Notat. BERGEN KOMMUNE Byrådsavdeling for sosial, bolig og inkludering. Saksnr.: Saksbehandler: Kommunaldirektør Magne Ervik

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Byrådsavdeling for sosial, bolig og inkludering Notat Saksnr.: Saksbehandler: SOSE Emnekode: ESARK-03 Til: Kommunaldirektør Magne Ervik Fra: Arbeidsgruppen for opprettelse av ny etat for inkludering Dato: 26. oktober 2016 Ny etat for inkludering Bakgrunn Byrådet vedtok i byrådssak 1138/16 at det skal opprettes en ny Etat for inkludering for bedre å legge til rette bosetting og introduksjonsprogram for flyktninger. Det store volumet i bosettingen av flyktninger innebærer at det er en stor kommunal oppgave å gjennomføre bosetting og kvalifisering av denne gruppen. I dag er disse oppgavene spredt på tjenester som ligger i tre byrådsavdelinger. For å ivareta kommunens oppgaver på best mulig måte anbefales det i denne saken at politikkområdet bosetting og inkludering av flyktninger samles under Byråd for sosial, bolig og inkludering, og kjerneoppgavene- og fullmaktene under en ny Etat for inkludering. Det skal legges frem en ny byrådssak som skal spesifisere hvilke fullmakter og tjenester som skal legges til den nye etaten. I byrådssaken ble det understreket at det i prosessen frem mot etableringen av en ny etat legges opp til et nært samarbeid mellom de berørte byrådsavdelingene, Byrådsavdeling for helse og omsorg (BHO), Byrådsavdeling for sosial, bolig og inkludering (BSBI) og Byrådsavdeling for barnehage, skole og idrett (BBSI). Det ble også lagt vekt på medvirkning fra de ansattes representanter. For å følge opp dette ble det i mai 2016 satt ned en arbeidsgruppe med bred forankring i byrådsavdelingene, vernetjenesten og arbeidstakerorganisasjonene. Denne arbeidsgruppen har hatt møter gjennom sommeren 2016 og gir anbefalinger til byrådssaken som skal legges frem om etableringen av den nye etaten. Informasjon om rammebetingelser som data om stillingshjemler, økonomi, lokaler, relevante lover og forskrifter og risikoanalyser er anvendt som grunnlag for gruppens innstilling. En samlet arbeidsgruppe står bak anbefalingene som legges frem. Arbeidsgruppen har hatt følgende medlemmer: Hovedsammenslutninger for organisasjoner: LO: Carjet Demir fra FO og Solbjørg Marjala (vara: Bedri Berisha) fra Fagforbundet UNIO: Siv Merete Fjeldseth fra Utdanningsforbundet Vernetjenesten:

2 May Britt Kindem HVO for BSBI, Helle Mi Hasli HVO for BBSI og Steinar Skaug E HVO for etat for barn og familie. Vara repr. Eli Tysnes BSBI: Kjell Kolskogen og Sølve Sætre (nivå1) og Grethe Baldersheim fra Introduksjonssenteret BBSI: Merete Davanger (nivå 1) og Anne Sofie Vik fra Nygårds skole BHO: Margrete Røkkum (nivå 1) og Sølve Randal (Etat for barn og familie) Seksjonssjef for forvaltning, økonomi og administrasjon i BSBI, Kjell Kolskogen, har vært leder for arbeidsgruppen. Spesialrådgiver Sølve Sætre fra BSBI har vært saksbehandler for utredningen. I byrådssaken som danner grunnlag for opprettelsen av den nye etaten er det gitt fire vurderingstemaer som arbeidsgruppen skal utrede nærmere og gi en innstilling om. Disse er: Hvilke resultatenheter skal inn i den nye etaten Hvordan skal prosessen frem mot etablering gjennomføres Når skal etableringen være gjennomført. Økonomiske og administrative konsekvenser I denne utredningen foreligger arbeidsgruppens innstilling til disse vurderingstemaene. Det er brukt mest plass i utredningen på vurderingen av hvilke resultatenheter som skal inn i den nye etaten. Aktuelle enheter som vurderes lagt inn i den nye etaten er: Introduksjonssenteret for flyktninger (bosetting, introduksjonsprogram og tolketjeneste) Nyård skole (norskopplæring for voksne innvandrere og eksamensrettet grunnskoleopplæring for voksne) Bosettingsprosjektet «Bergen bidrar» Barnevernstjenesten for enslige mindreårige for de som er mellom 15 og 18 år. 1 Hvilke resultatenheter skal inn i den nye etaten? 1.1 Tjenestene under Byrådsavdeling for sosial, bolig og inkludering (BSBI) Introduksjonssenteret for flyktninger har oppgaver knyttet til bosetting og introduksjonsprogram for flyktninger. Senteret har ansvar for å bosette flyktninger med oppholdstillatelse, etter avtale Bergen kommune inngår med Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi). Dette gjelder ikke enslige mindreårige flyktninger. Senteret er 2 av 12

3 i dag en resultatenhet under Etat for sosiale tjenester. Innkreving av statlig integreringstilskudd er også en oppgave som ligger til senteret. Dette gjelder også innkreving av tilskuddet for enslige mindreårige flyktninger. Senteret omfatter også Tolketjenesten i Bergen som skal dekke tolke- og oversettertjenestebehovet i Bergen kommune. Tjenestene omfatter over 50 språk og det rekrutteres tolker til flere språk ved endrede behov blant innvandrere og flyktninger i Bergen. I tillegg til å betjene kommunale tjenesteytere i Bergen, selger Tolketjenesten språktjenester til andre offentlige instanser og private. Et sentralt vurderingstema her er om Tolketjenesten bør bli en egen resultatenhet i den nye etaten. Introduksjonssenteret har samlet 96,8 årsverk. «Bergen bidrar» er et eget prosjekt som primært jobber med fremskaffing av boliger til alle kategorier av flyktninger også enslige mindreårige. Prosjektet er også et kontaktpunkt mellom frivilligheten i Bergen og flyktninger i mottak/bosatte flyktninger. Prosjektet ligger organisatorisk under byrådsavdelingen men samarbeider tett med Introduksjonssenteret for flyktninger og Barnevernstjenesten for enslige mindreårige. Det er 4 årsverk knyttet til dette prosjektet. Bosetting Bergen kommune er landets nest største bosettingskommune og har de siste årene bosatt mellom 250 og 350 flyktninger årlig i samarbeid med staten. På grunn av flyktningkrisen i fjor høst er tallet for inneværende år betydelig større, 560 i målgruppen til Introduksjonssenteret og 160 enslige mindreårige. Selv om det fra årsskiftet har kommet få asylsøkere til Norge er bosetting av flyktninger inne i en historisk topp i år. Introduksjonssenteret har ansvar for å ta i mot og følge opp de som skal bosettes og praktisk gjennomføre bosettingen. Introduksjonsprogrammet Alle kommuner som bosetter flyktninger har plikt til å tilby introduksjonsprogram. Formålet med introduksjonsprogrammet er å styrke flyktningers mulighet til deltakelse i arbeidslivet og oppnå økonomisk selvstendighet. Programmet skal som et minimum inneholde opplæring i norsk og samfunnskunnskap og forberedelse til å delta i arbeidslivet. Det skal være helårlig og på fulltid og kan vare i inntil to år. Det skal utarbeides en individuell plan den enkelte programdeltaker med bakgrunn i den enkeltes opplæringsbehov. Deltakerne har krav på introduksjonsstønad. På årsbasis utgjør dette to ganger folketrygdens grunnbeløp. Personer under 25 år mottar 2/3 stønad. Introduksjonssenteret samarbeider tett med Nygård skole som har ansvar for å gi deltakerne tilbud om norskopplæring. Bergen kommune har mål om at minst 50% av deltakerne i programmet skal være i ordinært arbeid eller utdanning ved utgangen av programmet. De siste årene har resultatene ligget på rundt 40%. Bildet er imidlertid bedre når en måler 1 år etter avsluttet program, de fleste årskullene vi har tall for viser at på dette tidspunktet er over halvparten av de tidligere deltakerne i ordinær utdanning eller arbeid. Tolketjenesten Tolketjenesten i Bergen er Bergen kommunes egen leverandør av tolke- og oversettelsestjenester, og den er organisert som en egen avdeling i Introduksjonssenteret for flykninger. Formålet med tjenesten er å sikre likeverdige kommunale tjenester for personer som ikke har gode nok ferdigheter i norsk. Tolketjenesten dekker de aller fleste språk som brukes av innvandrere og flyktninger i Bergen. Nye tolker rekrutteres etter behov og 3 av 12

4 etterspørsel etter språk. Det tilbys ulike former for tolking - fremmøtetolking, telefontolking og skjermtolking, og skriftlige oversettelser. Tjenesten gjør primært oppdrag for tjenester i Bergen kommune men, dersom den har kapasitet til det, tar også oppdrag for andre institusjoner i Bergen, blant annet innenfor justis og helsesektoren. Om lag halvparten av oppdragene til tolketjenesten er knyttet til flyktninger som utløser integreringstilskudd. Det jobbes politisk med en ny tolkelov som forventes å tre i kraft fra Den nye loven vil få konsekvenser også for tjenesten i Bergen blant annet med nye formelle kvalitetskrav til tolkene. Tolketjenesten jobber for at alle tolkene knyttet til tjenesten oppfyller de nye kravene som kommer i den nye loven. Dette vil være viktig for tjenesten også i årene fremover. Risikovurderinger De impliserte byrådsavdelingene har på oppdrag av arbeidsgruppen utarbeidet risikovurderinger knyttet til sentrale mål for tjenestene sine. Her trekker arbeidsgruppen frem de risikovurderingene som er oppgitt med høy risiko. Forarbeidene til ny tolkelov gir klare føringer på at det vil bli innført nye formelle krav for tolker i offentlig sektor. På bakgrunn av dette og for å bedre kvaliteten på tolkearbeidet i Bergen er det et mål for tolketjenesten å «Arbeide for at tolker ved Tolketjenesten har en nasjonal kvalifikasjon og er registrert i Nasjonalt tolkeregister når ny tolkelov trer i kraft». En god del av tolkene som er ansatt ved Tolketjenesten oppfyller i dag ikke de som forventes å bli de nye kravene. En konsekvens av dette kan medføre at tolker uten denne formelle kvalifikasjonen kan miste retten til å tolke i offentlig tjenesteyting fra en gitt dato etter at denne. Det er krevende for flere av tolkene som er ansatt i kommunen å bestå alle testene som er nødvendig for å få en nasjonal kvalifikasjon. Særlig gjelder dette for språkgrupper der populasjonen i Norge som tilhører disse språkgruppene har kort botid i Norge og der det har vært et stort tolkebehov grunnet stor tilstrømning de siste årene. Arbeidsgruppen mener at en Tolketjenesten som ny resultatenhet i en ny etat vil kunne ha gode forutsetninger for å sette dette temaet på dagsorden og prioritere riktig for å løse denne utfordringen. Et sentralt mål for Introduksjonssenteret for flyktninger er å Oppfylle bystyrets vedtak om bosetting. Dette vedtaket endrer seg i tråd med bosettingsbehovet som fastsettes av utlendingsforvaltningen. Selv om staten har oppfordret kommunen til å fatte langsiktige bosettingsvedtak har det vist seg at behovet justeres hvert år og ofte flere ganger i året. Bystyrets holdning har vært at kommunen skal strekke seg langt for å imøtekomme bosettingsbehovet. Videre er vurderes det høy risiko knyttet til målet om «kvantitativt og kvalitativt godt introduksjonsprogram for alle» og målet om at «minst 50 % over i ordinært arbeid eller utdanning». Arbeidsgruppens vurdering Arbeidsgruppen mener opprettelsen av en ny Etat for inkludering vil styrke tjenestene som i dag ligger i BSBI med ansvar for bosetting, introduksjonsprogram og tolking. Flyktning- og asylpolitikk er blitt et politikkområde som er høyt på den politiske agendaen og et felt det har vist seg vanskelig å planlegge langsiktig for. Rekordtilstrømningen av flyktninger høsten 2015 er blitt avløst av rekordlav tilstrømning i Samtidig som Bergen og andre kommuner må håndtere rekordhøy bosetting av flyktninger i 2016 og 2017 er det vanskelig å vite hva som kommer senere. I dette kompliserte politiske landskapet skal kommunen gi gode tjenester til en stor og sammensatt gruppe innenfor bærekraftige ressursmessige rammer. En 4 av 12

5 ny etat med sterkere styring og fokus på dette tjenesteområdet har bedre forutsetninger for å kunne håndtere denne utfordringen enn den fragmenterte organiseringen på feltet i dag. En sterkere organisatorisk integrasjon mellom Nygård skole og Introduksjonssenteret for flyktninger gjør det enklere å samordne ressursene til disse to tjenestene for å gi et godt programtilbud til deltakerne i introduksjonsprogrammet i Bergen. Selv om det har vært og er et godt samarbeid mellom tjenestene vil en samordning mellom de to tjenestene på etatsnivå gi en felles forståelse av mål og virkemidler som mangler i dag. Nygård skole er i dag den tjenesten som leverer det meste av programinnholdet til de rundt 600 deltakerne i introduksjonsprogrammet mens Introduksjonssenteret har ansvaret for å følge opp deltakerne sosialfaglig og forvalte integreringsstønaden. En gjennomgang av risikoanalysen som er utført av BSBI viser også at en samordning av de relevante tjenestene vil kunne styrke introduksjonsprogrammet og sikre at deltakerne får det programmet de har krav på jf Introduksjonsloven. Arbeidsgruppen mener også at Tolketjenesten bør skilles ut som en egen resultatenhet i den nye etaten. Tolketjenesten er en stor tjeneste som leverer tjenester til et bredt spekter av kommunen og som har en særegen fagprofil som skiller seg fra resten av Introduksjonssenteret. Selv om rundt halvparten av tolkeoppdragene er for personer med fluktbakgrunn utgjør brukergruppen også innvandrere med andre innvandringsgrunnlag. Tolketjenesten står også overfor nye utfordringer knyttet til nye formelle krav til tolker som kommer i den varslede tolkeloven. Arbeidsgruppen mener at tolketjenesten som en egen enhet i den nye etaten vil bli sterkere rustet til å møte de utfordringene de står overfor. Samtidig er det viktig at de blir værende i samme etat som tjenestene som er de største brukerne av tolketjenester i kommunen. Prosjektet «Bergen bidrar» ble opprettet i 2016 for å bedre ta vare på engasjementet i sivilsamfunnet som oppstod under flyktningkrisen høsten Mange bergensere ønsker å bidra med å leie ut en bolig eller med frivillig innsats for å sikre en god inkludering av flyktninger i Bergen. Særlig gjør dette prosjektet en viktig innsats for å hente ut potensialet som ligger i det private leiemarkedet. Arbeidsgruppen mener prosjektet i en ny etat faglig hører hjemme i Introduksjonssenteret for flyktninger og at det bør forankres der. Introduksjonssenteret for flyktninger har i dag ansvar for å kreve inn integreringstilskuddet og andre beslektede tilskudd som EM-tilskuddet, tilskudd for eldre flyktninger, barnehagetilskudd og kreve tilskudd for personer som utløser integreringstilskudd men som har flyttet til Bergen fra andre kommuner. Arbeidsgruppen er av den oppfatning at disse arbeidsoppgavene kan flyttes til en ny etatsadministrasjon for bedre å se disse tilskuddene i sammenheng med andre tilskudd til målgruppen. 1.2 Tjenestene under Byrådsavdeling for barnehage, skole og idrett Nygård skole Nygård skole er en stor enhet innen Byrådsavdeling for barnehage, skole og idrett. Etter at grunnskoletilbudet for barn ble lagt ut til innføringsklasser i bydelene består elevmassen av voksne over 16 år med innvandrerbakgrunn. Skolen har i , 3 årsverk, hvorav 123, 3 ved norskopplæringen og 22 ved eksamensrettet grunnskoleopplæring. Ledelsen består av 9, 8 årsverk og det er ca. 103 årsverk undervisningsstillinger. Ordningene skolen har ansvar for er eksamensrettet grunnskoleopplæring for voksne jf opplæringslovens 4A-1 og ordningen med rett og plikt til norskopplæring og samfunnskunnskap for personer over 16 år jf Introduksjonsloven. Skolen er delt inn i to avdelinger: Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere 5 av 12

6 Eksamensrettet grunnskoleopplæring Norskopplæring for voksne innvandrere Norskopplæringen for voksne innvandrere ved Nygård skole har ansvar for å gi et tilbud om norskopplæring for nyankomne innvandrere i Bergen. Personer som har fått familieinnvandring med en ektefelle, registrert partner eller samboer som er norsk eller nordisk statsborger, eller en person som har permanent oppholdstillatelse, har rett og plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Dette gjelder hvis de har fått din første oppholdstillatelse etter 1. januar Det er introduksjonsloven som regulerer dette. Dersom deltakerne har behov for det kan de få opp til 3000 timer totalt. Plikten innebærer at utlendingen må ha gjennomført obligatorisk opplæring etter introduksjonsloven dersom de senere ønsker å søke om permanent oppholdstillatelse eller statsborgerskap i Norge. Retten innebærer at den enkelte har krav på å få denne opplæringen gratis i løpet av de tre første årene de bor i Norge. En stor andel av deltakerne ved Nygård skole er ikke en del av personkretsen til introduksjonsloven. Dette gjelder deltaker som oppholder seg i Norge med tillatelser hjemlet i EØS-regelverket eller tillatelser som ikke danner grunnlag for varig opphold i Norge. Disse kursdeltakerne må betale for kurset til kostpris. Nygård skole hadde 3292 voksne elever innom norskopplæringen for voksne elever i Dette var en nedgang på 612 fra Nedgangen har vært størst for arbeidsinnvandrere som fra EØS-land og som ikke er en del av personkretsen til introduksjonsloven. For deltakere i introduksjonsprogrammet utgjør norskopplæringen ved Nygård skole hovedtyngden av deres programtilbud. Deltakerne i programmet mottar 30 timer norskopplæring i uken. Tilbudet og klasseinndelingen blir tilpasset nivået til den enkelte deltakeren. Kursene for deltakere i introduksjonsprogrammet går på dagtid mens for betalingselever finner de ofte sted på kvelds- og ettermiddagstid. Opplæringen i norsk og samfunnskunnskap består bl.a. av begynneropplæring i norsk språk for alle deltakere uansett utdanningsbakgrunn fra hjemlandet, dvs fra alfabetiseringskurs til kurs med høy progresjon for personer med høyere utdannelse. Alle kursene kombinerer språkopplæringen med tema om det norske samfunnet - på norsk. Videre arrangerer skolen språkpraksis for alle introdeltakerne, samt yrkesrettede kurs med arbeidspraksis for deltakere som har nådd et gitt nivå i norsk. De arbeidsrettede kursene kombinerer norskopplæring, fagopplæring og praksis. Noen er bransjespesifikke, for eksempel bygg og anlegg, barnehage, salg og service eller pleieassistent, mens andre er rettet mot arbeidslivet generelt og tilbyr deltakerne arbeidspraksis i samsvar med medbrakt kompetanse. Obligatorisk samfunnskunnskap på et språk som deltakeren forstår Alle som har oppholdstillatelse som danner grunnlag for varig opphold i Norge, må i tillegg til norskopplæring delta på et 50 timers kurs i samfunnskunnskap på et språk de forstår. Det er et vilkår for å få permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap at man har gjennomført dette kurset. Nygård skole har siden innføringen av denne ordningen 1. september 2005 tilbudt kurs på rundt 30 ulike språk, og har opparbeidet seg god kompetanse på disse kursene. Lærerne er flerspråklige ressurspersoner, som har svært gode kunnskaper om norske samfunnsforhold. Kursene avholdes i skolens høst- og vinterferie, en uke i juni, og en i august. Gjennom skoleåret avholdes det også flere kurs også på kveldstid. Det er skolens ansvar å rapportere timene til Nasjonalt introduksjonsregister NIR som kommuniserer med 6 av 12

7 utlendingsforvaltningens databaser. En del av deltakerne i disse kursene kommer fra nabokommuner som kjøper kurs på språk som de selv ikke har mulighet til å tilby. Eksamensrettet grunnskole for voksne Avdelingen Grunnskole for voksne er samlokalisert med avdelingen for norskopplæring for voksne. Høsten 201 hadde dette tilbudet 293 deltakere. Alle deltakerne i grunnskolen for voksne i 2016 har utenlandsk bakgrunn. Mellom 60 og 70 prosent av deltakerne er bosatte flyktninger som utløser integreringstilskudd, dvs at de er kommet til Bergen i løpet av de siste 5 årene. En vesentlig andel av disse er tidligere enslige mindreårige asylsøkere. Avdelingen består av skolerettet - og eksamensrettet løp: Det skolerettede løpet er et tilbud til ungdom i alderen 16 til 20 år. Det er en del av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for innvandrere, og er en forberedelse til eksamensrettet løp. Det gis derfor opplæring i flere fag enn norsk. En stor del av deltakerne her er enslige mindreårige flyktninger over 16 år. Eksamensrettet løp er et opplæringstilbud til voksne i Bergen som ønsker opplæring i fagene norsk, grunnleggende norsk, matematikk, engelsk, samfunnsfag og naturfag tilsvarende 10- årig grunnskole. Risikovurdering knyttet til opprettelsen av ny etat Nygård skole er en tjeneste som står i en annen fagtradisjon enn de som den er foreslått å slå den sammen med. Skolen har et annet årshjul og ansatte med ulik kompetansebakgrunn og ansettelsesvilkår enn i de øvrige tjenestene som er foreslått inn i den nye etaten. Vurdering av risiki ved til å flytte skolen fra BBSI og over til en ny etat i BSBI er i stor grad knyttet til å ikke lenger å organisatorisk være en del av Bergensskolen. Det er angitt høy risiko til mål om god opplæring i norsk og samfunnskunnskap, slik at alle deltakerne får oppfylt sin rett og plikt til antall timer og avlegge avsluttende prøver i norsk og avsluttende prøver i samfunnskunnskap, for å bli kvalifisert til å delta aktivt i samfunnslivet, i arbeid eller i ordinær utdanning. Risikoen om dårligere måloppnåelse ligger i at kvaliteten av opplæringen kan forringes dersom man ikke beholder det samme kompetansekravet til lærerne som man har nå, og dersom det pedagogiske personalets arbeidsvilkår endres vesentlig. Det er med andre ord en frykt for at avstanden til Fagavdeling for skole skal bli så stor at lærere og ledere ikke lenger får delta kommunens profesjonsutvikling. Ordningene som Nygård skole har ansvar for er forvaltningsmessig nokså ulike. Det relevante lovverket forskjellig og faglig endringer skjer i ulike deler av forvaltingen. Ordningene i norskopplæring og samfunnskunnskap for voksne innvandrere er hjemlet i Introduksjonsloven og følges faglig opp av Voksenopplæringens kompetansesenter Vox og administrativt av Integrerings- og mangfoldirektoratet (IMDi). Tildelingene til tilskuddsordningen går over Justisdepartementet sitt kapittel i statsbudsjettet. Eksamensrettet grunnskoleopplæring er i større grad en integrert del av grunnskolen. Det relevante lovverket for tjenesten er opplæringsloven og faglig utvikling skjer innenfor grunnskolens fagområde. Kontaktpunktet opp mot statlige fagmyndigheter for denne tjenesten går i dag i stor grad gjennom Fagavdelingen for barnehage og skole i kommunen. Det har vært jobbet mye med informasjonsflyten mellom Nygård skole og Fagavdelingen de siste årene og det er kommet på plass rutiner for dette som fungerer godt. Dersom eksamensrettet grunnskole skal over i en annen etat vil det være en fare for at informasjonsflyten om endringer innen grunnskolefeltet blir vanskeligere. Arbeidsgruppens anbefaling 7 av 12

8 Arbeidsgruppen mener Nygård skole slik som det er i dag i sin helhet bør bli en del av den nye etaten for inkludering. Gruppen ser flere fordeler ved at resultatenhetene som har ansvar for introduksjonsprogrammet for flyktninger knyttes tettere sammen organisatorisk. Introduksjonsloven legger rammer for et helårlig program på fulltid der deltakeren raskt skal tilpasses arbeidslivet eller ordinær utdanning. Programmet skal derfor speile arbeidslivet og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet, og programmets utforming og innhold er vesentlig for å nå dette målet. For å oppnå denne målsettingen mener arbeidsgruppen det er nødvendig å kombinere språkopplæring og arbeidspraksis i større grad. En sterkere arbeidsretting av programinnholdet kan også gjøre det enklere å tilby fulltidsprogram. En bedre samordning mellom voksenopplæringen og Introduksjonssenteret for flyktninger kan gjøre det enklere å oppnå dette. En ny etat vil også få ansvar for begge ordningene i Introduksjonsloven og se disse i sammenheng. Både Norskopplæringen og grunnskoleopplæringen for voksne ved Nygård skole er i dag tett integrert i hverandre. De siste årene har alle elevene ved eksamensrettet grunnskoleopplæring hatt innvandrerbakgrunn. Elevene er ofte deltakere eller tidligere deltakere i introduksjonsprogrammet. En stor del av deltakerne her er også enslige mindreårige over 16 år. For mange deltakere i introduksjonsprogrammet er det et mål å gjennomføre grunnskolen og gå over i videregående opplæring. Stortingsmelding 16 ( ) Fra utenforskap til ny sjanse Samordnet innsats for voksnes læring legger også nye statlige føringer som fjerner noe av skillelinjene mellom grunnskolen for voksne og norskopplæring for voksne. Det vesentlige er at de som har behov for grunnskoleopplæring tidligere kan komme i gang med dette, uavhengig av om man har rettigheter etter opplæringsloven eller introduksjonsloven. Vox, som er det nasjonale kompetansesenteret for voksenopplæring, har fått i oppdrag å lage en plan for gjennomføring av dette, blant annet modulstrukturering av opplæringen og nye læreplaner. Disse nye planene skal gjøre det enklere å gjennomføre grunnskolen i kombinasjon med å ha familie og et aktivt yrkesliv. Nygård skole er en av skolene som er med i å utvikle den nye ordningen som pilotskole. Denne utviklingen styrker viktigheten av å beholde Nygård skole som en resultatenhet. De nye læreplanene er imidlertid ennå ikke på plass og eksamensrettet grunnskoleopplæring ved Nygård skole må forholde seg til de gamle læreplanene. Faglig er tjenesten tett knyttet Fagavdelingen for barnehage og skole og er avhengig av et godt samarbeid med denne delen av kommunen for å få nødvendige faglige oppdateringer innen grunnskolefeltet. Det vil derfor være nødvendig med en ny samarbeidsavtale med Byrådsavdeling for barnehage, skole og idrett for å sikre god informasjonsflyt om denne tjenesten flytter til en annen byrådsavdeling. Arbeidsgruppen mener at en slik samarbeidsavtale på en god måte vil kunne ivareta de utfordringene et slikt skille vil medføre. Arbeidsgruppen er opptatt av at arbeidstakerne ved Nygård skole skal ivaretas ved overgangen til en ny byrådsavdeling. Lærerne ved Nygård skole er omfattet av de kollektive avtalene for lærere i Bergen kommune og arbeidsgruppen går ut i fra at disse videreføres i en ny byrådsavdeling. Denne yrkesgruppen har andre vilkår, oppgaver og ordninger enn de andre store yrkesgruppene i den nye byrådsavdelingen og det er en forutsetning at disse ivaretas i en ny etat. 1.3 Byrådsavdeling for helse og omsorg - Enslige mindreårige flyktninger Ansvaret for bosetting og oppfølging av enslige mindreårige flyktninger (EM) i Bergen kommune ligger i dag i en egen Barnevernstjeneste for enslige mindreårige flyktninger under 8 av 12

9 Etat for barn og familie. Dette ansvaret lå tidligere under Bergenhus barnevernstjeneste men ble skilt ut som en egen resultatenhet fra 1. mai Årsaken til at tjenesten ble skilt ut som en egen resultatsenhet var blant annet at det den er voksende. De siste årene har Bergen bosatt mellom 20 og 30 EM hvert år og hatt rundt 100 barn i tjenesten til en hver tid. Arbeidet med EM hjemles i Lov om barnevernstjenester. De som blir bosatt som EM går i liten grad inn i Introduksjonsprogrammet selv om en god del oppfyller de objektive vilkårene for dette når de fyller 18 år før det er gått to år etter at de ble bosatt i Bergen. Barnevernstjenesten for enslige mindreårige flyktninger (EMF) bestreber seg på å gi barna som kommer et individuelt tilrettelagt tilbud, basert på barnets alder, utvikling og tidligere erfaring. Tjenesten har en bred vifte av tiltak, avhengig av alder og omsorgsbehov. Yngre barn blir som hovedregel flyttet i fosterhjem, og man har i dag 31 enslige mindreårige som bor i fosterhjem. Halvparten av disse bor med slekt. Fosterhjem for enslige mindreårige er et satsingsområde for tjenesten, og man regner med at antallet plasseringer vil øke framover. For barn og ungdom med spesielle behov, driver barneverntjenesten 5 små omsorgsinstitusjoner. Her bor ungdom som har traumatiske erfaringer, spesielle behov for tett oppfølging, eller spesielt krevende livssituasjoner. 2 av institusjonene har spesialisert seg på kartlegging av omsorgsbehov og forberedelse av barn før innflytting i fosterhjem, eller til et mer permanent tilbud på et lavere omsorgsnivå. Videre har tjenesten 5 delvis bemannede bokollektiver. Her bor ungdom fra 16 år og oppover, som styrer mye av hverdagen selv, med matlaging og ansvar for egne dagligdagse rutiner, men som fortsatt har stort behov for tett oppfølging fra omsorgsfulle voksne. I tillegg har man i løpet av 2016 etablert en rekke nye bokollektiver, der bemanningen er ambulerende. Her bor de mest selvstendige ungdommene i aldersgruppen år, som ønsker å bo på hybel, men som samtidig har behov for tett voksenkontakt, praktisk hjelp og emosjonell støtte. Her har hver ungdom sin egen koordinator (miljøterapeut) som følger dem tett opp etter en tilpasset modell fra DUE-tiltaket på Utekontakten. Våren 2016 hadde tjenesten en kampanje for å rekruttere flere vertsfamilier for EM. Denne har vært vellykket og det forventes at mange ungdommer vil bli bosatt i et vertsfamilieopplegg utover høsten. Også disse ungdommene følges opp av sin egen koordinator, i tillegg til den kontakt og oppfølging man får fra vertsfamilien. Totalt sett har barnverntjenesten nå om lag 93 årsverk i mange ulike funksjoner. Høsten 2015 kom det over 4000 enslige mindreårige asylsøkere til Norge. Dette innebar en mangedobling sammenliknet med tidligere år og medførte at Bergen i desember 2015 ble bedt om å bosette 160 EM i 2016 og 250 i Bystyret i Bergen vedtok at Bergen skulle bosette i tråd med disse statlige anmodningene men at tjenestetilbudet i større grad skulle differensieres for de over og under 15 år. Kommunen ble i anmodningen forespeilet at om lag 20 prosent av de som skulle bosettes ville være under 15 år. Den reelle bosettingen av EM så langt i år er imidlertid langt lavere. Arbeidsgruppens anbefaling En samlet arbeidsgruppe vil ikke anbefale å dele Barnevernstjenesten i en enhet for de over 15 år og en for de under. I denne vurderingen er det lagt vekt på flere forhold. Et vesentlig poeng er imidlertid at premissene for har endret seg fra det tidspunktet bystyret fattet vedtak om bosetting for 2016 og 2017 og byrådssaken opprettelsen av en ny etat for inkludering og denne utredningen. Bosettingen for disse årene vil bli betydelig lavere enn de tidlige prognosene tilsa. Det har kommet svært få enslige mindreårige asylsøkere til Norge fra nyttår 2016 og det er lang saksbehandlingstid for de som kom høsten Dette innebærer at færre asylsøkere får rett til bosetting som enslige mindreårige, flere fyller 18 år mens de venter i 9 av 12

10 mottak eller skal ikke bosettes av andre grunner. Det forventes at Bergen maksimalt skal bosette 80 i EM i 2016 og på dette nivået eller færre enn dette i Samtidig er fordelingen mellom gruppene over og under 15 år annerledes enn forutsatt i bosettingssaken. Bergen blir bedt om å bosette langt flere under 15 år enn først antatt. Et slikt lavere volum vil vanskelig kunne forsvare de administrative og økonomiske konsekvensene av å ha to resultatenheter som jobber med bosetting av enslige mindreårige. Det er også andre faglige argumenter som tilsier at det ikke er en god ide og skille denne tjenesten. Basert på erfaringene til barnevernet i Bergen er EM-ungdommene så ulike at det det vanskelig å generalisere gruppens oppfølgingsbehov basert på alder. Bakgrunn og modenhet er mer avgjørende enn fødselsår. Det aldersmessige skillet sier ikke noe om bakgrunn og kompetanse hos barnet. Det ble i arbeidsgruppen understreket fra barnevernstjenesten at EM-ungdommene først og fremst er barn og i andre rekker er flyktninger. Arbeidsgruppen vurderer det som uheldig å skulle splitte opp en helhetlig tiltaksvifte under en administrasjon. I dag kan man fritt flytte ungdommer ut fra behov, og den samordnete ledelsen har kontroll og oversikt som sikrer optimalisering og rett barn i rett tiltak til rett tid. Det er også en utfordring at EM-ungdommene er dårlig kartlagt fra mottak før de blir bosatt i kommunen. De individuelle behovene til ungdommene må derfor kartlegges ved bosetting. Det fremstår som lite hensiktsmessige å bygge opp slik kartleggingskompetanse i to enheter. Arbeidsgruppen er samtidig opptatt av at en ny enhet for de eldste EM-ungdommene i større grad vil kunne spisse fokuset på overgang til ordinært arbeid og utdanning. I etaten og BSBI for øvrig er det flere tjenester med kompetanse på tilpasning til arbeidslivet og selvstendigjørende boligsosialt arbeid som viktig for EM-gruppen som snart skal inn i et selvstendig voksenliv. Det vurderes derfor som viktig at det lages en god samarbeidsavtale mellom BHO og BSBI for å sikre gode løsninger som ivaretar arbeids- og utdanningsfokus. Det understrekes at arbeidsgruppen har ikke tatt stilling til om hele barnevernstjenesten for enslige mindreårige skal over i en ny etat da dette ikke var en del av gruppens mandat. 2 Økonomiske og administrative implikasjoner Arbeidsgruppen har hentet inn relevant informasjon om tjenestene som er utredet knyttet til leieforhold, budsjett, stillingskoder, fagforeninger og andre relevante forhold. Disse opplysningene er lagt til grunn for arbeidsgruppens vurderinger i denne saken. I første fase med drift av ny etat må det forventes at tjenester som i dag går med merforbruk vil kunne fortsette å gå med merforbruk, men den nye etaten har et svært godt utgangspunkt for å arbeide målrettet for at utgifter og budsjett tilpasses på beste vis til den enhver tid erfarte og forventede omfang og behov for tjenester til målgruppen for tjenester fra den nye etaten. Et sentralt mål for den nye etaten er å øke andel som kommer over i ordinært arbeid eller utdanning etter fullført introduksjonsprogram. Når flere blir selvhjulpne unngår en ytterligere belastning av de kommunale tjenester og budsjetter. Tjenestene som er vurdert lagt inn under den nye etaten er i stor grad finansiert gjennom statlige pr.capita tilskuddsordninger. Arbeidsgruppen legger for øvrig til grunn at finansieringen av tjenestene videreføres i tråd med økonomiplanen og eksisterende budsjettpraksis Generelt statstilskudd flyktninger 10 av 12

11 Dette tilskuddet er en pr. capita ordning som utbetales over 5 år fra flyktningene bosettes i kommunen. Under dette faller også engangs eldretilskudd (for bosatte flyktninger over 55 år) og barnehagetilskudd. Tilskuddene kreves inn av Introduksjonssenteret for flyktninger men går inn sentralt i bykassen Tilskudd til enslige mindreårige flyktninger Dette er et ekstra pr. capita tilskudd som utbetales for hver enslig mindreårig flyktning frem til og med det året de fyller 20 år. Tilskuddet kreves inn av Introduksjonssenteret for flyktninger men går inn sentralt i bykassen Norskopplæring for voksne innvandrere Gjennomføringen norskopplæring og samfunnskunnskap for voksne innvandrere finansieres primært gjennom en pr. capita tilskuddsordning. I 2015 mottok skolen i pr. capita tilskudd. Nygård skole har selv hatt ansvar for å kreve inn statstilskuddet og forvalte dette. Det har i tillegg til denne pr. capita ordningen vært en betydelig deltakerbetaling. Budsjettet for deltakerbetaling i 2016 er på 10 millioner. Noen av nabokommunene kjøper også plasser i samfunnskunnskapskurs fra Nygård skole. Nygård skole har i stor grad hatt en selvstendig posisjon innen BBSI ettersom målgruppen og finansieringen av tjenesten skiller seg fra de øvrige tjenestene i byrådsavdelingen. Rektor ved Nygård skole rapporterer til områdeleder for sentrumsskolene og er en del av rektorkollegiet i kommunen. Økonomisk finansieres tjenestene i stor grad av statstilskudd og deltakerbetaling. De siste 10 årene er budsjettrammen blitt justert med utgangspunkt i det foregående årets budsjett med kommunal deflator og for lønnsvekst. I praksis har dette betydd at endringer i betaling og statlige refusjoner utover dette gir budsjettavvik. I flere år har det vært et positivt avvik. For 2014 og 2015 har det vært negative avvik. Utgifter til bygg og lokaler for Nygård skoler er dekket av bybudsjettet Eksamensrettet Grunnskole Denne tjenesten er primært finansiert over bybudsjettet. For 2016 er det budsjettert med 8, 6 millioner til eksamensrettet grunnskoleopplæring for voksne. Deler av driften også blitt finansiert andre inntekter som Nygård skole har. For 2015 rapporterte Nygård skole at de brukte ca 4 millioner mer på dette tilbudet enn det var satt av i bybudsjettet. Administrative konsekvenser for den nye etaten Den nye etaten må bli tilført ressurser og kompetanse slik at den får gjennomføringskapasitet til iverksette sentrale prioriteringer innen tjenestene den blir satt til å forvalte. Vesentlig her er kompetanse innen økonomi, personal og fag. Den nye etaten skal primært søke å rekruttere kompetansen innenfor de enheter som skal inngå i den nye etaten. Arbeidsgruppen mener at det vil være fornuftig å samle kompetansen knyttet til innkreving av integreringstilskudd og norsktilskudd til den nye etaten. Ved å samle kompetansen rundt dette på et sted vil bli enklere å se disse ordningene i en sammenheng. I byrådssaken som legges frem om opprettelsen av den nye etaten vil det være viktig med vedtakspunkt om overføring av fullmakter til den nye etaten. (Prosessen med å overføre disse fullmaktene vurderes som ukomplisert av arbeidsgruppen?) 3 Videre prosess frem mot ny etat 11 av 12

12 Etter at denne arbeidsgruppen leverer sine anbefalinger utarbeides det en byrådssak om opprettelsen av den nye etaten. Det settes ned en gruppe med representanter fra hver berørte byrådsavdeling som får ansvar for å utarbeide denne saken med BSBI som hovedansvarlig. Denne saken fremmes i midten av oktober. Målet er at den nye etaten opprettes fra nyttår. Oppsummering av arbeidsgruppens innstilling: Det opprettes en ny Etat for inkludering fra i Byrådsavdeling for sosial bolig og inkludering. Den nye etaten anbefales å inneholde: Introduksjonssenteret for flyktninger med ansvar for bosetting og introduksjonsprogram Tolketjenesten som blir en egen resultatenhet Bergen bidrar som på sikt bør inn i Introduksjonssenteret Nygård skole både norskopplæring for voksne innvandrere og eksamensrettet grunnskoleopplæring for voksne. Nygård skole består som en resultatenhet. Barnevernstjenesten for enslige mindreårige bør ikke deles i en resultatenhet for dem under 15 år og en for dem over. Det forslås at det settes ned en arbeidsgruppe for å lage en ny samarbeidsavtale med BSBI knyttet til overgang til tjenester i denne byrådsavdelingen. Den nye etaten tilføres ressurser til å inneha økonomi- og personalfunksjoner i tillegg til relevant faglig kompetanse. Ansvaret for innkreving av statlige tilskudd fra Integrerings- og mangfoldsdierktoratet overføres til etaten. Dette gjelder både integreringstilskuddet, norsktilskuddet og det særskilte tilskuddet for enslige mindreårige. Sølve Sætre - saksbehandler Dette dokumentet er godkjent elektronisk. 12 av 12