Forvaltningsrevisjon NORD. Spesialundervisning i grunnskolen i Lenvik kommune. Vi skaper trygghet K O M R E V HØRO

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Spesialundervisning i grunnskolen i Lenvik kommune HØRO K O M R E V NORD Vi skaper trygghet Rapport 2007

2 Spesialundervisning i grunnskolen i Lenvik kommune En rapport laget av: KomRev NORD IKS Utarbeidet av: Elsa-Leony Larsen Ferdigstilt: Oktober

3 INNHOLD 1 INNLEDNING Bakgrunn Vurderingskriterier Nærmere om regelverket Prosessorientert arbeidsmodell som beste praksis Problemstillinger Avgrensing Metode og datamateriale SPESIALUNDERVISNING I LENVIK KOMMUNE Organisering av grunnskolen i Lenvik kommune Prosessen rundt tildeling av spesialundervisning Utviklingen i andelen elever med spesialundervisning INFORMASJON OG SAMTYKKE Finnes det rutiner som skal sikre at eleven/foresatte får informasjon om spesialundervisning? Innhentes det samtykke fra foresatte til sakkyndig vurdering? Innhentes det samtykke fra foresatte før det fattes vedtak om spesialundervisning? SAKKYNDIG VURDERING Foreligger det sakkyndig vurdering for elever som tildeles spesialundervisning? Inneholder sakkyndig vurdering forslag til spesialundervisningens innhold, organisering og omfang? VEDTAKET Foreligger det vedtak om spesialundervisning, og fremgår det av vedtaket hva opplæringstilbudet består av? Er det samsvar mellom sakkyndig vurdering og tildelingen i vedtaket når det gjelder opplæringstilbudet (innhold, organisering og omfang)? Blir det gitt begrunnelse for de vedtakene som loven krever begrunnelse for, og er innholdet i begrunnelsen i henhold til kravene i loven? Opplyses det om klageadgang i henhold til kravene i loven? INDIVIDUELLE OPPLÆRINGSPLANER Har skolene utarbeidet individuell opplæringsplan for elever med spesialundervisning, og viser planen til mål, innhold og organisering? Foreligger det halvårsrapport, og fremkommer det av denne hvorvidt målene i individuell opplæringsplan er nådd? ANDELEN ELEVER MED SPESIALUNDERVISNING Får elevene et spesialundervisningstilbud som samsvarer med sitt behov? Forbedringsområder Styrking av ordinær undervisning Andre momenter OPPSUMMERING OG KONKLUSJON HØRING REVISJONENS ANBEFALINGER REFERANSER

4 SAMMENDRAG KomRev NORD har på oppdrag fra kontrollutvalget i Lenvik kommune gjennomført en undersøkelse av spesialundervisningen i grunnskolen i kommunen. Med utgangspunkt i en prosessorientert arbeidsmodell som beste praksis, samt sentrale deler av opplæringsloven og forvaltningsloven, har revisor funnet at Lenvik kommune har en saksbehandlingsprosess som i stor grad ivaretar elevens/foresattes rettigheter ved tildeling av spesialundervisning. Det finnes imidlertid flere forbedringspunkter, og de viktigste er oppsummert i kapittel 10 ( Revisjonens anbefalinger ). Revisor har videre presentert funn som indikerer at de fleste elevene får et tilfredsstillende spesialundervisningstilbud, men at det også finnes elever som ikke får oppfylt sin rett til en opplæring som er tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger, jf. opplæringsloven 1-2. Kommunen anbefales blant annet å følge nærmere opp hvorfor skolene i ulik grad svarer at de klarer å oppfylle elevens behov for spesialundervisning, jf. opplæringsloven 5-1. Organisering av undervisningen og personalets kompetanse, ble utpekt av de fleste rektorene som de viktigste forbedringsområdene når det gjelder spesialundervisning. Samtidig viser tilbakemeldingene fra rektorene at også økonomi spiller en sentral rolle, spesielt i forhold til muligheter for å kunne tilpasse undervisningen godt nok innenfor ordinære rammer. Kommunen bør tilrettelegge for at skolene i større grad kan igangsette tiltak innenfor ordinære rammer, og at disse kan igangsettes så tidlig som mulig. I dette arbeidet er det nødvendig å vurdere om ressursfordelingsmodellen fungerer godt nok. 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn KomRev NORD utfører forvaltningsrevisjonsprosjektet Spesialundervisning i grunnskolen i Lenvik kommune på bestilling fra kontrollutvalget i Lenvik kommune. Spesialundervisning i grunnskolen er satt opp på plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon Undersøkelsen er gjennomført med henvisning til Lov om kommuner og fylkeskommuner 77 nr. 4 og 78 nr. 2, og forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 7. Forvaltningsrevisjonens oppgave er i følge nevnte regler å føre tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. 1.2 Vurderingskriterier Revisjonen har utledet vurderingskriteriene fra følgende dokumenter: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 1967 (forvaltningsloven), kap.1 om Lovens område. Definisjoner, kap.5 Om vedtaket, kap.6 Om klage og omgjøring. Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa av 1998 (opplæringsloven), kap.5 om Spesialundervisning, og kap.8 om Organisering av undervisninga. Veiledning om spesialundervisning i grunnskole og videregående opplæring. Regelverk. Prosedyrer og prosesser, revidert utgave 2004, Utdannings og forskningsdepartementet. 3

5 1.2.1 Nærmere om regelverket Alle elever skal få en opplæring som er tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger, jf. opplæringsloven 1-2. Dette betyr blant annet at innenfor rammen av de ordinære ressursene som er stilt til disposisjon - og som kan variere - har alle i rimelig grad krav på oppmerksomhet ut fra den enkeltes behov (ordinær tilpasset opplæring). Også spesialundervisning er en form for tilpasset opplæring, men ikke all tilpasset opplæring er spesialundervisning. Spesialundervisning innebærer at det på bakgrunn av enkeltvedtak settes i gang særskilte tiltak for en som ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, tiltak som bare noen har krav på. Hva de særskilte tiltakene går ut på, vil avhenge av situasjonen. Veiledning om spesialundervisning, 2004; s Kapittel 5 i opplæringsloven regulerer spesialundervisning for barn, unge og voksne; 5-1 gir alle i opplæringspliktig alder, som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, rett til spesialundervisning. Tilpasset opplæring handler i utgangspunktet ikke om spesialundervisning. Spesialundervisning innebærer en mer omfattende individuell tilpasning, og er aktuell når tilpasning innenfor rammen av ordinær undervisning ikke er nok til at elever får et tilfredsstillende utbytte av undervisningen. Skolen har et særskilt ansvar for å vurdere hvorvidt den enkelte elev får et tilfredsstillende utbytte av undervisningen, og for å ta opp spørsmålene om hva som kan gjøres for at elevene skal få dette. Sakkyndig instans og eleven/foresatte skal involveres i arbeidet før vedtak om spesialundervisning fattes. Det kreves en individuell vurdering av om eleven får tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, for å kunne avgjøre om vilkåret for spesialundervisning er til stede. Det kan være vanskelig å angi hva som konkret er tilfredsstillende utbytte for den enkelte elev. Dette avhenger blant annet av hva kommunen har satt inn av organisatoriske og pedagogiske styrkingstiltak, og den enkelte skoles evne til å gi et tilfredsstillende tilbud innen den ordinære opplæringen. I vurderingen av hvorvidt utbyttet er tilfredsstillende, må en se elevens utbytte i forhold til den kompetansen som forventes ut fra målene i læreplanverket. Alle som får spesialundervisning har rett til det samme antall undervisningstimer som andre elever. Spesialundervisning tildeles ved enkeltvedtak, og skal være skriftlig, jf. forvaltningsloven 23. Et enkeltvedtak er en avgjørelse som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven 2. Forvaltningsloven angir viktige kriterier for vurdering av rettssikkerheten i forbindelse med enkeltvedtak, og omfatter mange sider av saksbehandlingen. I denne undersøkelsen har vi tatt særlig utgangspunkt i kapittel 1, 5 og 6. Ifølge opplæringsloven 13-1, skal kommunen oppfylle retten til grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp for alle som er bosatt i kommunen 1. Det betyr at kommunen har det formelle ansvaret for å tilrettelegge opplæringen for alle elever. Sivilombudsmannen påpeker viktigheten av at ressursene til spesialundervisning blir bestemt på grunnlag av en forsvarlig kartleggig av den enkelte elevs behov: Vedtak om spesialundervisning forholder seg til spenningsfeltet mellom individuelle rettigheter og økonomiske realiteter og prioriteringer. Hvis kommunens økonomi er anstrengt, kan individuelle rettigheter lett komme under press, til fordel for budsjettdisiplin og krav om nedskjæringer. Det kan også være vanskelig å skille mellom hva som er rettigheter etter minimumsstandarden i 5-1, og hva som er kommunale prioriteringer nedfelt i enkeltvedtak om spesialundervisning ut over dette nivået. Det er derfor svært viktig at de tilgjengelige ressursene til spesialundervisning blir bestemt på grunnlag av en forsvarlig kartlegging av den enkelte elevs behov og rettigheter etter loven Prosessorientert arbeidsmodell som beste praksis Stette (red.), 2002; s. 8 1 Ansvaret gjelder ikke elever og andre som fylkeskommunen har ansvar for, jf og 13-3 a. 4

6 Utdannings- og forskningsdepartementet har utgitt veilederen Veiledning om spesialundervising i grunnskole og videregående opplæring. Regelverk, prosedyrer og prosesser. Veilederen beskriver en prosessorientert arbeidsmodell, der utviklingen av et spesialundervisningstilbud forutsetter en samhandlingsprosess mellom ulike aktører. Revisjonen har utledet sine problemstillinger og vurderingskriterier med utgangspunkt i den prosessorienterte arbeidsmodellen som beste praksis, og sentrale bestemmelser fra opplæringsloven og forvaltningsloven. 1.3 Problemstillinger Overordnet problemstilling: Praktiseres en prosessorientert arbeidsmodell i tildeling av spesialundervisning i Lenvik kommune? Følgende problemstillinger er utledet for å svare på den overordnede problemstillingen: a) Om informasjon og samtykke Finnes det rutiner som skal sikre at eleven/foresatte får informasjon om spesialundervisning? Innhentes det samtykke fra foresatte til sakkyndig vurdering? Innhentes det samtykke fra foresatte før det fattes vedtak om spesialundervisning? b) Om sakkyndig vurdering Foreligger det sakkyndig vurdering for elever som tildeles spesialundervisning? Inneholder sakkyndig vurdering forslag til spesialundervisningens innhold, organisering og omfang? c) Om vedtaket Foreligger det vedtak om spesialundervisning, og fremgår det av vedtaket hva opplæringstilbudet består av? Er det samsvar mellom sakkyndig vurdering og tildelingen i vedtaket når det gjelder opplæringstilbudet (innhold, organisering og omfang)? Blir det gitt begrunnelse for de vedtakene som loven krever begrunnelse for, og er innholdet i begrunnelsen i henhold til kravene i loven? Opplyses det om klageadgang i henhold til kravene i loven? d) Om individuelle opplæringsplaner Har skolene utarbeidet individuell opplæringsplan for elever med spesialundervisning, og viser planen til mål, innhold og organisering? Foreligger det halvårsrapport, og fremkommer det av denne hvorvidt målene i individuell opplæringsplan er nådd? Problemstillingene, med tilhørende vurderingskriterier og funn, presenteres nærmere i kapitlene 3 til 6. I kapittel 7 presenterer revisor funn som kan bidra til å belyse hvorfor andelen elever med spesialundervisning er høy i Lenvik kommune, og hvorvidt elever i Lenvik kommune får et spesialundervisningstilbud som samsvarer med sitt behov. 5

7 1.4 Avgrensing Undersøkelsen er avgrenset til spesialundervisning for elever i den kommunale grunnskolen (barne- og ungdomsskolen). Kommunens part i saker som faller inn under barnehage og førskole, vil ikke bli behandlet i denne rapporten. Vi ser videre på spesialundervisning knyttet til enkeltvedtak, og elever uten enkeltvedtak faller derfor utenfor denne undersøkelsen. Undersøkelsen er gjort med bakgrunn i de 5 siste skoleårene, inkludert skoleåret 2006/07. I undersøkelsen er det først og fremst de formelle sidene ved tildelingsprosessen som er vektlagt. Revisjonen ønsker å klargjøre at vi ikke har vurdert kvaliteten på spesialundervisningstilbudet for den enkelte elev. Det gis imidlertid noen generelle betraktninger som også omhandler kvaliteten på spesialundervisningen, der revisor har funnet grunnlag for å gjøre dette. I innledningsfasen av undersøkelsen har revisjonen gått bredt ut, med tanke på å kartlegge hvilke deler av prosessen som bør vies spesiell oppmerksomhet. Erfaringer fra andre prosjekter, sammenholdt med funn fra innledningsfasen og vurdering av risiko for feil i saksbehandlingsprosessen, har vært av betydning for hvilke områder revisjonen har valgt å fokusere på. 1.5 Metode og datamateriale Revisjonen har gjennomført en elektronisk spørreundersøkelse. Denne ble sendt per e-post til alle grunnskolerektorene i Lenvik kommune, og besvarelsene ble gitt anonymt. Svarprosenten ble 83,3 %, noe som tilsier at 10 av 12 rektorer besvarte undersøkelsen. I tillegg gjennomførte revisjonen intervjusamtaler med fem av rektorene, i noen tilfeller deltok også undervisningsinspektør eller spesial og sosialpedagogisk ansvarlig ved skolen. Det ble også avholdt møter med skolefaglig ansvarlig i kommunen, kommunalsjef og leder av pedagogiskpsykologisk tjeneste (PPT) for Midt-Troms. Uttalelser fra intervjusamtalene som er brukt i rapporten er oppsummert og verifisert. Revisjonen har gått gjennom et utvalg på 30 elevmapper til elever som har fått vedtak om spesialundervisning ved 6 skoler i Lenvik kommune. Mappene som ble gjennomgått, var arkivert i rådhuset. Mappene var av varierende omfang, og ved gjennomgangen av søknad, vedtak, individuell opplæringsplan og evalueringsrapporter, ble skoleåret 2006/07 spesielt vektlagt. Analyser av elevmapper og dokumenter, samt tilbakemeldinger fra intervjusamtalene og spørreundersøkelsen, bidro til å kartlegge praksisen rundt tildeling av spesialundervisning, herunder aktuelle bestemmelser i opplæringsloven og forvaltningsloven. I tillegg til data fra revisjonens spørreundersøkelse, har Grunnskolens informasjonssystem på internett (GSI) og Kommune-Stat-Rapportering (KOSTRA) fra Statistisk sentralbyrå (SSB) vært kilder til statistiske data. 2 SPESIALUNDERVISNING I LENVIK KOMMUNE 2.1 Organisering av grunnskolen i Lenvik kommune Lenvik kommune har 12 kommunale grunnskoler, hvorav seks er kombinerte skoler (med barneog ungdomstrinn), fire er barneskoler og 2 er rene ungdomsskoler. I skoleåret 2006/07 er det registrert 1621 elever ved de kommunale grunnskolene i Lenvik. Skolene varierer veldig i størrelse når det gjelder antall elever, fra 30 elever ved Fjordgård skole til 346 elever ved Silsand 6

8 barneskole. Gjennomsnittlig elevtall for skolene er på rundt 125 elever, som er noe lavere enn gjennomsnittet i kommunegruppa 2 på 150 elever. Rektorene i Lenvik-skolene deltar i skoleledernettverket. Her deltar også skolefaglig ansvarlig og kommunalsjefen. Det avholdes faste møter én gang i måneden, der også økonomienheten eller IKT deltar ved behov. Rektor rapporterer om skolens økonomi til rådmannen annenhver måned. 2.2 Prosessen rundt tildeling av spesialundervisning Det er utarbeidet en Håndbok for spesialpedagogiske tiltak og individuelle læreplaner for Midt- Troms regionen, som er et verktøy til bruk ved tiltak for førskolebarn, elever i grunnskole og videregående skole 3. Håndboka inneholder blant annet utfyllende informasjon om lovgrunnlag, retningslinjer for saksgang, informasjon om ressursteam og hjelpeinstanser, veiledninger og maler. For elever som man vet har behov for spesialundervisning, gjennomføres det overføringsmøter i god tid ved overgang fra barnehage til barneskole, og fra barneskole til ungdomsskole der dette er aktuelt, slik at tildeling av eventuelle ressurser og forberedelser er på plass til skolestart. Skolene gjennomfører kartleggingsprøver en eller flere ganger per skoleår, for tidlig å kunne avdekke eventuelle behov for spesialundervisning. Er det flere lærere på et trinn, diskuterer man mulige tiltak før man eventuelt involverer andre lærere og/eller ressursteamet. Ressursteamet der også PPT ofte er representert avklarer om eleven skal tilmeldes PPT, og foresatte kontaktes hvis ikke dette allerede er gjort. På tilmeldingsskjemaet skal også foresatte beskrive sine observasjoner/vurderinger. På bakgrunn av den sakkyndige vurderingen, søker foresatte med bistand fra skolen - om ressurser til spesialundervising. Det søkes om antall timer per elev, og søknaden sendes til rådhuset. Søknadene behandles av skolefaglig ansvarlig, og hver skole får tildelt et antall timer øremerket spesialundervising, som skolene selv må fordele på aktuelle elever. Vedtak om spesialundervisning fattes av rektor, i samråd med inspektør og/eller spesialpedagogisk ansvarlig/ressursteam. 2.3 Utviklingen i andelen elever med spesialundervisning Det er store variasjoner mellom skoler, kommuner og fylker når det gjelder andelen elever som mottar spesialundervisning. Den store variasjonen tyder på at det finnes store lokale kulturforskjeller og ulike oppfatninger av hvordan opplæringen skal skje, herunder hvordan tilbudet til elever med særskilte behov skal organiseres og tilrettelegges 4. Tall fra KOSTRA viser at andelen elever med spesialundervisning har ligget høyt i Lenvik kommune de siste årene sammenliknet med andre kommuner. Som det fremgår av figur 1 på neste side, var denne andelen på 14 % i Lenvik i 2006, mot 7,1 % i kommunegruppa og landsgjennomsnittet 5 på 5,9 %. Mens andelen har vært relativt stabil for kommunegruppa og for landsgjennomsnittet, har den økt med 2,6 prosentpoeng i Lenvik fra 2002 til Dette 2 I KOSTRA (SSB) er landets kommuner delt inn i 16 grupper, etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser. Lenvik er plassert i kommunegruppe 11. Her finnes blant annet kommuner som Bardu, Hadsel, Narvik og Namsos. 3 Håndboka ble tatt i bruk i Revidert i Fra St.meld. nr. 20 ( ). 5 Landsgjennomsnittet som er brukt her er hele landet, med unntak av Oslo. 6 Tallene er hentet fra KOSTRA. Revisjonen fant en liten variasjon i statistikken i KOSTRA og GSI på dette området. 7

9 tilsvarer en prosentvis økning på rundt 25 % 7. Figur 1: Andel elever i grunnskolen med spesialundervisning i prosent av antall elever totalt ,8 12,9 13, , ,1 6,1 6,1 6,2 6,4 5,7 5,7 5,7 5,7 5, Lenvik kommue Gj.snitt kommunegr. 11 Gj.snitt landet utenom Oslo Når det gjelder fordelingen av andelen elever med spesialundervisning, finner vi store variasjoner mellom skolene i Lenvik. Siste skoleår (2006/07) varierte denne fra 6,3 % til 25,2 %. I 2006/07 hadde 3 skoler en andel elever med spesialundervisning på over 19 %. Begge ungdomsskolene er blant disse tre skolene. Fagernes skole, som hadde den høyeste andelen, er en barneskole hvor det også finnes en base for sterkt funksjonshemmede elever, noe som bidrar til at skolen har en høy andel elever med spesialundervisning. Når det gjelder skolene med lavest andel elever med spesialundervisning, er det én av skolene i Lenvik som med en andel på 6,3 % - ligger under kommunegruppas gjennomsnitt på 7,1 % 8. Figuren 2 viser forholdet mellom antall søknader og antall tildelinger av spesialundervisning: Figur 2: LENVIK Spesialundervisning Antall søknader og tildelinger 2002/ / Søknader pr. 1.okt Tildelinger 7 Antallet elever med spesialundervisning var 182 i 2002/03, og 227 i 2006/07. Tall fra GSI. 8 Gjennomsnittet i kommunegruppa er hentet fra KOSTRA, med rapportering per kalenderår. Tallene fra GSI tar utgangspunkt i skoleår. 8

10 Det fremgår av figur 2 at det har vært en økning i antall søknader om spesialundervisning; fra 2002/03 til 2006/07 har økningen vært på 11 %. Antall tildelinger har i samme periode økt med 25 %. Frem til siste skoleår ser vi at nesten alle som har søkt om spesialundervisning har fått dette tildelt. For siste skoleår ser vi at det er registrert 11 flere tildelinger enn antall søknader. Revisjonen har ikke kartlagt hva dette skyldes. Av figur 3 ser vi at andelen timer til spesialundervisning av totalt antall lærertimer har ligget stabilt i Lenvik de siste årene, men er høyere enn gjennomsnittet. Figur 3: Timer spesialundervising i prosent av antall lærertimer totalt ,1 21,2 21,3 21,5 18, ,3 15, ,2 14,3 13,7 13,9 16,3 15,8 14, Lenvik kommune Gj.snitt kommunegr. 11 Gj.snitt landet utenom Oslo Gj.snitt Troms Som det fremgår av figuren ble 21,5 % av lærertimene brukt til spesialundervisning i Lenvik kommune i 2006, noe som var 5,7 % over gjennomsnittet i kommunegruppa, 7 % over gjennomsnittet i landet (utenom Oslo) og 3 % over gjennomsnittet i Troms. 3 INFORMASJON OG SAMTYKKE 3.1 Finnes det rutiner som skal sikre at eleven/foresatte får informasjon om spesialundervisning? Det følger av forvaltningsloven 11 at skolen har veiledningsplikt Revisors funn Det fremkom gjennom spørreundersøkelsen at skolene i Lenvik har ulike måter å informere om spesialundervisning på. Det varierer mellom skolene hvorvidt de deler ut skriftlig informasjonsmateriell til alle elever/foresatte, eller kun til de som er i målgruppen. Tilbakemeldingene viser også at flere av skolene deler ut skriftlig materiell, mens andre overbringer informasjonen muntlig. Lenvik kommune har ikke utarbeidet noe felles informasjonsmateriell om spesialundervisning til elever/foresatte. Kommunens nettsted inneholder heller ikke denne type informasjon. 9

11 3.1.2 Revisors vurdering Det gis informasjon om spesialundervisning, men denne er ikke satt i system. For å sikre at elever og foresatte i Lenvik kommune får samme type informasjon, og at informasjonen når ut til alle, kan det være hensiktsmessig å utarbeide et felles informasjonsmateriell. Informasjonen bør omhandle sentrale forhold ved spesialundervisningen, og kan være til støtte for både elever/foresatte og skolen. Materiellet kan gjøres tilgjengelig som en del av den totale informasjonen som elever/foresatte får ved skolestart, og bør i tillegg være tilgjengelig på kommunens og skolenes nettsted. 3.2 Innhentes det samtykke fra foresatte til sakkyndig vurdering? Det følger av opplæringsloven 5-4 at skolen skal innhente samtykke fra foresatte før det foretas sakkyndig vurdering Revisors funn Elevene meldes til PPT ved bruk av henvisningsskjema, som underskrives av foresatte og skole. PPT oppgir at de ikke igangsetter sakkyndig utredning uten foresattes samtykke, og returnerer henvisningsskjemaet ved manglende underskrift Revisors vurdering PPTs praksis med å returnere henvisningsskjema som mangler nødvendige underskrifter, vurderes å være tilstrekkelig for å sikre at skolene har innhentet foresattes samtykke til sakkyndig utredning. 3.3 Innhentes det samtykke fra foresatte før det fattes vedtak om spesialundervisning? Det følger av opplæringsloven 5-4 at skolen skal innhente samtykke fra foresatte før det gjøres vedtak om å sette i gang spesialundervisning Revisors funn Foresatte skal levere skriftlig søknad om spesialundervisning før enkeltvedtak fattes, og det er utarbeidet en søknadsmal til dette formålet 9. Skolen har en sentral rolle ved utarbeidelse av søknadene, men det er de foresatte som underskriver og er formelle søkere. Søknad leveres hvert år (søknadsfrist i slutten av januar) og tildeling av spesialundervisning skjer for ett skoleår om gangen. Revisjonens gjennomgang av elevmapper viste at det forelå skriftlig søknad fra foresatte om spesialundervisning i 87 % av tilfellene. I spørreundersøkelsen svarer alle rektorene at det alltid innhentes samtykke fra foresatte før det fattes vedtak om spesialundervisning. Svar fra spørreundersøkelsen viser videre at 8 av 10 skoler svarer at de innhenter skriftlig samtykke, mens 2 innhenter dette muntlig. 9 Søknad om ressurser til gjennomføring av Individuell Læreplan skoleåret: finnes i Håndbok for spesialpedagogiske tiltak og individuelle læreplaner. 10

12 3.3.2 Revisors vurdering Siden skolen (ved kontaktlærer) deltar i utarbeidelse av søknad, og skolen (ved rektor) behandler denne, er det viktig at det ligger en sakkyndig vurdering, samt foresattes samtykke til grunn før vedtak om spesialundervisning fattes. Det er etablert en praksis om at foresatte må søke om spesialundervisning før vedtak om spesialundervisning fattes, noe som bør sikre at samtykke er innhentet. Revisor har ikke undersøkt hvorfor det ikke forelå søknad om spesialundervisning i alle tilfellene, men vil på generelt grunnlag oppfordre skolene til å gjennomgå sine rutiner for å sikre at samtykke er innhentet, og at dette er dokumentert. 4 SAKKYNDIG VURDERING 4.1 Foreligger det sakkyndig vurdering for elever som tildeles spesialundervisning? Det følger av opplæringsloven 5-3 at det skal foreligge en individuell sakkyndig vurdering som stadfester et særskilt behov for et individuelt tilrettelagt pedagogisk opplegg Revisors funn I spørreundersøkelsen svarer 9 av 10 rektorer at det alltid foreligger sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om spesialundervisning, mens 1 svarer at dette ofte foreligger. De sakkyndige vurderingene skal oppdateres hvis elevens behov endrer seg, men skal ikke være eldre enn 3 år. Enkelte rektorer melder i intervju at skolene den siste tiden har bedt PPT oppdatere sine vurderinger, mens andre ikke har prioritert denne oppgaven. Ved gjennomgang av elevmapper, fant revisjonen at 77 % av utvalget hadde sakkyndig vurdering. Revisjonen fant at flere vedtak og/eller individuelle opplæringsplaner henviste til sakkyndige vurderinger, selv om disse ikke forelå i mappen. Flere av de sakkyndige vurderingene var av eldre dato (foretatt for mer enn 3 år siden) Revisors vurdering For å avklare/tydeliggjøre elevens eventuelle behov for spesialundervisning, er det viktig at det foreligger en sakkyndig vurdering, og at denne ikke er for gammel. Revisor vil på generelt grunnlag anbefale at skolene i større grad sikrer at det foreligger en oppdatert sakkyndig vurdering for alle elever med vedtak om spesialundervisning. 4.2 Inneholder sakkyndig vurdering forslag til spesialundervisningens innhold, organisering og omfang? Den sakkyndige vurderingen skal blant annet vise om eleven har behov for spesialundervisning, og hvilket opplæringstilbud som bør gis, jf. opplæringsloven Revisors funn Funn fra spørreundersøkelsen viser at rektorene i stor grad mener at utredningen fra PPT er til hjelp ved tildeling av spesialundervisning. 6 av 9 rektorer svarer at utredningen ofte gir et godt nok beslutningsgrunnlag ved tildeling av spesialundervisning, men 3 av 9 svarer at utredningen alltid gir dette Det var 10 rektorer som svarte på spørreundersøkelsen, men på dette spørsmålet hadde 1 av rektorene unnlatt å svare. 11

13 I 91 % av de sakkyndige vurderingene som ble gjennomgått, ble spesialundervisningens innhold (f.eks. fag, læremidler) angitt, mens 95 % av vurderingene inneholdt forslag til organisering (f.eks. enetimer, gruppeundervisning). 61 % av vurderingene ga en tilråding på omfang, hvorav flere av disse ikke anga omfang eksplisitt (i antall timer), men som hele dagen, mye, deler av eller noe. PPT oppgir at de skal anbefale omfang i antall timer, men at det noen ganger ikke er hensiktsmessig å gjøre dette. I disse tilfellene er tiltak og omfang allerede klarlagt gjennom møter med foresatte og skole. Ifølge PPT inneholder de fleste (anslagsvis 9 av 10) sakkyndige vurderinger en anbefaling på spesialundervisningens omfang (antall timer). Det ble også påpekt i intervju med rektorene at det varierer hvorvidt PPT sier noe om omfang i sin sakkyndige vurdering. Enkelte rektorer påpekte videre at det er viktig for skolen å få en anbefaling på antall timer fra PPT - og om timene er enetimer eller gruppetimer - da dette er med på å dokumentere et behov Revisors vurdering Det er først og fremst angivelse av omfang som er mangelfull i de sakkyndige vurderingene, og revisor har derfor valgt å sette fokus på dette. Det er ikke tilstrekkelig at PPT i sine vurderinger i liten grad konkretiserer omfanget av spesialundervisningen. Det skal fremgå tydelig for rektor og foresatte hva som er PPTs tilråding. Dette presiseres også av fylkesmannen 11. Det er nødvendig med en konkretisering av omfang av følgende grunner: Foresatte skal ha anledning til å sette seg inn i og uttale seg om den sakkyndige vurderingen før det fattes vedtak, og denne muligheten svekkes når den sakkyndige vurderingen i liten grad konkretiserer omfang. Selv om rektor forventes å ha bedre forutsetninger enn de foresatte til å tolke PPTs tilråding, vil en konkret angivelse av antall timer minimere faren for eventuelle feiltolkninger både hos foresatte og rektor. Foresatte søker i samråd med skolen - om ressurser til spesialundervisning, og det er rektor som skal tildele ressurser gjennom enkeltvedtaket. På den ene siden skal rektor sørge for at elevene får et spesialundervisningstilbud, og på den andre siden overholde skolens budsjett. Man finner også i andre kommuner at rektor innehar en slik dobbeltrolle, som kan fremstå som uheldig hvis man ikke får innhentet tydelige vurderinger fra PPT. Sivilombudsmannen påpeker at en konsekvens av manglende ressursangivelse fra PPTs side, vil kunne være at rektor står friere når vedtak skal fattes, og at rettighetsperspektivet dermed lettere vil kunne tre i bakgrunnen med trange økonomiske rammer 12. En konkretisering av omfang vil tydeliggjøre hvorvidt vedtaket gjenspeiler den sakkyndige vurderingen, og vil gjennom dette gi de foresatte informasjon som er viktig for å kunne vurdere om det er grunnlag for å fremsette en eventuell klage. I tilsvarende undersøkelser har revisor fått tilbakemeldinger på at skolenes handlingsrom i forhold til organisering av undervisningen/vektlegging av fag, kan gjøre det problematisk for PPT å konkretisere timetall i den sakkyndige vurderingen. Slik revisor har forstått det, bør det likevel være mulig å legge opp til en praksis der hver skole innrapporterer årstimer i aktuelle fag for alle klassetrinn til PPT, og at PPT i sin tilråding også angir omfang i årstimer (istedenfor uketimer). Hvis man alternativt velger en løsning der PPT angir omfang i prosent av årstimene, må det fremgå tydelig av vedtaket hvor mange årstimer dette vil utgjøre. 11 Revisjonens synspunkt på dette området er fremlagt for fylkesmannen v/utdanningsdirektøren, som er enig i revisjonens vurdering. Utdanningsdirektøren opplyser om at de støtter seg til Sivilombudsmannens rapport vedr. saksbehandling ved tildeling av ressurser til spesialundervisning. 12 Stette, Øystein (red), 2002: Redigert utdrag av en rapport fra Sivilombudsmannen; saksbehandling ved tildeling av ressurser til spesialundervisning. 12

14 5 VEDTAKET 5.1 Foreligger det vedtak om spesialundervisning, og fremgår det av vedtaket hva opplæringstilbudet består av? Det må fremgå tydelig av vedtaket hvilket opplæringstilbud eleven skal få. Dersom den sakkyndige vurderingen er klar på dette, kan vedtaket vise til vurderingen, jf. Veiledning om spesialundervisning, Revisors funn Det foreligger vedtak om spesialundervisning i 70 % av de undersøkte tilfellene 13. Skolene i Lenvik kommune bruker i de fleste tilfeller samme vedtaksmal, og vedtakene bærer i stor grad preg av å være standardiserte. 4 av 5 vedtak mangler en tydelig beskrivelse av hvilke fag det tilstås timer til spesialundervisning i, og har heller ingen henvisning til individuell opplæringsplan. Alle vedtakene som ble undersøkt, anga omfanget i uketimer. Én av skolene anga i tillegg omfanget i årstimer. Vedtakene inneholder informasjon om hvorvidt det tildeles timer til spesialpedagogiske tiltak og til assistent. Det fremgår også av de fleste vedtakene hvor mange timer det er søkt om. Organiseringen av undervisningen beskrives også i varierende grad i de forskjellige vedtakene, men er gjennomgående svært kortfattede i de tilfeller den er beskrevet. Vedtaksmalen inneholder et utfyllingsfelt for Timene vil bli organisert på følgende måte:, men det varierer hvorvidt det er opplyst om i enetimer eller i grupper, til litt mer utfyllende informasjon om dette, og hvorvidt det kun står angitt 3 timer matte og 3 timer norsk Revisors vurdering Elevens/foresattes reelle mulighet til å benytte seg av klageadgangen er svekket så lenge vedtaket ikke er klart på hva som er avgjørelsen i saken. Utdanningsdirektoratet presiserer at I et enkeltvedtak om spesialundervisning må det fremgå klart hvilket opplæringstilbud eleven skal få. Et vedtak som bare dreier seg om omfanget av spesialundervisningen er ikke nok. 14 Vedtakene i Lenvik kommune bør i større grad beskrive hvilke fag eller områder spesialundervisningen gjelder, samt inneholde nærmere informasjon om organisering. 5.2 Er det samsvar mellom sakkyndig vurdering og tildelingen i vedtaket når det gjelder opplæringstilbudet (innhold, organisering og omfang)? Den sakkyndige vurderingen er rådgivende i forhold til enkeltvedtaket som fattes. Dette innebærer likevel ikke at kommunen kan forholde seg til vurderingen som de ønsker. Dersom det i vedtaket gjøres avvik fra sakkyndig vurdering, skal dette begrunnes, og det skal vises til hvorfor kommunen mener at eleven likevel får et tilfredsstillende opplæringstilbud, jf. opplæringsloven Revisors funn Svar fra spørreundersøkelsen viser at alle rektorene mener at det ofte eller alltid er samsvar mellom sakkyndig vurdering og vedtaket når det gjelder innholdet i spesialundervisningen. Den prosentvise fordelingen av svarene fremgår av tabell 1 på neste side. 13 Revisjonen tok utgangspunkt i skoleåret 2006/07. I arkivet manglet kopier av vedtak fra én skole for dette skoleåret, og skolen hadde ved en glipp ikke tatt kopier av de utsendte vedtakene. Det fantes imidlertid kopier av vedtak fra 2005/06 og 2007/ Dette presiseres i rundskriv UDir ,

15 Tabell 1: Er vedtaket i samsvar med den sakkyndige tilrådingen når det gjelder innholdet i spesialundervisningen (fag, læremidler o.l.)? Svaralternativ Prosent Verdi 1 Aldri Sjelden Ofte 60 % 6 4 Alltid 40 % 4 5 Vedtaket og/eller sakkyndig tilråding angir ikke innhold - 0 Total 100 % 10 Svarene fra spørreundersøkelsen viser at alle rektorer mener at det ofte eller alltid er samsvar mellom sakkyndig vurdering og vedtaket når det gjelder organiseringen av spesialundervisningen: Tabell 2: Er vedtaket i samsvar med den sakkyndige tilrådingen når det gjelder organiseringen av spesialundervisningen (undervisning alene, gruppeundervisning o.l.)? Svaralternativ Prosent Verdi 1 Aldri Sjelden Ofte 80 % 8 4 Alltid 20 % 2 5 Vedtaket og/eller sakkyndig tilråding angir ikke organisering - 0 Total 100 % 10 Som det fremgår av tabell 3, svarer 7 av 10 rektorer at det ofte er samsvar mellom sakkyndig vurdering og vedtaket når det gjelder omfang, mens 3 av 10 svarer at vedtaket og/eller sakkyndig vurdering ikke angir antall timer: Tabell 3: Er vedtaket om spesialundervisning i samsvar med den sakkyndige tilrådingen når det gjelder omfang (antall timer)? Svaralternativ Prosent Verdi 1 Aldri Sjelden Ofte 70 % 7 4 Alltid Vedtaket og/eller sakkyndig tilråding angir ikke antall timer 30 % 3 Total 100 % Revisors vurdering Funn fra spørreundersøkelsen viser at rektorene mener det i stor grad er samsvar (ofte eller alltid) mellom sakkyndig vurdering og vedtak, når at det gjelder innhold, og organisering. I den grad omfanget av spesialundervisningen fremgår av vedtak/sakkyndig vurdering, viser svarene fra spørreundersøkelsen at rektorene mener at det ofte er samsvar mellom disse. Revisor finner det vanskelig på bakgrunn av elevmappene å vurdere hvorvidt den sakkyndige vurderingen samsvarer med vedtaket. Som det fremgår av kapitlene og 5.1.1, ble både innhold, omfang og organisering beskrevet i varierende grad. I den grad det fremgikk av elevmappene at det var et avvik, var det mest tydelig for revisor at dette gjaldt omfanget av undervisningen. I de vedtakene der det var gitt en begrunnelse for avviket, fremgikk det at økonomien var førende. 14

16 5.3 Blir det gitt begrunnelse for de vedtakene som loven krever begrunnelse for, og er innholdet i begrunnelsen i henhold til kravene i loven? Det skal fattes vedtak om spesialundervisning etter 5-1 i opplæringsloven. Enkeltvedtak skal begrunnes samtidig med at vedtaket fattes. Dersom en søknad innvilges i en sak der det ikke er grunn til å tro at en part vil være misfornøyd med vedtaket, kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse, jf. forvaltningsloven 24. Loven krever begrunnelse hvis tildelingen i vedtaket er mindre enn hva det er søkt om, og for vedtak som inneholder avvik fra den sakkyndige vurderingen, jf. opplæringsloven 5-3. Ifølge forvaltningsloven 25 skal begrunnelsen a) vise til de regler vedtaket bygger på, b) nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på og c) nevne de hovedhensyn som er gjort gjeldende ved bruk av skjønn Revisors funn Revisor fant at vedtakene i liten grad inneholdt en beskrivelse av de faktiske forhold som vedtakene bygde på. Alle vedtak manglet også referanse til opplæringsloven. Det fremgikk imidlertid klart av vedtakene at disse gjaldt spesialundervisning. Revisor fant noen eksempler på at avvik mellom søknad og vedtak var begrunnet i dårlig økonomi; Vi gjør oppmerksom på at de økonomiske rammer til undervisning er redusert. Dette fører også til reduksjon i tilbudene til særskilt undervisning. En annen variant var at på grunn av økonomi er det mindre til undervisning/er undervisningen redusert. Skolefaglig ansvarlig sendte ut en e-post til alle skolene den , der saksgang for klagesaker ble presisert. Her ble det også poengtert at helt eller delvis avslag på søknad etter 5-1 ikke kan begrunnes ut fra økonomiske forhold Revisors vurdering Skolene bør i større grad enn i dag vektlegge å begrunne sin avgjørelse. Et eventuelt avvik mellom vedtaket og den sakkyndige vurderingen er ikke ensbetydende med et dårlig opplæringstilbud, da opplæringsbehovet kan imøtekommes med ulike tiltak. I tillegg til den enkelte elevs behov, er også faktorer som lærerens kompetanse, samt klassens sammensetning og størrelse, av betydning for hvordan man velger å organisere spesialundervisningen. I de tilfeller der skolens tilbud ikke samsvarer med sakkyndig vurdering, skal skolen gi informasjon om hvordan skolens undervisningstilbud likevel vil gi eleven et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. opplæringsloven 5-3. Opplæringsloven fastslår prinsippet om individuell rett til spesialundervisning. Denne rettigheten er i prinsippet uavhengig av skolens eller kommunens økonomiske situasjon; retten skal sikres selv om budsjettene er trange. Kommuneøkonomien skal ikke styre tildelingen av spesialundervisning, og skolene har ikke adgang til å begrunne et avslag på et berettiget krav om spesialundervisning med at det ikke er avsatt mer midler i budsjettet, jf. Veiledning om spesialundervisning s Det vurderes som positivt at skolefaglig ansvarlig har presisert dette overfor skolene. 15

17 5.4 Opplyses det om klageadgang i henhold til kravene i loven? Enkeltvedtak kan påklages av sakens parter, jf. forvaltningsloven 28. Det følger av forvaltningsloven 27 at det i vedtaket skal opplyses om klageadgang, klageinstans, klagefrist og framgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18 og 19 til å se sakens dokumenter Revisors funn 94 % av de undersøkte vedtakene inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist og klageinstans i vedtakene ved alle skolene. Vedtakene inneholder også informasjon om retten til å se sakens dokumenter, samt en beskrivelse av saksgang. I intervju melder skolene om få eller ingen klagesaker. I de tilfeller skolene mottar klager, er det oftest i forhold til elever med det mest omfattende behovet for spesialundervisning, og da gjelder klagene ofte omfang. Skolene opplyser at de prøver å være i god dialog med foresatte i forhold til tildeling og bruk av ressurser til spesialundervisning. Foresatte har hittil vist stor forståelse, og skole og hjem søker i fellesskap å finne gode løsninger innenfor de rammene man har tilgjengelig. Kommunen fører ikke statistikk på antall klagesaker, og revisjonen fant ingen klager i sitt utvalg av elevmapper. Klager som det ikke gis medhold i (helt/delvis), sendes videre til fylkesmannen i Troms, som har mottatt én klage vedrørende spesialundervisning fra Lenvik hittil i år. I 2006 mottok fylkesmannen én klage, mens det for 2004 og 2005 ikke ble mottatt noen klager fra Lenvik Revisors vurdering Informasjonen om klageadgang er i stor grad oppfylt i vedtakene. 6 INDIVIDUELLE OPPLÆRINGSPLANER 6.1 Har skolene utarbeidet individuell opplæringsplan for elever med spesialundervisning, og viser planen til mål, innhold og organisering? Alle elever som får spesialundervisning, skal etter opplæringsloven 5-5 ha individuell opplæringsplan. Denne skal sikre et likeverdig og tilpasset opplæringstilbud, og skal utarbeides av skolen på bakgrunn av den sakkyndige vurderingen fra PPT og vedtaket om spesialundervisning. Den individuelle opplæringsplanen skal vise mål for og innholdet i opplæringen, samt hvordan opplæringen skal drives. Det fremgår av 5-4 i opplæringsloven at tilbud om spesialundervisning så langt som mulig skal utformes i samarbeid med eleven og elevens foresatte, og at deres syn skal tillegges stor vekt Revisors funn I spørreundersøkelsen svarer 9 av 10 rektorer at det alltid utarbeides individuell opplæringsplan (IOP) for elever som har fått tildelt spesialundervisning, mens 1 svarer at det sjelden utarbeides en slik plan. Videre fremgår det av spørreundersøkelsen at 7 av 9 rektorer svarer at eleven/foresatte ofte eller alltid er involvert i arbeidet med å lage denne planen, mens 2 svarer at eleven/foresatte sjelden er involvert i dette arbeidet. Revisjonens gjennomgang av elevmapper viste at det forelå individuell opplæringsplan i 93 % av de undresøkte tilfellene, og at samtlige av disse hadde foresattes underskrift. Samtlige planer 16

18 inneholdt en beskrivelse av mål for og innhold i opplæringen. De aller fleste IOP-ene inneholdt også informasjon om organisering, personalressurser og omfang av spesialundervisningen Revisors vurdering En viktig forutsetning for å lykkes med spesialundervisningen, er at denne er godt planlangt. Dette betyr blant annet at det skal utarbeides en IOP for alle elever med spesialundervisning, som inneholder en beskrivelse av mål, innhold og organisering. Revisjonen har ikke undersøkt grunnen til at én av rektorene gjennom spørreundersøkelsen svarer at det sjelden utarbeides IOP, men oppfordrer kommunen til å sikre at alle skolene er kjent med lovens krav på dette området. En annen viktig forutsetning for å lykkes med spesialundervisningen, er at også eleven og foresatte involveres i arbeidet med IOP. I Veiledning om spesialundervisning påpekes det at IOP skal være utformet slik at den blir til praktisk hjelp for lærerne i arbeidet med å gi eleven et godt tilrettelagt opplæringstilbud. I tillegg til at planen blant annet åpner for systematisk refleksjon over et spesialundervisningstilbud, gir den muligheter for målrettet og samordnet bruk av ressurser. Et generelt inntrykk er at IOP-ene i skolene i Lenvik er gjennomarbeidet, og gir god oversikt over den enkelte elevs spesialundervisningstilbud, og det vurderes som positivt at det forelå IOP i samtlige av de undersøkte tilfellene, og at disse var underskrevet av foresatte. Selv om revisjonen ikke har undersøkt i hvor stor grad eleven/foresatte involveres i arbeidet med IOP, viser foresattes underskrift at de har hatt innsyn i planen. 6.2 Foreligger det halvårsrapport, og fremkommer det av denne hvorvidt målene i individuell opplæringsplan er nådd? I henhold til opplæringsloven 5-5 skal skolen hvert halvår utarbeide en skriftlig oversikt over den opplæringa eleven har fått, og en vurdering av elevens utvikling. Denne vurderingen skal skje med bakgrunn i individuell opplæringsplan Revisors funn I spørreundersøkelsen svarer samtlige rektorer at IOP-en evalueres hvert halvår. Revisjonen fant at 93 % av elevmappene inneholdt halvårsrapport 15. Alle rapportene inneholdt en oversikt over den opplæringen som var gjennomført, og en vurdering av elevens utvikling. Det fremgikk av alle rapportene hvorvidt målene i IOP er nådd, selv om sammenhengen mellom halvårsrapport og IOP ikke var like eksplisitt i alle tilfellene Revisors vurdering En evaluering av undervisningstilbudet er en forutsetning for å kunne se om opplegget fungerer, og eventuelt foreta korrigeringer. Revisor har ikke sett inngående på kvaliteten på halvårsrapportene, men det generelle inntrykket er at det gjennom halvårsrapportene er foretatt en grundig evaluering. I enkelte rapporter kan imidlertid sammenhengen mellom IOP og halvårsrapport gjøres mer eksplisitt, for eksempel ved at halvårsrapporten tydelig gjengir hva som er satt som mål i IOP, og om disse målene er nådd. 15 Revisor har tatt høyde for at ikke alle halvårsevalueringer for våren 2007 var lagt inn i elevmappene i rådhusets arkiv på det tidspunktet revisjonen gjennomførte sin undersøkelse. 17

19 7 ANDELEN ELEVER MED SPESIALUNDERVISNING I dette kapittelet presenteres funn fra undersøkelsen, som kan bidra til å belyse hvorvidt elevene får oppfylt et spesialundervisningstilbud som samsvarer med sitt behov. I tillegg pekes det på faktorer som kan bidra til å forklare hvorfor andelen elever med spesialundervising i Lenvik kommune er høy. Revisor vil understreke at dette er et komplekst område, noe blant annet de varierte tilbakemeldingene fra skolene viste. Revisor har derfor valgt å trekke fram og kommentere de faktorene som skilte seg ut som de viktigste. Fremstillingen er ment som et grunnlag for skolene og kommunen for videre arbeid. 7.1 Får elevene et spesialundervisningstilbud som samsvarer med sitt behov? Revisors funn Gjennom spørreundersøkelsen ga rektorene tilbakemelding på i hvilken grad økonomien er førende ved tildeling av spesialundervisning: Tabell 4: I hvor stor grad er skolens økonomi førende for deg når du skal tildele spesialundervisning? 1 er svært lite førende, og 6 er svært sterkt førende. N=10. Gjennomsnitt: 4,9. Median 16 : 5,5. Verdi Prosent Kum.prosent Tredelt % 20 % 20 % % % % 50 % % 100 % 80 % Et gjennomsnitt på 4,9 og en median på 5,5 tilsier at skolens økonomi er sterkt førende for rektorene ved tildeling av spesialundervisning. Halvparten av rektorene har gitt høyeste score (6) på denne påstanden, noe som vil si at 5 av 10 rektorer mener at skolens økonomi er svært sterkt førende for rektor ved tildeling av spesialundervisning. Det ble påpekt i intervju at skolene ikke får tildelt det antallet ressurser til spesialundervisning, som det er behov for. Skolene anslår at de får mellom halvparten og 2/3 av det som det søkes om fra kommunen. Samtidig svarer 7 av 10 rektorer i spørreundersøkelsen at det ofte er samsvar mellom sakkyndig vurdering og vedtak når det gjelder omfang (jf. kapittel 5.2.1). Det fantes imidlertid ingen tilgjengelige oversikter for alle skolene på dette, men en stikkprøve av vedtakene fra 4 av skolene for inneværende skoleår (2007/08), viste at tildelingen av spesialpedagogiske ressurser var 19 % mindre enn det var søkt om, og tildelingen av assistentressurser var 25 % mindre. Det som ikke fremgår like tydelig av alle vedtak, er hvorvidt timene som tildeles er til eneog/eller gruppeundervisning, og om dette samsvarer med søknaden. Ifølge rektorene er det ofte knyttet store utfordringer til fordeling av spesialundervisningsressursene, og til å optimalisere ressursbruken gjennom organisering av undervisningen. Dette skjer først og fremst ved å samkjøre spesialundervisningen i mindre grupper, slik at alle elvene får et tilbud. Skolene bruker ikke eneundervisning hvis det ikke er helt spesielle behov. Skolene melder at de har god erfaring med å organisere i grupper, men at dette ikke alltid er mulig på grunn av faglige og/eller sosialer forskjeller mellom elevene. 16 Median: Medianverdien er den midterste verdien når gjeldende verdier sorteres i stigende rekkefølge. I tabell 4 er medianverdien 5,5, fordi den midterste verdien befinner seg mellom 5 og 6. En medianverdi på 5,5 forteller oss at svært mange har gitt påstanden i tabell 4 en høy score. Gjennomsnitteverdien trekkes ned ift medianverdien, fordi noen få (2 personer) har gitt påstanden en lav score (2). 18

20 Det er også knyttet spesielle utfordringer til elever med spesialundervisningsbehov som kommer tilflyttende midt i skoleåret. Ved bytte av skole innad i kommunen, vil eventuelle spesialundervisningsressurser kunne følge eleven. Hvis elevens spesialundervisning er knyttet til en gruppe, har imidlertid ikke den gamle skolen noen ressurser å frigi. Ved skolebytte mellom kommuner, søkes det om refusjon fra bostedskommunen hvis eleven kun er gjesteelev. Hvis eleven endrer bostedskommune, vil det derimot ikke følge spesialundervisningsressurser. Når det ikke følger eventuelle spesialundervisningsressurser med eleven, og eleven ikke kan innplasseres i en gruppe på den nye skolen, er ofte veien om kommunestyret eneste mulighet for å få tildelt ressurser til eleven. I påvente at denne behandlingen, må skolen prøve å tilpasse undervisningen så godt som mulig innenfor eksistrenede rammer. Er det akutt behov (f.eks. hvis en elev er til fare for seg selv eller andre), må skolen sette inn ressurser umiddelbart selv om dette kan medføre en overskridelse av budsjettet. I spørreundersøkelsen ble rektorene bedt om å angi hvor enige de er i påstanden Alle elever ved vår skole som har rett til spesialundervisning etter opplæringsloven 5-1, får tildelt dette i samsvar med sitt behov. Tabell 5: Alle elever ved vår skole som har rett til spesialundervisning etter opplæringsloven 5-1, får tildelt dette i samsvar med sitt behov. 1 er svært uenig og 6 er svært enig. N=10. Gjennomsnitt: 4,6. Median: 5. Verdi Prosent Kum.prosent Tredelt % 10 % 10 % % % 30 % 20 % % 90 % % 100 % 70 % Et gjennomsnitt på 4,6 og en median på 5 tilsier at rektorene i stor grad er enige i at alle elever ved skolen som har rett til spesialundervisning, får tildelt dette i samsvar med sitt behov. Snittet gir imidlertid også en indikasjon på at en del elever ikke i tilstrekkelig grad får oppfylt sitt behov for spesialundervisning. Det er grunn til å påpeke at det er store variasjoner mellom skolene; fra én skole som gir høyeste score 6, til én annen skole som gir score 2. Flere av vedtakene begrunnet også en reduksjon i antall spesialundervisningstimer med dårlig økonomi. Tilbakemeldingene fra intervjuene tilsier at flere skoler ikke har nok ressurser til å imøtekomme elevenes opplæringsbehov i tilstrekkelig grad. I denne sammenhengen pekes det på at det først og fremst er elever med store, merkbare funksjonshemminger som i størst grad får et spesialundervisningstilbud som samsvarer med sitt behov, mens elever med moderate lese- /skrive- og matematikkvansker i mindre grad får dette Revisors vurdering Påstanden over ( Alle elever ved vår skole som har rett til spesialundervisning etter opplæringsloven 5-1, får tildelt dette i samsvar med sitt behov ) fikk et gjennomsnitt på 4,6 og en median på 5. Revisjonen er likevel av den oppfatning at alle elever ved alle skoler burde få tildelt en spesialundervisning som samsvarer med sitt behov, jf. opplæringsloven 1-2. Sammenholder man funnene fra undersøkelsen, er det grunn til å påpeke at man bør være spesielt oppmerksom på utfordringer knyttet til følgende: Skolene ser i ulik grad ut til å klare å oppfylle elevenes opplæringsbehov (jf. tabell 5). Det er hensiktsmessig å iverksette tiltak på et tidlig tidspunkt, for å unngå at små eller moderate lærevansker eskalerer (for til slutt å bunne ut i tiltak i form av spesialundervisning). Det er liten fleksibilitet i forhold til å kunne sette inn ordinære styrkingstiltak midt i skoleåret, eller til å kunne imøtekomme eventuelle behov for spesialpedagogiske tiltak midt i skoleåret. 19