Spesialundervisning oppfølging av brukernes rettigheter

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON Unntatt fra offentlighet etter offentleglova 13, jf kommuneloven 78 nr 7 Spesialundervisning oppfølging av brukernes rettigheter Målselv kommune Vi skaper trygghet K O M R E V NORD Rapport 2010

2

3 Forord KomRev NORD IKS har på bestilling fra kontrollutvalget i Målselv kommune gjennomført forvaltningsrevisjon innenfor området spesialundervisning i grunnskolen. Revisjonens undersøkelse er gjennomført med henvisning til kommunelovens 77 nr 4 og 78 nr 2, samt forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 7. Forvaltningsrevisjon er ifølge nevnte regler å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Revisjonen har etter kommunelovens 79 samt forskrift om revisjon i kommune og fylkeskommuner kapittel 6 13, vurdert vår uavhengighet i forhold til gjennomføring av denne forvaltningsrevisjonen i Målselv kommune, og har ikke funnet noe som kan svekke tilliten til vår uavhengighet og objektivitet. Innsamling av data og verifisering av opplysninger har i noen tilfeller tatt noe mer tid enn forventet, men revisjonen har hele tiden opplevd kontakten med kommunen som positiv og konstruktiv. Revisor takker kontaktpersonen og alle andre som har vært involvert i prosjektet for samarbeidet. Sammendrag Samlet sett vurderer revisor at Målselv kommune i hovedsak oppfyller krav innenfor de undersøkte områdene. Enkelte mangler trekker imidlertid ned. Revisor har i vurderingen omtalt både mindre og større mangler. Manglene er konkretisert, slik at det tydelig skal fremgå hvilke områder som har forbedringspotensiale. Revisjonen anbefaler kommunen å sikre at det i alle tilfeller foreligger skriftlige søknader om spesialundervisning. Kommunen kan forbedre sin praksis ytterligere med å gi særskilt begrunnelse av vedtak som avviker fra den sakkyndige vurderingen. I tillegg vil revisjonen anbefale kommunen å sørge for at alle elever har individuell opplæringsplan og halvårsrapport. Revisor har også gitt anbefalinger knyttet til innholdet i sakkyndig vurdering, vedtak om spesialundervisning, individuell opplæringsplan og halvårsrapport. Disse anbefalingene fremgår av kapittel 12. På bakgrunn av dokumentasjonen fra skoleåret 2009/10, er det vanskelig å fastslå om alle elever med behov for spesialundervisning får en opplæring som samsvarer med dokumentert behov. Tilbakemeldingene fra intervjuene indikerer imidlertid at elevene har fått dette. For skoleåret 2010/11 oppgir én av rektorene at en vanskelig ressurssituasjon gjør at ikke alle elever vil få den undervisningen de har krav på jf. sakkyndig vurdering. Revisjonen anbefaler kommunen å undersøke dette nærmere. Det er vanskelig å peke på enkeltfaktorer som alene forklarer den høye andelen elever med spesialundervisning i Målselv kommune. Det er imidlertid enighet blant rektorene om at skolenes økonomiske rammebetingelser oppleves som stramme, og at dette gjør det vanskelig for skolene å få tilpasset opplæringen godt nok innenfor de ordinære rammene. Andelen timer til spesialundervisning falt fra skoleåret 2008/09 til 2009/10 i Målselv kommune. Nedgangen forklares med at skolene utnytter ressursene maksimalt ved å samordne spesialundervisningen i grupper. Finnsnes, Lars-Andrè Hanssen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Elsa-Leony Larsen Prosjektleder, forvaltningsrevisor

4

5 Innholdsfortegnelse Forord BAKGRUNN PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER Problemstillinger Revisjonskriterier METODE, DATAMATERIALE OG AVGRENSING AV PROSJEKTET Metode og datamateriale Dataenes gyldighet og pålitelighet Avgrensing av prosjektet SPESIALUNDERVISNING I MÅLSELV KOMMUNE Organisering Spesialundervisning Andelen elever med spesialundervisning Andelen timer til spesialundervisning INFORMASJON OG SAMTYKKE Revisors funn Revisors vurdering SAKKYNDIG VURDERING Revisors funn Revisors vurdering VEDTAKET Revisors funn Revisors vurdering PLANLEGGING OG EVALUERING Revisors funn Revisors vurdering BEHOV OG OPPLÆRINGSTILBUD Revisors funn Revisors vurdering OPPSUMMERING OG KONKLUSJON HØRING REVISJONENS ANBEFALINGER REFERANSER...27

6

7 1 BAKGRUNN KomRev NORD IKS har på bestilling fra kontrollutvalget i Målselv kommune, jf. sak 46/09, gjennomført forvaltningsrevisjonsprosjektet Spesialundervisning oppfølging av brukernes rettigheter. Spesialundervisning i grunnskolen er oppført på kommunens Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon, Formålet med prosjektet er å undersøke om elevenes rettigheter ivaretas i henhold til opplæringslovens bestemmelser om spesialundervisning i grunnskolen. I tillegg vil revisjonen belyse den høye andelen elever med spesialundervisning, og den høye andelen timer som brukes på spesialundervisning i kommunen. 2 PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Problemstillinger På bakgrunn av kontrollutvalgets bestilling sammenholdt med gjeldende regelverk, har revisjonen utledet følgende problemstillinger for undersøkelsen: 1. Har kommunen rutiner som er egnet til å ivareta elevens/foresattes rettigheter når det gjelder informasjon om spesialundervisning og samtykke i en eventuell prosess? 2. Er elevens behov for spesialundervisning tilstrekkelig vurdert før vedtaket er fattet? 3. Inneholder vedtak og underretning nødvendig informasjon? 4. Er det utarbeidet individuell opplæringsplan, og er elevens utvikling evaluert i tråd med krav i regelverket? 5. Får elever med vedtak om spesialundervisning en opplæring som samsvarer med dokumentert behov? I kapittel 4 presenterer revisjonen funn fra undersøkelsen som vil bidra til å belyse mulige årsaker til at kommunen har en høy andel elever med spesialundervisning, og mulige årsaker til at kommunen også bruker en høy andel timer på spesialundervisning. 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere praksisen i den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra: Lov av om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven, fvl) Lov av om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven, opl) Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning (veileder) Tilpassa undervisning Spesialundervisning. Saksgang Rutiner Skjema. Målselv kommune. (Målselv kommunes retningslinjer). Kapittel 5 i opplæringsloven (opl) regulerer spesialundervisning for barn, unge og voksne; 5-1 gir alle i opplæringspliktig alder, som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, rett til spesialundervisning. Alle elever skal få en opplæring som er tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger, jf. opl 1-3. Tilpasset opplæring er knyttet til den ordinære opplæringen. Det vil være innenfor denne at skoleeier har plikt til å legge til rette opplæringen på en slik måte at det tas hensyn til den enkelte elevens evner Side: 2

8 og forutsetninger. [ ]Spesialundervisning innebærer en mer omfattende individuell tilpasning som det er knyttet enkeltvedtak til, jf. veileder s. 19 og 27, og er aktuell når tilpasning innenfor rammen av ordinær undervisning ikke er nok til at elever får et tilfredsstillende utbytte av undervisningen. Skolen har et særskilt ansvar for å vurdere hvorvidt den enkelte elev får et tilfredsstillende utbytte av undervisningen, og for å ta opp spørsmålene om hva som kan gjøres for at elevene skal få dette. Spesialundervisning tildeles ved enkeltvedtak, og skal være skriftlig, jf. forvaltningsloven (fvl) 23. Et enkeltvedtak er en avgjørelse som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. fvl 2. Forvaltningsloven angir viktige kriterier for vurdering av rettssikkerheten i forbindelse med enkeltvedtak, og omfatter mange sider av saksbehandlingen. Sakkyndig instans og eleven/foresatte skal involveres i arbeidet før vedtak om spesialundervisning fattes. Det kreves en individuell vurdering av om eleven får tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, for å kunne avgjøre om vilkåret for spesialundervisning er til stede, jf. opl 5-3. Det kan være vanskelig å angi hva som konkret er tilfredsstillende utbytte for den enkelte elev. Dette avhenger blant annet av hva kommunen har satt inn av organisatoriske og pedagogiske styrkingstiltak, og den enkelte skoles evne til å gi et tilfredsstillende tilbud innen den ordinære opplæringen. I vurderingen av hvorvidt utbyttet er tilfredsstillende, må en se elevens utbytte i forhold til den kompetansen som forventes ut fra målene i læreplanverket. Alle som får spesialundervisning har rett til det samme antall undervisningstimer som andre elever. Sivilombudsmannen påpeker viktigheten av at ressursene til spesialundervisning blir bestemt på grunnlag av en forsvarlig kartleggig av den enkelte elevs behov jf. Stette (red.), 2002, s. 8: Vedtak om spesialundervisning forholder seg til spenningsfeltet mellom individuelle rettigheter og økonomiske realiteter og prioriteringer. Hvis kommunens økonomi er anstrengt, kan individuelle rettigheter lett komme under press, til fordel for budsjettdisiplin og krav om nedskjæringer. Det kan også være vanskelig å skille mellom hva som er rettigheter etter minimumsstandarden i 5-1, og hva som er kommunale prioriteringer nedfelt i enkeltvedtak om spesialundervisning ut over dette nivået. Det er derfor svært viktig at de tilgjengelige ressursene til spesialundervisning blir bestemt på grunnlag av en forsvarlig kartlegging av den enkelte elevs behov og rettigheter etter loven. Også veilederen understreker at skolen ikke har anledning til å begrense eller avvise den særskilte tilretteleggingen på grunn av mangel på økonomiske ressurser (jf. s. 29). Alle elever som får spesialundervisning, skal etter opl 5-5 ha individuell opplæringsplan (IOP). Denne skal sikre et likeverdig og tilpasset opplæringstilbud, og skal utarbeides av skolen på bakgrunn av den sakkyndige vurderingen fra PPT og vedtaket om spesialundervisning. IOP-en skal vise mål for og innholdet i opplæringen, samt hvordan denne skal drives. I henhold til opl 5-5 skal skolen hvert halvår utarbeide en skriftlig oversikt over den opplæringen eleven har fått, og en vurdering av elevens utvikling. Denne vurderingen skal skje med bakgrunn i IOP. Ifølge opl 13-1 skal kommunen oppfylle retten til grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp for alle som er bosatt i kommunen 1. Det betyr at kommunen har det formelle ansvaret for å tilrettelegge opplæringen for alle elever. Skolen har plikt til å gi informasjon og veiledning jf. fvl 11, slik at eleven/foresatte kan ivareta sine rettigheter. Skolen plikter også å innhente samtykke før det blir gjort sakkyndig vurdering, og før det gjøres vedtak om å igangsette spesialundervisning, jf. opl 5-4. Eleven/foresatte skal søke om ressurser til spesialundervisning jf. Målselv kommunes retningslinjer 2. Underveis i rapporten gjengis de konkrete revisjonskriteriene i tilknytning til tilhørende problemstilling. 1 Ansvaret gjelder ikke elever og andre som fylkeskommunen har ansvar for, jf. opl 13-2 og 13-3 a. 2 Tilpassa undervisning Spesialundervisning. Saksgang Rutiner Skjema. Målselv kommune. ( Prosedyre for saksgang ved etablering av spes.ped. tiltak og Prosedyre for saksgang ved videreføring av spes.ped. tiltak ), Side: 3

9 3 METODE, DATAMATERIALE OG AVGRENSING AV PROSJEKTET 3.1 Metode og datamateriale Revisjonen har fått tilgang til ulike dokumenter i Målselv kommune. Disse er i hovedsak formidlet av avdelingsleder for kultur og opplæring, som var revisjonens kontaktperson for prosjektet. Dette inkluderer også tilgang til kommunens elektroniske saksbehandlings- og arkiveringssystem, ephorte. Revisor har undersøkt et tilfeldig utvalg på 24 av i alt 116 saksmapper til elever, som har vedtak om spesialundervisning i skoleåret 2009/10. Utvalget utgjør 20 % av elevene med vedtak om spesialundervisning dette skoleåret. Det er plukket ut tre til fire mapper fra hver skole, Elevmappene er arkivert i ephorte, og revisjonen har fått tilgang til systemet på kommunehuset. Ved første gjennomgang fant revisor at det manglet flere dokumenter som var sentrale for undersøkelsen, og rektorene ble via kontaktpersonen oppfordret til å gi tilbakemelding om/rydde opp i manglene. Dette resulterte i at noen dokumenter etter anmodning ble lagt inn i ephorte, eller at dokumenter ble overlevert revisor i møte. For å utdype og nyansere funnene i dokumentanalysen, er det gjennomført intervjusamtaler med rektorene ved de kommunale skolene 3 og tjenesteleder ved Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT). Uttalelser fra rektorene ved Sameskolen i Troms og privatskolen har vært innhentet per e-post og telefon. Revisjonens kontaktperson har også bidratt med informasjon, både gjennom møter, e-post og telefon. Intervjuene og gjennomgangen av elevmappene ble gjennomført i juni Innhenting av tilleggsinformasjon, og verifisering av faktaopplysninger har også vært gjort i perioden septemberoktober. Dokumentene og intervjuene er lagt til grunn for de funnene som rapporten representerer. Grunnskolens informasjonssystem på internett (GSI) og Kommune-Stat-Rapportering (KOSTRA) fra Statistisk sentralbyrå (SSB) har vært kilder til statistiske data. Uttalelser fra intervjuene som er brukt i rapporten er oppsummert og verifisert. Prosjektet er for øvrig utført i henhold til gjeldende standard for forvaltningsrevisjon Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Revisor mener at data i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene, ved at vi har relevant og tilstrekkelig informasjon. I tillegg er høy gyldighet sikret gjennom triangulering av faktafunn fra dokumentanalyse, intervju/muntlig informasjon og observasjon. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. For å sikre at data er pålitelige er det nødvendig å vurdere eventuelle feilkilder. Dette er ivaretatt ved kvalitetssikring av faktaopplysningene som er framkommet fra dokumenter, og verifisering av faktaopplysninger framkommet i intervju og samtaler. 3.3 Avgrensing av prosjektet Undersøkelsen inkluderer alle grunnskolene i Målselv: de kommunale skolene, Sameskolen i Troms og den private grunnskolen. Målselv kommune har et ansvar for spesialundervisningen (sakkyndig vurdering, vedtak og kostnader) til elever ved Sameskolen og privatskolen som er hjemmehørende i kommunen. Revisor har sett på spesialundervisning knyttet til enkeltvedtak, og elever uten enkeltvedtak faller derfor utenfor denne undersøkelsen. Sameskolen hadde ingen elever med vedtak om spesialundervisning i skoleåret 2009/10. Elevmapper herfra er derfor ikke undersøkt 5. 3 Fra én av skolene deltok etter skolens ønske også inspektør, samt spesialpedagogisk ansvarlig på deler av møtet. 4 Norges kommunerevisorforbund: RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon. 5 Mot slutten av skoleåret 2009/10 begynte det én elev ved Sameskolen, som allerede hadde vedtak om spesialundervisning (og ferdig utarbeidet IOP). Denne eleven var hjemmehørende i en annen kommune enn Målselv. Side: 4

10 Kartleggingen av utviklingen når det gjelder andelen elever med spesialundervisning, og antall timer til spesialundervisning, er gjort på bakgrunn av statistiske data fra de fem siste skoleårene. I gjennomgangen av elevmapper er det tatt utgangspunkt i dokumentasjon fra siste skoleår, 2009/10. Revisor vil påpeke at undersøkelser, informasjonsinnhenting og vurderinger som er gjort, vil være avgrenset til de konkrete problemstillingene som utgjør prosjektet. Det vil med andre ord ikke være en fullstendig gjennomgang av alle aspekter som kan knyttes til spesialundervisning i grunnskolen. I undersøkelsen er det først og fremst de formelle sidene ved tildelingsprosessen som er vektlagt. Revisor ønsker også å klargjøre at vi ikke har vurdert kvaliteten på spesialundervisningstilbudet til den enkelte elev. 4 SPESIALUNDERVISNING I MÅLSELV KOMMUNE 4.1 Organisering Det finnes totalt åtte skoler i Målselv kommune som gir undervisning på grunnskolenivå. Seks av disse er rene kommunale grunnskoler: Bakkehaug skole, Bardufoss ungdomsskole, Bjørkeng oppvekstsenter, Fagerlidal skole, Karlstad oppvekstsenter og Olsborg skole. I tillegg kommer Sameskolen i Troms (den samiske grunnskolen for Troms og Nordre Nordland), som er organisert som en kommunal skole 6. Og til sist Øvergård Montessoriskole (privatskolen). Skoleåret 2009/10 er det 797 elever i den kommunale grunnskolen i Målselv. Elevtallet varierer fra 52 elever på den minste skolen til 244 på den største. I tillegg kommer Sameskolen med 15 elever 7, og Øvergård Montessoriskole med 53 elever. Alle de kommunale skolene har en hovedlærer med ansvar for spesialundervisningen, med unntak av Olsborg skole som har et spesialpedagogisk team. Ved privatskolen og Sameskolen er det rektor som har dette ansvaret. Det gjennomføres månedlige rektormøter mellom avdelingssjefen for kultur og opplæring og rektorene ved de kommunale skolene. Her drøftes aktuelle tema, herunder spesialundervisning ved behov. I tillegg gjennomføres det flere møter i skoleåret mellom hovedlærerne for spesialundervisning/ spesialpedagogisk team, der avdelingssjefen og/eller PPT også deltar. Rektor fra privatskolen deltar også i disse møtene, men opplyser at de av og til opplever å bli uteglemt. Det er ikke alle møter som er like aktuelle for privatskolen å delta på, men det er enighet om at rektor/lærere herfra skal involveres når f.eks spesialundervisning er tema. 4.2 Spesialundervisning Målselv kommune har skriftliggjorte prosedyrer for arbeidet med spesialundervisning (saksgang, rutiner og skjema/maler). Dette fellesmateriellet ble utarbeidet for flere år tilbake, og det er siden den gang gjort lokale tilpasninger i malene. Det er et mål at Målselv-skolene skal ha felles retningslinjer og maler. I samarbeid med PPT pågår det blant annet et arbeid med å revidere malen for den individuelle opplæringsplanen. Når skolen oppdager at en elev har eller kan ha behov for spesialundervisning, tar skolen kontakt med de foresatte. Avhengig av elevens behov og skolens kompetanse, kan skolen eventuelt foreta en videre kartlegging og/eller prøve ut tiltak i klassen. Ved behov for ytterligere utredning/avklaring, og for 6 Sameskolen i Troms ble opprinnelig drevet som en statlig skole, men er nå organisert som en kommunal grunnskole. Målselv kommune har personal- og faglig ansvar. Det er imidlertid noen uavklarte forhold: Kommunen mottar rammetilskudd, som overføres til Sameskolen. Skolens budsjett føres over men inngår ikke i kommunens budsjett. Det er ikke avklart hva som skjer hvis Sameskolen går med underskudd, og det foreligger ikke noen driftsavtale. 7 Ved skoleslutt hadde Sameskolen 18 elever. Side: 5

11 å få en sakkyndig vurdering, blir eleven henvist til PPT. Dette skjer via et tilmeldingsskjema, som underskrives av de foresatte 8. Det legges også ved en pedagogisk rapport fra skolen. PPT slår i sin vurdering fast om eleven har rett til spesialundervisning etter opplæringsloven 5-1. PPT sender den sakkyndige vurderingen både til skole og foresatte, eventuelt også til opplæringsansvarlig. Foresatte sender så en skriftlig søknad om ressurser til spesialundervisning til skolen v/rektor. I praksis er det skolen v/kontaktlærer som fyller ut ressurssøknaden, mens foresatte skriver under og står som formelle søkere. Det er rektor ved de kommunale skolene som fatter vedtak om spesialundervisning ved de kommunale skolene. For elever ved privatskolen og Sameskolen, behandles ressurssøknadene av hjemkommunen (i Målselv er det avdelingssjef for kultur og opplæring som gjør dette) 9. Vedtaket gjøres for ett skoleår om gangen. Skolen utarbeider en individuell opplæringsplan (IOP), som blant annet viser hvordan opplæringen skal gjennomføres. Skolen evaluerer opplæringen og elevens utvikling én gang i halvåret (halvårsrapport). Pedagogisk-psykologiske tjeneste Målselv kommune samarbeider med Bardu kommune og Troms fylkeskommune om den pedagogiskpsykologiske tjenesten (PPT) 10. Målselv kommune er vertskommune, og har én representant i PPTstyret: avdelingssjefen for kultur og opplæring. Utarbeidelse av sakkyndige vurderinger er et prioritert område for PPT (jf. styrets krav), og PPT har lagt om på arbeidsrutiner for å unngå ventelister. PPT melder at det meste av samarbeidet med skolene omhandler enkeltsaker (utarbeidelse av sakkyndig vurdering og deltakelse i ansvarsgruppemøter). Det har blitt mindre tid til å jobbe systemrettet, selv om det gjøres litt innenfor dette området også. Det er ikke satt opp faste møtepunkter med den enkelte skole, men det gjøres avtaler ved behov. PPT har inntrykk av at samarbeidet med skolene fungerer bra. Ressurser til spesialundervisning Målselv kommune fordeler ressurser til de kommunale skolene etter en fordelingsnøkkel. Hver skole forvalter sine ressurser. Det er ikke øremerkede midler til spesialundervisning, med unntak av ressurser til elever som har et spesielt stort behov, f.eks multifunksjonshemmede elever, som skolene får tilført ekstra ressurser for. I praksis betyr dette at jo flere ressurser en skole bruker på spesialundervisning, jo mindre ressurser blir det til å tilpasse den ordinære undervisningen. Og omvendt: Bruker skolen flere ressurser til tilpasset opplæring, blir det mindre ressurser til spesialundervisning. Det ble gjort endringer i ressursfordelingsmodellen fra og med skoleåret 2009/10. Tilbakemeldingene fra rektorene er at den nye modellen i utgangspunktet ga en skjevfordeling mellom skolene. De større skolene ble favorisert, blant annet i forhold til assistentressurs og delingstimer. Det ble derfor gjort nye justeringer av modellen, for at den skulle fungere bedre. Tilbakemeldingene fra skolene er at modellen fungerer bedre etter justeringen, men samtidig blir det fremhevet av en av rektorene at modellen fortsatt må videreutvikles for at den skal oppleves som rettferdig ut fra pedagogiske vurderinger. Også avdelingssjefen for kultur og opplæring deler ønsket om å videreutvikle modellen: En vurdering av hvilke indikatorer som skal ligge til grunn bør foretas kontinuerlig. Det er imidlertid ikke gitt at dette vil føre til en endring av fordelingen mellom skolene. 8 Foresatte har også anledning til å melde eleven direkte til PPT (uavhengig av skolen). Som oftest skjer imidlertid henvisningen til PPT i samarbeid mellom skole og foresatte. 9 For Sameskolen har det tidligere vært uklarheter rundt vedtaksmyndigheten. Ifølge avdelingssjef for kultur og opplæring er dette avklart nå. 10 Fylkeskommunen trekker seg ut av PPT-samarbeidet fra Side: 6

12 Tilbakemeldingene fra rektorene viser at det kan være utfordrende å imøtekomme ressurssøknader som kommer etter at tildelingen er gjort om våren. Omfanget av slike uforutsette ressurssøknader er ikke stort, men forekommer f.eks når en elev med spesialundervisningsbehov kommer tilflyttende midt i skoleåret. Tilbakemeldingene viser at skolene i utgangspunktet må regulere dette innenfor eksisterende rammer, ved å plassere eleven i eksisterende grupper, eller ved å omorganisere gruppene. Ved større ressursbehov, eller hvis det ikke er mulig å gi et spesialundervisningstilbud innenfor eksisterende rammer, kan skolene søke om ekstra ressurser fra kommunen. Det er holdt av en reservepott til skolene til uforutsette behov. Skoleåret 2009/10 utgjorde denne ca kr av 55 millioner. Rektorene har imidlertid ulike erfaringer med om det er ressurser å få fra reservepotten. En av rektorene poengterer at mangel på ressurser, gjør at de fleste lærere opplever det å søke om ressurser til spesialundervisning midt i skoleåret som bortkastet. Hvis skolen ikke har nødvendige ressurser, er alternativet å drive med merforbruk for å kunne gi eleven den tilpassede undervisningen hun har krav på, eller å ikke gi eleven et tilfredsstillende opplæringstilbud. Avdelingssjef for kultur og opplæring viser til at det er en avveining hvor stor reserve som skal settes av. Dilemmaet er at en stor reserve betyr mindre ramme til hver enkelt skole. Slik det praktiseres i Målselv kommune, har hver enkelt skole mulighet til å sette av egen reserve. Konsekvensen blir imidlertid den samme: mindre til ordinær undervisning. Målselv kommune dekker kostnadene til spesialundervisning for elever ved Sameskolen i Troms og Øvergård Montessoriskole, som er hjemmehørende i kommunen. På samme måte vil Målselv kommune få refusjon for elever som går på en av de kommunale skolene, men som er hjemmehørende i andre kommuner, eventuelt fra fylkeskommunen hvis eleven bor på institusjon. Skillet mellom spesialundervisning og tilpasset opplæring Målselv kommune har tydeliggjort grensen mellom spesialundervisning og tilpasset opplæring. Dette ble gjort i samarbeid mellom skolene, avdelingssjef for kultur og opplæring og PPT, og ble gjort gjeldene fra og med skoleåret 2009/10. Bakgrunnen for endringen, var den høye andelen elever med spesialundervisning i Målselv. Formålet var å få tatt ned denne andelen, og frigitt ressurser fra spesialundervisning til tilpasset opplæring, og gjennom dette få en mer fleksibel bruk av timene/lærerne. I tillegg frigjøres ressurser fra oppfølgingsmøter og papirarbeid (skriving av IOP-er, halvårsrapporter og referat). I praksis betyr dette at en god del av den undervisningen som tidligere ble definert som spesialundervisning, nå faller inn under tilpasset opplæring. En mer tydelig grenseoppgang av hva som er spesialundervisning og hva som er tilpasset opplæring, skal ikke endre den totale ressurssituasjonen for den enkelte elev. Det er lagt vekt på at eleven skal få den opplæringen han har krav på, men at mye av tilpasningen kan rommes innenfor ordinære rammer. Ifølge avdelingssjef for kultur og opplæring skal den nye modellen stimulere til å få til løsninger med tilpasset opplæring. Ulempen er at modellen kan være sårbar i forhold til smertegrensa for hva skolene har mulighet til å få tilpasset innenfor de ordinære rammene i tider der det også kuttes i ressursene til skolene. Side: 7

13 4.3 Andelen elever med spesialundervisning Som det fremgår av figur 1, har andelen elever med spesialundervisning i Målselv kommune de siste fem årene variert fra 10,5 % (laveste andel) i 2005, til 14,6 % (høyeste andel) i Andelen elever med spesialundervisning har de siste fem årene ligget høyere i Målselv kommune enn gjennomsnittet i kommunegruppa, fylket og landet som helhet. Tallene for 2009 representerer siste skoleår (2009/10), og her er andelen i Målselv på 13,8 %, mens landsgjennomsnittet er på 7,6 %. Figur 1: Andel elever i grunnskolen med spesialundervisning i prosent av antall elever totalt, ,6 13, ,2 11, ,5 6,6 6,2 7,4 6,9 5,7 5,9 7,7 8,3 6,3 8,6 9,8 9,3 9,2 7 7, Målselv kommune Gj.sn. kommunegr. 12 Gj.sn. Troms Gj.sn. landet utenom Oslo Statistikk fra GSI viser også variasjoner mellom de kommunale grunnskolene i Målselv når det gjelder andelen elever med spesialundervisning. I skoleåret 2009/10 er høyeste andel elever med spesialundervisning 22,6 % ved en av skolene, mens laveste andel er på 9,8 %. Registreringene i GSI viser også variasjoner på den enkelte skole fra år til år, f.eks finner man at en skole har en andel som varierer fra 9,7 % i 2007 til 16,1 % i Stortingsmelding nr 20 ( ), Kultur for læring, omtaler variasjonen mellom skoler, kommuner og fylker når det gjelder andelen elever som mottar spesialundervisning: Den store variasjonen tyder på at det finnes store lokale kulturforskjeller og ulike oppfatninger av hvordan opplæringen skal skje, herunder hvordan tilbudet til elever med særskilte behov skal organiseres og tilrettelegges. Hva kommunen har satt inn av ressurser til å styrke den ordinære opplæringen, er også av betydning for andelen elever med spesialundervisning, jf. veileder s. 30: Dersom skoleeieren/skolen har satt i verk en rekke organisatoriske eller pedagogiske differensieringstiltak for å sikre at elevene gis tilpasset opplæring, kan det være at den ordinære opplæringen er så tilpasset at eleven ikke har behov for spesialundervisning. Funn fra flere undersøkelser tyder på at når skolene får mindre ressurser til å tilpasse den ordinære opplæringen, øker omfanget av spesialundervisning, og omvendt: Når det ordinære opplæringstilbudet styrkes, går spesialundervisningen ned Figuren er basert på statistikk fra KOSTRA (SSB), som igjen er hentet fra GSI. Statistikk i KOSTRA for 2005, baserer seg på data fra GSI for skoleåret 2005/06 osv. 12 Jf. Temanotat 2006/03: Ressursutvikling i grunnskolen, s. 19. Utdanningsforbundet. Side: 8

14 Tilbakemeldingene fra skolene i Målselv viser at det er vanskelig å peke på enkeltfaktorer for å forklare hvorfor andelen elever med spesialundervisning er høy i kommunen. Det er imidlertid enighet om at skolenes økonomiske rammebetingelser er av betydning. Stadige nedskjæringer de senere årene, gjør det vanskelig for skolene å få tilpasset undervisingen godt nok innefor de ordinære rammene, fordi skolene har få eller ingen ressurser til delingstimer. To av rektorene påpeker at behovet for spesialundervisning vil øke, når det er færre ressurser til å tilpasse undervisningen innenfor de ordinære rammene: Hvis kommunen hadde hatt ubegrensede ressurser, ville behovet for spesialundervisning vært borte. Og videre: Det er viktig at grunnressursen er god. Skjærer man ned på denne, får man mer spesialundervisning. Skoler, både med høy og lav andel elever med spesialundervisning, forklarer at de har hatt et stort fokus på arbeidet med spesialundervisning: både på å ivareta disse elevene, og på å få ned andelen. Dette har blant annet vært gjort ved å styrke småtrinnet, spesielt i basisfagene. Flere rektorer understreker viktigheten av å kunne sette inn ressurser til styrking av den ordinære undervisningen på småtrinnet: En tidlig ressursinnsats er svært viktig med tanke på forebygging av behovet for spesialundervisning. Med få ressurser til å tilpasse den ordinære undervisningen, vil man spesielt få store utfordringer med å gi gråsoneelever 13 nok støtte innenfor de ordinære rammene. Dette kan medføre at disse elevene enten ikke får en godt nok tilpasset undervisning innen de ordinære rammene, eller at disse elevene havner på den siden av streken som utløser spesialundervisningsressurs, fordi skolen ønsker å sikre at elevens rettigheter blir ivaretatt. Denne utfordringen ble eksplisitt nevnt av to av rektorene. Utfordringen avhenger ifølge avdelingssjef for kultur og opplæring av to forhold: Det ene er skolens faktiske ressurssituasjon. Det andre er skolens evne til å ta vare på gråsoneelevene i like stor grad som de øvrige elevene. Flere rektorer gjør det også klart at man ser en økning av elever med generelle lærevansker, eventuelt i kombinasjon med atferdsrettede problemer. Dette henger ikke bare sammen med en faktisk økning av elever med slike problemer, men også at skolene har blitt flinkere til å se den enkeltes behov og til å avdekke lærevansker. Rektor ved en av skolene mener at gode kartleggingsrutiner er den viktigste årsaken til at man har en høy andel elever med spesialundervisning i Målselv. Det blir også pekt på andre faktorer som kan medvirke til at andelen elever med spesialundervisning er høy: Økt fokus på diagnostisering, økning/mer fokus på psykiatri, økt fokus fra foreldrene på elevenes rettigheter, sosiale forskjeller og en tendens til at elevene får mindre oppfølging i heimen enn tidligere. I tillegg kan faktorer som hyppig lærerskifte medføre manglende kontinuitet, og dermed et økt behov for spesialundervisning. Manglende kontinuitet og kompetansehull kan også oppstå hvis en elev flytter hyppig. Målselv er en forsvarskommune, noe som kan innebære en del til- og fraflytting. I tillegg finnes det en privat institusjon i kommunen, som jobber med barn/unge med sammensatte vansker, og disse sokner til skolene i Målselv så lenge de bor på institusjonen. Revisor ønsker å understreke at dette er et komplekst område, og at også andre faktorer kan medvirke til variasjoner. Hvis man skal gå dypere inn i problematikken, bør man bl.a også ta høyde for eventuelle tilfeldige statistiske svingninger, samt mulige feilregistreringer/manglende oppdateringer i GSI. Det er også viktig å understreke at andelen elever med spesialundervisning naturlig vil kunne variere veldig fra år til år, spesielt ved mindre skoler, fordi en liten økning eller nedgang i antall elever kan gi store prosentvise utslag. 13 Gråsoneelev forstås her som en elev som ligger i grenseland mellom å ha rett til spesialundervisning etter opl 5-1 og å kunne nyttiggjøre seg tilpasset opplæring innenfor ordinære rammer (opl 1-3). Side: 9

15 4.4 Andelen timer til spesialundervisning Andelen timer som har vært brukt på spesialundervisning av totalt antall lærertimer de siste fem årene, har variert fra 17,9 % i 2005 (laveste andel) til 25,9 % i 2008 (høyeste andel) i Målselv kommune. Med unntak av i 2009 (skoleåret 2009/10), ligger Målselv kommune høyere enn gjennomsnittet i sammenligningsgruppene. Figur 2: Andel timer til spesialundervisning i prosent av antall lærertimer totalt, , ,9 16,3 14,3 13,9 20,2 18,2 16,1 14,4 22,4 21,7 20, ,1 18,8 19,2 17,3 15,9 16,4 15, Målselv kommune Gj.sn. kommunegr. 12 Gj.sn. Troms Gj.sn. landet utenom Oslo Som figuren viser, falt andelen timer til spesialundervisning fra 25,9 % i 2008 til 21,1 % i 2009 i Målselv kommune, mens denne andelen økte i sammenligningsgruppene. Nedgangen forklares med at skolene utnytter ressursene maksimalt ved å samordne spesialundervisningen i grupper. Det er også stor forskjell mellom skolene i Målselv i andelen timer til spesialundervisning, noe som blant annet forklares med at det er enkeltelever som trekker andelen opp, f.eks elever som på grunn av store funksjonshemminger eller andre utfordringer, må ha en egen ressurs hele skoledagen. Skolene gir tilbakemelding om at store og små skoler møter ulike utfordringer i forhold til organisering. I noen tilfeller, som ved sammenslåing av klasser i forbindelse med lærerfravær, er det enklere å få dette til på små skoler, fordi klassene/gruppene er mindre. Små skoler kan på den annen side ha utfordringer med å sette sammen elever i spesialundervisningsgrupper, da de har færre elever å ta av, og dermed vanskeligere å finne elever med sammenfallende behov. Hvis elevene har helt ulike behov, kan dette i større grad kreve tilpasninger gjennom eneundervisning. Til sist kan også skolens fysiske utforming legge premisser, som for eksempel mangel på (store nok) grupperom. Siden det er elevenes behov som er avgjørende, vil også mulighetene for gruppesammensetninger variere. En av de større skolene har f.eks i skoleåret 2009/10 hatt elever fra ulike trinn sammen i en spesialundervisningsgruppe, noe som var mulig dette skoleåret siden de aktuelle elevene hadde sammenfallende behov. Dette lar seg imidlertid ikke gjøre i 2010/11, fordi behovene har endret seg. På samme måte som andelen elever med spesialundervisning vil kunne variere år til år, spesielt ved mindre skoler, kan også andelen timer som brukes til spesialundervisning variere: Èn elev med et stort behov for ressurser til spesialundervisning, kan gi stort utslag på den totale andelen timer. Side: 10

16 5 INFORMASJON OG SAMTYKKE Har kommunen rutiner som er egnet til å ivareta elevens/foresattes rettigheter når det gjelder informasjon om spesialundervisning og samtykke i en eventuell prosess? Forvaltningsloven 11: Forvaltningsorganene har innenfor sitt sakområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Omfanget av veiledningen må likevel tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet. og 11a: I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar etter annet ledd dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. Opplæringsloven 5-4: Før det blir gjort sakkunnig vurdering og før det blir gjort vedtak om å setje i gang spesialundervisning, skal det innhentast samtykke frå eleven eller frå foreldra til eleven. Med dei avgrensingane som følgjer av reglane om teieplikt og 19 i forvaltningslova, har eleven eller foreldra til eleven rett til å gjere seg kjende med innhaldet i den sakkunnige vurderinga og til å uttale seg før det blir gjort vedtak. Målselv kommunes retningslinjer: Eleven/foresatte skal levere søknad om tilleggsressurser for spesialpedagogiske tiltak, jf. kommunens prosedyrer for saksgang ved etablering og videreføring av spesialpedagogiske tiltak. 5.1 Revisors funn Skolene gir i hovedsak muntlig informasjon/veiledning om retten til spesialundervisning i møter med aktuelle foreldre/foresatte. Dette er også nedfelt i skriftlige prosedyrer. Det finnes også noe informasjon om retten til spesialundervisning på kommunens hjemmeside. Fire av rektorene opplyser videre at slik informasjon er tema når alle foreldrene samles til felles foreldremøte på høsten, ved oppstart av nytt skoleår. Tre av rektorene viser til at de deler ut brosjyren God skolestart eller informasjonsskriv til alle ved skolestart, der blant annet retten til spesialundervisning er omtalt. Når en elev henvises til PPT for sakkyndig vurdering, fyller skolen alltid ut et tilmeldingsskjema som underskrives av de foresatte. Hvis tilmeldingsskjemaet mangler, eller ved manglende underskrifter, vil ikke PPT starte sitt utredningsarbeid. PPT melder at skolene har gode rutiner for tilmelding av elever, og at de ikke opplever problemer med manglende tilmeldingsskjemaer eller manglende underskrifter. PPT sender sakkyndig vurdering både til foresatte og skole. PPT viser avslutningsvis i sakkyndig vurdering til at eleven/foresatte har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i sakkyndig vurdering, og rett til å uttale seg før det blir gjort vedtak, med henvisning til opplæringsloven 5-4 og forvaltningsloven 19. Ifølge Målselv kommunes retningslinjer skal det for hvert skoleår sendes inn en skriftlig søknad om ressurser til spesialundervisning. Ressurssøknaden fylles ut av skolene, men det er de foresatte som skriver under på søknaden og er formelle søkere. Noen søknader var i tillegg underskrevet av lærer(e). Revisjonens gjennomgang viser at det foreligger ressurssøknader i 22 av 24 saker 14. Det fremgår av søknadene hvilke fag/områder det er behov for spesialundervisning i, og omfanget av dette behovet. I alle søknader med ett unntak - er behovet for organisering av spesialundervisningen angitt. Gjennomgangen av elevmapper viser at det unntaksvis tar mindre enn én måned å behandle en søknad om ressurser til spesialundervisning. Hovedårsaken til at det tar tid å besvare ressurssøknadene, oppgis å være at skolene ikke har oversikt over ressurssituasjonen for kommende 14 Ressurssøknad for skoleåret 2009/10 manglet i ett tilfelle. I det andre tilfellet kunne rektor fremvise en ressurssøknad for skoleåret 2009/10, men denne manglet foresattes underskrift. Side: 11

17 skoleår (skoleåret det søkes om ressurser til) før utpå vårparten. To av rektorene gir i tillegg uttrykk for at uforutsigbar økonomi også medfører store utfordringer i løpet av skoleåret, da stadige nedskjæringer gjør at det brukes mye tid på å legge om undervisningen. I tillegg kan dette påvirke eventuelle ansettelsesprosesser. Tilbakemeldingene fra rektorene viser at de ikke sender ut foreløpig svar skriftlig hvis det tar mer enn én måned å behandle ressurssøknaden. Det fremgår av høringssvaret fra kommunen (kapittel 11) at det er et tett samarbeid mellom foresatte og skolen, og at foresatte svært ofte er muntlig orientert om eventuelle forsinkelser ved vedtak. Revisor har i sin gjennomgang av elevmapper ikke kategorisk undersøkt hvorvidt skolen har dokumentert at denne type informasjon er gitt, men det generelle inntrykket er at dette ikke er gjort. Det fremgår videre av høringssvaret at kommunen har planer om å utarbeide en mal til bruk ved foreløpig svar. 5.2 Revisors vurdering Skolenes praksis med å gi grundig informasjon/veiledning til aktuelle foresatte muntlig i møter vurderes som tilstrekkelig jf. fvl 11. Det vurderes som positivt at det gis informasjon om retten til spesialundervisning i foreldremøter, og at kommunens hjemmeside inneholder slik informasjon. Det vurderes også som positivt at tre av skolene deler ut brosjyre eller annen skriftlig informasjon, som omtaler denne retten. PPTs praksis med å ikke gå i gang med sakkyndig vurdering hvis tilmeldingsskjema eller foresattes underskrift på dette mangler, anses som tilstrekkelig for å sikre at det innhentes samtykke fra foresatte til en slik vurdering. Foresatte sikres innsyn i og uttalerett om sakkyndig vurdering ved at denne sendes til hjem og skole. Opplæringsloven 5-4 vurderes som oppfylt også på disse punktene. Revisor vurderer som en mangel at det ikke forelå signerte ressurssøknader om spesialundervisning i to av de undersøkte sakene. Lovverket krever ikke at det skal foreligge en skriftlig søknad om ressurser til spesialundervisning, men dette er vanlig praksis i mange kommuner, og er nedfelt i Målselv kommunes retningslinjer. Ressurssøknaden vurderes dessuten som dokumentasjon på at det er innhentet samtykke fra foresatte før det gjøres vedtak om å igangsette spesialundervisning. Og siden det ikke foreligger annen dokumentasjon som viser at slikt samtykke er gitt, vurderes kravet i opl 5-4 som delvis oppfylt på dette punktet. Foreløpig svar jf. fvl 11a skal som hovedregel gis skriftlig. Kravet om foreløpig svar anses imidlertid som oppfylt forutsatt at det er gitt muntlig informasjon om dette. Revisor kan imidlertid ikke konkludere på om dette er gjort i alle aktuelle saker. Det vurderes som positivt at kommunen vil utarbeide en mal for foreløpig svar. Side: 12

18 6 SAKKYNDIG VURDERING Er elevens behov for spesialundervisning tilstrekkelig vurdert før vedtaket er fattet? Opplæringsloven 5-3: Før kommunen eller fylkeskommunen gjer vedtak om spesialundervisning etter 5-1 eller vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter 5-7, skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av dei særlege behova til eleven. Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast. Den sakkunnige vurderinga skal blant anna greie ut og ta standpunkt til - eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbodet - lærevanskar hjå eleven og andre særlege forhold som er viktige for opplæringa - realistiske opplæringsmål for eleven - om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet - kva for opplæring som gir eit forsvarleg opplæringstilbod Veileder om spesialundervisning, s. 35: Dersom elevens utvikling er relativt stabil og behovet for spesialundervisning er godt dokumentert gjennom tidligere utredninger, kan det være tilstrekkelig å bygge videre på disse utredningene uten å foreta en ny grundig pedagogisk rapportering eller sakkyndig vurdering. Ofte kan det være tilstrekkelig med en grundig utredning for eksempel hvert tredje år. Imidlertid er alle overgangsfaser sårbare. og s. 63: Angivelsen av omfanget inkluderer uttalelser om elevens behov for tid til spesialundervisning. Det gjelder blant annet tid som må fordeles på ulike organisatoriske løsninger, behov for særskilt kompetanse og ekstra personale som må settes inn (særskilt lærerkompetanse, assistent), dersom dette er nødvendig for at eleven skal få et forsvarlig tilbud. 6.1 Revisors funn PPT opplyser at det er en tommelfingerregel at den sakkyndige vurderingen skal ha en varighet på inntil tre år, med mindre endringer i elevens behov tilsier en ny vurdering innen denne tid. PPT er spesielt opptatt av å sikre overgangene (småskoletrinn mellomtrinn, mellomtrinn ungdomstrinn, ungdomstrinn videregående) når de angir varigheten på en sakkyndig vurdering. Revisjonen fant sakkyndige vurderinger i alle de 24 undersøkte sakene: 15 av vurderingene er utarbeidet for skoleåret 2009/ Fire av vurderingene er utarbeidet for tidligere skoleår, men det er angitt en varighet som tilsier at disse også er gjeldende for skoleåret 2009/10. Fem av de sakkyndige vurderingene er utarbeidet for skoleåret 2007/08 eller 2008/09, og mangler en angivelse for hvor lenge de er gyldige. PPT melder at både skole og PPT følger med på om det foreligger gyldige sakkyndige vurderinger. I de tilfeller hvor varigheten ikke er angitt, oppgir PPT at dette sannsynligvis skyldes en forglemmelse. PPT stadfester i alle vurderinger - med ett unntak at elevene har behov for spesialundervisning. Elevenes lærevansker er kartlagt, og det er tatt stilling til om elevene har utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. I en av vurderingene stadfester PPT at eleven ikke har rett til spesialundervisning, men at elevens behov skal kunne løses innenfor tilpasset opplæring, jf. opl I enkelte tilfeller tar PPT forbehold i tilrådningen på grunn av usikkerhet om rammefaktorene på tidspunkt for utarbeidelse av sakkyndig vurdering, f.eks: Dersom det ikke tildeles ekstra ressurser innenfor ordinære ressursrammer [til klassen], må det tildeles ressurser til spesialundervisning jf. opplæringsloven I dette tallet inngår også sakkyndige vurderinger som var utarbeidet for tidligere skoleår, men hvor det var utarbeidet en egen tilleggsuttalelse for 2009/ I flere av de sakkyndige vurderingene er det vist til opplæringsloven 1-2, og ikke 1-3 som er korrekt. Side: 13

19 Dersom klassen blir styrket med ekstraressurs, kan denne treningen dekkes gjennom Tilpasset undervisning, etter 1-3 i opplæringsloven. Alle sakkyndige vurderinger inneholder en tilrådning om: realistiske opplæringsmål hvilke fag/områder som er aktuelle for spesialundervisning hvordan opplæringen bør organiseres prinsippene for innholdet i opplæringen, i de fleste tilfeller også i form av konkrete tiltak. omfanget av spesialundervisningen Timene er i de fleste tilfeller oppgitt som uketimer. I de tilfeller der tilrådningen går på at spesialundervisningen bør organiseres fleksibelt (f.eks i kombinasjon av ene- og gruppeundervisning), gis det ikke en anbefaling på hvor mange timer som bør brukes på de forskjellige organisatoriske løsningene. Tilbakemeldingene fra skolene viser at den sakkyndige vurderingen i all hovedsak inneholder tilstrekkelig informasjon for rektor i arbeidet med å fatte vedtaket. Både PPT og skolene melder at det stort sett er enighet om innholdet i den sakkyndige vurderingen. Eventuelle uenigheter eller uklarheter, tas opp og avklares mellom skolen og PPT. Ved behov, involveres også de foresatte. Som oftest kommer man fram til en enighet. Det hender også at man i samråd mellom skole, foresatte og PPT blir enige om å gå bort fra anbefalingen i sakkyndig vurdering, fordi skolen kan gi et alternativt tilbud som fungerer like godt eller bedre. 6.2 Revisors vurdering Manglende angivelse av gyldigheten på fem av de sakkyndige vurderingene gir en viss usikkerhet om disse skulle vært oppdatert til skoleåret 2009/10. Gjennomgangen viser imidlertid at disse ikke er eldre enn tre år, og tilbakemeldingen fra intervju om at manglende angivelse av varighet i sakkyndig vurdering sannsynligvis skyldes en forglemmelse, gjør at revisor vurderer det slik at det foreligger gyldige sakkyndige vurderinger i samtlige tilfeller, selv om angivelse av varigheten på den sakkyndige vurderingen mangler. De sakkyndige vurderingene stadfester elevenes behov for spesialundervisning, og oppfyller i hovedsak kravene til innhold om utredning og tilrådning jf. opl 5-3 og anbefalingene i veilederen, men med følgende mangler: Det fremgår ikke av tilrådingen til PPT hvordan det anbefalte omfanget skal fordeles på ulike organisatoriske løsninger (aktuelt i de tilfeller der PPT tilrår kombinasjon av f.eks ene- og gruppeundervisning), jf. krav i veilederen. Sakkyndig vurdering angir ikke omfanget av behovet i årstimer. En angivelse i årstimer (istedenfor eller i tillegg til uketimer), gir rom for fleksibilitet i organiseringen av spesialundervisningen, og er anbefalt i veilederen (s. 64). Varigheten på én time er ikke angitt. Det kan gi rom for usikkerhet om det er en klokketime á 60 minutter 17 eller undervisningstime á 45 minutter. 17 Veilederen anbefaler at det brukes klokketimer, da dette er i samsvar med tidsangivelsene i Læreplanverket for kunnskapsløftet, s. 64. Side: 14

20 7 VEDTAKET Inneholder vedtak og underretning nødvendig informasjon? Veileder, s. 26: Det må fremgå tydelig av vedtaket hvilket opplæringstilbud eleven skal få. Dersom den sakkyndige vurderingen er klar på dette, kan vedtaket vise til vurderingen. Forvaltningsloven 24: Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes. I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse dersom det innvilger en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Jf. fvl 25: Begrunnelsen skal a) vise til de regler vedtaket bygger på, b) nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på og c) nevne de hovedhensyn som er gjort gjeldende ved bruk av skjønn. Det følger av fvl 27 og 28 at enkeltvedtak kan påklages av sakens parter, og at det i vedtaket skal opplyses om klageadgang, klageinstans, klagefrist og framgangsmåte ved klage, samt om retten etter fvl 18 og 19 til å se sakens dokumenter. Opplæringsloven 5-3: Dersom vedtaket frå kommunen eller fylkeskommunen avvik frå den sakkunnige vurderinga, skal grunngivinga for vedtaket blant anna vise kvifor kommunen eller fylkeskommunen meiner at eleven likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller retten etter 5-1 eller 5-7. Veileder, s. 29: Skoleeier kan ikke avvise retten til eleven eller begrense den særskilte tilretteleggingen med begrunnelse om at skoleeier for eksempel ikke har økonomiske ressurser til dette. Skoleeier er forpliktet til å gi elever med rett til spesialundervisning et forsvarlig opplæringstilbud slik at også disse elevene kan få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. 7.1 Revisors funn Vedtaket Det foreligger vedtak om spesialundervisning i samtlige av de undersøkte elevmappene. Vedtakene har sitt utspring i én opprinnelig mal, men det er gjort lokale tilpasninger. Samtlige vedtak er fattet av rektor, stilet til de foresatte, og viser til opplæringsloven kap. 5 og 5-1. Omfanget av spesialundervisningen er også angitt i alle vedtakene. Det varierer hvorvidt omfanget angis i årstimer og/eller uketimer. I de fleste tilfeller er det angitt at én uketime tilsvarer 60 minutter. Andre funn: Det fremgår ikke direkte av vedtakene hvilke fag/områder som er aktuelle for spesialundervisning. De fleste vedtakene viser imidlertid til sakkyndig vurdering og IOP for en nærmere redegjørelse av retten til og innholdet i spesialundervisningen. I 1/3 av vedtakene angis det at timene forutsettes brukt (eller kan brukes) slik det er beskrevet i søknaden og/eller i henhold til sakkyndig uttalelse. Her er det videre angitt at detaljene avtales gjennom samarbeidet om IOP og underskriving. Organiseringen av undervisningen er presisert i 9 av 21 vedtak, f.eks om undervisningen skal foregå i grupper og/eller som enetimer. I enkelte vedtak er det angitt hvor stor gruppa skal være (f.eks 2-3 personer). Fylkesmannen i Troms påpeker i sin behandling av en klage i 2009/10 på et vedtak om spesialundervisning i Målselv, at det verken i vedtaket eller i sakkyndig vurdering er sagt noe nærmere om hvordan spesialundervisningen skal organiseres, utover at den bør skje i klassen/gruppa, eller som eneundervisning. Fylkesmannen viser i sin klagebehandling forståelse for at dette kan fremstå som noe uklart for foresatte, men ser likevel at det i noen tilfeller vil være lite hensiktsmessig for skolen og sakkyndig instans å binde fast hvordan organiseringen av spesialundervisningen skal skje, og at det på bakgrunn av elevens utvikling gjennom skoleåret vil Side: 15