at det manglet informasjon om omfang i enkelte vedtak. Flere rektorer viste til at det fremgår tydelig av den individuelle opplæringsplanen hva som skal skje, og at det ikke er timetallet som avgjør kvaliteten i opplæringen. Samtidig understreker rektorene at ressursene har betydning for opplæringstilbudet, man må ha ressurser til å kjøpe inn læremidler og sette inn lærerressurser. 12 Tilsynsrapport Tromsø kommune, arkivkode 06/3872, kommentar til avvik nr.2: Det fattes vedtak som ikke tydelig nok angir hvilket opplæringstilbud som gis. 13 I veiledning om spesialundervisning (2004) presiseres det også at vedtaket, i tillegg til omfang, må fastsette prinsippene for innholdet i og den organisatoriske gjennomføringen av opplæringen. 14

16 5.1.2 Revisors vurdering Elevens/foreldrenes reelle mulighet til å benytte seg av klageadgangen, svekkes hvis vedtaket ikke er klart på hva som er avgjørelsen i saken. Revisor har i etterkant av undersøkelsen fått tilbakemelding fra skolefaglig rådgiver om at det - etter fylkesmannens tilsyn i ble utarbeidet en vedtaksmal som skolene skal ha tatt i bruk i Dette vurderes som positivt. Revisor vil likevel påpeke viktigheten av at administrasjonen følger opp at den utarbeidede malen tas i bruk ved den enkelte skole, og at opplysningene som fylles inn i malen er tilstrekkelige til at det fremgår tydelig av vedtaket hvilket opplæringstilbud eleven skal få. 5.2 Er det samsvar mellom sakkyndig vurdering og tildelingen i vedtaket når det gjelder opplæringstilbudet (innhold, organisering og omfang)? Revisors funn Svar fra spørreundersøkelsen viser at 97 % av rektorene mener at det ofte eller alltid er samsvar mellom sakkyndig vurdering og vedtaket når det gjelder innhold. Svarene fordeler seg slik: Tabell 1: Er vedtaket i samsvar med den sakkyndige tilrådingen når det gjelder innholdet i spesialundervisningen (fag, læremidler o.l.)? Svaralternativ Prosent Verdi 1 Aldri Sjelden 3 % 1 3 Ofte 59 % 17 4 Alltid 38 % 11 5 Vedtaket og/eller sakkyndig tilråding angir ikke innhold - 0 Total 100 % 29 Gjennomgangen av elevmappene støtter opp om at det i stor grad er samsvar mellom den sakkyndige vurderingen og vedtaket når det gjelder innhold. Angivelse av innhold begrenser seg oftest til gjelde hvilke fag som er aktuelle for spesialundervisning, selv om revisjonen også fant noen eksempler der PPT anbefaler konkrete læremidler (f.eks bøker). Gjennomgangen av elevmappene viste at det også er samsvar mellom den sakkyndige tilrådingen og vedtaket når det gjelder organisering av undervisningen i en stor del av tilfellene. Dette henger sannsynligvis også sammen med at man i mange sakkyndige vurderinger og vedtak finner at undervisningen kan organiseres som gruppeundervisning. I de tilfeller hvor det også står angitt noe om enetimer, vil det likevel sjeldent fremgå hvor stor andel av undervisningen som skal være enetimer henholdsvis organisert i grupper. Svarene fra spørreundersøkelsen viser at 87 % av rektorene mener at det ofte eller alltid er samsvar mellom sakkyndig vurdering og vedtaket når det gjelder organisering. Tabell 2 viser hvordan svarene fordeler seg: Tabell 2: Er vedtaket i samsvar med den sakkyndige tilrådingen når det gjelder organiseringen av spesialundervisningen (undervisning alene, gruppeundervisning o.l.)? Svaralternativ Prosent Verdi 1 Aldri Sjelden 3 % 1 3 Ofte 66 % 19 4 Alltid 21 % 6 5 Vedtaket og/eller sakkyndig tilråding angir ikke organisering 10 % 3 Total 100 % 29 15

17 Som det fremgår av tabell 3, svarer 45 % av rektorene at vedtaket og/eller sakkyndig vurdering ikke angir antall timer. 10 % svarer at det alltid og 35 % svarer at det ofte er samsvar mellom den sakkyndige tilrådingen og vedtaket når det gjelder omfang. Tabell 3: Er vedtaket om spesialundervisning i samsvar med den sakkyndige tilrådingen når det gjelder omfang (antall timer)? Svaralternativ Prosent Verdi 1 Aldri Sjelden 10 % 3 3 Ofte 35 % 10 4 Alltid 10 % 3 5 Vedtaket og/eller sakkyndig tilråding angir ikke antall timer 45 % 13 Total 100 % 29 Det fremgår ikke entydig av tabellen at det ikke er samsvar mellom tilrådingen og vedtaket når det gjelder omfang, men funn fra andre spørsmål i spørreundersøkelsen, og intervjusamtaler, viser at det er knyttet en del problematikk til dette. Flere skoler melder at det i vedtaket ofte er vanskelig å imøtekomme PPTs vurdering, eller det behovet for ressurser som er meldt i ressurssøknaden. Skolene vurderer tilskuddet fra kommuneadministrasjonen og/eller grunnressursen som for lav. Enkelte skoler oppgir at det i realiteten er tilskuddet fra kommunen som føres på enkeltvedtaket, fordi skolen i liten grad har mulighet til å ta av egen ramme. En del elever får dermed tildelt i underkant av hva de har behov for, og ressurssituasjonen påvirker skolens mulighet til å gjøre en god jobb. Flere rektorer påpeker at de klarer å få til et undervisningsopplegg, men at de må være minimalistiske, og strekke seg langt i forhold til å organisere undervisningen i grupper Revisors vurdering Det er i stor grad samsvar mellom den sakkyndige vurderingen og tildelingen i vedtaket når det gjelder innhold og organisering. Det er først og fremst i forhold til spesialundervisningens omfang, at det er knyttet en del problematikk. En forutsetning for å kunne si noe om avvik mellom sakkyndig vurdering og tildeling i vedtak, er at disse uttrykker omfanget av tilbudet på en tydelig måte. På grunn av mangel på konkretisering av omfang, spesielt i den sakkyndige vurderingen, var det i gjennomgangen av mappene vanskelig å vurdere eventuelle avvik. Tilbakemeldinger fra spørreundersøkelsen og intervju ga imidlertid uttrykk for at det finnes avvik på dette området. Det ble også stilt spørsmål ved hvorvidt del 2 av Skolens utredning, ressurssøknaden fra skolen til rådmannen, bør behandles som et internt arbeidsdokument (at foreldrene ikke gis innsyn i denne). Så lenge den sakkyndige vurderingen fra PPT er vag på å angi omfang, og skolens ressurssøknad til kommunen gir et tydelig uttrykk for elevens spesialundervisningsbehov, er det uheldig at foreldrene ikke gis innsyn. En åpenhet rundt dette, er positivt for informasjonsflyt og samarbeid med foreldrene, i tillegg til at dette vil kunne bidra til å sikre realistiske resurssøknader. På den annen side er det uinteressant for foreldrene hvor stor andel av ressursene som gis av henholdsvis skolens egen ramme og i form av et øremerket spesialundervisningstilskudd fra kommunen, så lenge eleven får en tildeling som samsvarer med sitt behov. 5.3 Blir det gitt begrunnelse for de vedtakene som loven krever begrunnelse for, og er innholdet i begrunnelsen i henhold til kravene i loven? Revisors funn Det varierer mellom skolene hvorvidt det refereres til opplæringsloven kapittel 5 eller 5-1, og én skole manglet helt henvisning til opplæringsloven i sine vedtak. Rundt 50 % av vedtakene inneholder en begrunnelse. Flere av vedtakene viser enten til sakkyndig vurdering, eventuelt skolens utredning. Manglende konkretisering av omfang i 16

18 sakkyndig vurdering, og kortfattet informasjon i de fleste vedtakene, gjorde det vanskelig for revisor å vurdere hvorvidt det er avvik mellom sakkyndig vurdering og vedtak. Revisor fant i enkelte vedtak, der tildeling ikke samsvarte med behov, at dette var begrunnet i dårlig økonomi; at skolen ikke hadde fått tilført ekstra ressurser for å imøtekomme denne elevens behov Revisors vurdering Flere av begrunnelsene synes i stor grad å være standardiserte. Det er viktig at skolene i større grad enn i dag vektlegger å begrunne sin avgjørelse. Et eventuelt avvik mellom vedtaket og den sakkyndige vurderingen er ikke ensbetydende med et dårlig opplæringstilbud, da opplæringsbehovet kan imøtekommes med ulike tiltak. I tillegg til den enkelte elevs behov, er også faktorer som lærerens kompetanse, samt klassens sammensetning og størrelse, av betydning for hvordan man velger å organisere spesialundervisningen. I de tilfeller der skolens tilbud ikke samsvarer med sakkyndig vurdering, skal skolen gi informasjon om hvordan skolens undervisningstilbud likevel vil gi eleven et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. opplæringsloven 5-3. Opplæringsloven fastslår prinsippet om individuell rett til spesialundervisning. Denne rettigheten er i prinsippet uavhengig av skolens eller kommunens økonomiske situasjon; retten skal sikres selv om budsjettene er trange. Det presiseres at kommuneøkonomien ikke skal styre tildelingen av spesialundervisning. Skolene har ikke adgang til å begrunne et avslag på et berettiget krav om spesialundervisning med at det ikke er avsatt mer midler i budsjettet, jf. Veiledning om spesialundervisning s Opplyses det om klageadgang i henhold til kravene i loven? Revisors funn Det er gitt informasjon om klageadgang, klagefrist og klageinstans i vedtakene ved alle skolene. Det opplyses om at klagen skal sendes via skolen (ved rektor), til fylkesmannen/utdanningsdirektøren. De færreste vedtakene inneholdt informasjon om retten til å se sakens dokumenter, eller en beskrivelse av saksgang. I intervju oppgir skolene at de får få klagesaker, og begrunner dette med at man har en god dialog med foreldrene, og at foreldrene ofte kommer til skolen for nærmere informasjon før eventuelt fremsetter en klage. En av rektorene pekte på at det har kommet inn færre klager etter at man gikk over fra å angi omfanget av spesialundervisningen i uketimer til årstimer. Det ble også påpekt at det tidligere var lettere å oppfordre foreldrene til å klage, fordi skolen da kunne håpe på at kommunen tilførte litt ekstra midler, noe som ikke skjer lenger. Nå må skolen se om den kan strekke seg lenger i forhold til organisering. En annen rektor opplyste om at frustrasjonen over at ressurssituasjonen ikke ga rom for å gi enkelte elever et tilfredsstillende opplæringstilbud, hadde medført at skolen nå oppfordret foreldrene til å sende inn klage, for på denne måte å synliggjøre skolens økonomiske utfordringer. Kommunen fører ikke statistikk på antall klagesaker. I gjennomgangen av elevmapper, fant revisjonen én klage på at timene som var tildelt i vedtaket ikke imøtekom den sakkyndige vurderingen, og én klage på at man hadde mistet en ressurs i forhold til fjorårets tildeling, samt én klage over for upresist vedtak. Klager som det ikke gis medhold i (helt/delvis), sendes videre til fylkesmannen. Av fylkesmannens statistikk, ser man en klar økning i antall klagesaker: Tabell 4: Grunnskoler i Tromsø. Antall klagesaker til fylkesmannen År Antall klagesaker hittil i år 17

19 I de klagesakene som fylkesmannen har mottatt, er det først og fremst spesialundervisningens omfang det klages på. Hovedtendensen er at de fleste klagene tas til følge av fylkesmannen Revisors vurdering Informasjonen om klageadgang er i stor grad oppfylt i vedtakene, men bør suppleres med informasjon om retten til å se sakens dokumenter, samt informasjon om saksgang ved en eventuell klage. Den store økningen av klagesaker til fylkesmannen inneværende år, henger sannsynligvis sammen med at skolene i mindre grad enn tidligere klarer å imøtekomme elevenes behov for spesialundervisning, i kombinasjon med at foreldrene har fått bedre informasjon/større bevissthet om klageadgang. KAPITTEL 6 INDIVIDUELLE OPPLÆRINGSPLANER Vurderingskriterier Alle elever som får spesialundervisning, skal etter opplæringsloven 5-5 ha individuell opplæringsplan. Denne skal sikre et likeverdig og tilpasset opplæringstilbud, og skal utarbeides av skolen på bakgrunn av den sakkyndige vurderingen fra PPT og vedtaket om spesialundervisning. Den individuelle opplæringsplanen skal vise mål for og innholdet i opplæringen, samt hvordan opplæringen skal drives. Det fremgår av 5-4 i opplæringsloven at tilbud om spesialundervisning så langt som mulig skal utformes i samarbeid med eleven og elevens foreldre, og at deres syn skal tillegges stor vekt. I henhold til opplæringsloven 5-5 skal skolen hvert halvår utarbeide en skriftlig oversikt over den opplæringa eleven har fått, og en vurdering av elevens utvikling. Denne vurderingen skal skje med bakgrunn i individuell opplæringsplan. 6.1 Har skolene utarbeidet individuell opplæringsplan for elever med spesialundervisning, og viser planen til mål, innhold og organisering? Revisors funn I spørreundersøkelsen svarer 93 % av rektorene at det alltid utarbeides individuell opplæringsplan (IOP) for elever som har fått tildelt spesialundervisning, mens resterende 7 % svarer at det ofte utarbeides en slik plan. Videre svarer 86 % av rektorene at eleven/foreldrene ofte eller alltid er involvert i arbeidet med å lage individuell opplæringsplan. Revisjonens gjennomgang av elevmapper viste at det forelå individuell opplæringsplan i 86 % av tilfellene, og at 84 % av disse var underskrevet av foreldrene. Alle planene inneholdt en beskrivelse av mål for og innhold i opplæringen. De fleste IOP-ene inneholdt også informasjon om organisering, personalressurser og omfang av spesialundervisningen Revisors vurdering En viktig forutsetning for å lykkes med spesialundervisningen, er at denne er godt planlangt. Dette betyr blant annet at det skal utarbeides en IOP, og at denne må inneholde en beskrivelse av mål, innhold og organisering. I Veiledning om spesialundervisning påpekes det at IOP skal være utformet slik at den blir til praktisk hjelp for lærerne i arbeidet med å gi eleven et godt tilrettelagt opplæringstilbud. I tillegg til at planen blant annet åpner for systematisk refleksjon over et spesialundervisningstilbud, gir den muligheter for målrettet og samordnet bruk av ressurser. Et 18

20 generelt inntrykk er at IOP-ene i Tromsø-skolene er gjennomarbeidet, og gir god oversikt over den enkelte elevs spesialundervisningstilbud. Revisjonens gjennomgang av elevmapper viste at det manglet IOP i 14 % av tilfellene, og skolene bør på generelt grunnlag innskjerpe sine rutiner slik at alle elevene sikres en IOP. En annen viktig forutsetning for å lykkes med spesialundervisningen, er at også eleven og foreldrene involveres i arbeidet med IOP. Revisjonen har ikke undersøkt i hvor stor grad eleven/foreldrene involveres, men det generelle inntrykket er at de deltar i varierende grad. De sikres imidlertid innsyn i planen ved at de skal skrive under på planen, og skolene bør i større grad enn i dag sørge for å innhente foreldrenes underskrift. 6.2 Foreligger det halvårsrapport, og fremkommer det av denne hvorvidt målene i individuell opplæringsplan er nådd? Revisors funn I spørreundersøkelsen svarer 90 % av rektorene at IOP-en evalueres hvert halvår. 10 % svarer at den evalueres en gang i året. Revisjonen fant at 75 % av elevmappene inneholdt halvårsrapport. I tillegg fantes noen evalueringer av progresjon i enkeltfag, samt en del referater fra evaluerings- og/eller samarbeidsmøter, der også spesialundervisningen har vært tema. Alle halvårsevalueringene inneholdt en oversikt over den opplæringen som eleven hadde fått, og en vurdering av elevens utvikling. Det fremgikk av de fleste rapportene hvorvidt målene i IOP er nådd. Kopimottakere av rapporten var også angitt i de fleste tilfellene Revisors vurdering En evaluering av undervisningstilbudet er en forutsetning for å kunne se om opplegget fungerer, og eventuelt foreta korrigeringer. Revisor har ikke sett inngående på kvaliteten på halvårsrapportene, men det generelle inntrykket er at det gjennom halvårsrapportene er foretatt en grundig evaluering. I flere rapporter fremgikk det at også foreldrene hadde deltatt i evalueringen, og dette vurderes som positivt. I en del rapporter kan sammenhengen mellom IOP og halvårsrapport gjøres mer eksplisitt, for eksempel ved at halvårsrapporten tydelig gjengir hva som er satt som mål i IOP, og om disse målene er nådd. Revisor har ikke undersøkt hvorfor det manglet halvårsrapport i 25 % av tilfellene, men det store avviket tyder likevel på at skolene bør ta en gjennomgang av gjeldende rutiner Ved en av skolene fikk revisor informasjon om at siste halvårsrapport var litt forsinket for enkeltelever, fordi ansvarlig lærer hadde blitt sykemeldt på tampen av året. Det er tatt høyde for dette i utregningen. 19