Pålegg om retting av varsler om endringer i Telenors kobberaksessnett

Transkript

1 W Telenor Norge AS Postboks FORNEBU Vår ref.: Vår dato: Deres ref.: Deres dato: Saksbehandler: Einar Meling Pålegg om retting av varsler om endringer i Telenors kobberaksessnett Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) viser til varsel om vedtak 25. april 2016, Telenors spørsmål til varselet i e-post 27. april, Nkoms svar i e-post 18. mai og til Telenors kommentarer til varselet i brev av 23. mai Det vises videre til Nkoms generelle redegjørelse for varslingsbestemmelsene i brev av 11. februar, Telenors redegjørelser for varsling i moderniseringstilfellene blant annet i brev av 18. mars og 12. april, og til øvrig korrespondanse i sakens anledning. Nkom viser også til klager fra Enivest og Broadnet over Telenors varsling om utbygging av fibernoder. 1. Bakgrunn Telenor gjør endringer i kobberaksessnettet (modernisering/oppgradering). Dette skjer i hovedsak ved å legge fiber frem til fordelerpunkter som er nærmere sluttbrukeren, såkalte mikronoder, og å ta i bruk VDSL-teknologi i mikronodene. Utplasseringen av mikronoder innebærer at lengden på kobberlinjen til sluttbrukeren kortes ned og muliggjør høyere kapasitet for kobberbasert bredbånd. En slik form for modernisering vil kunne skape problemer for andre aktører som benytter LLUBtilgang. Problemet er knyttet til at marked 4-tilgang vil kunne opphøre eller kun kunne tilbys med redusert kvalitet, og dermed at investeringer foretatt i Telenors nett ikke vil kunne benyttes som forutsatt. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet Besøksadresse: Nygård 1, Lillesand Postadresse: Postboks LILLESAND Tel: Fax: firmapost@nkom.no NO

2 Telenor er i marked 4-vedtaket pålagt å varsle tilgangskjøpere om nærmere angitte endringer i aksessnettet. Telenor skal varsle om planlagte vesentlige endringer i aksessnettet og om nedleggelse av kobberaksesslinjer og/eller hovedkoblinger. I begge tilfellene skal Telenor varsle umiddelbart etter at endringene er bestemt. Planlagte endringer i aksessnettet skal varsles senest 6 måneder før endringene gjennomføres, mens nedleggelse av kobberaksesslinjer og/eller hovedkoblinger skal varsles senest 3 år før endringene gjennomføres. Nkom har utarbeidet en generell redegjørelse for hvordan varslingsbestemmelsene i marked 4- vedtaket skal forstås. Nkoms redegjørelse ble sendt til Telenor 11. februar 2016 og publisert på Nkoms hjemmeside samme dag. Telenor har redegjort for selskapets praksis for varsling i moderniseringstilfellene blant annet i brev av 18. mars og 12. april. Nkom mener at Telenors varsling i moderniseringstilfellene ikke er i henhold til marked 4- reguleringen. I brev 25. april 2016 varslet derfor Nkom at vi vil pålegge Telenor å rette opp måten selskapet varsler endringer i kobberaksessnettet på i moderniseringstilfellene. Telenor avga sine kommentarer til varselet 23. mai TDC AS og Get AS har kommentert varselet i et felles brev av 9. mai Det samme har Broadnet AS og Homenet AS gjort i brev av 18. mai Kommentarer til varsel om vedtak Telenor bestrider i kommentarene til varselet at modernisering av kobberaksesslinjer ved utplassering av mikronoder med VDSL-teknologi kan likestilles med «nedleggelse» i marked 4- vedtaket punkt 348. Telenor mener at en slik forståelse heller ikke har nødvendig hjemmel i ekomloven 4-7 og 4-6 første ledd nr. 5. Telenor mener at moderniseringen i tilfelle må anses som en «vesentlig endring» som tilsier seks måneders varslingsfrist i henhold til marked 4- vedtaket punkt 347. Videre mener Telenor at bestemmelsene i OA-avtalen ikke kan tillegges vekt ved fortolkningen av Telenors forpliktelser etter marked 4-vedtaket. Dersom avtalen mot formodning skulle bli tillagt vekt, mener Telenor at varsling i moderniseringstilfellene reguleres av OA-avtalen punkt 6.1 og 6.2, som ikke oppstiller konkrete frister for varsling. Telenor anfører til slutt, for det tilfellet at varsling i moderniseringstilfellene reguleres av OA-avtalen punkt og 6.2.3, at vurderingen av antall aksesslinjer som må anses nedlagt må ta utgangpunkt i hovedkoblingspunktet og ikke fordelerpunkter lenger ut i nettet. Telenors anførsler utdypes i tilknytning til Nkoms vurderinger under punkt 4. 2

3 Broadnet og Homenet (heretter Broadnet) støtter Nkoms vurderinger og er enig i at det er grunnlag for å pålegge Telenor å endre varslingsfristen fra seks måneder til tre år. Broadnet er imidlertid uenig i den rettslige tilnærmingen Nkom har gjort på noen punkter. I tillegg mener Broadnet at Nkom må pålegge Telenor å endre Operatøraksessavtalen for å skape klarere regler med hensyn til praktiseringen av varslingsfristen. TDC og Get (heretter omtalt som TDC Get) er enig med Nkom i at utplassering av mikronoder med VDSL-teknologi som innebærer at marked 4-tilgang vil kunne opphøre eller kun kunne tilbys med redusert kvalitet, er å anse som nedleggelse i marked 4-vedtakets forstand. TDC Get støtter også Nkoms presisering om at Telenor må varsle samtlige tilbydere med DSLAM i hovedkoblingen. TDC Get anser ikke at denne forståelsen av marked 4-vedtaket forhindrer Telenor i å modernisere kobbernettet. TDC Get mener at Telenor kan bruke signaltilpasning (shaping) i de fremskutte mikronodene. Dette vil gjøre det mulig å tilby tjenester, for eksempel basert på ADSL, fra de bakenforliggende koblingspunktene. 3. Rettslig grunnlag Telenor ble i vedtak 20. januar 2014 utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i grossistmarkedet for full og delt tilgang til faste aksessnett (marked 4) og pålagt en rekke særskilte forpliktelser for å bøte på faktiske og potensielle konkurranseproblemer i det relevante markedet, herunder tilgangsplikt, ikke-diskriminering og transparens. Den sektorspesifikke konkurransereguleringen bygger på en antagelse om at virksomheter som har sterk markedsstilling har mulighet og incitamentet til å misbruke sin markedsstilling på bekostning av potensielle konkurrenter og kunder. I tråd med dette fremgår det av ekomlovens forarbeider at hensikten med å pålegge særskilte forpliktelser er å legge føringer for den dominerende virksomhetens adferd, slik at den sterke markedsstillingen verken brukes til å begrense eller vri konkurransen i det relevante markedet eller i et tilgrenset marked. Tilgangsplikten i marked 4-vedtaket følger av vedtakets kapitel 7.2. Det fremgår her at tilgangsplikten til Telenors kobberbaserte aksessnett omfatter plikt til å imøtekomme enhver rimelig anmodning om full og delt tilgang til det kobberbaserte aksessnettet, herunder tilgang til delaksesslinjer (såkalt sub-loop unbundling), jf. ekomloven 4-1. Telenors plikt til ikke-diskriminering fremgår av vedtakets kapitel 7.4. Plikten innebærer at Telenor skal gi tilgang til de tilgangsformer som følger av vedtaket på ikke-diskriminerende vilkår, jf. kapitel Plikten er blant annet begrunnet i at ikke-diskriminering vil kunne forhindre overføring av markedsmakt fra grossist- til sluttbrukermarkedet ettersom muligheten til 3

4 å kunne utvise ekskluderende adferd reduseres. Ekskluderende adferd er i vedtaket beskrevet som forsøk på å forhindre tilgang og stenge ute konkurrenter fra markeder gjennom å operere med priser, kvalitetsforskjeller eller vilkår for tilgang som favoriserer egen virksomhet. Det følger av ekomloven 4-6 fjerde ledd at Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling i markedet for produktene full og delt tilgang til fast aksessnett har plikt til å utarbeide standardtilbud om tilgang til det faste aksessnettet. Plikten til å utarbeide standardtilbud er nærmere presisert i ekomloven 2-5. Marked 4-vedtaket oppstiller ytterligere krav til standardavtalens innhold, jf. vedtakets kapittel og Kravene omfatter blant annet plikt til å innta bestemmelser om varsling ved endring i eller nedleggelse av kobberaksesslinjer. Vedtakets bestemmelser om dette lyder i hhv. punkt 347 og 348: «347. Telenor pålegges med hjemmel i ekomloven 4-7 og 4-6 første ledd nr. 5 å inkludere i sitt standardtilbud en bestemmelse om varslingstid i forbindelse med planlagte vesentlige endringer i aksessnettet. Varsling av berørte tilbydere skal skje umiddelbart etter at endringene er bestemt og senest seks måneder før endringene gjennomføres.» «348. Telenor pålegges med hjemmel i ekomloven 4-7 og 4-6 første ledd nr. 5 å varsle om nedleggelse av kobberaksesslinjer og/eller hovedkoplinger umiddelbart etter endringene er bestemt og senest tre år før endringene gjennomføres.» Behovet for varslingsregler ved endringer av eksisterende nettverksarkitektur og teknologi er også vurdert i Kommisjonens anbefaling om regulering av tilgang til neste generasjons aksessnett (NGA-anbefalingen eller Anbefalingen) 1. Det følger av NGA-anbefalingen at eksisterende SMP-forpliktelser i marked 4 og 5 ikke skal avvikles [ («should not be undone»..] gjennom endringer av nettverksarkitektur og teknologi med mindre det foreligger enighet mellom SMP-tilbyderne og kjøpere av tilgang om en passende overgang til den nye arkitektur/teknologi. NGA-anbefalingen fastsetter et utgangspunkt om minimum 5 års varslingsfrist ved avvikling av blant annet tilknytningspunkter i kobberaksessnettet. Telenors plikt til å varsle ved endringer i telenettet er også regulert i bilag 1 til Telenors standardavtale for operatøraksess 2 (i det videre betegnet som operatøraksessavtalen eller OA- 1 Commission recommendation of 20 September 2010 on regulated access to Next Generation Access Networks (NGA) (2010/572/EU) pdf 4

5 avtalen). De mest sentrale bestemmelsene følger av kapittel 6.2, 6.2.1, og som lyder: «6.2 Telenor skal på forhånd meddele Operatøren om endringer som skal gjennomføres i Telenettet som berører Aksesslinjer og Delaksesslinjer som Operatøren får tilgang til i henhold til Avtalen. Om det ikke foreligger særskilte forhold som nødvendiggjør en hurtig ombygging, skal Telenor varsle Operatøren umiddelbart etter at dette er bestemt. « For Telenors oppsigelse av Tilgangsavtale for en Aksesslinje vises det til pkt i bilag 1. Bestemmelsen i pkt i bilag 1 gir ikke Telenor anledning til oppsigelse av over 50 % av Aksesslinjene på et Koplingspunkt innenfor en tidsramme på tre (3) år uten forutgående varsling iht. pkt 6.2.3» « Ved nedleggelse og/eller flytting av Koplingspunkt som ikke leder til at over 50% av Aksesslinjene eller Delaksesslinjene under punktet tas ut av drift, skal Operatøren varsles senest seks (6) måneder før endringene gjennomføres. Dersom over 50% av Aksesslinjene eller Delaksesslinjene under punktet tas permanent ut av drift, og dette utgjør mindre enn 50 Aksesslinjer eller Delaksesslinjer, skal også Operatøren varsles senest seks (6) måneder før endringene gjennomføres. For de Aksesslinjer eller Delaksesslinjer som evt. tas ut av drift ifm. Omleggingen, gjelder bestemmelsene i pkt i bilag 1. I en periode før omleggingstidspunkt kan det bli behov for midlertidige kabelomlegginger. Det kan medføre driftsforstyrrelser, korte brudd samt en økning av midlertidig linjelengde.» « Ved nedleggelse av Koplingspunkt som leder til at minst 50% av Aksesslinjer eller Delaksesslinjer under punktet tas ut av drift, og dette utgjør over 50 Aksesslinjer eller Delaksesslinjer under Koplingspunktet, skal melding om dette gå til Operatøren og bli publisert i særskilt oversikt på senest tre (3) år før endringen gjennomføres, bortsett fra nedenstående to tilfeller hvor varsling skal skje så snart som mulig:» Marked 4-vedtaket ble påklaget av Telenor og av kjøpere av tilgang, herunder bestemmelsene om varslingsplikt ved endringer og nedleggelse av kobberaksesslinjer. Vedtaket ble opprettholdt av Samferdselsdepartementet (SD) i klagevedtak datert 18. desember 2014 (klagevedtaket). 4. Nkoms vurdering 4.1. Manglende hjemmel Etter Telenors oppfatning kan Nkoms forståelse av varslingsreglene ikke hjemles i ekomloven 4-7 og 4-6 første ledd nr. 5. Telenor viser til at 4-6 første ledd nr. 5 kun regulerer hvilken type informasjon Telenor kan pålegges å offentliggjøre, og at bestemmelsen ikke gir hjemmel 5

6 for å pålegge Telenor materielle forpliktelser i form av spesifikke varslingsfrister. Ifølge Telenor gir heller ikke ekomloven 4-6 fjerde ledd hjemmel til å fastsette det materielle innholdet i standardtilbudet utover det som er nødvendig for å bringe tilbudet i overensstemmelse med andre plikter Telenor er pålagt gjennom markedsreguleringen. Telenor mener derfor at varslingsbestemmelsen må hjemles i 4-7 om ikke-diskriminering. Telenor kan imidlertid ikke se at kravet til ikke-diskriminering og hensynet til ivaretakelse av tilgangskjøpernes informasjonsbehov kan begrunne en tre års frist ved slik modernisering som varselet gjelder. Etter Telenors oppfatning synes det videre som at Nkoms begrunnelse for tre års varslingsplikt ikke hovedsakelig er å sikre at tilgangskjøpere får informasjon om de aktuelle endringene, men derimot å beskytte tilgangskjøpernes investeringer. Å knytte en slik begrunnelse til kravet til ikke-diskriminering er etter Telenors oppfatning anstrengt. En varslingsfrist på tre år ved moderniseringstiltak vil ifølge Telenor i realiteten innebære at Telenor pålegges å «fryse» dagens kobbernett i en svært lang periode. Et slikt inngrep krever klar hjemmel, noe Telenor ikke kan se at det foreligger. Spørsmålet Nkom skal ta stilling til er om varslingsplikten i marked 4-vedtaket ved vesentlige endringer eller nedleggelse av kobberaksesslinjer er tilstrekkelig hjemlet i ekomloven 4-7 og 4-6 første ledd nr. 5. Ekomloven 4-6 gir etter Telenors oppfatning ikke hjemmel til å stille materielle krav til innholdet i Telenors standardavtaler. Nkom kan ikke se at Telenors anførsel kan føre frem og viser til at denne problemstillingen ble avklart allerede i SDs klagevedtak i marked 15 av 6. oktober SD slo der fast at ekomloven 4-6 første ledd jf. fjerde ledd ikke bare ga grunnlag for å stille krav om at Telenors standardavtaler skulle ha bestemmelser om kompensasjon, men også til å stille krav om at kompensasjonsbestemmelsen skulle være rimelig. Nkom legger etter dette til grunn at ekomloven 4-6 gir hjemmel både til å stille krav om at Telenor skal ha varslingsbestemmelser i sin standardavtale og til å stille materielle krav til innholdet i varslingsbestemmelsen. Nkom konkluderer med at Telenors anførsel på dette punktet ikke fører frem. Når det gjelder henvisningen til ikke-diskriminering som grunnlag for varslingsplikten, oppgir Telenor at de ikke kan se at hensynet til ivaretakelse av tilgangskjøpernes informasjonsbehov kan begrunne tre års frist ved slik modernisering som varselet gjelder (vår utheving). Som det fremgår av punkt 4.3, mener Nkom at endringer av Telenors kobberaksessnett som har til virkning at marked 4-tilgang opphører eller kun blir tilbudt med redusert kvalitet, er å anse som nedleggelse i marked 4-reguleringens forstand. Nkom kan ikke se at vurderingen av ikkediskriminering skulle være forskjellig avhengig av om marked 4-tillgangen opphører eller tilbys 6

7 med redusert kvalitet som følge av at Telenor sanerer kobberaksesslinjer eller av om Telenor foretar andre endringer i sitt kobbernett med slik virkning. Spørsmålet blir etter dette om den pålagte varslingsplikten overhodet kan begrunnes i plikten til ikke-diskriminering. Etter Nkoms vurdering er det ikke tvilsomt at varslingsplikten kan begrunnes i ikkediskriminering. Nkom viser til at Telenors interne beslutningsprosesser ikke er eller kan være, transparente for Nkom og tilgangskjøpere. For å ivareta hensynet til ikke-diskriminering mellom Telenors interne virksomhet og eksterne kjøpere av tilgang, er det derfor behov for at varslingsfristene fastsettes mer skjematisk. En slik tilnærming er egnet til å oppnå nødvendig forutsigbarhet for alle involverte parter, og etter Nkoms vurdering derfor også egnet til å bidra til å realisere reguleringens formål. Når det gjelder varslingsfristens lengde, viser Nkom først til at fristen er fastsatt i dialog mellom Telenor og tilgangskjøpere og til at varslingsfristen på 3 år derfor er betydelig kortere enn hva NGA-anbefalingen gir anvisning på. Nkom kan videre ikke se at det er noen motsetning mellom at varslingsfristene er begrunnet i ikke-diskriminering og at varslingsfristene skal ivareta hensynet til forutsigbart for tilgangskjøperes investeringer i Telenors kobberaksessnett. I motsetning til Telenor, har tilgangskjøpere ikke avgjørende innflytelse på hvordan Telenor ønsker å benytte kobbernettet. For at tilgangskjøpere skal ha tilstrekkelig insentiv til å investere i kobberaksessnett, er det derfor nødvendig at tilgangskjøperne oppnår en viss forutsigbarhet for slike investeringer. Kravet om 3 års varslingsplikt ved nedleggelse av kobberaksesslinjer er derfor vurdert som nødvendig og tilstrekkelig til å fremme formålet med reguleringen og til å ivareta hensynet til ikke-diskriminering. Hensynene varslingsplikten skal ivareta tilsier imidlertid at Telenor ikke kan innrømmes kortere varslingsfrist under henvisning til at den kortere varslingsfristen har blitt gjort gjeldende overfor selskapets egen virksomhet. Nkom bemerker for øvrig at Telenor med det samme hjemmelsgrunnlaget også i Nkoms marked 4-vedtak fra 2009 ble pålagt tilsvarende varslingsplikt som Telenor nå mener er uhjemlet. Nkom kan ikke se at Telenor hverken i tilknytning til 2009-vedtaket eller det gjeldende marked 4- vedtaket har gjort gjeldende at den pålagte varslingsplikten ikke har tilstrekkelig hjemmel. Nkom konkluderer med at varslingsplikten i marked 4-vedtaket ved vesentlige endringer eller nedleggelse av kobberaksesslinjer er tilstrekkelig hjemlet. Nkom konkluderer således med at Telenors anførsel om manglende hjemmelsgrunnlag ikke fører frem Varslingsfristens lengde Nkom la i marked 4-vedtaket til grunn at varslingsfristene i operatøraksessavtalen bilag 1 punkt og ivaretar grossistkundenes behov for forutsigbarhet. Marked 4-vedtaket henviste 7

8 derfor til nevnte bestemmelser med hensyn til grensen mellom endringer som er av slik betydning/omfang at de etter reguleringen skal varsles med minimum 6 måneders frist og slike som skal varsles med minimum 3 års frist. Dette innebærer dermed en kodifisering av praksis. I klagevedtaket ga SD uttrykk for samme forståelse. Nkom viser for øvrig til den generelle redegjørelsen for varslingsbestemmelsene i marked 4-vedtak for en mer utfyllende redegjørelse for sammenhengen mellom marked 4-vedtaket og de aktuelle bestemmelsene i OA-avtalen. Telenor bestrider at bestemmelsene i OA-avtalen kan tillegges vekt ved fortolkningen av Telenors forpliktelser etter marked 4-vedtaket. Telenor mener det faller utenfor Nkoms kompetanse å ta stilling fortolkningen av privatrettslige avtaler mellom Telenor og grossistkundene. Broadnet mener at varslingsfristen som er pålagt i marked 4-vedtaket skal avgjøres på selvstendig grunnlag, og ikke på en tolkning av OA-avtalens punkt og Broadnet mener blant annet at det sistnevnte vil svekke forutsigbarheten for berørte aktører. Broadnet mener videre at OA-avtalens bestemmelser om varsling ikke er i samsvar med marked 4- vedtaket. Nkom mener at OA-avtalens bilag 1 punkt og kan anses for å ha blitt kodifisert i marked 4-vedtaket og at de angir grensen for hvilke endringer som skal varsles med 6 måneders frist og hvilke som skal varsles med 3 års frist, jf. marked 4-vedtaket punkt 347 og 348. Nkom er derfor uenig med Telenor i at bestemmelsene i OA-avtalen ikke kan tillegges vekt ved fortolkningen av marked 4-vedtaket. Nkom viser videre til at Nkom mener at bestemmelsene må tolkes på samme måte i moderniseringstifellene som i saneringstilfellene. Dette vil etter Nkoms oppfatning gi grossistkundene tilstrekkelig forutsigbarhet om varslingstidens lengde. Nkom fastholder på denne bakgrunn at OA-avtalens bilag 1 punkt og trekker opp grensen mellom de endringene som skal varsles med 6 måneders frist og de endringene som skal varsles med 3 års frist Nedleggelse/tas ut av drift Nkom mener at de sentrale hensynene bak varslingsreglene er å gi forutsigbare rammebetingelser for investeringer i Telenors kobberaksessnett og å sikre at tilbydere som foretar slike investeringer får tid til å områ seg ved endringer i aksessnettet som påvirker investeringen. Nkom mente videre at disse sentralene hensynene tilsier at begrepet «nedleggelse» i punkt 348 i marked 4-vedtaket ikke er begrenset til et spørsmål om sanering av kobberaksesslinjer. Begrepet omfatter også endringer som innebærer at tilgangskjøperne helt 8

9 eller delvis mister tilgang til regulerte aksessprodukter. Nkom viser i denne sammenheng til Nkoms generelle redegjørelse for varslingsbestemmelsene i marked 4-vedtaket. Broadnet og TDC Get synes å være enig i denne forståelsen av begrepet «nedleggelse». Telenor mener at moderniseringen av kobberaksesslinjene som foretas ved utplassering av mikronoder ikke innebærer en «nedleggelse» av nettet i henhold til marked 4-vedtaket punkt 348. Telenor mener at en fortolkning av ordet «nedleggelse» i punkt 348 tilsier at kobberaksesslinjene nedlegges eller tas helt ut av drift, og at dette er ikke tilfellet ved utplassering av mikronoder. Telenor viser til at Nkom har lagt vekt på hensynene som varslingsreglene skal ivareta ved fortolkningen av begrepet «nedleggelse». Telenor bestrider at angivelige formålsbetraktninger gir grunnlag for en fortolkning som ikke har støtte i ordlyden i marked 4-vedtaket. Nkom viser til at Telenors argumenter på dette punktet i stor grad er sammenfallende med selskapets tidligere kommentarer i brev av 18. mars og 12. april. Dette gjelder særlig argumentet om at moderniseringen av kobberaksesslinjene ved utplassering av mikronoder ikke innebærer «nedleggelse». Nkom mener dette allerede er grundig vurdert i Nkoms generelle redegjørelse for varslingsbestemmelsene i marked 4-vedtaket. Nkom kan på denne bakgrunn ikke se behov for en ny vurdering av dette forholdet. Nkom fastholder på denne bakgrunn at begrepet «nedleggelse» i marked 4-vedtakets forstand også omfatter endringer som innebærer at tilgangskjøperne helt eller delvis mister tilgang til regulerte aksessprodukter Beregningsmetoden for å vurdere varslingstidens lengde Nkom så i varselet om vedtak behov for å klargjøre hvordan beregningsmetoden i OA-avtalen bilag 1 punkt og skal anvendes i forbindelse med den aktuelle utplasseringen av mikronoder. Nkom mener at begrepet «koblingspunkt» i nevnte bestemmelser må forstås enten som hovedkobling eller fordelerpunkt. Dette er i henhold til definisjonen i OA-avtalen. Videre mener Nkom at «under punktet» må forstås på samme måte i moderniseringstilfellene som i saneringstilfellene 3. Nkom viser til Telenors e-post 9. februar 2016 hvor selskapet redegjør for hvordan bestemmelsene i OA-avtalen praktiseres i saneringstilfellene. Illustrasjonen under, som var 3 Med «saneringstilfeller» menes tilfeller der Telenor ikke lenger vil drifte kobberaksessnettet, for eksempel på grunn av egen eller andres utbygging av et parallelt aksessnett eller hvis kobberaksessnettets beskaffenhet er så dårlig at det ikke lenger er økonomisk forsvarlig i å investere i en oppgradering. 9

10 vedlagt e-posten, viser at fordelerpunktene EF1, EF2, EF3 og EF4 ligger under fordelerpunktet MF1: HK: Hovedkopling, HF: Hovedfordeler, MF: Mellomfordeler, EF: Endefordeler I figuren ovenfor er det nevnt to eksempler på beregning av frister. I det første eksempelet tas EF1 og EF2 ut av drift ved at aksesslinjene fra MF1 til de to endefordelerne saneres. Fordi EF1 og EF2 har 40 tilknyttede delaksesslinjer hver utgjør en sanering av de endefordelerne mer enn 50 % av aksesslinjene under punktet MF1. ((80*100)/150= 53 %). Dette vil medføre 3 års varslingsfrist. I det andre eksemplet tas EF2 og EF4 ut av drift. Fordi EF2 og EF4 har 50 tilknyttede delaksesslinjer til sammen utgjør en sanering av de endefordelerne mindre en 50 % av aksesslinjene under punktet MF1. Dette vil medføre 6 måneders varslingsfrist. Etter Nkoms syn er en slik beregningsmåte i samsvar med beregningsmetoden i OA-avtalen og I lys av Nkoms forståelse av «koblingspunkt» og «under punktet», mener Nkom at utplassering av mikronode i koblingspunktet MF1 som medfører at tilgangskjøpere ikke lenger kan levere tjenester fra egen DSLAM i hovedkobling til abonnenter knyttet til endefordelerne EF1 til EF4, eller at slike tjenester kun kan leveres med redusert kvalitet, innebærer at 100 % av aksessene under fordelerpunktet MF1 nedlegges i marked 4-reguleringens forstand. Fordelerpunktet MF1 har over 50 aksesslinjer. Varslingsfristen vil etter Nkoms oppfatning derfor være 3 år. Dersom antallet aksesslinjer på fordelerpunktet MF1 hadde utgjort mindre enn 50 aksesslinjer, ville det imidlertid vært tilstrekkelig med 6 måneders varslingsfrist i henhold til OA-avtalens punkt (annet punktum). Nkom mener videre at alle linjer med aktive tjenester, uansett type, må betraktes som aktive linjer som skal være med i beregningen. For eksempel fasttelefon (POTS) selv om kunden ikke 10

11 har bredbånd. I tillegg skal såkalte «linje etter» telles. Når det gjelder inaktive linjer mener Nkom at disse kan betraktes som en potensiell ressurs for tilgangskjøperne og at de som hovedregel skal telles med. Nkom mener at Telenor må dokumentere og begrunne i det enkelte tilfelle dersom inaktive linjer eventuelt ikke skal telles med. Telenor mener at man ved vurderingen av hvor mange aksesslinjer som må anses «nedlagt» må ta utgangspunkt i hovedkoblingspunktet, og ikke fordelerpunkter lenger ut i nettet. Telenor viser blant annet til at grossistkundens investering i kobberaksessnettet er gjort ved plassering av en DSLAM i hovedkoblingspunktet og er basert på kundegrunnlaget i det området som er tilknyttet det aktuelle hovedkoblingspunktet. Telenor mener Nkoms henvisning til hensynet til grossistkundens investering tilsier at hovedkoblingspunktet danner utgangspunktet for tellingen av aksesslinjer. Nkom viser til at vi i varselet har gjort grundig rede for hvorfor bestemmelsene i OA-avtalen og må praktiseres likt i saneringstilfellene og i moderniseringstilfellene. Nkom kan videre ikke se at investeringshensynet skulle tilsi kortere varslingsfrist i moderniseringstilfellene enn i saneringstilfellene. Tilgangskjøperne vil i begge tilfeller miste tilgang til regulerte aksessprodukter og behovet for tid til å områ seg vil være det samme. Nkom fastholder på denne bakgrunn at begrepene «koblingspunkt» og «under punktet» må forstås på den måten som er varslet. Dette innebærer at beregningen må ta utgangspunkt i hvor mange aksesslinjer under punktet som ikke lenger vil være tilgjengelige for tilgangskjøperne, sett opp mot antallet aksesslinjer i fordelerpunktet. Dersom utplassering mikronoder i fordelerpunkter medfører at tilgangskjøpere ikke lenger kan levere tjenester fra egen DSLAM i hovedkobling til sluttbrukere som er knyttet til de aktuelle fordelerpunktene, eller at slike tjenester kun kan leveres med redusert kvalitet, innebærer dette 100 % nedleggelse av aksesslinjer under det aktuelle fordelerpunktet Berørte tilbydere Nkom mener at kretsen av tilbydere som skal varsles etter marked 4-vedtaket er vid. Reguleringen fritar Telenor kun fra å varsle tilbydere som «åpenbart ikke berøres» av de aktuelle endringene. Nkom mener derfor at tilbydere som har investert i en DSLAM i hovedkoblingen, i alle tilfeller skal ha varsel dersom Telenor utplasserer en mikronode i et fordelerpunkt under den aktuelle hovedkoblingen. Dette gjelder uavhengig om tilbyderen har sluttbrukere knyttet til det aktuelle fordelerpunktet eller ikke. Slike tilbydere skal dermed varsles med den frist som reguleringen gir anvisning på. Telenor skal videre ikke gjennomføre endringene før varslingstiden er utløpt. Telenor skal også varsle tilbydere som har igangsatt en prosess med tanke på å utplassere en DSLAM i hovedkoblingen. Dette forutsetter en viss grad 11

12 av notoritet om prosessen. At det er bestilt produkter/tjenester hos Telenor som er nødvendig for produksjon av operatøraksess synes å gi tilstrekkelig notoritet. Det kan for eksempel gjelde bestilling av samlokalisering. Telenor er uenig i at kretsen av tilbydere kan fastsettes så vidt. Telenor mener varslingsplikten må begrenses til de tilbyderne som har sluttkunder som blir direkte berørt. Broadnet mener at kretsen av tilbydere som skal varsles må være så vid som mulig. Broadnet mener at den enkleste løsningen er at Telenor varsler alle tilbydere som har et kundeforhold (uavhengig av geografi) hos Telenor for tilsvarende produkter. TDC Get støtter Nkoms presisering om at Telenor må varsle samtlige tilbydere med DSLAM i hovedkoblingen, uavhengig av om tilbyderen har sluttbrukere knyttet til det aktuelle fordelerpunktet hvor det utplasseres en mikronode eller ikke. Nkom viser til vurderingene knyttet til «berørte tilbydere» i varselet og i e-post 18. mai. Nkom er uenig med Telenor med hensyn til at varslingsplikten skal begrenses til tilbydere som har sluttkunder som blir direkte berørt av endringene. Endringene i kobberaksessnettet vil kunne føre til at også andre tilbyderes investeringer ikke vil kunne benyttes som forutsatt. Dette vil for eksempel gjelde dersom endringene medfører at tilgangskjøpere når ut til færre (potensielle) kunder fra eget utstyr i hovedkoblingen. Nkom kan på den annen side ikke se at marked 4- vedtaket gir grunnlag for å kreve at Telenor skal varsle samtlige tilbydere som er operatøraksesskunder hos Telenor slik Broadnet ønsker. Nkom fastholder derfor at begrepet «berørte tilbydere» må forstås slik at Telenor i alle tilfeller skal varsle tilbydere med DSLAM i hovedkoblingen og videre at Telenor skal varsle tilbydere som har igangsatt en prosess med tanke på å utplassere en DSLAM i hovedkoblingen. Varslingsplikten i sistnevnte tilfelle forutsetter notoritet om prosessen, for eksempel at det er bestilt produkter/tjenester hos Telenor som er nødvendig for produksjon av operatøraksess Er Telenors varsling i henhold til M4-reguleringen? Telenor fastholder i kommentarene fra 23. mai at OA-avtalens bilag 1 punkt og ikke kommer til anvendelse i moderniseringstilfellene. Telenor mener moderniseringstilfellene reguleres av OA-avtalenes bilag 1 punkt 6.1 og 6.2. Disse bestemmelsene oppstiller ikke noen konkret frist for varsling, men Telenor anser at 6 måneders frist er en rimelig varslingsfrist til berørte tilbydere i moderniseringstilfellene. Dette er fulgt opp i praksis ved at Telenor har varslet alle utbygginger av mikronoder med 6 måneders frist. Nkom konstaterer på denne bakgrunn at 12

13 Telenor i mange tilfeller har varslet utbygginger av mikronoder med kortere frist enn det som følger av marked 4-reguleringen. Det fremgår videre av sakens opplysninger at Telenor kun varsler tilbydere som har sluttbrukere som blir direkte berørt av moderniseringen, dvs. tilbydere som har sluttbrukere knyttet til det aktuelle fordelerpunktet hvor mikronoden blir utplassert. Nkom konstaterer på denne bakgrunn at Telenor har varslet en snevrere krets av tilbydere enn det som følger av marked 4- reguleringen. Telenors e-post 25. mai, med informasjon om nyhetssaken som ble lagt ut på samme dag, tyder på at det kun er aktive linjer og «linje etter» som tas med i beregningen av antall aksesser. Nkom konstaterer på denne bakgrunn at Telenor har lagt færre aksesslinjer til grunn for beregningen enn det som følger av marked 4-reguleringen Virkninger av varslingsplikten for investeringer i kobbernettet Telenor mener at 3 års varslingsfrist ved utplassering av mikronoder vil være en uforholdsmessig begrensning av Telenors markedsmessige muligheter. Telenor mener blant annet at det vil innebære at Telenor i mange tilfeller vil være avskåret fra å delta i offentlige konkurranser om utbygging av høyhastighetsbredbånd som forutsetter bruk av kobbernettet. Telenor mener videre at Telenor vil miste konkurransekraft i forhold til andre nettutbyggere ved en slik varslingsplikt. Hensynet til forutsigbarhet for tilbydere som gjør investeringer i Telenors kobberaksessnett er et helt sentralt hensyn bak varslingsplikten. Nkom mener at manglende forutsigbarhet rundt slike investeringer er egnet til å svekke muligheten for å realisere reguleringens målsetning om bærekraftig konkurranse. Forholdet mellom slik forutsigbarhet for tilgangskjøpere og «en naturlig videreutvikling av nettet» er allerede vurdert og ligger til grunn for de gjeldende varslingsreglene i marked 4-vedtaket, jf. blant annet vedtakets punkt 325. I varselet om vedtak vurderte Nkom virkningene av varslingsplikten for investeringer i kobbernettet. Nkom erkjente at potensialet for et krav om 3 års varslingsfrist vil kunne få negative virkninger for Telenors investeringer i kobbernettet. Nkom så imidlertid grunn til å fremheve at reguleringen ikke er til hinder for at det etableres ny infrastruktur og at denne benyttes på en måte som ikke degraderer eksisterende grossist-tilbud i varslingsperioden. Nkom viste videre til at hensynet til at Telenor skal kunne foreta de aktuelle investeringene må ses i lys tilgangskjøpernes rett til å motta varsel med slik frist reguleringen gir anvisning på. Nkom påpekte også at Telenor vil ha mulighet til å gjennomføre endringer innenfor varslingsperioden ved enighet med berørte tilbydere. 13

14 Nkom kan ikke se at Telenors kommentarer til varselet gir grunnlag for å vurdere dette på en annen måte. Nkom fastholder således vurderingene og konklusjonen i varselet med hensyn til virkninger av varslingsplikten for investeringer i kobbernettet. 5. Oppsummering og konklusjon Nkom har hjemmel i ekomloven 4-6 første ledd nr. 5 og 4-7 til å pålegge Telenor å varsle tilbydere om endringer i kobberaksessnettet innen spesifikke frister. Telenors varslingsplikt i moderniseringstilfellene innebærer at berørte tilbydere skal varsles umiddelbart etter at endringene er bestemt og senest seks måneder eller tre år før endringene gjennomføres. Varslingstidens lengde vil avhenge av omfanget av den aktuelle endringen. Beregningsmetoden i OA-avtalens bilag 1 punkt og skal brukes for å beregne varslingstidens lengde. Videre skal begrepene «koplingspunkt» og «under punktet» forstås på samme måte i moderniseringstilfellene som i saneringstilfellene. Videre mener Nkom at marked 4-reguleringen innebærer at alle aktive linjer skal være med i beregningen. Inaktive linjer skal som hovedregel også være med i beregningen. Dersom Telenor mener at inaktive linjer ikke skal være med i beregningen, må Telenor dokumentere og begrunne dette i hvert enkelte tilfelle. Telenor må varsle berørte tilbydere om endringene. Ved utplassering av mikronode i et fordelerpunkt under en hovedkobling, skal tilbydere som har utplassert en DSLAM i hovedkoblingen varsles. Telenor skal også varsle tilbydere som har igangsatt en prosess med tanke på å utplassere en DSLAM i hovedkoblingen, forutsatt at det er notoritet om prosessen. Bestilte produkter/tjenester hos Telenor som er nødvendig for produksjon av operatøraksess vil gi tilstrekkelig notoritet om dette. 6. Pålegg om retting Nkom pålegger med hjemmel i ekomloven 10-6 første ledd Telenor ASA å innrette varslingene i moderniseringstilfellene i tråd med Nkoms presiseringer av begrepene «nedleggelse», «koblingspunkter», «under punktet» og «berørte tilbydere». Dette innebærer for det første at Telenor må legge til grunn at oppgradering av kobbernettet i form av utplassering av mikronoder med VDSL-teknologi på en måte som fører til en degradert tjeneste for andre tilbyderes operatøraksesser må anses som nedleggelse i marked 4-vedtakets forstand. 14

15 Dette innebærer for det andre at Telenor må anvende OA-avtalens bilag 1 punkt og for å bestemme hvilke tilfeller av oppgradering som skal varsles med 6 måneders frist og hvilke tilfeller som skal varsles med 3 års frist. Telenor skal i denne forbindelse legge til grunn beregningsmetoden som Nkom har gjort rede for i punkt 4.4 ovenfor. Dette innebærer for det tredje at Telenor må varsle berørte tilbydere i henhold til Nkoms presisering av begrepet «berørte tilbydere» i punkt 4.5 ovenfor. I tilfeller som har vært varslet med 6 måneders frist, men som skulle ha vært varslet med 3 års frist, må Telenor sende ut ny varsling til berørte tilbydere om at varslingstiden blir forlenget med 2 år og 6 måneder. Telenor må videre varsle berørte parter som ikke har mottatt varsel tidligere. Varselet må gis med de angitte fristene i reguleringen. Telenor skal sørge for at alle varslede utbyggingspunkter er i samsvar med det ovennevnte innen 1. september Vedtaket kan påklages, jf. ekomloven 11-6 og forvaltningsloven 28. Fristen for å klage på vedtak er normalt tre uker, jf. forvaltningsloven 29 første ledd. På grunn av den forestående sommerferieavviklingen mener Nkom at det er grunnlag for en forlenget klagefrist, jf. forvaltningsloven 29 fjerde ledd. Fristen for å klage er derfor satt til seks uker fra vedtakstidspunktet. En eventuell klage stiles til Samferdselsdepartementet og sendes Nasjonal kommunikasjonsmyndighet. Beslutning om utsatt iverksettelse av vedtaket kan kun avgjøres av Samferdselsdepartementet, jf. ekomloven 11-6 fjerde ledd, jf. forvaltningsloven 42. Med hilsen Torstein Olsen direktør Irene Åmot avdelingsdirektør Kopi Broadnet AS, Postboks 1 Fornebu, 1330 FORNEBU TDC AS, Postboks 4400 Nydalen, 0403 OSLO Get AS, Postboks 4400 Nydalen, 0403 OSLO 15