Generell redegjørelse for varslingsbestemmelsene i marked 4- vedtaket

Transkript

1 W Telenor Norge AS Postboks FORNEBU Vår ref.: Vår dato: Deres ref.: Deres dato: Saksbehandler: Einar Meling Generell redegjørelse for varslingsbestemmelsene i marked 4- vedtaket 1. Bakgrunn Telenor ASA (Telenor) moderniserer kobbernettet. Dette skjer blant annet ved å legge fiber frem til fordelerpunkter 1 som er nærmere kundene, såkalte mikronoder, og å ta i bruk VDSL-teknologi i mikronodene. Utplasseringen av mikronoder innebærer at lengden på kobberlinjen til kunden kortes ned og muliggjør høyere kapasitet for kobberbasert bredbånd. Telenor er i vedtak av 20. april 2014 (marked 4-vedtaket) pålagt å varsle tilgangskjøpere om nærmere angitte endringer i aksessnettet. Telenor ga i brev av 29. september 2015 uttrykk for sin forståelse av varslingsplikten i to nærmere angitte typetilfeller og ba Nkom om å bekrefte eller presisere at selskapets forståelse er i samsvar med innholdet i marked 4-vedtaket. Det første typetilfellet er beskrevet som endringer i aksessnettet i form av oppgradering/utbygging ved bruk av mikronoder i geografiske områder hvor det ikke eksisterer OA-leveranser når endringen besluttes. Telenor mener at ingen tilbydere vil bli berørt i slike tilfeller og at varslingsbestemmelsene i marked 4-vedtaket derfor ikke kommer til anvendelse. 1 Med Fordelerpunkt forstås Koplingspunkt(er) i Telenors Aksessnett som ikke er lokalisert ved konsentrator eller ved telesentral, hvorfra det kan etableres direkte forbindelse til Nettermineringspunkt(er), jf. bilag 1 til Operatøraksessavtalen., Nasjonal kommunikasjonsmyndighet Besøksadresse: Nygård 1, Lillesand Postadresse: Postboks LILLESAND Tel: Fax: firmapost@nkom.no NO

2 Det andre typetilfellet er beskrevet som situasjoner hvor Telenor gjennom offentlig anbudskonkurranse inngår kontrakt om oppgradering/utbygging av fastnettet ved bruk av mikronoder i et nærmere angitt geografisk område eller når et bygdelag har valgt en felles samordnet løsning fra Telenor. Telenor mener oppgradering/utbyggingen i disse tilfellene er å anse som en «vesentlig endring» i kobberaksessnettet som i utgangspunktet skal varsles senest 6 måneder før endringen gjennomføres. Nkom ga i svarbrev av 2. november 2015 uttrykk for at Telenor kunne legge selskapets forståelse av varslingsbestemmelsene til grunn. Broadnet AS (Broadnet) har i brev av 13. november 2015 bedt Nkom om korrigere tolkningsuttalelsen av 2. november 2015 ved å stadfeste to forhold. Det ene forholdet er at Telenor har plikt til å varsle potensielle tilgangskjøpere også der ingen kjøper Operatøraksess i den konkrete sentralen. Det andre forholdet er at det gjelder en varslingsplikt på 3 år ved innføring av ny teknologi som blokkerer for at tilgangskjøpere kan kjøpe full- og delt aksess i kobbernettet, uavhengig av offentlige anbud og samordnet innkjøp i «bygdelagstilfeller». Nkom mener i lys av ovenstående at det er behov for å foreta en generell og mer utfyllende redegjørelse for hvordan de aktuelle varslingsbestemmelsene i marked 4-vedtaket skal forstås. Nkom vil i det følgende gjøre rede for innholdet i varslingsreglene i marked 4-vedtaket samt om varslingsreglene anvendelse ved endringer som er aktuelle i tilknytning til Telenors modernisering av kobbernettet. 2. Rettslig utgangspunkt Telenor ble i vedtak 20. januar 2014 utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i grossistmarkedet for full og delt tilgang til faste aksessnett (marked 4) og pålagt en rekke særskilte forpliktelser for å bøte på faktiske og potensielle konkurranseproblemer i det relevante markedet, herunder tilgangsplikt, ikke-diskriminering og transparens. Den sektorspesifikke konkurransereguleringen bygger på en antagelse om at virksomheter som har sterk markedsstilling har mulighet og incitamentet til å misbruke sin markedsstilling på bekostning av potensielle konkurrenter og kunder. I tråd med dette fremgår det av ekomlovens forarbeider at hensikten med å pålegge særskilte forpliktelser er å legge føringer for den dominerende virksomhetens adferd, slik at den sterke markedsstillingen verken brukes til å begrense eller vri konkurransen i det relevante markedet eller i et tilgrensende marked. Tilgangsplikten i marked 4-vedtaket følger av vedtakets kapitel 7.2. Det fremgår her at tilgangsplikten til Telenors kobberbaserte aksessnett omfatter plikt til å imøtekomme enhver 2

3 rimelig anmodning om full og delt tilgang til det kobberbaserte aksessnettet, herunder tilgang til delaksesslinjer (såkalt sub-loop unbundling), jf. ekomloven 4-1. Telenors plikt til ikke-diskriminering fremgår av vedtakets kapitel 7.4. Plikten innebærer at Telenor skal gi tilgang til de tilgangsformer som følger av vedtaket på ikke-diskriminerende vilkår, jf. kapitel Plikten er blant annet begrunnet i at ikke-diskriminering vil kunne forhindre overføring av markedsmakt fra grossist- til sluttbrukermarkedet ettersom muligheten til å kunne utvise ekskluderende adferd reduseres. Ekskluderende adferd er i vedtaket beskrevet som forsøk på å forhindre tilgang og stenge ute konkurrenter fra markeder gjennom å operere med priser, kvalitetsforskjeller eller vilkår for tilgang som favoriserer egen virksomhet. Det følger av ekomloven 4-6 fjerde ledd at Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling på marked for produktene full og delt tilgang til fast aksessnett har plikt til å utarbeide standardtilbud om tilgang til det faste aksessnettet. Plikten til å utarbeide standardtilbud er nærmere presisert i ekomloven 2-5. Marked 4-vedtaket oppstiller ytterligere krav til standardavtalens innhold, jf. vedtakets kapittel og Kravene omfatter blant annet plikt til å innta bestemmelser om varsling ved endring i eller nedleggelse av kobberaksesslinjer. Vedtakets bestemmelser om dette lyder i hhv. punkt 347 og 348: «347. Telenor pålegges med hjemmel i ekomloven 4-7 og 4-6 første ledd nr. 5 å inkludere i sitt standardtilbud en bestemmelse om varslingstid i forbindelse med planlagte vesentlige endringer i aksessnettet. Varsling av berørte tilbydere skal skje umiddelbart etter at endringene er bestemt og senest seks måneder før endringene gjennomføres.» «348. Telenor pålegges med hjemmel i ekomloven 4-7 og 4-6 første ledd nr. 5 å varsle om nedleggelse av kobberaksesslinjer og/eller hovedkoplinger umiddelbart etter endringene er bestemt og senest tre år før endringene gjennomføres.» Behovet for varslingsregler ved endringer av eksisterende nettverksarkitektur og teknologi er også vurdert i Kommisjonens anbefaling om regulering av tilgang til neste generasjons aksessnett (NGA-anbefalingen eller Anbefalingen) 2. Det følger av NGA-anbefalingen at eksisterende SMP-forpliktelser i marked 4 og 5 ikke skal avvikles [ («should not be undone»..] gjennom endringer av nettverksarkitektur og teknologi med mindre det foreligger enighet mellom SMP-tilbyderne og kjøpere av tilgang om en passende overgang til den nye arkitektur/teknologi. 2 Commission recommendation of 20 September 2010 on regulated access to Next Generation Access Networks (NGA) (2010/572/EU 3

4 NGA-anbefalingen fastsetter et utgangspunkt om minimum 5 års varslingsfrist ved avvikling av blant annet tilknytningspunkter til kobberaksessnettet. Telenors plikt til å varsle ved endringer i telenettet er også regulert i bilag 1 til Telenors standardavtale for operatøraksess 3 (I det videre stedvis betegnet som operatøraksessavtalen eller OA-avtalen). De mest sentrale bestemmelsene følger av kapittel 6.2, 6.2.1, og som lyder: «6.2 Telenor skal på forhånd meddele Operatøren om endringer som skal gjennomføres i Telenettet som berører Aksesslinjer og Delaksesslinjer som Operatøren får tilgang til i henhold til Avtalen. Om det ikke foreligger særskilte forhold som nødvendiggjør en hurtig ombygging, skal Telenor varsle Operatøren umiddelbart etter at dette er bestemt. « For Telenors oppsigelse av Tilgangsavtale for en Aksesslinje vises det til pkt i bilag 1. Bestemmelsen i pkt i bilag 1 gir ikke Telenor anledning til oppsigelse av over 50 % av Aksesslinjene på et Koplingspunkt innenfor en tidsramme på tre (3) år uten forutgående varsling iht. pkt 6.2.3» « Ved nedleggelse og/eller flytting av Koplingspunkt som ikke leder til at over 50% av Aksesslinjene eller Delaksesslinjene under punktet tas ut av drift, skal Operatøren varsles senest seks (6) måneder før endringene gjennomføres. Dersom over 50% av Aksesslinjene eller Delaksesslinjene under punktet tas permanent ut av drift, og dette utgjør mindre enn 50 Aksesslinjer eller Delaksesslinjer, skal også Operatøren varsles senest seks (6) måneder før endringene gjennomføres. For de Aksesslinjer eller Delaksesslinjer som evt. tas ut av drift ifm. Omleggingen, gjelder bestemmelsene i pkt i bilag 1. I en periode før omleggingstidspunkt kan det bli behov for midlertidige kabelomlegginger. Det kan medføre driftsforstyrrelser, korte brudd samt en økning av midlertidig linjelengde.» « Ved nedleggelse av Koplingspunkt som leder til at minst 50% av Aksesslinjer eller Delaksesslinjer under punktet tas ut av drift, og dette utgjør over 50 Aksesslinjer eller Delaksesslinjer under Koplingspunktet, skal melding om dette gå til Operatøren og bli publisert i særskilt oversikt på senest tre (3) år før endringen gjennomføres, bortsett fra nedenstående to tilfeller hvor varsling skal skje så snart som mulig:» 3 4

5 Marked 4-vedtaket ble påklaget av Telenor og av kjøpere av tilgang, herunder bestemmelsene om varslingsplikt ved endringer og nedleggelse av kobberaksesslinjer. Vedtaket ble opprettholdt av Samferdselsdepartementet (SD) i klagevedtak datert 18. desember 2014 (klagevedtaket). 3. Nkoms vurderinger 3.1 Varslingsfristens lengde Det følger av marked 4-vedtaket at forsinket varsling av endringer i aksessnettet, er et potensielt konkurranseproblem knyttet til diskriminering på andre forhold enn pris. For å sikre at tilgangskjøpere kan oppnå forutsigbarhet for sine investeringer i Telenors aksessnett og for å gi tilgangskjøperne tilstrekkelig tid til å tilpasse seg eventuelle endringer, pålegger marked 4- vedtaket Telenor å innta bestemmelser om varslingsplikt for nærmere angitte tilfeller i standardavtalen for operatøraksess samt oppstiller minimumskrav til varslingstid. Minimumskravene til varslingstid innebærer at vesentlige planlagte endringer i aksessnettet skal varsles senest 6 måneder før endring gjennomføres, mens nedleggelse av kobberaksesslinjer og/eller hovedkoplinger skal varsles senest 3 år før endring gjennomføres. I begge tilfeller stiller reguleringen krav om at varsling skal skje umiddelbart etter at endring er bestemt. Vesentlighetsvilkåret som marked 4-vedtaket knytter til Telenors varslingsplikt, innebærer at Telenors plikt til å varsle i medhold av reguleringen inntreffer ved endringer av en viss betydning og/eller et visst omfang. Reguleringen innebærer videre en forlenget varslingsfrist ved mer omfattende endringer. Nkom viser i marked 4-vedtaket til at Telenor, som følge av pålegg i Nkoms marked 4-vedtak fra 2009, allerede har bestemmelser om varsling i standardavtalen for operatøraksess. Varslingsreglene som Nkom henviser til i vedtaket 4 innebærer i grove trekk 3 års varslingsfrist for nedleggelse av koblingspunkt som leder til at minst 50 % av aksesslinjer eller delaksesslinjer under punktet tas ut av drift og dette utgjør over 50 aksesslinjer eller delaksesslinjer. For mindre omfattende nedleggelse fastsetter standardavtalen 6 måneders varslingsfrist. Nkom forutsatte i 2009-vedtaket at varslingsbestemmelsen i standardavtalen ved nedleggelse av kobberaksesslinjer skulle gjøres i dialog mellom Telenor og berørte grossistkunder. Nkom forutsatte videre at saken skulle bringes inn for Nkom til megling eller avgjørelse dersom enighet ikke ble oppnådd. Saken ble ikke brakt inn for Nkom. Ettersom varslingsfristene var fastsatt i dialog mellom berørte parter, la Nkom i marked 4-vedtaket til grunn at varslingsfristene i operatøraksessavtalen i tilstrekkelig grad må anses å ivareta grossistkundenes behov for 4 Bestemmelsene i den gjeldende standardavtalen for operatøraksess samsvarer med bestemmelsene som lå til grunn for Nkoms vurderinger i marked 4-vedtaket. 5

6 forutsigbarhet. Marked-vedtakets henvisning til operatøraksessavtalens bestemmelser er uttrykk for at Nkom mener beregningsmetoden i operatøraksessavtalen trekker opp den relevante grensedragningen mellom endringer som er av slik betydning/omfang at de etter reguleringen skal varsles med minimum 6 måneders frist og slike som skal varsles med minimum 3 års frist. Nkom uttrykker i marked 4-vedtaket at viktigheten av varslingen tilsier at varslingsfristene bør fremgå direkte av Telenors særskilte forpliktelser, jf. punkt 324. Marked 4-vedtaket uttrykker videre at minimumskravene vedtaket stiller til varsling ved endring eller nedleggelse anses å være tilfredsstilt gjennom beregningsmetoden som fremgår av operatøraksessavtalen. En slik forståelse er også lagt til grunn av SD, som på side 32 i klagevedtaket uttrykker: «Departementet forstår på denne bakgrunn PTs vedtak slik at bestemmelsene om varslingsfrister, jf. vedtaket i marked 4 punkt 347 og 348, innebærer en kodifisering av gjeldende praksis», og videre: «Dette betyr at departementet legger til grunn at tilfeller av nedleggelser av kobberaksesslinjer som omfatter mindre enn 50 % av aksesslinjer eller delaksesslinjer på et gitt koblingspunkt, eller utgjør færre enn 50 aksesslinjer eller delaksesslinjer, omfattes av bestemmelsen om vesentlige endringer i aksessnettet og at det for disse tilfellene gjelder en varslingsfrist på minimum 6 måneder, jf. punkt 347 i vedtaket i marked 4. For tilfeller hvor nedleggelser av kobberaksesslinjer som leder til at minst 50 % av aksesslinjer eller delaksesslinjer under punktet tas ut av drift, og utgjør 50 aksesslinjer eller delaksesslinjer eller flere, gjelder en varslingsfrist på minimum tre år, jf punkt 348 i vedtaket i marked 4.» Marked 4-vedtaket innebærer på denne bakgrunn at grensedragningen mellom slike endringer av Telenors aksessnett som i marked 4-reguleringens forstand er å anse som «vesentlige» og derfor skal varsles med minimum 6 måneders frist og slike endringer som er å anse som «nedleggelse» og derfor skal varsles med minimum 3 års frist, må vurderes ut i fra den metoden som operatøraksessavtalen gir anvisning på, jf. operatøraksessavtalen punkt 6.2. jf og Marked 4-reguleringen innebærer således en varslingsfrist på minimum 6 måneder ved nedleggelse og/eller flytting av koblingspunkt som omfatter færre enn 50 % av aksesslinjer eller delaksesslinjer på et gitt koblingspunkt, eller utgjør færre enn 50 aksesslinjer eller delaksesslinjer, jf. marked 4-vedtaket punkt 347 og operatøraksessavtalen punkt Tilsvarende innebærer reguleringen en varslingsfrist på minimum 3 år i tilfeller hvor nedleggelser av koblingspunkt leder til at minst 50 % av aksesslinjer eller delaksesslinjer under 6

7 punktet tas ut av drift, og utgjør 50 aksesslinjer eller delaksesslinjer eller flere, jf. marked 4- vedtaket punkt 348 og operatøraksessavtalen punkt Som vist til ovenfor har Nkom lagt til grunn i marked 4-vedtaket at varslingsfristene i operatøraksessavtalen i tilstrekkelig grad må anses å ivareta grossistkundenes behov for forutsigbarhet ettersom fristene er fastsatt i dialog mellom Telenor og berørte grossistkunder. Nkom er ikke kjent med omfanget av Telenors planer for modernisering av kobbernettet eller hvordan Telenor rent faktisk vil gjennomføre moderniseringen. Det er derfor noe uklart hvordan metoden i operatøraksessavtalen rent faktisk vil slå ut med hensyn til hvilke endringer som skal varsles med 6 måneders frist og hvilke som skal varsles med 3 års frist. Etter Nkoms vurdering er det derfor også noe uklart om de aktuelle varslingsreglene i tilknytning til den forestående moderniseringen av kobbernettet rent faktisk vil være egnet til å ivareta hensynene som varslingsreglene er begrunnet i. Nkom viser i den forbindelse til at vi i marked 4-vedtaket, jf. punkt 327 og 328, har uttrykt at vi vil overvåke utviklingen i markedet og gjennom dialog med markedsaktørene avdekke om behovene endrer seg med hensyn til varslingsfristene på 6 måneder og 3 år. 3.2 Varslingsreglenes virkeområde - nedleggelse De aktuelle varslingsreglene i marked 4-reguleringen bygger i hovedsak på at det er informasjonsasymmetri mellom Telenor og tilgangskjøpere, og at kravet om varsling er nødvendig for at tilgangskjøpere skal ha tilstrekkelig forutsigbarhet for investeringer i Telenors kobberaksessnett og tilstrekkelig tid til å områ seg når Telenor beslutter endringer av en viss art og/eller omfang. I hvilken grad varslingsreglene vil kunne fylle sitt formål avhenger både av reglenes virkeområde og av varslingsfristens lengde. Nkom har ovenfor redegjort for at marked 4- vedtaket innebærer en kodifisering av bestemmelsene i Telenors standardavtale for operatøraksess hva gjelder grensegangen mellom endringer som skal varsles med minimum 6 måneders frist og endringer som skal varsles med minimum 3 års frist. Varslingsreglenes virkeområde er i marked 4-vedtaket knyttet til begrepene «vesentlige endring av aksessnettet», jf. punkt 347 og «nedleggelse av kobberaksesslinjer og/eller hovedkoplinger», jf. punkt 348. Begrepene som definerer varslingspliktens virkeområde i vedtaket korresponderer i noen grad med terminologien i operatøraksessavtalen. Nkom vil i det følgende presisere virkeområdet for varslingsplikten etter marked 4-vedtaket. Begrepene som trekker opp rammene for varslingsplikten er ikke nærmere definert i marked 4- vedtaket. Hensynene som varslingsplikten skal ivareta er dermed sentral for forståelsen av hvilket innhold «vesentlig endring» og «nedleggelse» har i marked 4-reguleringen. 7

8 Den situasjonen som på vedtakstidspunktet ble ansett som mest aktuell hva angår «nedleggelse» var at Telenor ville sanere kobberaksesslinjer og i mange tilfelle erstatte kobberaksesslinjene med fiberaksesser. Nkom viser blant annet til vedtakets punkt 322 hvor følgende fremgår: «Telenor har opplyst PT om at investeringer i kobberinfrastruktur vil få lavere prioritet fremover, blant annet som følge av satsingen på fiberaksessnett Siden omfanget av nedlegging av kobberaksesslinjer vil kunne øke i denne reguleringsperioden, blir varslingsfristen viktig for at andre aktører skal få tilstrekkelig tid til å planlegge for slike endringer.» Å gi forutsigbare rammebetingelser for investeringer i Telenors kobberaksessnett og å sikre at tilbydere som foretar slike investeringer får noe tid til å områ seg dersom Telenor skulle beslutte endringer i aksessnettet som påvirker investeringen, var på denne bakgrunn helt sentrale hensyn bak varslingsreglene. Disse hensynene gjør seg gjeldende uavhengig av hvilken form endringene i aksessnettet måtte ha. Om tilgangskjøperen mister tilgang til regulerte aksessprodukter som følge av Telenors sanering av kobberaksesser eller om tilgangen bortfaller som følge av at Telenor gjør andre endringer i aksessnettet, er etter Nkoms syn i denne sammenheng av underordnet betydning. Hensynet til å oppnå forutsigbare rammebetingelse for alternative tilbyderes investeringer i SMP-tilbydernes kobbernett er også vektlagt i NGA-anbefalingen, jf om «Migration». Begrepet «nedleggelse» eller «tas ut av drift» er ikke brukt i NGA-anbefalingen. Derimot omtaler Anbefalingen «changes to the existing network architecture and technology». Slike endringer skal ifølge Anbefalingen ikke føre til at eksisterende tilgangsplikter i marked 4 og 5 opphører («should not be undone») med mindre det foreligger avtale om overgangsordning mellom SMPtilbyderen og kjøpere av tilgang. I fravær av avtale om overgangsordninger uttrykker Anbefalingen at den nasjonale regulatøren skal sikre at tilgangskjøpere varsles minst 5 år før avvikling av tilgangspunkter («de-commissioning of points of interconnection»), som for eksempel tilknytningspunkt for LLUB. Anbefalingen uttrykker videre at regulatøren når det er berettiget kan ta nasjonale forhold i betraktning. Som redegjort for ovenfor fant Nkom i vedtaket at en varslingsplikt på tre år var tilstrekkelig ut i fra nasjonale forhold. Ved forståelsen av begrepet «nedleggelse» i marked 4-reguleringens forstand er det etter Nkoms oppfatning grunn til å legge avgjørende vekt på hensynene som varslingsregelen skal ivareta. Hensynene tilsier at begrepet ikke er begrenset til et spørsmål om sanering av kobberaksesslinjer. For å ivareta hensynene som varslingsplikten er begrunnet i skal begrepet 8

9 også anses å omfatte endringer som innebærer at tilgangskjøperne helt eller delvis mister tilgang til regulerte aksessprodukter. Nkom har ovenfor vist til at begrepene i marked 4-vedtaket som definerer varslingspliktens virkeområde, i noen grad korresponderer med terminologien i operatøraksessavtalen. Operatøraksessavtalen fastslår i punkt 6.2 at Telenor på «forhånd [skal] meddele Operatøren om endringer som skal gjennomføres i Telenettet som berører Aksesslinjer og Delaksesslinjer som Operatøren får tilgang til i henhold til Avtalen.» Nkom legger til grunn at det etter punkt 6.2 er tilstrekkelig til å utløse krav om umiddelbar varsling, at det skal gjennomføres «endringer» i «Telenettet» og at disse endringene «berører» «aksesslinjer og/eller Delaksesslinjer». Når det gjelder varslingsfristens lengde tar operatøraksessavtalen, jf. punkt og 6.2.3, utgangspunkt i om «nedleggelse» fører til at en nærmere angitt andel og antall «Aksesslinjer eller Delaksesslinjer under punktet tas ut av drift». Punkt omfatter også alternativet «flytting». 5 Begrepene «nedleggelse», «flytting» og «tas ut av drift» er ikke nærmere definert i operatøraksessavtalen. For at operatøraksessavtalens varslingsbestemmelser skal kunne anses å oppfylle kravene marked 4-vedtaket oppstiller til varsling av endringer i Telenors aksessnett, mener Nkom at operatøravtalens begreper «nedleggelse» og «tas ut av drift» må forstås på tilsvarende måte som begrepet «nedleggelse» i marked 4-vedtaket. 3.3 Forholdet til Telenors oppgradering av kobbernettet Telenors innføring av ny teknologi Ny teknologi gjør det mulig å oppnå langt høyere overføringskapasitet i kobbernettet enn tidligere. Den økte overføringskapasiteten kan blant annet oppnås ved å utplassere mikronoder med VDSL-teknologi ved fordelere som er nærmere kundenes adresse. VDSL-teknologien vil også kunne kombineres med støykansellering (vectoring), og bruk av den nye G.Fast-standarden, for å øke overføringskapasiteten ytterligere. Slik Nkom oppfatter Telenor, ønsker selskapet i første omgang å utplassere mikronoder og ta i bruk VDSL-teknologi uten vectoring, men hvor målsetningen på sikt er å kunne ta i bruk de nevnte formene for støykansellering. Telenor åpner for at aktører med LLUB-tilgang kan etablere seg på samme fordelerpunkt som Telenor («bli med ut på noden»). Nkom legger til 5 Under punkt er ordlyden «nedleggelse og/eller flytting av koblingspunkt», under punkt er ordlyden «nedleggelse av koblingspunkt». 9

10 grunn at dette i praksis vil være mindre attraktivt dersom det ikke er mulig å ta i bruk de nye teknologiene fullt ut Konsekvenser for andre tilbydere Telenors tilgangsplikt i kobbernettet gjelder både full og delt tilgang (LLUB-tilgang), inkludert tilgang til delaksesslinjer (Sub-loop Unbundling). Både Telenors egen virksomhet og kjøpere av tilgang har imidlertid i all hovedsak benyttet seg av LLUB-tilgang. Nkom legger til grunn at den form for oppgradering av Telenors kobbernett som er mest aktuell i første omgang, er å trekke fiber til fordelerpunkter nærmere sluttbrukeren og utplassere DSLAMer som støtter VDSLteknologi. Dette er fordelerpunkter som omfattes av Telenors plikt til å gi tilgang til delaksesslinjer. En slik form for oppgradering vil kunne skape problemer for andre aktører som benytter LLUB-tilgang. Problemet består i at signaler fra de fremskutte mikronodene vil kunne føre til redusert kvalitet på signaler fra DSLAMer som er plassert i hovedsentral eller fordelerpunkter lengre fra sluttbrukeren. Omfanget av problemet avhenger i hovedsak av signalnivået på den fremskutte mikronoden. Problemstillingen knyttet til degradering av aksesslinjer i form av økt støy, er også reflektert i standardavtalen for operatøraksess, jf. punkt i bilag 2 om «Forutsetning for tilgang til Delaksesslinjer». Punktet lyder blant annet: «På grunn av stor kompleksitet og ukjente transmisjonsegenskaper på strekningen mellom Fordelerpunktet og Operatørens utstyr, så er det nødvendig å kartlegge signalnivået i Fordelerpunktet for det aktuelle transmisjonssystemet. Det er derfor nødvendig med et måleoppdrag som avdekker hvor meget et normalt signal, Produkttype D, er dempet på strekningen fra Hovedkoplingen og til det Fordelerpunktet som Operatøren ønsker tilgang til, og tilsvarende dempning på strekningen fra Operatørens utstyr til det samme Fordelerpunktet. Hensikten med dette måleoppdraget er å avgjøre hvor meget signaleffekten på Operatørens eget stasjonsutstyr må reduseres for at ikke Telenor og andre operatørers Operatøraksesser skal få forhøyet nivå av elektromagnetisk Støy» Telenors eventuelle bruk av signaleffekt utover det som er tillatt for kjøpere av operatøraksess, vil medføre at andre tilbydere får forhøyet nivå av elektromagnetisk støy og dermed en degradert tjeneste. Dette har også en side mot kravet til ikke-diskriminering. Nkoms vurdering av forholdet til ikke-diskrimineringskravet fremgår nedenfor under punkt 4. 10

11 Dersom Telenor på sikt kombinerer VDSL-teknologien med støykansellering (vectoring), og bruk av den nye G.Fast-standarden, vil en annen konsekvens for tilbydere være at de ikke kan benytte eget utstyr i samme fordelerpunkt Nkoms konklusjoner mht. varslingsbestemmelsene Nkom har ovenfor redegjort for at begrepet «nedleggelse» i marked 4-reguleringens forstand omfatter endringer av Telenors aksessnettet som innebærer at tilgangskjøperne helt eller delvis mister tilgang til regulerte kobberaksessprodukter. Oppgradering av kobbernettet i form av utplassering av mikronoder med VDSL-teknologi på en måte som fører til degradert tjeneste for andre operatørers operatøraksesser, vil etter Nkoms oppfatning dermed falle inn under operatøraksessavtalens bestemmelser i punkt og Det innebærer at marked 4- reguleringens krav til varslingens lengde i slike tilfeller vil avhenge av omfanget av den aktuelle endringen, jf. beregningsmetoden i operatøraksessavtalen. Nkom legger til grunn av bruk av ulike teknologier for støykansellering, såkalt vectoring, og bruk av den nye standarden G.Fast, ekskluderer andre kjøpere av tilgang fra å tilby sluttbrukertjenester basert på marked 4-tilgang, i et nærmere avgrenset område. Nkom legger således til grunn at innføring av slik teknologi vil innebære at marked 4-tilgang for berørte abonnenttilknytninger i det aktuelle området rent faktisk vil opphøre. Ut i fra et «fra-det-mer-tildet-mindre» resonnement, følger det av drøftelsen ovenfor at innføring av slike teknologier også faller inn under de nevnte varslingsbestemmelsene i operatøraksessavtalen. 3.4 Nærmere om «berørte» tilbydere Når det gjelder varslingsfristen på 6 måneder fastsetter Marked 4-vedtaket at varsel skal gis «berørte tilbydere», jf. vedtakets punkt 347. Marked 4-vedtaket gir noe begrenset veiledning når det gjelder spørsmålet om hva som ligger i begrepet «berørte tilbydere». Spørsmålet om hva som ligger i begrepet «berørte tilbydere» ble imidlertid kommentert av Nkom i resultatet av høringen til varslet om marked 4-vedtaket 6. Bakgrunnen for at dette ble kommentert var at Broadnet i sin høringsuttalelse mente at Telenor bør ha plikt til å varsle alle grossistkunder om vesentlige endringer, uavhengig om grossistkunden har virksomhet i det aktuelle området eller ikke. Nkoms kommentar til dette i resultatet av høringen var at Nkom ikke kunne se behov for å pålegge Telenor å varsle grossistkunder «som åpenbart ikke berøres av endringen». Nkom uttalte videre at «Grossistkunder som kan tenkes å bli berørt av endringen, for eksempel fordi grossistkunden har virksomhet i områder som grenser til området hvor det skal foretas vesentlige endringer, bør

12 på den annen side varsles». Nkom mente på denne bakgrunn at den foreslåtte varslingsplikten ville ivareta grossistkundenes behov. Når det gjelder varslingsfristen på 6 måneder viser kommentarene fra Nkom at marked 4- vedtaket må forstås slik at kretsen av tilbydere som skal varsles omfatter både tilbydere som blir direkte berørt av endringene og tilbydere som kan tenkes å bli berørt av endringene. Marked 4- vedtaket pålegger imidlertid ikke Telenor å varsle tilbydere som åpenbart ikke berøres av planlagte endringer i aksessnettet. Når det gjelder varslingsfristen på 3 år spesifiserer ikke marked 4-vedtaket eksplisitt kretsen som skal varsles. Det følger imidlertid allerede av varslingsfristens lengde at slik varsling gjelder tilfeller som må anses å være av større betydning enn tilfeller som skal varsles ovenfor «berørte tilbydere». Av det følger at kretsen som skal varsles ikke kan være snevrere enn ved 6 måneders varsling. Kravet om 3 års varsling gjelder «nedleggelse» av kobberaksesslinjer og/eller hovedkoplinger. Den offentlige interessen i at relevante aktører skal kunne ha kjennskap til slike endringer kan synes å være noe større enn ved vesentlige endringer. Hensynene bak varslingsreglene er på den annen side i hovedsak de samme for slike endringer som skal varsles med 6 måneder og slike som skal varsles med 3 års frist, nemlig forutsigbarhet for aktører som har investert i Telenors kobberaksessnett. Disse hensynene gjør seg ikke gjeldende ovenfor aktører som ikke har foretatt slike investeringer. Nkom mener derfor at hensynet som varslingsplikten bygger på taler for at kretsen av tilbydere som skal varsles om planlagte vesentlige endringer etter punkt 347 i vedtaket og kretsen av tilbydere som varsles om nedleggelse av kobberaksesslinjer og/eller hovedkoplinger etter punkt 348 i vedtaket, er sammenfallende. Kretsen av tilbydere som skal varsles i medhold av marked 4-vedtaket punkt 347 og 348 er således den samme. Nkom vil i det følgende vurdere om operatøraksessavtalens bestemmelser på dette punktet er i tråd med reguleringens krav. Av operatøraksessavtalen punkt 6.2 følger at: «Telenor skal på forhånd meddele Operatøren om endringer som skal gjennomføres i Telenettet som berører Aksesslinjer og Delaksesslinjer som Operatøren får tilgang til i henhold til Avtalen. Om det ikke foreligger særskilte forhold som nødvendiggjør en hurtig ombygging, skal Telenor varsle Operatøren umiddelbart etter at dette er bestemt» Punkt 6.2 er etter Nkoms vurdering å anse som fellesbestemmelser for punkt og Nkom mener det er rimelig å forstå referansen til «Avtalen» som en referanse til standardavtalen for operatøraksess. Dette i motsetning til den konkrete tilgangsavtale som i 12

13 operatøraksessavtalen definert som «avtale om Atskilt tilgang til en spesielt angitt aksesslinje i henhold til bestemmelsene i Avtalen». Nkom legger således til grunn at kretsen av varslingsberettigede etter operatøraksessavtalen, i utgangspunktet er alle som kjøper operatøraksess. Nkom har ovenfor redegjort for at Telenor er pålagt å varsle tilbydere som blir direkte berørt og som kan tenkes å bli berørt av endringer i aksessnettet. Telenor er imidlertid ikke pålagt å varsle tilbydere som åpenbart ikke berøres av slike endringer. Nkom oppfatter derfor at operatøraksessavtalen går lenger enn kravene som stilles i reguleringen. 4. Andre regulatoriske skranker for endringer i kobbernettet Telenor er i marked 4-vedtaket underlagt plikt til ikke-diskriminering. Plikten er begrunnet i blant annet at Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling kan ha insentiver til å stenge konkurrenter ute fra markedet ved å operere med vilkår for tilgang som favoriserer egen virksomhet og innebærer at Telenor skal tilby tilgang på samme eller likeverdige vilkår som tilbys til selskapets egen virksomhet. Ikke-diskrimineringsplikten innebærer således at Telenor kun kan bruke VDSL-teknologi på samme eller tilsvarende vilkår som Telenor gjør gjeldende gjennom operatøraksessavtalen. Nkom har ovenfor vist til at Telenor gjennom bilag 2 til operatøraksessavtalen stiller krav om at kjøpere av operatøraksess som benytter seg av delaksesslinje, har plikt til å dempe signaleffekten på eget stasjonsutstyr slik at Telenor og andre kjøpere av operatøraksess ikke skal oppleve økt støy, og dermed redusert kvalitet på sine tjenester. Ikke-diskrimineringskravet innebærer at samme eller tilsvarende vilkår må anses å gjelde Telenors egen virksomhet. Ikkediskrimineringskravet innebærer således at Telenor må sørge for at selskapets bruk av delaksesslinje ikke fører til at kjøpere av operatøraksess får forhøyet nivå av elektromagnetisk støy og derigjennom redusert kvalitet på sine tjenester. Nkom oppfatter at Telenors planlagte bruk av VDSL-teknologi på utskutte mikronoder forutsetter et signalnivå som kan føre til et forhøyet nivå av elektromagnetisk støy for kjøpere av operatøraksess. Nkom mener således at ikke-diskrimineringskravet i gjeldende regulering i praksis utgjør en skranke for Telenors oppgradering av kobbernettet. Etter Nkoms oppfatning er dette et forhold som det er nødvendig å vurdere nærmere. Nkom mener videre at det nylig etablerte Bredbåndsforumet er et hensiktsmessig startpunkt for en slik vurdering. 13

14 5. Oppsummering Marked 4-vedtaket gir anvisning på at beregningsmetoden i operatøraksessavtalen, jf. operatøraksessavtalen punkt og trekker opp den relevante grensedragningen mellom endringer som er av slik betydning/omfang at de etter reguleringen skal varsles med minimum 6 måneders frist og slike som skal varsles med minimum 3 års frist. Varslingsfristens lengde vil følgelig være avhengig av hvor omfattende endringene er. Endringer i Telenors kobberaksessnett som innebærer at tilgangskjøperne helt eller delvis mister tilgang til regulerte aksessprodukter i marked 4, er etter Nkoms oppfatning å anse som «nedleggelse» i marked 4-reguleringens forstand. For at operatøraksessavtalens varslingsbestemmelser skal kunne anses å oppfylle kravene marked 4-vedtaket oppstiller til varsling av endringer i Telenors aksessnett, mener Nkom at operatøravtalens begreper «nedleggelse» og «tas ut av drift» må forstås på tilsvarende måte som begrepet «nedleggelse» i marked 4-vedtaket. Telenors eventuelle bruk av VDSL-teknologi med signaleffekt utover det operatøraksessavtalen tillater kjøpere av operatøraksess, vil kunne medføre at andre tilbydere får forhøyet nivå av elektromagnetisk støy og dermed en degradert tjeneste. Slike endringer skal varsles slik marked 4-reguleringen gir anvisning på, jf. ovenfor. Tilsvarende gjelder følgelig også for bruk av mikronoder med VDSL-teknologi i kombinasjon med støykansellering. Hvem som skal varsles i medhold av marked 4-vedtaket omfatter tilbydere som blir direkte berørt og som kan tenkes å bli berørt av endringene i kobberaksessnettet. Marked 4-vedtaket pålegger imidlertid ikke Telenor å varsle tilbydere som åpenbart ikke berøres av endringer i aksessnettet. Kretsen av tilbydere som skal varsles i medhold av marked 4-vedtaket punkt 347 og 348 er den samme. Plikten til ikke-diskriminering innebærer i praksis en skranke for Telenors oppgradering av kobbernettet. Nkom mener dette er et forhold som bør vurderes nærmere og at Bredbåndsforum er et hensiktsmessig startpunkt for en slik vurdering. Med hilsen Torstein Olsen direktør Irene Åmot avdelingsdirektør Kopi: Broadnet AS 14