Masteroppgave. Da klokka klang, så fort vi sprang, og ingen sto igjen og hang..?

Transkript

1 U N I V E R S I T E T E T I B E R G E N Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap Masteroppgave Da klokka klang, så fort vi sprang, og ingen sto igjen og hang..? En studie av iverksettingen av Ny Giv i skolen Solveig Marie Borgund Vår 2014

2 1 Til Rune, Sondre og Linus

3 FORORD Arbeidet med å ferdigstille en masteroppgave kan på mange måter beskrives av å inneholde hele følelsesregisteret. I perioder går alt på skinner og humøret er på topp, mens i andre perioder slår skrivesperren inn og humøret daler. Gjennom prosessen har jeg vært så heldig å ha mange rundt meg både når humøret har vært på topp og ellers, og det er nå på tide å takke. Først og fremst vil jeg gjerne få takke min veileder, Svein Michelsen. Uten din kyndige veiledning og kompetanse hadde ikke denne masteroppgaven kommet til. Du har hatt en egen evne til å drive meg fremover i mitt arbeid. Veiledningene har vært preget av gode og interessante diskusjoner, som i sin tur har ledet til inspirasjon og fornyet skriveglede. En spesiell takk for at du satte meg i kontakt med Ingrid og Anne. Takk også til forskergruppen Kunnskap, Politikk og Organisering og alle dens medlemmer for kommentarer, innspill og gode faglige diskusjoner. En stor takk skylder jeg også Ingrid Helgøy og Anne Homme ved Uni Rokkansenteret for å ha tatt godt i mot meg midt i sin hektiske hverdag. Jeg lærte utrolig mye av å få være med dere ut på intervjurunde, og deres innspill til arbeidet mitt var både nyttige og inspirerende. Takk også til alle informanter som stilte villig opp og gav god informasjon til oppgaven. Mine medstudenter fortjener også en takk for å ha vært medvirkende til et positivt miljø både faglig og sosialt. På Sofie Lindstrøms hus har det alltid vært noen med et smil, et klapp på skulderen og en kopp kaffe. Det er likevel slik at noen av dere fortjener litt ekstra oppmerksomhet. Andrea og Erlend, tusen takk for varm mottakelse og for at dere loset meg gjennom det første året. Dagene på «kottet» kommer til å bli husket så lenge jeg lever. Andrea fortjener også en ekstra takk for utrettelig å ha kommentert og korrekturlest, du er best! Sist, men aller mest vil jeg takke min fantastiske familie. Min kjære ektemann, Rune som har stått last og brast med meg. Din tålmodighet, konstante oppmuntringer og noen ganger også et vennlig «spark bak» har vært helt uvurderlige. Jeg kan ikke love middag på bordet hver dag, men i det minste skal jeg love at det blir litt oftere enn det har vært de siste ukene. Tusen takk til mine to gutter, Sondre og Linus. Å dra på sjakkturneringer, fotballkamper og musikkstevner med dere har vært min «reality-check» disse to årene. Dere er mine gleder og stoltheter. Jeg er ubeskrivelig glad i dere. Bergen 1. Juni 2014 Solveig Marie Borgund 2

4 Innholdsfortegnelse 1. Innledning Aktualisering Problemstilling og avgrensing Oppgavens oppbygning og kapitteloversikt Forskningsfelt og kontekst Innledning Begrepsavklaring Forskning på frafall og tiltak Født sånn Blitt sånn Tidlig innsats Testing Tilpasset undervisning Frafall og skolens organisering Oppsummering Teori Iverksettingsteori Top-down Bottom-up Tvetydighet og konflikt Flernivåstyring Dimensjoner Konstruksjon av målgruppe Organisering Samhandling mellom aktører Oppsummering Metode Innledning Kvalitativt casestudie Valg av case Datainnsamling

5 Dokumentanalyse Dybdeintervju Utvalg av respondenter Gjennomføring av intervju Dimensjoner i analysen Datakvalitet Reliabilitet Validitet Generalisering Forskerrollen Ny Giv Overgangsprosjektet Innledning Ny giv bakgrunn og beskrivelse Definisjon av målgruppe Organisering Ungdomstrinnet Videregående opplæring Samhandling mellom aktører Oppsummering Konstruksjon av målgruppe Innledning Ungdomstrinnet Videregående opplæring Oppsummering Organisering Innledning Ungdomstrinnet Videregående opplæring Oppsummering Samhandling mellom aktører Innledning Samhandling mellom iverksetterne Samhandling mellom bruker og apparat

6 8.4. Oppsummering Resultat, tidligere forskning og avslutning Innledning Sentrale funn og tidligere forskning Implikasjoner Studiens begrensninger Videre forskning Litteratur Bøker og artikler Rapporter og offentlige dokument Avis og internettkilder Tidsskrifter Vedlegg Intervjuguide ungdomstrinnet Intervjuguide videregående opplæring Intervjuguide elever

7 1. Innledning 1.1. Aktualisering Norsk skole har endret seg i takt med samfunnet. Fra skole for privilegerte til fellesskolen med plass til alle. Norske barn har i dag både plikt og rett til 10-årig grunnskoleopplæring uavhengig av hvilke forutsetninger de har. Den norske fellesskolen blir både hyllet og kritisert. Hyllet av mange for sin evne til å minske sosial ulikhet i samfunnet gjennom. Kritisert av andre for sin manglende evne til å dyrke frem talentene. Uavhengig av både kritikk og hyllest synes det klart at fellesskolen fortsatt står sterkt i Norge. Nasjonale myndigheters mål er å utforme en skolepolitikk som omfavner alle norske barn og ungdommer: «Alle elever er likeverdige, men ingen av dem er like. Både «teoritrøtte» og «teoritørste» elever skal møtes med respekt. Hvis vi behandler alle likt, skaper vi større ulikhet. Å ta hensyn til forskjeller er krevende, men samtidig norsk skoles største utfordring» (Utdannings- og forskningsdepartementet 2004:Innledning). I Reform 94 spredte fellesskolens tankegang seg et steg videre. Fra nå av skulle alle norske ungdommer også ha rett på videregående opplæring. Retten har på mange måter også ført med seg en forventning og at normen skal være at ungdommen starter direkte på videregående opplæring etter ungdomsskolen. Spørsmålet er ikke lenger om de skal søke, men på hvilken studieretning. Ved innføring av siste skolereform «Kunnskapsløftet» i 2006 signaliserte myndighetene viktigheten av et sammenhengende studieløp mellom grunnskole og videregående opplæring. Ved å inkludere begge skolenivåene i reformen og benevne det som grunnopplæringen har også myndighetene lagt listen høyere for hva som forventes som et minimum av skolegang. Samtidig skal fellesskolens tankegang også gjelde for hele grunnopplæringen og på den måten være med å øke sjansen for at alle norske barn og ungdom fullfører. Aasen og Sandberg (2008:39) skriver i evaluering av Kunnskapsløftet: «Målet for Kunnskapsløftet er at alle elever skal utvikle grunnleggende ferdigheter og kompetanse for å kunne ta aktivt del i kunnskapssamfunnet. Norsk skole skal være en inkluderende skole med plass for alle. Alle skal få de samme mulighetene til å utvikle sine evner. Kunnskapsløftet skal bidra til å sikre tilpasset opplæring for alle elever og legge økt vekt på læring av fag.» Likevel er det slik at over 30 % av norsk ungdom i dag ender opp med å ikke fullføre videregående opplæring i følge tall fra OECD (OECD 2012:47). 6

8 «Til tross for at det store flertallet av norsk ungdom begynner i og fullfører et videregående opplæringsløp, er det økende bekymring rundt at frafallet i videregående opplæring er for stort. Frafall oppfattes som særlig problematisk i en tid hvor arbeidsmarkedet i stadig økende grad stiller krav til formell kompetanse» (Wollscheid 2010:9). Tidligere ble arbeid mot frafall plassert under arbeid mot fattigdom, i dag blir arbeid mot frafall behandlet som utdanningspolitikk (Baklien, Bratt og Gotaas 2004:152). I stortingsmeldingene er det også mulig å spore en dreining fra at innsats mot frafall skal settes inn i den videregående opplæringen til også å dreie seg om forebyggende arbeid som starter tidlig i grunnskolen. «Det store frafallet i videregående opplæring har sammenheng med forhold tidligere i utdanningsløpet. Forskning viser at majoriteten av dem som ikke gjennomfører videregående opplæring, går ut av grunnskolen uten å ha tilegnet seg tilstrekkelig kunnskaper og ferdigheter. Tiltak for å øke gjennomføringen i videregående opplæring må derfor også rettes mot grunnskolen» (Kunnskapsdepartementet 2006:82). Den offentlige debatten rundt frafall bærer preg av sterk ordbruk både fra politikere og andre samfunnsdebattanter. Det å slutte på skolen blir ikke lenger ansett som et personlig valg eller et privat anliggende, men snarere som et samfunnsproblem. Daværende kunnskapsminister Bård Vegar Solhjell (SV) kom eksempelvis med følgende uttalelse i 2009: «Det store frafallet i videregående opplæring er en av de faktorene som skaper mest sosial ulikhet i vårt samfunn og de personlige omkostningene er store. Vi må gå løs på frafallutfordringen med nye grep og vilje til å tenke nytt» (Kunnskapsdepartementet (c), 2009). Et år senere uttalte den nye Kunnskapsministeren Kristin Halvorsen (SV) at «Hvis vi klarer å få ned frafallet fra videregående opplæring vil det bety at mange mennesker vil få det bedre» (Kunnskapsdepartementet (c), 2010). Debatten blir forsterket av medieoppslag som gjerne har fokus på konsekvenser av frafall. I 2013 kunne slo blant annet NRK opp at frafall fører til økt sjanse for å havne på trygd (NRK, 2013). Medieoppslagene referer til forskning på årsaker til og konsekvenser av frafall. Forskningsarbeidet på området er stort, men likevel har ingen klart å finne den perfekte løsning på frafallsproblemet. Norske skolemyndigheter er under press både fra samfunnet, opposisjonspolitikere, men også fra internasjonale organisasjoner som OECD. Det fremstår som noe pinlig at Norge ligger så dårlig an på statistikken presentert av OECD. At Norge med sin rikdom og velferd ligger under OECD-gjennomsnittet når det kommer til gjennomføring 7

9 av videregående opplæring oppleves som en skuffelse for mange (OECD, 2012). Mange ulike tiltak har vært forsøkt, både i liten og stor skala, alt fra tiltak som retter seg direkte mot den faglige opplæringen til tiltak rettet mot det psykososiale miljøet. «Videregående opplæring har en utfordring i å få flest mulig til å fullføre med vitnemål eller fag- eler svennebrev. Uten fullført videregående opplæring øker sannsynligheten for fattigdom og marginalisering senere i livet drastisk» (Kunnskapsdepartementet 2006:35). I 2010 lanserte daværende Kunnskapsminister Kristin Halvorsen Ny Giv «en nasjonal dugnad mot frafall» (Finansdepartementet, 2012). For første gang ble det rullet ut et så omfattende tiltak mot frafall, i form av at det inkluderer både ungdomstrinnet og videregående opplæring, men også NAV og oppfølgingstjenesten (Kunnskapsdepartementet, 2014). Ny Giv følger opp stortingsmeldinger og forskningsrapporter som har påpekt at tidlig innsats mot frafall bør være et satsingsområde. Ny Givs prosjektperiode varte fra , men prosjektet var også ment å sette spor etter seg etter endt prosjektperiode i form av etablerte samarbeid mellom de involverte aktører. Overordnet målsetning med Ny Giv har vært å øke gjennomføringen i videregående opplæring til 75 % innen 2015 (Kunnskapsdepartementet, 2012). Diskusjonen rundt frafall og stadige prosjekter som lanseres viser at det fortsatt er behov for å undersøke og forske på området. Med bakgrunn i dette vil jeg bruke masteroppgaven min til å se nettopp på det sist lanserte tiltaket mot frafall; Ny Giv Problemstilling og avgrensing Gjennom de forberedende arbeidene i felt- og designoppgavene har jeg alt fått utforsket deler av forskningsfeltet og foretatt enkelte metodiske valg i forhold til denne masteroppgaven. Deler av arbeidet i denne studien baserer seg således på mine tidligere skrevne arbeider i felt og design. Ettersom Ny Giv består av tre delprosjekt har jeg valgt å avgrense min studie til å omhandle kun ett av de; Overgangsprosjektet, som er den delen av Ny Giv som har blitt iverksatt i skolen. At Ny Giv Overgangsprosjektet er noe så sjeldent som et tiltak som settes i verk både i ungdomstrinnet og i videregående opplæring gjør det spesielt interessant. Som jeg vil vise i kapittel 2 foreligger det mye forskning på frafall og ulike tiltak. Likevel ser jeg rom og behov for min studie. Årsaken til dette er at Ny Giv som tiltak representerer noe nytt i form av sitt omfang og involvering av flere forvaltningsnivå og skolenivå. Det er også slik at forskning på 8

10 feltet preges av studier med pedagogisk vinkling, i så måte kan det være på sin plass med studier også fra andre faglige ståsteder og med andre teoretiske baktepper. Min studie vil ta utgangspunkt i iverksettingsteori og oppgavens overordnede problemstilling er som følger: Hva karakteriserer iverksettingen av Ny Giv Overgangsprosjektet i én fylkeskommune og én kommune? Ettersom oppgavens overordnede problemstilling bærer med seg behovet for å se på flere forskjellige forvaltningsnivå har jeg valgt å supplere iverksettingsteorien med et flernivåperspektiv. For å finne svar på den overordnede problemstillingen vil det være nødvendig med gode og presise forskningsspørsmål som skal være med som rettesnor i forskningsarbeidet. Å finne ut hva som karakteriserer iverksettingen av et tiltak kan i utgangspunktet dreie seg om en omfattende prosess. Forskningsspørsmålene avgrenser og spisser problemstillingen ytterligere. Forskningsspørsmålene har blitt utviklet som en konsekvens av teorivalg. Ved gjennomgang av litteratur på området peker særlig tre problemområder seg ut; målgruppe, organisering og samhandling. I tråd med dette har jeg valgt tre klassiske spørsmål som passer med et iverksettingsteoretisk bakteppe: Hvordan ser målgruppen ut? Hvilke organisatoriske løsninger velger den enkelte skole? Hvordan samhandler aktørene i Ny Giv Overgangsprosjektet? Problemstillingen og forskningsspørsmålene fordrer både en beskrivende og en fortolkende prosess. Gjennom sentrale styringsdokumenter søkes det å beskrive hvordan myndighetene ønsker at Ny Giv skal iverksettes og hvordan tiltaket skal bli seende ut. Ved bruk av forskningsspørsmålene kreves det fortolkning av iverksetternes, i dette tilfellet ansatte og elever i skolen, meninger og opplevelser av iverksettingsprosessen. Et forskningsopplegg som både inneholder beskrivende og fortolkende perspektiv krever også en sammensatt metode. Jeg har valgt kvalitativ metode for min studie og vil kombinere dokumentanalyse og dybdeintervju av aktører i skolen. Jeg vil altså søke svar på den overordnede problemstillingen ved å ha fokus på laveste nivå i iverksettingskjeden, skolen. Ettersom Ny Giv Overgangsprosjektet iverksettes både i grunnskolen og i videregående skole vil dybdeintervjuene også foretas på begge skolenivå. Å besvare overordnet problemstilling kunne vært gjort gjennom å se på flere ulike styringsnivå. Jeg har valgt kun å se på skolen, men det vil likevel være viktig å benytte et flernivåperspektiv for å øke forståelsen av 9

11 konteksten Ny Giv Overgangsprosjektet iverksettes i. Flernivåperspektivet blir nærmere gjennomgått i kapittelet om teori. Nærmere beskrivelse av metodiske valg og strategier blir presentert i et eget kapittel om metode Oppgavens oppbygning og kapitteloversikt Denne masteroppgaven består av 9 kapitler, inkludert kapittel 1 Innledning. Kapittel 2 Forskningsfelt og kontekst starter med en kort avklaring av sentrale begrep som blir benyttet videre i oppgaven. Deretter følger en presentasjon av tidligere forskning og diskusjon som synes relevant for oppgavens tema. På den måten søkes det å finne forklaringer på hvorfor Ny Giv Overgangsprosjektet har sett dagens lys samtidig som konteksten Ny Giv og skolen befinner seg i blir presentert. Kapittelet er i sin helhet basert på dokumentanalyse av tidligere forskningsarbeider og offentlig tilgjengelige dokumenter. Kapittel 3 Teori presenterer det teoretiske grunnlaget for studien. Først presenteres hovedretninger innenfor iverksettingsteori gjennom top-down-perspektivet, bottom-upperspektivet og tvetydighet og konflikt-modellen. Teorien skal rette fokus mot hvilke spørsmål som er viktige å stille for å beskrive iverksettingen av Ny Giv Overgangsprosjektet. Deretter følger en presentasjon og argumentasjon for å inkludere et flernivåperspektiv i studien som et perspektiv som kan være med å øke forståelsen for iverksettingsprosessen. Til slutt i kapittelet presenteres tre analytiske dimensjoner utviklet på bakgrunn av det valgte teoretiske grunnlag. Dimensjonene skal være med å besvare oppgavens problemstilling. Kapittel 4 Metode tar for seg hvilke metodiske valg som har vært tatt for å besvare oppgavens problemstilling. Utvalg av respondenter og datamateriale presenteres før kapittelet avslutter med en diskusjon om datakvalitet. Kapittel 5 Ny Giv presenter Ny Giv Overgangsprosjektets design, mål og intensjoner. Kapittelet baserer seg på opplysninger hentet i dokumenter fra Kunnskapsdepartementet vedrørende prosjektet. I kapittelet søkes det svar gjennom de tre analytiske kategoriene på hvordan Ny Giv Overgangsprosjektet er tenkt iverksatt sett fra politikkutformernes ståsted. Kapittel 6 Målgruppe tar for seg analyse av datamaterialet sett i lys av den første analytiske dimensjonen som blir presentert i kapittelet om teori; målgruppe. Det søkes svar på hvordan skolen konstruerer målgruppen i Ny Giv Overgangsprosjektet og hvilke konsekvenser dette har for iverksettingen. 10

12 Kapittel 7 Organisering tar for seg den neste dimensjonen; organisering. Det søkes her svar på hvilke organisatoriske løsninger skolene velger ved iverksetting av Ny Giv Overgangsprosjektet, samt hvordan løsningene begrunnes av iverksetterne. Kapittel 8 Samhandling mellom aktører tar for seg den siste dimensjonen; samhandling mellom aktører. Det søkes svar på hvordan samhandling mellom aktørene som er involvert i iverksettingen i Ny Giv arter seg, samt hvordan samhandling mellom elev og skole foregår. Kapittel 9 Resultat, tidligere forskning og avslutning presenterer først sentrale funn i studien opp mot tidligere relevant forskning. Deretter presenteres studiens teoretiske implikasjoner og begrensninger før kapittelet avrunder hele oppgaven med et blikk på muligheter for videre forskning. 11

13 2. Forskningsfelt og kontekst 2.1. Innledning Styringen av skolen i Norge er og har vært preget av en deling mellom staten og fylkeskommunen, og staten og kommunen. Skolen som velferdsoppgave etablerte seg på lokalt nivå, men ble senere til nasjonal politikk (Helgøy og Aars 2008:58). Kommunene står formelt som skoleeier for grunnskolen mens fylkeskommunene har ansvaret for videregående opplæring. I praksis innebærer dette at kommunen og fylkeskommunen eier bygningsmasse og innehar arbeidsgiveransvaret for de ansatte i norsk skole. Kommunen og fylkeskommunen har relativt stort spillerom når det gjelder organisering av skolen på en del områder. Det er jevnlig politisk debatt både på lokalt og regionalt nivå vedrørende ulike skolepolitiske saker. Dette betyr ikke at staten er fraværende i skolepolitikken. Snarere tvert i mot; staten spiller en betydelig rolle gjennom utvikling av læreplaner og reformer, i tillegg til utforming av lovverk som er gjeldende for alle landets skoler. Norske skolemyndigheter beskriver styringsstrukturen i norsk skole som preget av styring og kontroll mellom nivåene nedover i et hierarki samtidig som det går informasjon i form av rapportering og dialog oppover i systemet. På toppen av hierarkiet finner vi nasjonale skolemyndigheter (departement og direktorat). Det regionale nivået består av fylkeskommunen, mens det lokale nivået er kommunene. De tre nederste nivåene er skole-, lærer- og elevnivå. Dagens modell er preget av målstyring og er avhengig av rapportering nedenfra for å fungere (KD, ). OECD derimot har karakterisert norsk skolesystem som kronglete og med lite tydelige styringssignal ovenfra. Norske lærere har, i forhold til andre lands lærere, stor grad av frihet til å organisere opplæringen selv. Videre beskrives norsk skolesystem som et system som i stor grad baserer seg på tillit mellom nivåene (Hopfenbeck;Tolo;Florez og El Masri 2013:9). Dette står i sterk kontrast til hvordan lærere beskriver at deres hverdag preges av instrukser og økende grad av krav til rapportering (Norsk Lektorlag, 2009 ). Ogden (2004:21) belyser også at skolen kjennetegnes av målkonflikter mellom flere ulike parter. Politikere på nasjonalt og lokalt nivå har ikke nødvendigvis de samme mål for skolen, skillet mellom politikere og de som jobber i skolen kan være stort hva målsetninger angår og 1 KD, 2001, «Diagram for styring, rapportering og tilsyn i utdanningssektoren», pkt

14 det samme gjelder foreldre og lærere. Dette belyser noe av utfordringen i et system basert på flernivåstyring. Til tross for måluenighet mellom forvaltningsnivåer og involverte aktører, er tanken om en norsk enhetsskole et ideal som lenge har vært i sentrum for norsk skolepolitikk. I en stortingsmelding defineres enhetsskolen slik: «Enhetsskolen tar sikte på å favne alle grupper. Den legger vekt på felles tradisjoner og verdier, kunnskaper og referanserammer i ferdigheter og holdninger. Det skal være en grunnleggende likhet i de ressurser som settes inn. Den enkelte elev skal få en tilpasset opplæring til alderstrinn og utviklingsnivå ( ) Likeverdiprinsippet blir ivaretatt gjennom forutsetningen om at opplæringen skal tilpasses evner, utviklingsnivå og behov hos den enkelte elev. Det dreier seg altså ikke om å gi et likt tilbud til alle, men om tilbud som er likeverdige på den måten at de tar utgangspunkt der barna og de unge står. Det krever både individuell tilpasning og lokalt mangfold» (Kunnskapsdepartementet 1998:pkt 2.1). Tankegangen rundt enhetsskolen har vært aktuell for norske skolepolitikere helt siden midten av 1800-tallet. Da enhetsskolen først ble etablert på 1800-tallet og fram til 1900-tallet var hovedfokuset dreid rundt «den organiske forbindelsen mellom den lavere delen av skolevesenet og den høyere skolen» (Dale 2008:41). De store endringene dette førte med seg har av mange blitt beskrevet som den største endringen noensinne i norsk skole, og Grankvist (2000:109) sammenligner det med «det store hamskiftet» i norsk landbruk. Skolen skulle nå også ha et samfunnsoppdrag i form av å øke kunnskapen også blant lavere sosiale lag og på den måten åpne opp for sosial mobilitet (Dale, 2008 og Grankvist, 2000). Stortinget la også makt bak enhetsskolepolitikken ved å vedta at kun høyere skoler som bygget på 7-årig folkeskole skulle få statsstøtte (Telhaug i Dokka 1989:94). Dette var med å sikre rask utbredelse og aksept for enhetsskolen. «Ikke ved mange korsveier var det så klart at det dreide seg om å fremme en samfunnsforandring ved hjelp av en skolereform» (Dokka, Jordheim og Lippestad 1989:25). Det lå sterke føringer i enhetsskolevedtaket om at kunnskapsnivået i den norske befolkning sett under ett skulle heves. På tidlig 1900-tall var Norge en fattig nasjon og hadde behov for å bygge seg opp på mange områder, her skulle altså skolen også bidra gjennom kunnskapsbygging og kulturell dannelse. Gjennom tidene har grunnskolen gradvis blitt utvidet frem til dagens obligatoriske 10-årige løp. Norske barn har både plikt og rett til skolegang på grunnskolenivå. Dette innebærer at stat og kommune har et ansvar for å tilby skoleplass til alle barn bosatt i Norge, og at foreldre har plikt til å sørge for at barna ikke uteblir fra skolegang. For at en slik plikt skal kunne fungere 13

15 er det en forutsetning at norsk skole er gratis slik at det ikke oppstår klasseskiller som følge av økonomi og ressurser. «Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa» 14 (Opplæringslova 2-15, 1998). Å fortsette skolegang etter grunnskolen var noe som i tidligere tider var forbeholdt høyere sosiale lag, men fra 1970-tallet og utover endret dette seg. Fra 1976 og frem til 1990 økte antall ungdommer som gikk direkte videre fra grunnskole og inn i videregående opplæring fra 60 % til 90 % (Markussen 2009:14). Det store skillet plasseres likevel med Reform 94 som daværende utdanningsminister Gudmund Hernes lanserte i I Reform-94 fikk alle norske ungdommer fra rett til plass i videregående opplæring som skulle lede frem til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller såkalt kompetanse på lavere nivå (Markussen 2009:45). Å ta videregående utdanning skulle ikke lenger være forbeholdt de med de beste karakterene eller ungdom fra velstående familier. Målet var helt klart å øke utdanningsnivået i hele den norske befolkningen. Videregående opplæring er fortsatt frivillig, men mange har påpekt at det samtidig med innføring av rett også ble konstruert en forventning og en form for automatikk i det at norske ungdommer starter i videregående opplæring (Markussen 2009:208). I motsetning til på grunnskolenivå har ikke eleven lenger plikt. Nordahl og Overland (2013) beskriver endringen slik: «I grunnskolen er retten og plikten til opplæring koblet sammen. Sammenkoblingen utgjør en juridisk forankret forpliktelse som er udiskutabel og som representerer en juridisk bindende kontrakt mellom skolen og foreldrene. I videregående opplæring svekkes denne kontrakten fordi foreldrenes oppdragerrolle endres i og med at den unge har mer ansvar for egne valg. Kontrakten mellom eleven, foresatte og skolen er nå psykologisk i stedet for juridisk. Unges rett til opplæring står fast, men pliktdelen er utydelig og lite eksplisitt» (Nordahl og Overland 2013:16). Reform 94 (R94) innebar videre at yrkesutdanningen skulle likestilles med teoretisk utdanning, hvilket betyr at man også ved å gå yrkesfaglige linjer kunne bygge på og oppnå studiekompetanse. Dette ble gjort ved at andelen allmennfag ble økt i yrkesutdanningene samtidig som man opprettet et tredje år med såkalt «påbygg allmennfag» for de elevene som ønsket å fortsette skoleløp frem mot studiekompetanse fremfor lærekontrakt i bedrift.

16 Mobiliteten mellom studieretninger ble begrenset ved de nye strukturene hvor antall grunnkurs ble nedjustert og regler for overganger mellom studieretninger ble strengere (Sandberg og Høst i Markussen 2009:46). Det ble også opprettet et fylkeskommunalt ansvar for formidling av læreplasser slik at også perioden frem mot fag-/svennebrev også ble en del av et helhetlig utdanningsløp. Michelsen, Gitlesen og Høst (1998: ) beskriver at dette ikke ble gjort helt uten problemer ettersom det ble ansett å være problematisk å instruere bedriftene til å ta inn lærlinger fordi staten hadde gitt alle rett til opplæring. Fylkeskommunens jobb ble derfor på mange måter å appellere til næringslivets interesse av å utdanne fagarbeidere til egen bransje. Partene i arbeidslivet gav sin tilslutning til ordningen, og det er mye av årsaken til den store andelen som oppnår fagkompetanse gjennom fullført fag-/svennebrev. Til tross for at skillet mellom yrkesutdanningene og allmennutdanningen i utgangspunktet var et skille basert på interesse, hevder Ogden (2004:285) at skillet også innehar et element av nivådifferensiering. Nettopp dette var en begrunnelse for endringene som reformene på 90- tallet skulle sørge for; å bringe filosofien om enhetsskolen og skole for alle videre til å gjelde også det videregående nivået. Målet var å utjevne statusforskjeller mellom de ulike utdannelsene. I 2006 ble en ny reform implementert i norsk skole, Kunnskapsløftet. Det unike med Kunnskapsløftet er at reformen tok for seg hele det 13- årige skoleløpet, og er slik den første reformen som omfatter både grunnskole og videregående opplæring. I Kunnskapsløftet skjer det en endring i måten man omtaler skoleløpet på ettersom begrepet «grunnopplæring» nå også blir brukt om grunnskole og videregående opplæring og ikke bare om grunnskolen som tidligere. Det viste seg imidlertid å være en reform som på mange måter bare justerte R94 hva videregående opplæring gjaldt. Det ble gjort noen endringer av benevnelser på fag og klasser, men hovedtrekkene og strukturene fra R94 ble beholdt. Felles for R94 og Kunnskapsløftet er at de begge har blitt vedtatt og satt i verk med stor tverrpolitisk enighet bak seg. Det har vært regjeringsskifter og flere kunnskapsministere som har hatt reformene på sitt bord uten å gjøre vesentlige endringer. Begge reformene må sies å være ambisiøse i form av å legge sterk vekt på «skole for alle» og at norsk skole skal fremme sosial mobilitet (Markussen 2009: 17-20). Det har vært pekt på at mye av årsaken til Kunnskapsløftet skriver seg fra debatten omkring kvaliteten av norsk skole og bekymring for 15

17 hva norske elever egentlig lærer. Det blir trukket frem norske elevers dårlige resultater på internasjonale rankinger som for eksempel PISA (Sandberg og Høst i Markussen 2009:47). Videre i dette kapittelet vil jeg se på forskning som dreier seg om frafall og ulike tiltak i skolen. Formålet med dette er å forsøke å skape en oversikt over kunnskapsgrunnlaget og konteksten som Ny Giv er etablert og utviklet innenfor, noe som igjen vil være av betydning for å kunne forstå og studere Ny Giv på en god og troverdig måte. I det følgende vil kapittelet først inneholde en kort begrepsavklaring før det går videre til forskningsfeltet som for anledningen er blitt delt inn i 6 kategorier; 1) «født sånn», 2) «blitt sånn», 3) tidlig innsats, 4) testing, 5) tilpasset opplæring og 6) frafall og skolens organisering. Det er viktig å presisere at disse kategoriene ikke eksisterer som eksplisitte skiller eller er gjensidig utelukkende, de er konstruert for å kunne systematisere noen hovedlinjer i forskning som synes relevant i studiens sammenheng. Til slutt vil kapittelet avslutte med et blikk på politikken bak Ny Giv Begrepsavklaring Studien min dreier seg om tiltaket Overgangsprosjektet i Ny Giv, som i sin tur er en del av et større prosjekt. Selve tiltaket og hva dette innebærer vil bli nærmere beskrevet i kapittel 5. I beskrivelsen til Ny Giv er det «videregående opplæring» som blir benyttet som benevnelse på det videregående nivået. Dette sier noe om at det dreier seg om mer enn kun tradisjonell skolegang. Etter Reform 94 ble også lærlinger og praksisbrevkandidater inkludert i det videregående nivået, derav den mer beskrivende benevnelsen; «videregående opplæring». Studien ser som nevnt kun på Ny Giv Overgangsprosjektet, og vil derfor kun se på de tiltakene som blir gjennomført i skolen. Begrepet «tiltak» refererer i denne sammenhengen til ulike prosjekt og aktiviteter som gjennomføres i norsk skole med formål om å forebygge frafall eller på ulike måter styrke og forbedre opplæringen i norsk skole. Det er således et vidtfavnende begrep som inkluderer en rekke aspekter i skolen, alt fra små lokale aktiviteter i det enkelte klasserom til store nasjonale satsinger. Det begrepet som forekommer oftest i studien av Ny Giv Overgangsprosjektet, og samtidig har vært knyttet størst tvetydighet til, er «frafall». Det synes å eksistere et mangfold i ulike forståelser av hva frafall er og derfor også behov for en begrepsavklaring rundt det. Mange aktører deltar i debatten rundt frafall og det er ikke slik at det i alle sammenhenger kommer tydelig frem hva frafall egentlig er og hvem som regnes som «frafalne». Enkelte tar til orde 16

18 for å benytte andre begrep enn «frafall» med begrunnelse i at frafall utelukkende er et negativt ladet begrep. Ord som gjerne blir foretrukket er «bortvalg» eller «mobilitet» for å symbolisere at det å slutte på skolen også kan være bevisste, rasjonelle valg ikke bare passivt og negativt (Hagen 2005:13). I sammenheng med Ny Giv er «frafall» det begrepet som har blitt benyttet, og i fortsettelsen således det som blir benyttet også i denne studien. Forskningslitteraturen viser også at det er uklarheter i hva som regnes som frafall og hvordan begrepet brukes. «Frafall er ikke et entydig begrep, og det avgrenses og defineres ulikt i alle de fem nordiske landene. Det er variasjon i hvem som inkluderes i frafallsgruppen, for eksempel er det slik at i noen land defineres ungdommene som har gjennomført uten å bestå inn i frafallsgruppen, i andre land defineres de inn blant de som aldri har falt fra. Et annet forhold som er forskjellig er når man starter å telle; ved fødsel, ved avslutningen av obligatorisk skole eller ved starten av videregående opplæring. Og: når slutter man å telle? Fem år etter påbegynt videregående opplæring, når de unge er 24 år eller ved 40 års alderen?» (Markussen 2010:12). Markussen belyser at frafall defineres ulikt på tvers av landegrenser. Det er likevel slik at det ikke finnes en uttalt enighet i dagligtalen om hva frafall er i Norge. Teller man med de som slutter i videregående opplæring på grunn av feilvalg, men som starter på nytt på ny studieretning? Er det frafall å fullføre videregående opplæring uten å ha bestått i alle fag? Hvordan kan statistikker som sammenligner land vektlegges så tungt i debatten når ulike definisjoner og ulike skolesystem kan virke inn? Hvilke definisjon av frafall lå til grunn ved etableringen av Ny Giv? Å definere en «korrekt» versjon av «frafall» synes å være en håpløs oppgave, og i denne studiens tilfelle ei heller nødvendig. Det er riktignok viktig å klargjøre hva frafall innebærer i denne konteksten, hvordan frafall blir definert i Ny Giv. I Ny Giv blir gjennomføring av videregående opplæring målt etter elevkullenes oppnådde kompetanse innenfor en tidsperiode på fem år etter påbegynt videregående opplæring. «Indikatoren for frafall fra videregående opplæring viser andelen elever som ikke er i utdanning i mer enn ett år på hvert trinn for hvert skoleår» (Kunnskapsdepartementet (e) 2013:43). Det er altså slik at i forhold til gjennomføring teller også de elevene som har gjort bytte av studieretning, feilvalg og de som tar en pause fra skolen så lenge de er tilbake neste skoleår. Det er i det øyeblikk eleven ikke blir registrert inn igjen i neste skoleår at det regnes som frafall. 17

19 I denne studien er det frafall slik det er definert gjennom Ny Giv som er relevant og derfor slik frafall vil bli brukt videre. Studien har ikke som siktemål å si noe om frafall som hverken positivt eller negativt, snarere er ønsket å se på hva som karakteriserer iverksettingen av Ny Giv Forskning på frafall og tiltak Frafall har blitt forsket på av mange og gjennom lang tid. Feltet er preget av forskning fra flere ulike fagområder; for eksempel har pedagoger, sosiologer, psykologer og statsvitere vært interessert i frafall. Innfallsvinkel, metode og teoretisk utgangspunkt vil naturlig nok variere i stor grad. Å få en oversikt over feltet er med andre ord en utfordring da materialet er rikt. I det følgende vil derfor kun et lite utvalg av forskning som synes representativ for feltet bli presentert. En del av forskningen som presenteres dreier seg ikke direkte om frafall men heller om ulike tiltak og prosjekt i skolen. Dette er tatt med for å skape et helhetlig bilde av norsk skole; en kunnskap som også har vært med på å skape etterspørsel etter og konstruksjon av tiltak som Ny Giv. Gjennomgangen representerer på mange måter en innføring i både politiske og forskningsmessige problemdefinisjoner i feltet. Forsknings- og politiske diskusjoner foregår på ulike arenaer, men som gjennomgangen vil vise så tvinnes de også sammen. Bidragene er inndelt i seks kategorier som på ingen måte bør ses på som noe annet enn teoretiske konstruksjoner. Inndelingen er kun laget for å kunne skape en oversikt i feltet og således kunne presentere noen hovedlinjer som har relevans i forhold til en studie av Ny Giv Født sånn Første kategori består i stor grad av kvantitative studier. Det er gjerne store studier av hele fødselskohorter som tar for seg målbare forhold. Sentralt i forskningen ligger målet om å finne ut hvem som faller fra. Tanken om at et menneskes bakgrunn skal avgjøre deres framtid, er sterk. Samfunnet består av mange ulikheter, og mange av disse ulikhetene reproduseres fra generasjon til generasjon. Slik sett kan disse studiene plasseres inn i en større forskningstradisjon som omhandler forskning på sosial klasse. 18

20 «Frafall er ikke ett problem det har mange årsaker, og virkningene er flerfoldige og ulike. Diagnosene som stilles varierer mye, men dokumentasjonen over hva som slår sterkest ut er rimelig god. Men alt som påvirker frafall kan ikke påvirkes like enkelt eller med umiddelbar effekt» (Hernes 2010:8). Hernes gir oss her et innblikk i at årsakene til frafall er mange, men at ikke alt kan håndteres umiddelbart. Spesielt gjelder det gjerne årsaker som ungdommen har med seg i form av hvor de kommer fra, hvilke utdanning foreldrene har og lignende. At stadig flere tar høyere utdanning fjerner et faremoment for flere ungdommer ettersom en av forklaringene på frafall knyttes til foreldenes manglende høyere utdanning. Slike endringer tar tid og vil naturlig gå over generasjoner. I «Frafall i utdanning for åringer i Norden» (Markussen, 2010) blir forskning på årsaker til frafall og tiltak presentert. Studien baseres på kvantitative surveydata. Det vises til at en rekke faktorer i ungdommens oppvekstsvilkår og familiebakgrunn har innvirkning. Blant disse nevnes det at det er større sjanse for frafall blant ungdom med minoritetsbakgrunn og ungdom som kun bor sammen med en av foreldrene. Samtidig er det større sjanse for fullføring og bestått videregående opplæring dersom ungdommene har foreldre med høyere utdannelse, og for ungdommene som har yrkesaktive foreldre. Det vises også til at frafallet er betydelig høyere på de såkalte yrkesutdanningene fremfor studiespesialiserende retning. Videre sier forfatterne at gutter er sterkere representert enn jenter på frafallsstatistikken, samt at de tre nordligste fylkene utmerker seg med høyere frafall enn resten av landet, noe som kan skyldes større grad av borteboere. Det påpekes også at dårlige resultater tidlig i skolegangen øker faren for frafall. Elever med såkalte adferds avvik har også større sjanse for å falle fra sier Markussen, men samtidig understrekes det at elever med så alvorlige adferds avvik at de har rett på ekstra oppfølging og ressurser har en betydelig større sjanse igjen for ikke å falle fra (Markussen 2010: ). Hovedårsakene til frafall blir i stor grad presentert som en slags bagasje man har med seg hjemmefra. Det er likevel interessant å merke seg at det i følge Markussen åpner seg et lite handlingsrom for å kunne endre noe ettersom det er identifisert en gruppe som har nytte av tettere oppfølging. Frøseth og Markussen (2009:80) viser til et mangfold av studier som alle kommer frem til at tidlige skoleprestasjoner har betydning for om elever oppnår kompetanse gjennom videregående opplæring. Tidlige skoleprestasjoner blir igjen knyttet nært opp til faktorer som kjønn, minoritetsbakgrunn og foreldrenes utdanningsnivå. Det er altså ikke slik at det er det genetiske grunnlag som er direkte årsak til frafallet. Snarere gjør genene at man presterer 19

21 dårlig tidlig i skolegangen, noe som igjen vil øke risikoen betydelig for frafall senere i skolegangen. Hvem du er og hvor du kommer fra er noe som vil følge deg livet igjennom. Av forskningen innenfor kategorien «født sånn» kan det således virke som om en viss prosentandel av frafallet nærmest ikke er til å unngå. Det er vanskelig å endre folks gener. Samtidig eksisterer det forskning innenfor «født sånn»- tradisjonen som åpner opp for at deler av frafallet ikke bare skyldes uforanderlige fakta befestet i et menneskes gener eller opphav. Det kan være mulig å sette inn tiltak på enkelte områder. Det er for eksempel tydelig å se på i gruppen som beskrives av Markussen som ungdom med adferdsavvik. Har eleven et alvorlig atferdsproblem og dermed faller inn i en kategori hvor han/hun får tilgang på spesialundervisning eller andre hjelpetiltak, er sjansene større for at de fullfører og består framfor de som har mindre avvik og dermed ikke har rett på ekstra ressurser (Markussen 2010:135). Tiltak for gruppen med alvorlige adferdsavvik kan altså være med på å redusere noe av frafallet. Da kan det være aktuelt å spørre om det også er flere grupper som kan ha nytte av økt ressursbruk. Handlingsrommet i politikken er lite fordi frafall kommer av sosial reproduksjon, dette kan igjen ses på som en form for determinisme. Betydningen av hvordan skolen er organisert blir liten innenfor en slik tankegang. Det er en grunnleggende skepsis til skolens evne til i det hele tatt å kunne påvirke frafallet, skolens rolle blir i mange tilfeller redusert til å være et epifenomen. En del vil nok mene at det er håpløs ressursbruk dersom utgangspunktet er at frafallet skyldes årsaker som man ikke kan gjøre noe med. Eller som en lærer i Vest-Agder uttrykte det: «Dette handler egentlig om kvalitet i opplæringen. Vi kan bli gode på å holde dem der, men har de det bra der de er?» (Baklien, Bratt og Gotaas 2004:148). Læreren uttrykker at det er mulig å rette fokuset mot å hindre frafall, men spør samtidig det vanskelige spørsmålet om det alltid er riktig å beholde alle elevene i skolen. Skal man kun sørge for at de fullfører? Eller er det ønskelig å sørge for at de fullfører med økt kunnskap og kompetanse? Det vil oppstå et behov for å diskutere om det er riktig å arbeide mot frafall og i det minste på hvilken måte er det riktig å arbeide med frafall på. Det er knyttet en del kritikk til studiene innenfor «født sånn»-kategorien. Det hevdes at studienes fokus oftest er å slå fast hvem som faller fra og de tilbyr i liten grad løsninger på frafallsproblematikken. Ved å redusere betydningen av skolen og skolens organisering velges det bort faktorer som kunne vært med å forklare det totale bildet. Det viktigste ankepunktet til forskningen i denne retningen er at den ikke forklarer hvorfor det er så stor forskjell på 20

22 frafallet mellom de ulike studieretningene. Studiene slår som regel kun fast at situasjonen er slik, tallenes tale er klar. På lik linje blir det slått fast at sosial reproduksjon er et problem, men hva som kan gjøres med det forblir ubesvart. Studiene maner altså til et nøkternt syn på hva som er mulig å gjøre. Det åpner riktignok opp for at man kan tilpasse undervisning på et lavere nivå ved å trekke ut elever i grupper. Det ligger til grunn en forståelse om at ikke alle kan oppnå samme nivå og komme like langt. Selv om det eksisterer en bred enighet om at det norske skolesystemet har sine feil og mangler, fører studiene innenfor «født-sånn»-kategorien med seg en form for skuffelse over at sosial bakgrunn og kjønn har en slik avgjørende betydning for hvor langt et menneske kan komme i utdanningssystemet. Dette rammer tanken om fellesskolen hardt. Kritikere av studiene maner også til at dette blir for enkelt. En slik resignasjon og tilpassing på lavere nivå vil kunne tenkes å kunne forsterke den sosiale reproduksjonen ved at et menneske ikke vil kunne bryte ut av det mønster det er født inn i. Det reises også kritikk i form av at et menneske som ikke blir tilbudt utfordringer heller aldri vil heve seg Blitt sånn Innenfor kategorien «blitt sånn» har forskningen fokus på å finne kunnskap om hvilke tiltak som har vært forsøkt og hvilke av disse tiltakene som viser effekt. Studiene er her gjerne kvalitative og preget av forsøk. Forsøkene igjen er gjerne små, bestående av noen få skoler eller 1-2 fylkeskommuner. Den enkelte skole tillegges betydelig mer vekt. Det fokuseres på faglig opplæring, lærerpåvirkning, psykososialt miljø og en rekke andre faktorer som viktige for elevers forutsetning for å fullføre. Det er altså i langt større grad ytre påvirkning som blir sett på som mulige forklaringer på hvorfor frafall forekommer. Norsk Institutt for By og Regionforskning utførte i 2004 forskning på bestilling av Utdanningsdirektoratet på området satsing mot frafall i videregående opplæring. I rapporten blir det sett på tiltak og ulike prosjekter utført i fire forskjellige fylker. Forskerne har intervjuet både lærere og elever, gjennomført deltagende observasjon på prosjektmøter og benyttet seg av dokumentanalyse (Baklien, Bratt og Gotaas 2004:30-39). Tiltakene som har vært forsøkt i flere av fylkene baserer seg i stor grad på at ulike former for tilrettelegging har effekt. Dette gjenspeiles i Finnmark hvor fokuset på å hindre frafall har ligget på ulike former for tiltak spesielt rettet mot hybelboere og deres velferd. Eksempler på tiltak er vertskapsfamilier, valgfag på kveldstid og skolefrokost for å nevne noen (Baklien, Bratt og 21

23 Gotaas 2004:104). Det kommer frem av rapporten at fylkene tilsynelatende kan virke like ved oppstart av forskningen - i form av at den samme skolestrukturen eksisterer overalt. Ved slutt identifiserte forskerne derimot flere forskjeller enn likheter. I konklusjonen pekes det på at det er behov for svært ulike typer tiltak for borteboere i Finnmark og unge innvandrere i Oslo - ulike kontekster krever ulike tiltak (Baklien, Bratt og Gotaas 2004:143). Selv om forskerne langt på vei anerkjenner at flere av tiltakene som de har sett på har sin virkning, blir det ikke lagt skjul på vanskeligheten med å måle dette direkte opp mot frafall. Selv om elevene tidvis hyller tiltakene betyr ikke dette at de med sikkerhet kan fastslå om de kommer til å hoppe av på et senere tidspunkt (Baklien, Bratt og Gotaas 2004: ). Rapporten avsluttes også med en klar oppmoding som belyser at man her ser på frafall som noe som speiler sosiale forhold, altså noe som kan rettes på: «Slikt sett er det naturlig at satsing mot frafall i videregående opplæring er en del av tiltaksplanen mot fattigdom. Fattigdom, i vid forstand, fører til frafall, og frafall fører til, eller forsterker fattigdom. Begge deler krever offentlig oppmerksomhet og innsats. Forebygging av frafall i videregående opplæring er en viktig satsning i så måte, og flere av de tiltakene vi har fulgt i denne evalueringen tyder på at man er på rett vei» (Baklien, Bratt og Gotaas 2004:152). Et konkret forsøk som har vært prøvd ut og studert, er praksiskandidatordningen. I korte trekk går ordningen ut på å tilby en type opplæring som gir kompetanse i form av et praksisbrev. Kompetansen ved fullført opplegg vil ligge på nivå under det mer kjente fagbrevet. Opplæringen består av en viss andel fellesfag kombinert med praktisk lære og praksiskandidaten kan gå videre og avlegge fagbrev etter to år i lære. Målgruppen har vært såkalt svake elever, men det eksisterer verken faglig eller politisk enighet om hva en svak elev er. Mangel på en felles definisjon og forståelse har ført til at fylker har valgt å organisere og tilrettelegge for praksiskandidatordningen relativt ulikt (Høst 2011:11-13). Rapporten om praksiskandidatordningen er utformet på bakgrunn av elevers karakterer i fellesfag, resultat på praksisbrevprøven, intervju med lærere, opplæringsbedrifter samt elevene selv. Konklusjonen fra Høst (2011:18-22) er at elevene som har deltatt i forsøket fullfører, ikke bare den praktiske delen men også fellesfagene som de tidligere lå svært dårlig an i. I matematikk økte elevene i snitt en halv karakter fra hva de hadde på ungdomsskolen. Tiltaket er altså et forsøk på å fange opp og tilrettelegge for elever som man normalt vil regne for å ligge i gruppen med særlig høy risiko for frafall i løpet av ordinær opplæring. Forsøket viser variasjon innenfor gruppen som deltok, men likevel klarer 22

24 praksiskandidatene seg jevnt over bedre også i fellesfagene - noe som kan tyde på at de har et potensiale som kanskje ikke hadde blitt fullt utnyttet i et ordinært utdanningsløp. Kritikerne stiller spørsmål ved om tiltak som praksiskandidatordningen kan gi oss troverdig informasjon om hva som har effekt for de som står i størst risiko for å falle fra. Årsaken til dette er at det reises spørsmål om hvordan målgruppen for tiltaket blir konstruert og utvalgt. Studier innenfor «blitt sånn»- kategorien ser ut til å tyde på at om bakgrunnsvariablene knyttet til sosiale forhold og gener har betydning, åpner det seg likevel et handlingsrom for å gjøre noe med frafall. Studiene poengterer at tiltak som tilrettelagt undervisning, økt oppmerksomhet og praksis kan være faktorer som peker i positiv retning. Det er imidlertid ikke like enkelt å avgjøre hvilke elever som egner seg for ulike tiltak. Litteraturen gir ulike svar og det kan se ut til at en rekke ulike forhold kan representere et potensiale for å nyttiggjøre seg av tiltak. Tiltakene forskningen skriver om er på mange måter mer forskjellige enn de er like, og det kan således være vanskelig å trekke konklusjoner på hva det er som egentlig virker. Felles for forsøkene er at de aller fleste av mottakerne av tiltak beskriver dem som positive. Kritikken mot forskningen innenfor «blitt-sånn»-kategorien går gjerne på at forsøkene er for små og forholdene for lokale til at man kan generalisere til en større populasjon eller et univers. Det er også svært omdiskutert hvem som får motta tiltakene og hvordan de blir valgt ut. Forskningen sier lite om dette, og kritikerne finner således grunn til å sette spørsmåltegn ved om utvelgelse kan ha noe å si for de mange positive resultatene av tiltak. Det eksisterer mangelfull informasjon om hvordan skole og skoleeier velger ut og konstruerer målgruppe for de ulike tiltakene. Et annet forhold som kan være viktig å ta med i betraktningen er om formålet til tiltaket faktisk er å senke frafallet eller om det heller har fokus på å bedre resultatene. Kritikken legger nærmest opp til tiltak som Ny Giv ettersom dette er et tiltak som rulles ut i alle landets fylker og kommuner. Ny Giv kan være forsøket som på grunn av sin størrelse kan imøtekomme kravet om valide resultater for hva som virker eller ikke i forhold til frafall Tidlig innsats «Frafall i videregående opplæring kan ses på som sluttpunkt på en prosess som har startet tidlig i de unges liv» (Markussen 2010:208). I denne tredje tilnærmingen er det tidlig innsats mot frafall som gjelder. Tanken er at alle har like muligheter uavhengig av både nedarvede 23

25 egenskaper, sosial klasse, men også en del miljøfaktorer. Det er ikke hva man gjør, men når man gjør det som har betydning. Jo tidligere i skoleløpet man kan identifisere elever som har ulike problemer både faglig og sosialt - jo større sjanse er det for å endre fremtiden deres. Man setter frafall i et livsløpsperspektiv i form av at frafall blir sett på som en prosess som starter lenge før man i det hele tatt har begynt i videregående opplæring (Wollscheid 2010:7). Studiene her har en del til felles med «blitt sånn»-tilnærmingen i og med at de åpner opp for at det finnes et handlingsrom for å gjøre noe med frafall. «Tidlig innsats i barne- og ungdomsårene kan være et velegnet redskap i forebyggingen av frafall på videregående skole. Ovennevnte stortingsmelding peker på at bred og tidlig innsats og tilpasset timing av ulike tiltak er svært viktig for å sikre en god utviklingsprosess for barn og unge» (Rambøll og NOVA 2010:3). Nordahl og Sunnevåg (2008) viser at det er allerede tidlig i skoleforløpet av elevene i praksis faller av selv om dette ikke bokstavelig talt betyr at de slutter på det tidspunktet. Allerede i grunnskolen er det en betydelig andel elever som ikke får den tilpassede opplæringen de har krav på i henhold til opplæringsloven. Det dreier seg om elever både med og uten diagnoser. Rapporten viser også at elever med behov for spesialundervisning ofte ikke får det før sent i grunnskoleløpet, noe som taler i mot at tidlig innsats blir iverksatt. «Mange av disse elevene har ut fra denne undersøkelsen så store faglige hull at det vil være svært vanskelig å få gjort noen med dette gjennom en begrenset innsats på ungdomstrinnet» (Nordahl og Sunnevåg, 2008). Flere rapporter og bøker kommenterer at tidlige skoleprestasjoner er det som har størst betydning for om elever oppnår studie- eller yrkeskompetanse gjennom videregående opplæring (Frøseth og Markussen, 2009; Frønes og Strømme, 2010). Elever med gode resultater tidlig i skoleløpet bærer disse med seg og har større sjanse for å klare seg bra også senere. «Dette viser at suksess i stor grad reproduseres innenfor utdanningssystemet» (Frøseth og Markussen i Markussen 2009:80). Dette blir også trukket frem av Nordahl og Overland (2013:27-28) som kan vise til at av elever med lavere enn 3 i snittkarakter fra grunnskolen i Oslo har kun 13 % oppnådd studie- eller yrkeskompetanse 5 år etter de startet i videregående opplæring. Videre blir det påpekt at kunnskap og ferdigheter eleven har med seg fra grunnskolen er med på å avgjøre både hvordan de klarer seg i videregående opplæring men også ellers i livet. «Medisinen» som lanseres er forebyggende arbeid: «Det vil si at tidlig og 24

26 målrettet innsats øker sannsynligheten for at en negativ utvikling med frafall som mulig resultat stoppes» (ibid:143). «Tidlig innsats dreier seg overordnet sett om å flytte tyngdepunktet i arbeid med barn og unge fra å behandle problemer til å forebygge at de oppstår, og fra å ha en vente og se hvordan det går -holdning til å gripe inn straks man oppdager at et problem er under utvikling» (Rambøll og NOVA 2010:23). Wollscheid (2010:13) fremhever viktigheten av kombinering av tiltak mot frafall tidlig og gjennom hele oppveksten, samt et ekstra fokus på overgangsfasene mellom grunnskole og videregående opplæring, og mellom hvert år i videregående opplæring. Som begrunnelse for en slik måte å tilnærme seg frafallsproblematikken på, blir det lagt vekt på tidligere forskning som både påpeker nedarvede egenskaper, miljømessige faktorer og mangler ved elevens grunnopplæring som årsaker til frafall. Nettopp dette taler for at arbeidet mot frafall bør skje gjennom hele oppveksten ved å gripe fatt i risikofaktorene som senere kan utløse frafall. Rapporten ser på tiltak for språkutvikling allerede fra barnehagealder og oppfølging av lesekunnskaper på barnetrinnet som viktige faktorer i tidlig innsats. Sosiale forskjeller har tendens til å utvikle seg over tid og gapet mellom lavere og høyere sosiale lag blir større. Det vil derfor kunne utgjøre en stor forskjell å kunne komme inn tidlig med innsats som i tillegg til å forebygge frafall også kan være med på å hindre noe av utviklingen av øvrige sosiale forskjeller (ibid:69). Samtidig understreker Wollscheid at tidlig innsats ikke vil være nok om ikke overgangsfasene også blir spesielt fulgt opp. Med overgangsfasene menes mellom grunnskole og videregående opplæring, og mellom hvert år i videregående opplæring. Spesielt for yrkesfagelevene ser frafallet ut til å være spesielt høyt ved overgangen mellom år 2 og 3. I Rambøll og NOVAs (2010:31) rapport får Wollscheid støtte for dette synet. Det blir her kommentert at gammelt tankegods om viktigheten rundt at elever starter «med blanke ark» når de går over i ungdomsskole og senere videregående opplæring bør forkastes til fordel for en tankegang som går ut på at nivåene må utveksle informasjon til den enkelte elevs beste. Det er ikke slik at en tidlig innsats-tilnærming til frafall utelukker tiltakene som har vært forsøkt ut på ulike kunnskapsgrunnlag. Snarere anerkjennes faktisk mange av tiltakene på ulike nivå, men tilnærmingen fordrer en større grad av kombinasjon av tiltak. Med bakgrunn i at tilnærmingen ser på frafall som et problem man må jobbe med kontinuerlig med under hele oppveksten og gjennom hele utdanningsforløpet, vil det også implisitt innebære at 25

27 organisering og samarbeid mellom nivåene i skolen også er aktuelt å trekke inn i diskusjonen om hva tidlig innsats skal dreie seg om. Det store spørsmålet med tidlig innsats er hvordan man skal finne og velge ut elevene som har ekstra behov for oppfølging allerede fra tidlig alder. For å kunne gjøre utvelgelsen kreves omfattende kartlegging og testing av den enkelte elev. Å selektere ut elever alllerede på barnetrinnet med det som argument at de kan være potensielle skolesluttere på et senere tidspunkt, kan synes problematisk. Selv om det ikke eksplisitt blir fortalt til eleven at dette er en av årsakene til at tiltak blir satt i verk kan det å velges ut virke stigmatiserende og frafallet kan ende opp med å bli en selvoppfyllende profeti. Det blir også trukket fram at tiltak i kategorien tidlig innsats har en stor utfordring i forhold til at det krever utstrakt samarbeid på tvers av skolenivå, men også med andre offentlige og private aktører. PP-tjenesten 2, BUP 3 og samarbeid skole-hjem er eksempel på aktører og relasjoner som må fungere om tidlig innsatstiltak skal kunne ha effekt. Aktørene kan ikke uten videre dele informasjon ettersom de også skal ivareta taushetsplikten. Å koordinere slike relasjoner er også krevende og blir trukket fram som en avgjørende faktor (Rambøll og NOVA 2010:40). Ny Giv er som senere beskrivelse skal vise tydelig preget av tanker om at tidlig innsats kan være avgjørende. Det at Ny Giv Overgangsprosjektet har som siktemål å bedre overgangen mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring er ett eksempel. Styrking av basisferdigheter og bedre samarbeid mellom forvaltningsnivåene er andre element i Ny Giv som passer godt med «tidlig innsats». For å klare å fange opp elevene som har behov for tiltak i henhold til «tidlig innsats» vil det være nødvendig med kartlegging og vurdering. Dette leder opp til neste kategori som jeg har kalt «testing» Testing Et relativt nytt trekk ved norsk skole er økende testing og kartlegging av elevene noe som kan henge sammen med troen på tidlig innsats mot frafall. Norge innførte PISA-testen for norske ungdommer i år PISA 4 er et internasjonalt prosjekt i regi av OECD som har som siktemål å teste 15-åringer i lesing, matematikk og naturfag. Formålet er å kunne gi «skolemyndigheter, politikere og forskere et bedre grunnlag for å vurdere hvor undervisningen lykkes og hvor den ikke lykkes» (PISA, 2014). Resultatene fra PISA-testene 2 Pedagogisk-psykologisk Tjeneste 3 Barne og Ungdomspsykiatrisk poliklinikk 4 Programme for International Student Assessment 26

28 blir presentert av OECD og norske elevers resultater blir sammenlignet med andre lands elever. Norske elever har prestert dårligere enn gjennomsnittet både i matematikk og naturfag ved de siste undersøkelsene, og trenden var nedadgående ved siste undersøkelse (Kunnskapsdepartementet (b), 2013). PISA-resultatene har skapt debatt om kvaliteten av norsk grunnskole. «En (..) hovedlinje i kvalitetsdebatten handler om den inkluderende skolen som rommer mangfoldet blant elever, der alle elever, uansett bakgrunn og forutsetninger, kan føle tilhørighet og få faglige så vel som sosiale utviklingsmuligheter. Basert på idealer om demokrati og fellesskap har den skolepolitiske ideen om en skole for alle vokst fram uten stor politisk uenighet i vårt land. I den grad det finnes uenighet her, dreier den seg om forholdet mellom idealer og realiteter om hvilke ressurser som må til for at målene skal nås» (Ogden 2004:19). I tillegg til PISA gjennomfører hvert år norske skoler kartleggingsprøver og nasjonale prøver. Kartleggingsprøvene er obligatoriske for 1., 2. og 3. trinn i lesing, samt for 2. trinn i regning. De resterende prøvene for 1. og 3. trinn i engelsk og 4. trinn i digitale ferdigheter er frivillige og opp til den enkelte skole å bestemme om de ønsker å gjennomføre. «Kartleggingsprøvene undersøker om det er enkeltelever som trenger ekstra oppfølging og tilrettelegging i opplæringen. Resultatene fra prøvene gir informasjon om elever som befinner seg rundt eller under en definert bekymringsgrense» (Utdanningsdirektoratet(a), 2014). Norske skolemyndigheter legger stor vekt på at kartleggingsprøvene skal være et verktøy som kommer elevene til gode i form av bedre tilpasset opplæring for den enkelte. I informasjon til foreldre blir det lagt vekt på at prøvene ikke blir rapportert inn til Utdanningsdirektoratet eller brukt til å sammenligne skoler, kommuner eller fylker. Det blir også utarbeidet veiledningsmateriell til lærere som viser hvordan resultater av prøvene kan følges opp. Kartleggingsprøvene skal gjennomføres av alle elever, men det gis åpning for at skolen kan gi fritak til elever som allerede har vedtak om spesialundervisning eller spesiell språkopplæring for minoriteter. Det blir da presisert at prøvens resultat likevel ikke vil ha betydning for elevens opplæring (ibid). De nasjonale prøvene blir til motsetning i stor grad brukt til sammenligning av skoler, kommuner og fylker. Prøvene blir gjennomført i lesing, regning og engelsk på 5., 8. og 9. trinn. I likhet med kartleggingsprøvene er det ikke konkrete fag elevene blir testet i, men såkalte basisferdigheter. Det er altså ikke fagene norsk, matematikk eller engelsk, men elevenes generelle ferdigheter i lesing, skriving og engelsk som måles. Resultatene fra de 27

29 nasjonale prøvene er ikke først og fremst til intern bruk på hver enkelt skole (Utdanningsdirektoratet (b), 2014). Det blir laget rankinger mellom skoler, kommuner og fylker. Rankingene blir gjerne publisert i media og systemet har blitt kritisert blant annet av Utdanningsforbundet for ikke å fremme kvalitet i skolen, men heller dreie seg om en konkurranse mellom lokalpolitikere om hvem som har de beste skolene (Hulthin, 2011). Også i NIFUs evaluering av nasjonale prøver har det kommet frem ulike syn. Det kommer blant annet frem at lærere rapporterer om at ordinær undervisning settes til side til fordel for øving og forberedelser til de nasjonale prøvene. Rektorer er også bekymret for at publisering av dårlige resultater er en belastning for lærere, elever og foreldre (Seland, Vibe og Hovdhaugen, 2013). Kritikken mot prøver og kartlegging dreier seg om konkurranseelementet. Såkalt «naming and shaming» fører i mange tilfeller med seg et unødvendig fokus på å oppnå gode resultat. Dette i seg selv kan tilsynelatende høres ut som en bra ting i form av at elevene har økt sitt kunnskapsnivå. Problemet oppstår når enkeltskoler bruker tid og ressurser eksplisitt på å forberede elevene til prøvene på bekostning av pensum og læringsmål som opprinnelig skulle vært ivaretatt i den aktuelle perioden. Media har også grepet fatt i kritikken mot prøvene og debatten om det forekommer juksing og manipulering av prøvene har gjentatte ganger kommet opp (Hustadnes, 2011 og Sarwar, 2013). Politikere og norske skolemyndigheter er ikke tilfredse med resultatene fra PISAundersøkelsene. Som følge av dette settes det i verk en lang rekke prosjekter i grunnskolen med mål om å heve kvaliteten i opplæringen og således også bedre resultatene. Et eksempel på et statlig initiert prosjekt er «Vurdering for læring» (VFL), som også er en form for kartlegging, startet i VFL er en såkalt nasjonal satsing fra Utdanningsdirektoratet og har blitt rullet ut puljevis til stadig flere av landets kommuner. «Vurdering for læring er all vurdering som gis underveis i opplæringen og som bidrar til å fremme læring» (Utdanningsdirektoratet (c), 2014). I motsetning til VFL finner vi vurdering av læring som dreier seg om å måle oppnådd kompetanse på et gitt tidspunkt, med andre ord prøver eller lignende hvor eleven får tilbakemelding i form av for eksempel karakter. «Når vurdering av prestasjoner, arbeid eller oppgaver brukes som grunnlag for videre læring og for å utvikle kompetanse, er det vurdering for læring. Dette innebærer at vurderingsinformasjon brukes til å justere egen læring og undervisningsopplegg underveis» (ibid). Elevene skal involveres i vurdering i form av at de også skal vurdere seg selv og gis veiledning til hvordan de skal kunne oppnå fremgang. «Vurdering for læring defineres (..) som en planlagt prosess der 28

30 informasjon om elevens kompetanse brukes av både læreren og eleven slik at 1) læreren kan tilpasse undervisningen, og 2) eleven kan justere sine egne læringsstrategier» (Slemmen 2010:63). Forskning viser at det har blitt et økt fokus på elevenes prestasjoner og læringsutbytte i norsk skole, men at det på samme tid er svært varierende i hvilken grad skolene klarer å benytte resultatene fra VFL og nasjonale prøver til å øke kvaliteten i opplæringen (Hopfenbeck et.al 2013:23-24). Økende bruk av tester og kartlegginger i grunnskolen er omdiskutert. Norske barn lever relativt beskyttede liv med tanke på vurdering og rangering. Det er per dags dato ikke innført karakterer på barnetrinnet og hver gang det blir reist politiske forslag om dette resulterer det i en opphetet debatt. Norske barn blir til og med beskyttet fra vurdering i sine fritidsaktiviteter gjennom at det eksempelvis ikke er lov å rangere barn på resultatlister i konkurranser i barneidretten. Dette vitner om en enighet rundt en felleskapstankegang hvor ingen skal ha fordeler fremfor andre i tidlig alder. Samtidig ser vi et økende press på målinger i skolen både på individ og gruppenivå, alt med kvalitet som begrunnelse. Testingen fører igjen til at ulike tiltak blir iverksatt, men hva gjør det med skolen at det til stadighet blir lansert nye tiltak og prosjekt? I studier av et tiltak vil det være viktig å ta med i betraktningen at det kanskje eksisterer flere andre tiltak og prosjekt parallelt i skolen og at disse kan påvirke iverksettingen av eventuelle nye tiltak. Testing og kartlegging har ulike begrunnelser. Som tidligere nevnt er måling av kvalitet en innfallsvinkel. En annen begrunnelse for testing er mer i tråd med VFL; testing gjennomføres for å kunne øke kunnskapen til den enkelte lærer og skole om hvilket nivå deres elever befinner seg på. En naturlig forlengelse av en slik innfallsvinkel til testing finner vi gjennom neste kategori; tilpasset undervisning. Testing og kartlegging gjøres for elevens beste og for at den enkelte elevs potensiale skal kunne utvikles Tilpasset undervisning Grunnskolen som i dag utgjør 10 år av norske barns liv er som tidligere nevnt fortsatt sterkt forankret i tanken om enhetsskolen. Det kan på mange måter sies å være en kollektivistisk tradisjon. Fellesskapet er viktig i norsk grunnskole, samtidig som den enkelte elev skal få tilpasset undervisning. Dette viser opplæringslova gjennom flere av sine paragrafer: 29

31 «I opplæringa skal elevane delast i klassar eller basisgrupper som skal vareta deira behov for sosialt tilhør. For delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper etter behov. Til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør» (Opplæringslova 8-2, 1998). Opplæringslova sier altså at det er akseptert å dele inn i klasser med det som formål å skape hensiktsmessige sosiale enheter, men det er ikke akseptert å dele inn i klasser eller grupper som baserer seg på differensiering etter elevenes trekk. Også stortingsmeldinger og NOU-er viser at enhetsskolen fortsatt står sterkt i Norge; I Stortingsmelding 20 ( ) kan vi lese at: «..formålet legger vekt på enkeltmenneskets rett til en likeverdig og inkluderende opplæring, og viktigheten av elever og lærlinger utvikler kompetanse som kan legge et godt grunnlag for aktiv deltakelse i samfunnet og arbeidslivet. I samme Stortingsmelding kan vi lese at: «Skolen skal være et speilbilde av det norske samfunnet, med en sammensatt gruppe barn og unge. Elever og lærlinger har ulike evner, ulike kunnskaper og ulik sosial og kulturell bakgrunn» (Kunnskapsdepartementet (e) 2013:10-11). «Nasjonale myndigheter må tillate større mangfold i de løsninger og arbeidsmåter som velges, slik at disse er tilpasset situasjonen for den enkelte elev, lærer og skole» (Utdannings- og forskningsdepartementet 2004:3). Det er tydelig at sentrale skolemyndigheter gir sterke signaler om at skolen skal ha plass til alle elever uansett forutsetninger. Alle norske barn har rett og plikt til opplæring. I dette ligger det at myndighetene har plikt til å skaffe skoleplass til alle fra det året de fyller 6 år, samtidig som at foresatte plikter å sørge for at deres barn får denne opplæringen og ikke blir hindret (Nordahl og Overland 2013:13-16). Med en slik sammensatt elevgruppe er det en utfordring å tilpasse undervisningen slik at alle har utbytte av den. Faglig sett har alle elever rett til tilpasset opplæring, men uten at de blir inndelt eller gruppert som følge av faglige evner. Økt fokus på tilpasset opplæring var et av hovedmålene med Kunnskapsløftet (Utdannings og forskningsdepartementet 2005:3). Likevel hersker det betydelig tvil rundt hva tilpasset opplæring faktisk innebærer i praksis (Bachmann og Haug 2006:8). Det er opp til hver enkelt skole å organisere sin undervisning slik at dette skjer. Debatten dreier seg rundt hvorvidt tilpasset opplæring skal skje inne i klassen eller om elever kan tas ut i grupper eller individuelt. 30

32 I tråd med tankene om enhetsskolen blir det argumentert for at tilpasset opplæring er noe som skal foregå i klasserommet. Opplæringsloven skal ikke fravikes for å kunne drive god opplæring tilpasset den enkelte. «Individualiseringstiltak må hovedsakelig skje innenfor fellesskapets grenser på en slik måte at det ikke går på bekostning av deltakelsen i fellesskapet» (Bachmann og Haug 2006:15). Det argumenteres sterkt for at ingen skal fratas sin plass i klassen, ettersom klassen skal være arena for utvikling av både sosial og faglig kompetanse. Forskning viser at måten å drive tilpasset opplæring på varierer fra skole til skole. Måten å identifisere hvilke behov den enkelte elev har, bærer også preg av sentrale myndigheter her har gitt skolen stor grad av metodefrihet (Rambøll og NOVA 2010:34). I utgangspunktet finnes det kun en mulighet per i dag for å trekke elever ut av sin ordinære klasse for ekstraordinær tilpasset undervisning. Eleven må da ha et vedtak om spesialundervisning, noe som vanligvis blir tildelt ved ulike diagnoser. Forskning på spesialundervisningen har imidlertid vist at det å bli tatt ut av klassen virker stigmatiserende for elevene det gjelder gjennom mangel på deltagelse i fellesskapet og det å bli utpekt som svak (Bachmann og Haug 2006:22; Solli, 2004; Nordahl og Overland 1997:25). Til tross for forskningens kritikk av måten elever blir stigmatisert på har bruken av spesialundervisning utenfor ordinær klasse økt kraftig de siste årene. Fra økte antall elever som fikk spesialundervisning med , til sammen over elever mottar nå spesialundervisning i norsk skole. Tallene viser at 80 % av de som har et vedtak om spesialundervisning i 2013 mottok dette utenfor klassen de tilhører, enten i grupper eller individuelt (Utdanningsdirektoratet, 2013). Bachmann og Haug (2006:63) har trukket fram at spesialundervisning i utgangspunktet dreier seg om tilpasset opplæring for elever med spesielle utfordringer for eksempel knyttet til atferdsvansker. Resultater fra forskning som knytter seg til spesialundervisning er således interessant å se på i forhold til tilpasset undervisning Frafall og skolens organisering I denne siste kategorien legges det til grunn at organisering av skolen og opplæringen i sin helhet, studieprogram og undervisning har betydning for frafallet. En slik tankegang blir gjerne begrunnet med at statistikken som viser forskjellen på frafallsprosent mellom studieprogram beviser at organisering må ha innvirkning. Kritikere av skolens organisering tar også gjerne med seg argumenter fra tilpasset opplæring og tidlig innsats ved å hevde at 31

33 norsk skole ikke lykkes i stor nok grad på disse områdene. Det blir etter lyst tiltak gjennom hele skoleløpet, både i grunnskole og videregående opplæring. «Trass i den tiltakande profesjonaliseringa innanfor både pedagogikk og spesialpedagogikk har ein ikkje makta å få fram ein skulepraksis som yter alle elevar rettferd, og som gir alle gode vilkår for læring. Eit av hovudmåla med skulen, at han skal gi alle gode vilkår for læring, er ikkje oppfylt» (Haug, 2011). Litteraturen som sammenligner frafall i flere land tar også opp at ulik organisering av utdanningssystemene må tas med som en mulig faktor til de forskjeller som eksisterer mellom land (Markussen, 2010). Tabellen på under viser tallgrunnlaget fra videregående opplæring som må kunne sies å være en av årsaken til den politiske oppmerksomheten rundt frafall. Antall startet i videregående Andel fullført etter 5 år opplæring høsten 2007: % Antall startet studiespes.: % Antall startet yrkesfag: % (SSB, 2013). Tallene viser altså at det totale frafallet er på 31 % fra videregående opplæring. Det er færre som faller fra på studiespesialiserende (17 %) enn fra yrkesfag (45 %). Innenfor yrkesfagene er det også store forskjeller mellom studieretninger (Byrhagen, Falch og Strøm 2006:5). Dette er tallene som har fått politikere over flere år til å sette fokus på frafall. Norsk skole har som nevnt gjennomgått en kontinuerlig utvikling gjennom årene. Det er således naturlig å si at frafallet i dag skjer i en annen kontekst enn før. Frafall for en del tiår tilbake hadde sine grunner i økonomi og familieforpliktelser i mange tilfeller. Ungdom som ikke fullførte sin utdannelse hadde gjerne en jobb som ventet på dem. Andre avsluttet utdannelsen for å hjelpe til i husholdet eller med gårdsdriften til foreldre. Mange av de som ikke gjennomførte videregående opplæring begynte heller aldri på den. I dag er det slik at 96 % av norske ungdommer begynner på videregående opplæring direkte etter grunnskolen, men kun 1 av 3 fullfører med studie- eller yrkeskompetanse innenfor 5 år etter de har startet (Frøseth og Markussen i Markussen 2009:69-71). 32

34 Overgangen fra grunnskolen til videregående opplæring blir for mange stor. Mens grunnskolen fortsatt har en kultur om enhetsskolen, er fokuset på individet sterkere i videregående opplæring. Lærerens rolle er i større grad å lære elevene fagkunnskaper og ikke bygge miljø. Klassene er ofte mindre, spesielt på yrkesfaglige retninger og kravene til den enkeltes prestasjoner øker. I motsetning til grunnskolen hvor elevene blir inndelt i klasser kun basert på årskull, blir elevene nå delt inn etter valg av studieretning. Dette innebærer ofte at de kommer i klasse med elever som på mange måter er like de selv, de har gjerne like interesser derav valg av retning og karaktergrunnlaget ligner siden de har kommet inn på samme studieprogram. At elevene innenfor en klasse på mange måter er like betyr ikke at de er en homogen gruppe som automatisk får et godt sosialt miljø. En del av de som faller fra oppgir nettopp det å ikke finne seg til rette i miljøet og at lærere ikke griper fatt i sosiale problem som årsak til deres skoleslutt (Lødding i Markussen 2009: ). Undersøkelser viser at de som faller fra oftest gjør det mellom 1. og 2. år eller mellom 2. og 3. år i videregående opplæring, og i siste kategori er halvparten av de som slutter elever som ikke får læreplass i bedrift. Elever som ikke får læreplass i bedrift skal tilbys lærefag i skolen, men det ser altså ut som dette er et tilbud mange ikke velger å benytte (Frøseth og Markussen i Markussen 2009:72-73). Til tross for at endringen oppleves som stor så kan det synes som overgangen mellom nivåene ikke markeres i like stor grad som tidligere. Med rettighet til videregående opplæring og stadig høyere utdanningskrav for å komme ut i arbeidslivet har samtidig forventningene om at ungdommene takler overgangen kommet. I Kunnskapsløftet blir grunnskolen og videregående opplæring til sammen kalt grunnopplæringen. Denne benevnelsen av nivåene til sammen sier mye om hva myndighetene setter som et minimum av norske barn og ungdommer bør erverve seg av utdannelse. I siste stortingsmelding (Kunnskapsdepartementet (e), 2013) kan vi lese i forordet at «..men grunnopplæringen har også et videre samfunnsmandat og skal bidra til at elevene tilegner seg et bredt sett av kunnskaper og ferdigheter, og utvikler verdier og holdninger for resten av livet». Myndighetene forutsetter altså fortsatt at skolen ikke bare skal gi barn og unge faglig opplæring, men også være med å bygge de til fullverdige mennesker. Dette samfunnsmandatet kan vi dra kjensel på fra enhetsskolens spede begynnelse. Forskjellen er at grunnopplæringen har blitt utvidet og nå også inkluderer det videregående nivået. Ny Giv kan på mange måter knyttes opp til myndighetenes ønske og intensjoner om å gjøre skolenivåene likere gjennom økt samhandling og felles prosjekt. Utfordringen ligger i å koble to nivåer som bygger på to ulike tradisjoner. Grunnskolens kollektivistiske tradisjon hvor 33

35 selektering av elever ikke har aksept møter den videregående opplærings individualistiske tilnærminger hvor selektering utgjør en viktig del av det utdanningsløpet. Hvem skal tilpasse seg hvem i et prosjekt som Ny Giv? Oppsummering Kunnskapsdepartementet har fått kartlagt ulike konsekvenser av frafall gjennom spesielt to forskjellige rapporter. I én rapport kommer det frem at ungdom som ikke har fullført videregående opplæring har signifikant større sjanse for å bli uføre, motta ulike former for trygd eller sitte i fengsel. Rapporten presiserer at dette ikke kan ses på som direkte effekter av frafall, ei heller som at frafall fra videregående opplæring er det eneste som forårsaker hva individene mottar av stønader eller lignende (Falch og Nyhus, 2009). I den andre rapporten har samfunnets kostnader knyttet til frafall fra videregående opplæring blitt undersøkt. I følge rapporten kan en reduksjon på 10 % i frafallet gi en samfunnsøkonomisk gevinst på omtrent 5,4 milliarder kroner per årskull (Falch, Johannesen og Strøm, 2009). Dette er anslag som jeg ikke skal gå nærmere inn på her, men det er klart at det kan være med å belyse hvorfor myndighetene ønsker å drive en aktiv politikk for å hindre frafall. Tiltak som Ny Giv vil i et slikt perspektiv kunne være med å spare samfunnet for store kostnader på sikt såfremt tiltaket faktisk har effekt. Tallenes tale som forteller hvor mange som faller fra og hva dette koster samfunnet har ført til at den politiske enigheten om det skal arbeides for å få frafallet ned er stor. Eventuell politisk uenighet dreier seg heller rundt hvilke type tiltak som skal benyttes for å bekjempe frafallet og hva som eventuelt er realistiske målsetninger. Samtidig har forskningen gitt myndighetene verdifull informasjon om årsaker til frafall, og mange små forsøk har gitt håp om tiltak som kan ha effekt. Ny Giv må ses i sammenheng med all forskning som har vært gjort på området og at dette har hatt betydning for både utforming av prosjektet og den politiske viljen til å gjennomføre det i så stor skala. Ny Giv må kunne sies å være influert av alle de seks kategoriene som har blitt presentert i dette kapittelet. Kapittelet har belyst tidligere forskning, men samtidig også belyst konteksten som Ny Giv iverksettes i. Arbeidet med kapittelet har vært med å avdekke at forskningen dekker et stort område, men samtidig identifiseres det områder som det fortsatt er behov for å undersøke. Det er blant annet lite forskning på samarbeid mellom skolenivåene. Ny Giv skal iverksettes på to skolenivå som er preget av ulike tradisjoner. Det kan være nærliggende å se på Ny Giv som et 34

36 tiltak som reflekterer et ønske fra myndighetene om å bringe de to skolenivåene som inngår i grunnopplæringen nærmere sammen. 35

37 3. Teori 3.1. Iverksettingsteori Formålet med teorikapittelet er å klargjøre det teoretiske inntaket i oppgaven om iverksettingen av Ny Giv i ett fylke og én kommune. Oppgaven er altså en iverksettingsstudie som tar utgangspunkt i et prosjekt som iverksettes, samt at studien forsøker å finne ut hvordan iverksettingsprosessene utspiller seg. Iverksettingsstudier hadde på mange måter sine glansdager på og 80-tallet. Antall bøker og studier om iverksetting øker fra slutten av 1970-tallet, men fra midten av 1980-tallet går det nedover (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005:254). Det er likevel ikke slik at iverksetting ikke har blitt studert før og etter dette, snarere tvert i mot. Iverksettingsstudier er like aktuelt i dag, men i mange tilfeller tar de form av å være ulike typer evalueringer. I enkelte tilfeller blir det også brukt andre begreper som «politikkutforming» og «læring». En del av denne utviklingen bort fra klassiske iverksettingsstudier viser også til at iverksetting ikke kun dreier seg om «ren administrasjon» av et politisk vedtak (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005:254). Iverksettingsstudiene forlater ikke politikken i det øyeblikket den er vedtatt. Iverksettingsstudiene ser på hele prosessen fra politisk vedtak til det er implementering og gjerne etter at vedtaket har fått eksistere en stund også. Men hvem er så «iverksetterne»? Dette varierer, men i stor grad er iverksetterne å finne ute i norske kommuner. Offerdal (i Baldersheim og Rose 2005:255) skriver at ettersom velferdsstaten har økt har kommunene i økende grad også blitt statens iverksettingsorganer. Kommunene utformer og iverksetter egen politikk, men får også i oppgave å iverksette offentlig politikk vedtatt på sentralt nivå. Det er altså slik at avstanden fra de som vedtar til de som iverksetter kan være stor, og spørsmålet om hvordan man da kan få til vellykket iverksetting melder seg. «Skillet mellom vedtak og iverksetting er ikke identisk med skillet mellom politikk og administrasjon Iverksettingsfasen er i seg selv en fase der poltikken blir gitt innhold, og i den mening er den klart en del av en politisk utformingsfase» (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005:256). Resultatet av offentlig politikk blir ikke alltid som planlagt. Dette er ikke nødvendigvis en bakdel, enkelte ganger kan det som ikke var planlagt likevel vise seg å være beste løsning 36

38 (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005: ). «I iverksettingsstudier er det ikke alltid klart hva som er den avhengige variabelen, og det er lite enighet rundt passende standard for en måte å evaluere hvorvidt iverksetting har vært suksessfull eller ei» (Linder og Peters i Palumbo og Calista 1990:21). Iverksettingsstudiene sin rolle er å se på iverksettingsprosessene og forsøke å finne årsaker til hvorfor resultatet har blitt som det har blitt, enten utfallet er å karakterisere som vellykket eller ei. Ny Giv er et tiltak som er politisk vedtatt sentralt og som har blitt iverksatt i alle landets fylkeskommuner og kommuner. Iverksettingsteori synes således som en god innfallsvinkel for å studere tiltaket nærmere. Nærmere beskrivelse av Ny Giv Overgangsprosjektet vil følge i kapittel 5. Videre vil dette kapittelet først omhandle noen hovedretninger innenfor iverksettingsstudier før det suppleres med teori om flernivåstyring som synes å være et godt perspektiv å kombinere iverksettingsteorien med. Til slutt presenteres et sett dimensjoner som er tenkt brukt til å undersøke iverksettingen av Ny Giv Top-down For å kunne studere Ny Giv i lys av iverksettingsteori vil det være viktig å gå gjennom noen hovedretninger for å få oversikt og for å gjøre de riktige valgene i analysen. Den første tilnærmingen blir kalt top-down-perspektivet. Hill og Hupe (2009:44-45) utpeker Jeffrey Pressmann og Aaron Wildawsky til å være opphavsmennene til implementeringsstudier, og da særlig top-down-perspektivet. Deres megetsigende boktittel: «Implementation, How great expectations in Washington are dashed in Oakland or, Why It s amazing that federal programs work at all. This being a saga of the economic development administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on a foundation of ruined hopes», gir et godt bilde av både hva som studeres, samt forventninger til funn. Hill og Hupe sier videre at: Pressman and Wildawsky s original work takes very much a rational model approach. Policy sets goal; implementation research is concerned with considering what then makes the achievement of those goals difficult (ibid). I top-down-perspektivet søkes det svar på i hvilken grad det eksisterer samsvar mellom offentlig vedtatt politikk og hvordan de blir satt ut i livet på lokalt nivå. 37

39 Sabatier og Mazmanian lanserte I 1986 sine 4 spørsmål for en top-down-analyse: «1. To what extent were the actions of implementing officials and target groups consistent with that policy decision? 2. To what extent were the objectives attained over time, i.e to what extent were the impacts consistent with the objectives? 3. What were the principal factors affecting policy outputs and impacts, both those relevant to the official policy as well as other politically significant ones? 4. How was the policy reformulated over time on the basis of experience?» (Sabatier i Hill og Hupe 2009:49). Sabatier og Mazmanian skiller tydelig mellom policy-formulering og policy-implementering selv om de anerkjenner evaluerings og tilbakemeldingsprosessen. De fire spørsmålene vil kunne fungere som en sirkel hvor det siste spørsmålet signaliserer starten på en ny iverksettingsstudie (ibid). I top-down-perspektivet, eller ovenfra-og-ned på norsk, blir politikk utformet og definert på sentralt nivå. Politikken blir vurdert ut i fra om den har nådd sine målsetninger etter å ha blitt iverksatt nedover og utover i organisasjonen eller systemet (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005:258). Perspektivet ser på iverksetting som relativt strømlinjeformet. I skolesystemet vil det si at lærere, skolen og administrasjonen i den enkelte kommune eller fylkeskommune blir sett på som instrumenter for å gjennomføre de sentrale makthavernes politikk. Iverksetterne selv farger ikke politikken, de utfører sitt oppdrag som de blir fortalt. «Forvaltningens oppgave er å utføre det pålegg den blir gitt, uten å selv påvirke innholdet i tiltakene den forvalter» (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005:259). I ovenfra-og-ned tilnærmingen er fasen mellom offentlig vedtak og lokal operasjonalisering det som blir sett på som iverksettingsfasen og tiltak blir evaluert etter samsvar mellom offisielle mål og utfall (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005:266). I sammenheng med Ny Giv vil det dreie seg om å se på bevegelsen fra statlig utformede mål via fylkeskommunalt og kommunalt nivå, og så videre ned i skolen. Stat Fylkeskommune Kommune Videregående opplæring 38 Grunnskole

40 Det er imidlertid ikke slik at det bare er den perfekte byråkrat som må til for at iverksetting i et ovenfra-og-ned perspektiv skal kunne karakteriseres som vellykket. I følge tilnærmingen avhenger suksessfull iverksetting av at målene og instrukser er relativt klare. Offerdal presenterer tre forhold som innenfor ovenfra-og-ned- perspektivet forklarer mulige iverksettingsproblem: «1) mangel på klare mål med bakgrunn i gyldig teori, 2) mangel på klare autoritetsstrukturer og 3) motstand hos lokale iverksettere og manglede effektivitet lokalt (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005:260). Formålet med ovenfra og ned studier er å gi råd om hva som skal til for å oppnå vellykket iverksetting. Rådene er ofte tallrike og varierte; målene må være klare, man må minimere sjansene for motstand hos iverksetterne, og sørge for lokal kompetanse (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005;259). Det er flere utfordringer med en slik ovenfra-og-ned-tilnærming til iverksetting. At mangler på klare mål kan føre til iverksettingsproblem, kan virke naturlig. Politikken blir ikke alltid tolket slik den opprinnelig var ment fra myndighetenes side og resultatet blir deretter. På den andre siden er det lett å tenke seg til at målene i politikken ikke alltid er klart nok formulert for den som skal iverksette. Jo større avstanden er fra politikkutformeren til iverksetteren, jo større sjanse er det for at mål blir tolket på andre måter enn opprinnelig tiltenkt. Botemiddelet er klare og konsise mål og retningslinjer, men paradokset er at dette også kan føre til iverksettingsproblem. Tydelige og klare mål kan bli tolket som tvangstrøyer av iverksetterne og øke motstanden mot tiltakene. Offerdal (i Baldersheim og Rose 2005:260) viser derfor til at uklare politikkformuleringer kan være bevisste strategier for å unngå konflikt og motstand blant iverksetterne. Offerdal (i Baldersheim og Rose 2005:262) skriver videre at det største problemet med tilnærmingen likevel ikke er at man finner ut at det å ha oppslutning blant iverksetterne er alfa og omega, men snarere at tilnærmingen ikke tar hensyn til at iverksetting og gjennomføring foregår i organisasjoner som allerede eksisterer. Iverksetting foregår i allerede eksisterende strukturer og dette blir ikke tilstrekkelig tatt hensyn til i ovenfra-og-ned tilnærmingen. Tilnærmingen tar heller ikke hensyn til at iverksetterne opererer i et handlingsrom hvor bruk av skjønn også forekommer. Regler og rutiner må tilpasses lokale forhold - det som synes hensiktsmessig i en stor kommune behøver ikke være det i en liten kommune. Å se på Ny Giv i en ovenfra og ned tilnærming synes lite fruktbar tatt i betraktning at eventuelle mangler vil forklares med uklare mål eller motstand blant iverksetterne. Som 39

41 studien vil vise er designet på Ny Giv av en slik karakter at det nettopp gis muligheter for bruk av skjønn og lokale tilpasninger. Det vil således være nødvendig å se på andre måter å tilnærme seg iverksettingen på Bottom-up De tidlige studiene av iverksetting skilte distinkt mellom politikkformulering og iverksetting (Pressmann og Wildawsky, 1984; Hill og Hupe, 2009 og Palumbo & Calista, 1990). Konklusjonene i studiene hadde derfor en tendens til kun å ende ut med at enhver reform eller lov var mislykket som følge av at den ikke var iverksatt akkurat slik den var formulert. Senere studier av iverksetting har derimot hatt fokus på at man ikke kan skille iverksetting fra politikkformulering eller de andre fasene i politikksyklusen på en slik måte. Suksessfull iverksetting er i følge nyere studier avhengig av langt flere faktorer enn at iverksetterne gjør som de blir fortalt. Det må også tas hensyn til hvordan en reform eller lov er utformet (design), men også de sosioøkonomiske forholdene som iverksettingen finner sted i (Palumbo og Calista 1990:4). I bottom-up perspektivet, eller nedenfra-og-opp på norsk, rettes fokuset mot hvordan politikk blir utformet slik at effektene blir som ønsket. Tilnærmingen ble til som en reaksjon på styringsoptimismen og styringsiveren i ovenfra-og-ned-tilnærmingen (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005:262). Riktignok hadde ideene om et nedenfra-og-opp-perspektiv allerede vist seg før studier som Pressman og Wildavskys s, gjennom for eksempel Michael Lipsky (Hill og Hupe 2009:51). Lipsky gav senere ut Street level bureaucracy hvor han presenterer iverksetting i et nedenfra-og-opp perspektiv. Hill og Hupe (ibid) sier at Lipsky mange ganger blir misforstått for kun å snakke om hvor vanskelig det er for myndighetene å kontrollere bakkebyråkratenes aktiviteter, mens han snarere snakker om hvordan bakkebyråkratene gir innhold og setter politikken ut i livet som best de kan. «..,for him, implementation of policy is really about street-level workers with high service ideals exercising discretion under intolerable pressures (Hill og Hupe 2009:52). Innenfor tilnærmingen er det betydelig mer rom for at iverksetterne bruker skjønn og egen kunnskap. Aktørene gjør ikke bare som de blir fortalt, men er med å fortolke og forme politikken. I nedenfra-og-opp-tilnærmingen er alle faser i politikkutformingen sett på som relevante for å kunne se på iverksettingen og det evalueres etter «samsvar mellom ønsket endring i sosial situasjon og faktiske resultater av tiltaket» (Offerdal i Baldersheim og Rose 40

42 2005:266). I skolesektoren betyr det at skolen, lærerne og den lokale administrasjonen i langt større grad blir sett på som medvirkende til hvordan resultatet av en gitt politikk blir i praksis, og da ikke kun i form av å yte motstand eller være velvillige men også i ved å bringe innhold inn i og fortolke politikken. Et viktig moment i nedenfra-og-opp-tilnærmingen er at iverksetterne ikke nødvendigvis er klart definert på forhånd. Alle aktører som kommer på banen i prosessen vil være med å prege det endelige resultatet. Aktørene kan være alt fra ansatte i forvaltningen, målgrupper eller ulike lag og organisasjoner som involverer seg. En del av forskning på iverksetting vil således være å identifisere aktørene (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005: ). I Ny Giv sammenheng vil det i tillegg til å identifisere aktørene være sentralt å se på hvordan aktørene i skolen tolker sitt oppdrag i forhold til iverksettingen. Gjennom å identifisere hvilket handlingsrom aktørene har, gir dette også rom for å se på i hvilken grad skjønn utøves og konsekvenser dette. Top-down tilnærmingen blir ofte kritisert for å være en mer preskriptiv og normativ tilnærming. Men bottom-up tilnærmingen er også preskriptiv i form av å tilråde stort handlingsrom for bakkebyråkratene, og framheve at det er viktig at man tar hensyn til at selve iverksettingen foregår i en gitt kontekst. Det forekommer også kritikk mot nedenfra-og-opp tilnærmingen i forhold til at det i et demokrati bør være demokratisk valgte representanter som utøver og gir politikken innhold, samt at tilnærmingen overdriver nivået av lokal autonomi (Matland, 1995). «Kriteriene for vellykket iverksetting er vidt forskjellige i de to tilnærmingene, ja såpass forskjellige at det spørs om det er det samme fenomenet de studerer. Kritikken mot ovenfra-og-ned-tilnærmingen for at den tar utgangspunkt i et offentlig vedtak og undersøker i hvilken grad det er blitt iverksatt, dvs. om de offentlig ansatte har gjort det de skulle gjøre, er helt klart en annen problemstilling enn å stille spørsmålet om de offentlige vedtakenes betydning for løsning av samfunnsproblemer» (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005:263). 41

43 Oppsummert kan vi se de to hovedtilnærmingene satt opp mot hverandre: Ovenfra-og-ned Nedenfra-og-opp Avgrensing av iverksettingsfasen Fasen mellom offentlig vedtak og lokal Alle faser er Relevante operasjonalisering. Evalueringskriterier Samsvar mellom offisielle mål og utfall Samsvar mellom ønsket endring i en sosial situasjon og faktiske resultater av tiltaket Iverksettere Tilsatte i forvaltningen Tilsatte i forvaltningen i samspill med andre interessenter Organisasjonsmodell Stabile strukturer, formelle autoritetsrelasjoner. Rasjonell organisasjonsteori Uformelle strukturer, spesielle nettverk mellom likeverdige aktører. Institusjonell organisasjonsteori Styringselementer Kontroll, direkte påvirkning, regelbruk, påbud Tilpassing gjennom forhandling, kompromiss og interessepolitikk. Nettverksbygging Ledelsessyn Lederen som styrer Lederen som tjener (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005:266 5 ) Tvetydighet og konflikt I lys av kritikk av nedenfra-og-opp og ovenfra-og-ned tilnærmingene har mange forsøkt å forene retningene for å finne én teori for å studere iverksetting. Det har vært viktig å forsøke å skape struktur i mangfoldet av teorier og gi tilsvar på de svakheter som kritikere har pekt på. I det følgende blir et slikt bidrag presentert. 5 Figur 11.1 Sammenligning av ovenfra-og-ned og nedenfra-og-opp-tilnærmingene (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005:266) 42

44 Richard E. Matlands (1995) ambiguity-conflict modell anlegger en situasjonstilnærming til iverksetting. Modellen presenterer 4 ulike typer implementering, samt hvilket hovedprinsipp som er ventet å ha størst innvirkning på utfallet eller resultatet av iverksettingen. Modellen vil kort bli presentert og forklart i det følgende. Konflikt Lav Høy Tvetydighet Lav Administrativ Iverksetting Politisk Iverksetting Ressurser Makt Høy Eksperimentell Iverksetting Symbolsk Iverksetting Kontekstuelle forhold Koalisjonsstyrke (Matland ). Ambiguity er her oversatt med tvetydighet og blir presentert på en skala fra lav til høy, den samme skalaen brukes i forhold til konflikt. Første kategori representerer iverksetting preget av lavt nivå av både konflikt og tvetydighet. Denne kategorien kaller Matland for administrativ iverksetting. Prinsippet som blir regnet for å ha størst innvirkning på utfallet er ressurser. Denne kategorien minner mye om beskrivelsene av iverksetting i et top-down perspektiv. «When a policy is characterized by a high degree of consensus and the means for reaching the policy goal are known, the implementation process becomes dominated by technocratic questions of compliance and follow-up» (Matland, 1995). Lavt nivå av tvetydighet betyr at det er klart hvilke mål som eksisterer og hvilke aktører som deltar i iverksettingen, og selve iverksettingen er således relativt lukket for påvirkning utenfra. Lav grad av konflikt kan også beskrives som høy grad av konsensus, men også liten motstand (ibid). I kategorien lav tvetydighet og høy konflikt finner vi det Matland kaller for politisk iverksetting. Her presiserer han at navnevalget ikke betyr at de andre kategoriene ikke inneholder politiske element, men er ment for å fremheve at denne kategorien inneholder elementer som eksempelvis forhandling som er assosiert med den politiske tradisjonen av beslutningstaking. Matland sier at aktørene her har klare mål, men at tvetydigheten gjerne 6 Exhibit 1 Ambiguity-Conflict Matrix: Policy Implementation Processes (Matland, 1995) 43

45 oppstår som følge av at de klare målene ikke passer med virkeligheten eller at kamp om midlene oppstår for å nå målene. Det sentrale prinsippet som har mest innflytelse på utfall i kategorien er makt. Politisk iverksetting er i følge Offerdal (i Baldersheim og Rose 2005:270) den mest interessante i og med at den fremhever et faktum som han mener er underkommunisert i iverksettingslitteraturen; «..at politikken tar sikte på å endre samfunnsforhold til tross for konflikt og motstand. Det vil si at politikken tar sikte på gjennom maktbruk å fjerne begrensinger på iverksetting av et tiltak.» Tredje kategori har Matland (1995) kalt eksperimentell iverksetting og vil være preget av høy grad av tvetydighet, men lavt konfliktnivå. Kontekstuelle forhold vil være den faktoren som har størst innvirkning på utfallet. «Outcomes depend heavily on the resources and actors present in the microimplementing environment. These are likely to vary strongly form site to site, therefore broad variations in outcomes will occur» (ibid). Kategorien minner om «garbage-can»-modellen fra beslutningsteorien hvor strømninger av problemer, muligheter, løsninger og aktører som blir koblet sammen er nærmest tilfeldig. Felles for både «garbage can»-modellen og eksperimentell iverksetting er at utfallet er vanskelig å forutse og kan i stor grad variere fra kontekst til kontekst. Siste kategori, symbolsk iverksetting har høy grad av både tvetydighet og konflikt. Symbolpolitikk har tradisjonelt ofte blitt forbundet med politikk som ikke blir implementert i det hele tatt. Symbolpolitikken er ofte vag og uklar, derav høy grad av tvetydighet, og den skaper ofte høyt konfliktnivå nettopp på grunn av den tunge symbolbruken. Den sentrale faktoren som vil ha størst innvirkning på iverksetting er koalisjonsstyrke. Med dette menes det at politikkens retning bestemmes av sammensetningen av aktører på lokalt nivå som igjen sitter på kontroll over ressursene. Kategorien gir tydelige forventninger om at politikk kan utspille seg relativt ulikt på lokalt nivå (ibid). Å identifisere grader av tvetydighet og konflikt i Ny Giv Overgangsprosjektet kan være med på å øke forståelsen for resultat og utfall av prosjektet. Ny Giv Overgangsprosjektet blir utformet på sentralt nivå og iverksettes i to ulike forvaltningsnivå og to ulike skolenivå. Matlands modell egner seg i så måte godt til å se på bevegelsen fra det sentrale til det lokale nivået ettersom modellen tar hensyn til lokale iverksetteres opplevelse av prosjektet. Samtidig vil det være helt sentralt å være bevisst de ulike nivåenes rolle i prosjektet, uavhengig av at 44

46 studien som her foretas kun ser på iverksettingen i skolen. En fokus på nivåenes rolle vil øke forståelsen for konteksten Ny Giv blir iverksatt i. En måte å sikre dette er å inkludere et flernivåperspektiv i studien Flernivåstyring I henhold til utgangspunktet og problemstillingen for studien er det ikke tilstrekkelig bare å benytte en klassisk tilnærming til iverksetting som tidligere er presentert. Studien tar ikke for seg iverksettingsfasen eller politikkutformingen isolert sett, men tar sikte på å belyse begge. En svakhet ved de klassiske iverksettingsstudiene er nettopp at de foregriper en forestilling om fragmenterte styringsstrukturer, samtidig som disse blir lite fremhevet (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005:265). I motsetning til teori om iverksetting anerkjenner flernivåperspektivet at det finnes flere politiske sentrum og dermed også at politikkutforming også skjer på ulike nivå. Dette betyr ikke at iverksettingsteori og flernivåperspektivet utelukker hverandre, snarere kan de kombineres og på den måten danne et mer nyansert bilde. Konteksten som Ny Giv blir iverksatt i med flere politiske sentrum og flere styringsnivå gjør det fruktbart å velge en innfallsvinkel som også inkluderer teori om flernivåstyring. «Styringsproblemene for sentrale myndigheter øker ikke bare ved bruk av kommuner som iverksettere av statlig politikk. De øker også ved at de offentlige styringsstrukturene fragmenteres» (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005:277). Tradisjonelt har norsk skole vært styrt fra staten og skolepolitikken har vært utformet på sentralt nivå. Med innføringen av Kunnskapsløftet på 2000-tallet har imidlertid utforming og iverksetting av norsk skolepolitikk endret seg mye. Kunnskapsløftet innebærer at skoleeiere - kommunen (grunnskole) og fylkeskommunen (videregående opplæring) - skal ha en betydelig rolle i styring av skolen (Aasen og Sandberg 2008:11). Kunnskapsløftet kan ses i sammenheng med prosessen for modernisering av offentlig sektor de siste årene hvor målet har vært desentralisering av myndighet slik at skolen i større grad blir styrt nedenfra-og-opp (Aasen og Sandberg 2008:45). Det er fortsatt en sentralisert skolemyndighet på nasjonalt nivå som lager hovedrammene skolene skal drives innenfor, men hvordan mål blir nådd er i stor grad fritt opp til den enkelte skole. Ny Giv er som senere beskrivelse skal vise et politisk tiltak som i stor grad involverer ulike styringsnivå, grupper og enkeltaktører. Flernivåperspektivet blir i dag ofte benyttet for å beskrive hvordan politikk blir utformet i skjæringspunktet mellom forvaltningsnivåer. Det er viktig å nevne at flernivåstyring kun er å 45

47 anse som et teoretisk begrep man benytter, for å vise kontrasten til en mer tradisjonell og strukturorientert tilnærming til styring. «Ved å anvende et flernivåperspektiv vil man eksplisitt rette oppmerksomheten mot konteksten, prosesser, relasjoner, forhandlinger og strategier» (Helgøy og Aars 2008:14). «Å anlegge et flernivåperspektiv kan ganske enkelt bety å ta høyde for at det en studerer foregår på mer enn ett nivå» (Rykkja 2008:11). «Flernivåstyring impliserer at det innenfor et styringssystem eksisterer flere styringsnivåer som er betinget autonome. (..) Samtidig er de enkelte nivåene ikke suverene fordi beslutningsutfall på et nivå vil være avhengig av beslutningsutfall på høyere, eventuelt lavere nivå» 46 (Skelcher i Helgøy og Aars 2008:15). Videre forklarer Helgøy og Aars (2008:15) at nivå i denne sammenheng kan deles inn i to ulike spesialiseringsprinsipp; geografisk og funksjonelt. Norsk forvaltning har innslag av begge spesialiseringsprinsipp. Lokalt selvstyre gjennom generalistkommunen er eksempel på spesialisering etter geografiprinsippet, mens om vi går nærmere inn og ser på kommunens etater så vil dette være eksempel på organisering etter funksjonsprinsippet. Videre kan flernivåperspektivet forstås som et organiserende perspektiv. Bache og Flinders (2004:94) beskriver et organiserende perspektiv som: «a framework for analysis that provides a map of how things (inter)-relate and leads to a set of research questions». Et organiserende perspektiv er ikke det samme som teori og vil ikke fungere forklarende, men heller øke forståelsen i analysen. I denne sammenheng vil det kunne bidra til økt forståelse av den konteksten Ny GIV befinner seg i. Spenningen oppstår idet flernivåperspektivet knyttes opp mot iverksettingsteorien. Kombinasjonen innebærer at det dannes to politiske sentrer; et kommunalt/fylkeskommunalt og et statlig, mens skolens mandat er å iverksette politikken. «Når viktige oppgaver løses på et lavt nivå, for eksempel av kommunene, kan det være en utfordring å sikre at overordnete nasjonale eller overnasjonale målsettinger tas hensyn til og gjennomføres. Samtidig kan nasjonale eller overnasjonale mål være så generelle eller lite konkrete at det kan være vanskelig for myndigheter på lavere nivå å gjennomføre dem» (Rykkja 2008:12). Rykkja viser slik at det allerede med ett overordnet nivå kan oppstå uklarheter. I skolenes hverdag er det flere overordnede nivå å forholde seg til noe som vil være viktig å ta med seg

48 når man ser videre på iverksetting. Flernivåperspektivet blir slik et viktig organiserende verktøy i arbeidet med å forstå hvordan ulike aktører og nivåer deltar i utformings- og iverksettingsprosessen av Ny Giv. I første omgang vil det bli lettere å forstå de ulike aktørenes posisjon i skolesystemet, samt at det vil bli lettere å forstå hvordan styringssignalene kommuniseres og tolkes på kryss av hierarkiske/strukturelle nivåer i skolesektoren Dimensjoner Jeg har valgt å studere Ny Giv gjennom det fremlagte teoretiske rammeverket langs 3 dimensjoner; 1) Konstruksjon av målgruppe, 2) Organisering og 3) Samhandling mellom aktører. Dimensjonene er teoretiske konstruksjoner og må ses i en sammenheng. Andre dimensjoner kunne vært tilført, men de tre nevnte er valgt med hensyn til å belyse studiens problemstilling best mulig. Dimensjonene er inspirert av klassisk iverksettingsteori, men samtidig utvalgt og tilpasset studiens konkrete problemstilling. Dimensjonene vil være viktig for å kunne si noe om hvordan Ny Giv arter seg, samtidig som de vil kunne være med på å strukturere studien. Dimensjonene vil således være som en rød tråd i studien. Herunder presenteres det teoretiske innholdet i dimensjonene, og nærmere anvendelse presenteres i kapittelet om metode Konstruksjon av målgruppe Ettersom Ny Giv er et offentlig tiltak tilbudt til enkeltpersoner er det naturlig å definere det som et velferdsgode. For å kunne si noe om velferdsgoder og velferdsreformer er det viktig å avklare hvilken del av befolkningen som er gjenstand for reformen eller godet. «Eit hovudspørsmål er kven som skal inkluderast i gruppene, og korleis dei skal konstruerast» (Ramsdal, Michelsen og Aarseth 2002:186). «The definition and characterization of target groups embodied in policy is of critical importance. There is great contention over who is and who is not included in the groups targeted by policy, and over what sort of people targets are. Even after the selection of goals, wide latitude is available in the choice of targets» 47 (Ingram og Schneider 1993:73). Ingram og Schneider fremhever her viktigheten av å se på konstruksjon av målgruppe. Ikke bare vil man kunne finne uenighet og uklarheter i politikkformuleringsfasen, men også i iverksettingsfasen. Til tross for at politikere har definert målgruppen mer eller mindre tydelig

49 vil det ofte kunne være mulighet for bruk av skjønn hos iverksetterne på det lokale planet. Lipsky (1980:107) fremlegger også muligheten for at lokalt skjønn blir brukt til det han kaller «creaming» av målgruppen. Creaming, også kalt skimming, forekommer når bakkebyråkraten velger ut toppen (kremen) av kandidater til å motta et gode, de velger ut de som har best sjanse til å lykkes med å dra nytte av godet de mottar. Det handler om å systematisk hjelpe de som hjelpes kan. Creaming forekommer som en konsekvens av ressursknapphet, det er ikke nok av et gode til at alle som egentlig passer inn i målgruppen kan motta det. En annen årsak til creaming er byråkratiets behov for å vise til suksesshistorier. Ulike tiltak blir ofte målt kvantitativt i forhold til om de har lykkes eller ikke, ved å drive creaming av målgruppen kan byråkratiet i større grad sikre at de lykke på de kvantitative målene. Creaming strider på mange måter mot velferdsprinsipper om at alle bør ha lik mulighet for tilgang til velferdsgoder. Det er også viktig å merke seg at målgrupper sjelden er konstante størrelser, men at de endrer seg. En del av arbeidet i målgruppedimensjonen blir således å forsøke å finne ut om målgruppedefinisjonen har endret seg over tid, men også om definisjonen endrer seg etter hvert som det skjer en bevegelse nedover fra statlig til lokalt nivå. Som teorien tidligere har vist, kan aktører kan handle på andre måter enn det som er tiltenkt ovenfra, og beskrivelse av målgrupper i policy-designet vil således ikke være nok for å undersøke hvem som faktisk inngår i målgruppen når tiltaket er satt ut i livet (Offerdal i Baldersheim og Rose 2005, Ingram 1993). For å finne ut mer er det nødvendig å gå inn i det lokale nivået og se på praksis. Hvordan og etter hvilke kriterier blir målgruppen faktisk valgt ut? En viktig del er å undersøke med de lokale iverksetterne, de ansatte i skolen, på hvilken måte de tolker sitt oppdrag på og på hvilken måte de benytter sine muligheter for utøvelse av skjønn når de velger ut kandidater til Ny Giv Overgangsprosjektet. Tydelig definisjon MÅLGRUPPE Utydelig Definisjon Figuren illustrerer innholdet i dimensjonen som grad av tvetydighet i definisjonen av målgruppe. Dimensjonen søker altså svar på i hvilken grad definisjonen av målgruppe fra statlige myndigheter er klar og entydig eller hvorvidt det eksisterer uklarheter. Ved 48

50 undersøkelse forventes det at jo større grad av uklarhet som kan spores, jo større muligheter vil det være for utøvelse av lokalt skjønn Organisering En grunnantagelse i administrasjon og organisasjonsvitenskapen er at organisering betyr noe. I dette ligger det altså en tanke om at hvordan et offentlig tiltak er organisert vil ha betydning for utfall. Ny Giv blir iverksatt i fylkeskommuner, kommuner og på landets skoler. Det er med andre ord slik at Ny Giv blir iverksatt i allerede eksisterende organisasjoner som ikke nødvendigvis ser helt ensrettede ut. Hver av disse organisasjonene har i tillegg en viss mulighet for å velge på hvilken måte de vil organisere Ny Giv. En viktig del av studien blir å beskrive aktørene og den formelle organiseringen av iverksettelsen av Ny Giv hos hver enhet som er undersøkt. Klare retningslinjer ORGANISERING Uklare retningslinjer Figuren illustrerer dimensjonen som grad av klarhet i retningslinjer. Er det slik at retningslinjer gitt fra staten om hvordan Ny Giv Overgangsprosjektet er preget av klare og tydelige instrukser, eller eksisterer det frihet i hvordan prosjektet skal utformes og organiseres? Samhandling mellom aktører Dimensjonen som omhandler samhandling mellom aktører består av flere lag. For det første omhandler dimensjonen kommunikasjon mellom nivåene i det offentlige apparatet, men også samhandling internt i nivåene. For det andre vil dimensjonen også dreie seg om samhandling mellom det offentlige og bruker altså eleven og de foresatte. Samhandling mellom aktørene i det offentlige vil inneholde beskrivelser av kommunikasjonslinjer, kommandolinjer og grader av frihet i prosjektet. Er iverksettingen av Ny Giv preget av hierarkiske strukturer og klare instrukser, eller tvert imot kollegiale forum 49