Utvikling av lokale lønnssystem i offentlig sektor

Transkript

1

2

3 Eivor Bremer Nebben Hva skjer medlønnspolitikken7 Utvikling av lokale lønnssystem i offentlig sektor Fafo-rapport 199

4 Forskningsstiftelsen Fafo 1996 ISBN opplag 1997 Omslag: Jon $..lahlum Omslagsfoto: JonS. Lahlum Trykk: Falch Hurtigtrykk

5 Innhold Forord... 5 Forkortelser Kapittel 1 Lønnspolitikk i offentlig sektor Offentlige lønnssystem før og nå Skiftende krav til offentlige lønnssystem Hvilke hensyn dominerer?... t6 Kapittel 2 Gjennomføring av undersøkelsen Valg av metode Utvalg av virksomheter Kapittel 3 Fem virksomheter - fem former for lokal lønnspolitikk Forvaltningsbedriften Departementet Fylkeskommunen Kommunen Statsforetaket Fem virksomheter - fem former for lokal lønnspolitikk Kapittel 4 Hva kjennetegner lokal lønnsfastsettelse Er det utarbeidet en lokal lønnspolitikk? Lønn som personalpolitisk virkemiddel Rekruttering viktigst Arbeidstakernes erfaringer Konklusjoner

6 KapittelS Hva belønnes? Lønn etter innsats Lønn i forhold til kompetanse og oppgaver Har vi noe valg? Hvem får lokale lønnstillegg? Tenke det, ønske det, ville det med. Men gjøre det Konklusjoner Kapittel 6 Hvem bestemmer? Hvor skjer prioriteringene? Lederne sitter med siste ord Arbeidsgiver ønsker styringsrett Konklusjoner Kapittel 7 Noen utfordringer Litteratur

7 Forord Fafo har på oppdrag for Landsorganisasjonen i Norge satt i gang en undersøkelse om nye lønnssystem i norsk arbeidsliv. Undersøkelsen består av to delprosjekter som tar for seg henholdsvis offentlig sektor og privat sektor. Denne rapporten formidler resultatene fra prosjektet om lønnspolitikk i offentlig sektor. En tilsvarende rapport for privat sektor vil foreligge i løpet av Det er de siste årene innført nye lønnssystem i offentlig sektor. Disse legger opp til større frihet for den enkelte virksomhet og større rom for individuell avlønning. Denne undersøkelsen tar for seg hvordan nye lønnssystem blir iverksatt på lokalt nivå og har gått inn i fem ulike virksomheter; to statlige virksomheter, en kommune, en fylkeskommune og et statsforetak. Datamaterialet baserer seg hovedsaklig på intervjuer, supplert med dokumentstudier og et lite spørreskjema. Vi har blitt svært godt mottatt ute i virksomhetene, og vil takke alle som velvillig har stilt opp på intervjuer og hjulpet oss med å finne fram til dokumenter og annet bakgrunnsmateriale. Datamaterialet ble samlet inn fra mai 1995 til januar Prosjektet har hatt en referansegruppe som har bestått av: Berit Tolg, LO-stat Arthur Skåtøy, Norsk Jernbaneforbund Kjell Holst, Norsk Arbeidsmandsforbund Arne Klausen, Norsk Tjenestemannslag Njål Stangeland, Norges Offisersforbund Ingeborg Anne Sætre, Den Norske Postorganisasjon Tove Johansen, Tele- og Dataforbundet Bjarne Tollefsen, Norsk Kommuneforbund Berit Berg, LO Det har vært holdt tre møter i referansegruppen, og deltakerne takkes for nyttige innspill og kommentarer. Ved Fafo er undersøkelsen foretatt og ført i pennen av Eivor Bremer Nebben. Arne Pape har kommentert rapporten. Til slutt en korr leserveiledning. Rapporten er bygget opp slik at det på slutten av hvert kapittel er formulert en del konklusjoner som oppsummerer funnene i kapitlet. Dette kan gi leseren en rask oversikt over hva kapitlet handler om, og forhåpentligvis et ønske om å lese kapitlet i sin helhet. Avslurningskapitlet, kapittel 7, kan leses alene. Her oppsummerer vi enkelte utviklingsttrekk som kan innebære en utfordring for fagbevegelsen framover. Fafo, august 1996 Eivor Bremer Nebben 5

8 Forkortelser NIF Norske Sivilingeniørers Forening NITO Norges.Ingeniørorganisasjon NTL Norsk Tjenestemannslag NKF Norsk Kommuneforbund NEKF Norsk Elektriker og Kraftstasjonsforbund AF Akademikernes Fellesorganisasjon AF-K Akademikernes Fellesorganisasjon - seksjon kommune YS Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund YS-K Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund - seksjon kommune YS-S Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund - seksjon stat LO Landsorganisasjonen i Norge LOK LOs forhandlingssammenslutning i kommunal sektor KFO Kommunalansattes Fellesorganisasjon NSF Norsk Sykepleierforbund NAF Norsk Arbeidsmandsforbund NAVO Norges Arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning NL Norsk Lærerlag ISF Institutt for samfunnsforskning KS Kommunenes Sentralforbund LOS-senteret Senter for ledelse, organisasjon og styring. 6

9 Kapittel 1 Lønnspolitikk i offentlig sektor Ved inngangen til 1990-tallet ble det innført nye lønnssystem både i stadig og kom munal sektor. Disse lønnssystemene skiller seg fra de gamle lønnssystemene på to viktige måter. For det første er det knyttet flere lønnsplasseringer til hver stilling. Det betyr et mindre rigid lønnssystem og en større mulighet for den enkelte virksom het til å gi personer i samme stilling ulik lønn. For det andre inngår det nå som en ordinær del av de sentrale ta riffo rhandlingene at det for hvert år skal vurderes å til lokale forhandlinger, det vil si lønnsforhandlinger i den enkelte virksomherer.,denye lønnssystemene åpner der med både for en mer individuell og en desentralisert lønnsfastsettelse. Denne avsette en pott kommune eller i enkelte statlige mer ndersøkelsen tar for seg hvordan disse nye lønnssystemene blir praktisert i to kom u muner og i to stadige etater. I tillegg har vi studert et statsforetak. Dette er en virk somhet som er blitt fristilt fra det statlige regelverket, og dermed har fatt st ø rre fri het til å utforme egne lønnssystem. Vi ser nærmere på lønnspolitikken i all e disse virksomhetene, og da spesielt med tanke på hvor langt de går i retning av desentra lisering og individuell avlønning. Vi vil i den forbindelse være opptatt av hvilke utfordringer fagbevegelsen står overfor ved innføringen av nye lønnssystem. Tre hovedspørsmål står sentralt: Hvor langt går offentlige virksomheter i retning av desentralisering? Hvor stor frihet ønsker de lokale partene seg? Og hvilke erfaringer har de med lokal lønnsfastsettelse? Hvor langt går virksomhetene i retning av individuell avlønning? Både i statlig og i kommunal sektor står arbeidsgiverne og enkelte hovedorganisa sjoner for en politikk der de ønsker å gi lønn knyttet til enkeltpersoner og ikke bare til stilling. Hvordan praktiseres nye lønnssystem lokalt? Hvem har størst innflytelse på den lokale lønnsfastsettelsen? Lønnsfastset telse i offentlig sektor er en forhandlingsgjenstand mellom arbeidstaker orga nisasjoner og arbeidsgiverne. Hvordan opplever organisasjonene å for handle om personlig avlønning? Hvilken rolle spiller de i disse forhandlin gene? Hvor sterkt står denne forhandlingstradisjonen i møtet med krav om at lønn skal være et personalpolitisk virkemiddel som kan bidra til effekti vitet og omstilling? 7

10 1.1 Offentlige lønnssystem før og nå For å ra en bedre forståelse av hva som er nytt ved innføringen av nye lønnssystem, kan det være nyttig å gå nærmere inn på de tradisjonelle elementene i offentlig lønnspolitikk. Vi vil nedenfor ta for oss hva som har bestemt hvilken lønn den enkelte skal ha i offentlig sektor, det vil si hvilke kriterer som har ligget til grunn for lønnsfastsettelse, hvordan lønnsfasettelsen har blitt behandlet (forhandlingsordningen) og hvilken rolle den enkelte virksomhet har hatt ved lønnsfastsettelse i offentlig sektor. Vi vil deretter gi en beskrivelse av nye lønnssystem i stat og kommune. Lønn har vært knyttet til stilling Lønnsfastsettelse i stat og kommune har tradisjonelt vært knyttet til stilling og ikke til den enkelte arbeidstaker og hans/hennes prestasjoner. Lønnen har i første rekke blitt bestemt av den stillingen man har hatt, og ikke hvordan man har fylt stillingen. Både i stat og kommune er alle stillinger innplassert på et felles lønnsregulativ. Alle arbeidstakere er tilsatt i stillinger med en bestemt stillingskode som er plassert på et lønnstrinn eller på en lønnsstige med flere lønnstrinn. I staten kan dette lønnsregulativet føres tilbake til I 1958 fikk man også en felles lønnstabell for det meste av kommunesektoren, og med virkning fra 1. juli 1964 ble kommunenes lønnsvilkår samordnet med statens. Ved senere tariffrevisjoner har det i den kommunale sektor blitt gitt tilnærmet samme lønnstillegg som i staten, en har hatt samme lønnsregulativ og tilnærmet samme lønnstrinnsplasseringer for sammenlignbare grupper (Norske Kommuners Sentralforbund 1974, Neergard 1993 s 51). Innplasseringen av de enkelte stillingene på dette lønnsregulativet/lønnstabellen kan leses ut av den stillingskoden som definerer stillingen. Alle stillinger med definerte stillingskoder er samlet i lønnsplaner (staten) eller i stillingsregulativ (kommunen). Her finner vi bestemmelser om lønn, opprykk og godskrivningsregler. Slike felles lønnsregulativ, som er basert på stillingskoder og detaljerte lønnsplaner/stillingsregulativ, har gjort det mulig å sammenligne enkeltstillinger på tvers av virksomheter og sikre at like tilfeller ble behandlet likt. Begynnerlønnen i en stilling har hatt sammenheng med den utdannelse som kreves for å ra stillingen. Plassering og avansement i lønnsstigen har skjedd etter formelle kriterier som ut-. dannelse og ansiennitet. Tanken bak lønnssystemet var at hver yrkesgruppe skulle sikres en lønnsmessig utvikling gjennom sin yrkesaktive periode som svarte til det som var vanlig ellers i samfunnet for sammenlignbare grupper (NOU 19,90:32). Lønnsøkning utover det som lå i opprykksstigen var stort sett betinget av at man ble ansatt i en annen stilling - som var bedre avlønnet, eller at stillingen gjennom normeringsforhandlinger fikk en ny stillingskode. 8

11 Lønn er i hovedsak blitt bestemt gjennom sentrale forhandlinger Satsene på lønnsregulativet og utforming av lønnsplaner og stillingsregulativ, er blitt regulert gjennom sentrale tarifforhandlinger med representanter for arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjonene. I staten vil det si forhandlinger mellom Arbeidsgiveravdelingen i Administrasjonsdepartementet og hovedsammenslutningene LO, AF og YS og NL. I kommunene vil det si KS og forhandlingssammenslutningene LOK, AF-K og YS-K. I staten har sentrale forhandlinger om lønns- og arbeidsvilkår lange tradisjoner, og er hjemlet i Tjenestetvistloven. Allerede før krigen skjedde det en sentralisering både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Organisasjonene samlet seg i tre hovedgrupperinger som fra 1939 fikk monopol på å forhandle med arbeidsgivetne (Debes udatert). Parallelt med denne sentraliseringen på arbeidstakersiden skjedde det en sentralisering på arbeidsgiversiden. I 1936 ble Lønnsdirektoratet under Finansdepartementet opprettet (Lægreid 1985). Det ble senere omdannet til Statens Personaldirektorat, og er nå Arbeidsgiveravdelingen i Administrasjonsdepartementet. Siden opprettelsen har dette vært statens arbeidsgiverorgan, og forhandlingene har vært ført sentralt mellom direktoratet og hovedsammenslutningene. Inntil man fikk Tjenestetvistloven i 1958 var forhandlingenes rettslige status uklar. Først da ble det gjort klart at forhandlingene skulle ta sikte på å komme fram til en avtale. Her slås det fast at «staten og tjenestemennenes forhandlingsberettigede organisasjoner har gjensidig plikt etter krav fra den annen part å oppta forhandlinger om inngåelse av tariffavtale» (T jenstetvistloven 2). I kommunal sektor begynte samordningen av forhandlinger mellom ulike kommuner på 50-tallet. Inntil da var kommunene henvist til å løse sine arbeidsgiverfunksjoner enkeltvis og uten bistand i noen form. Arbeidstakerorganisasjonene hadde overenskomst med de enkelte kommuner, og det ble forhandlet separat med hver av disse kommunene (Norske Kommuners Sentralforbund 1974). Arbeidsgiversiden var lite koordinert. Norges Byforbund og Norges Herredsforbund var fellesorganer for henholdsvis by- og landkommunene, men uten noen formell myndighet over medlemmene. Forbundet kunne bare opptre som rådgivere (Terjesen 1994, s 99) ble det opprettet en felles forhandlingsorganisasjon som skulle være kommunenes lønnsorganisasjon i alle lønnsforhold, og i kjølvannet av denne opprettelsen fulgte det en tariffmessig samordning (Terjesen 1994, s 101). Det første sentrale lønnsoppgjøret kom i 1956 mellom forhandlingsorganisasjonen og Kommuneforbundet. Kommuneforbundet har hatt en spesiell stilling. Det ble opprettet på 1920-tallet, og lenge var det bare Kommuneforbundet som representerte det sentralistiske innslaget i kommunenes tariffoppgjør (Bjørnhaug 1994, s 137). Kommuneforbundet beholdt sin dominerende stilling lenge etter at forhandlingene var blitt sentrale. Det var praksis at Kommuneforbundet forhandlet først, og deretter fikk de øvrige organisasjonene komme til forhandlingsbordet. I

12 inngikk partene en avtale om et forhandlingssystem som ligner statens. Forhand lingene gjennomføres av de tre forhandlingssammenslutningene, AF-K, YS-K og LOK. Fra og med lønnsoppgjøret i 1992 har KS forhandlet samtidig med disse (Nergaard 1993, s 52). Forhandlingene i kommunesektoren reguleres gjennom arbeidsmsdoven. Her er det ikke fastsatt regler for når og hvordan forhandlinger om opprettelse av tariffavtale skal føres. Gjennom sedvane, avtaler, etablering av for handlingssammenslutninger og opprettelse av Kommunenes Sentralforbund som arbeidsgiverorganisasjon, har det vokst fram en sentral forhandlingsordning som minner mye om den som tjenestetvistloven påbyr. I dette sentraliserte lønnssystemet har forhandlingene om hovedtariffavtalen annethvert år vært det viktigste redskapet i lønnspolitikken. Hovedtariffavtalen skal inneholde generelle lønns- og arbeidsvilkår. Utforming av lønnstabeller har utgjort en sentral del av forhandlingene om nye tariffavtaler. Det samme har endringer av stillingsgruppers lønnsplassering. Det har skjedd enten ved at lønnsplanerllønns tiger er blitt endret eller ved at stillinger er flyttet til en ny lønnstige eller et nytt lønnstrinn. Det har vært små muligheter til lokal lønnsfastsettelse, og både arbeids givere og arbeidstakerorganisasjonene på virksomhetsnivå har hatt liten innflytelse på lønnsfastsettelsen. I kommunesektoren har unntaket vært en bestemmelse i hovedtariffavtalen om at det kunne settes i gang lokale furhandlinger om lønns endringer dersom det var «særlige vansker med å rekruttere eller beholde kvalifi sert personale» ( 3.14 i hovedtariffavtalen ). I tariffperioden har det også vært anledning til å fremme krav om omgjøring av stillinger eller stillingsgrupper begrunnet med produktivitetsendringer, organisasjonsendringer eller endringer i ansvars- og arbeidsområde. Disse forhandlingene har imidlertid foregått sentralt ( 3.13 i hovedtariffavtalen ). I tarifforhandlingene i staten har det vært vanlig å avsette en pott til endrin ger i enkeltstillingers- eller stillingsgrupper lønnsplasseringer, såkalte justerings- og normeringsfurhandlinger. I Enkelte år er partene blitt enige om at deler av rammen til slike justerings- og normeringsforhandlinger skal disponeres lokalt. I den grad det har skjedd. er det vanligvis normeringsforhandlingene som har foregått desen trait, mens justeringsforhandlingene har blitt ført sentralt. I tariffoppgjøret i 1964 kom det også i staten inn en bestemmelse om at det var mulig å innlede forhand linger om omgjøringer av stillinger eller stillingsgrupper der det hadde skjedd «vesentlige endringer i vedkommende stilling eller stillingsgruppers ansvarsområde», såkalte VB-forhandlinger (NOU 1974:7, s 35). Denne ble utvidet med to ordnin ger i Det var forhandlinger i tariffperioden om spesielle lønnsforhold for 1 JusteringsforhandHngerinnebærer å endre helestihingsgruppers plassering, mens ringsforhandlinger betyr å endre enkeltstillingers lønnsplassering. 10 norme

13 personell det var vanskelig å rekruttere eller beholde, og lønnsmessige kompensasjoner for produktivitetstiltak. Også disse forhandlingene har delvis vært ført sentralt og delvis lokalt, men først ved innføringen av det nye lønnssystemet i 1992 fikk virksomhetene en klar fullmakt til å føre lokale forhandlinger om slike lønnsendringer (Lægreid 1989). Lønnspolitikken i offentlig sektor har derfor tradisjonelt vært sterkt sentralisert og standardisert med lite rom for lokal variasjon. Den kan oppsummeres slik: Det sentrale nivået på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden har hatt en sterk kontroll med lønnsfastsettelsen lokalt. Lønn har vært avhengig av stilling, og de enkelte stillingenes lønn er blitt avgjort gjennom sentrale forhandlinger. Nye lønnssystem i stat og kommune Stat og kommune innførte ved inngangen til 1990-årene nye lønnssystem etter nesten de samme prinsippene.2 Kommunal sektor var først ute med et stillingsgruppesystem som ble innført som en prøveordning i 1990, og erstattet med et lønnsrammesystem i Staten innførte lønnsrammesystemet i Disse systemene viderefører mange av elementene fra tidligere lønnssystem. Fortsatt skal det være en hovedlønnstabell, og den enkelte medarbeiders lønn skal i hovedsak avgjøres gjennom stillingens plassering på denne tabellen. Det nye ved disse lønnssystemene er at det til hver stilling knyttes flere lønnsalternativer. Dette utgjør stillingens lønnsspenn. Stillinger på stige er plassert i lønnsrammer med åtte lønnsalternativ, det vil si en grunnstige, to alternative stiger og fem direkte plasserte lønnstrinn. Direkte plasserte stillinger har ratt minst sju lønnsalternativ i staten og minst ni lønnsalternativ i kommunal sektor. I utgangspunktet skal grunnstigen eller det første lønnsalternativet innenfor lønnsspennet benyttes. Tillegg utover det, er å anse som personlige tillegg. Dette åpner for en dreining mot økt grad av lokal lønnsfastsettelse og mulighet til å gi indviduell lønn. Lokale parter har ratt større frihet både til å lønnsplassere nyansatte og til å gi medarbeidere ordinære opprykk innenfor tabellen. Ved nyansettelser har virksomheten flere lønnsalternativ å velge mellom ved lønnsplassering. Medarbeidere som allerede er ansatt i virksomheten har mulighet til å ra høyere lønn uten samtidig å skifte stilling eller ra stillingen omgjort til ny stillingskode. De sentrale avtalepartene skal også i det nye lønnssystemet spille en viktig rolle. I sentrale tarifforhandlinger skal de avtale basiselementene i lønnssystemet, det vil si regulering av lønnstabellen, tallet på lønnsrammer og deres utforming, samt 2 Beskrivelsen av nye lønnssystem i denne rapporten dekker endringer til og med tariffperioden Endringer som kom i forbindelse med tariffoppgjøret per 1. mai 1996 er ikke fanget opp. 11

14 lønnsspennet på direkte plasserte stillinger, og regler for opprykk og godskrivningsregler. Samtidig kan de også sette av midler til lokale forhandlinger, og fastsette eventuelle retningslinjer for disse. I slike lokale lønnsforhandlinger kan partene både ta opp omgjøring av stillinger til annen stillingskode og alternative lønnstrinnsplasseringer innenfor det aktuelle lønnsspennet som er satt for stillingen. Lønnsopprykk kan etter de nye lønnssystemene, skje på følgende måter. 3 1 Det kan avsettes midler ved de sentrale tarifforhandlingene i stat og kommune til å gj ennomføre årlige lokale forhandlinger. Dette er hjemlet i 5.1 i kommunenes hovedtariffavtale og i i hovedtariffavtalen i staten. 2 Partene lokalt kan føre forhandlinger dersom det er særlige vansker med å rekruttere eller beholde spesielt kvalifisert arbeidskraft. ( 5.2 i kommunens hovedtariffavtale og punkt c i statens hovedtariffavtale.) 3 Partene lokalt kan føre fo rhandlinger dersom det er skjedd vesentlige endringer i stillingen eller dersom det er gjennomført effektiviseringstiltak ( 5.3 i kommunens hovedtariffavtale og punkt B eller i statens hovedtariffavtale). 4 I kommunene kan det opptas forhandlinger om lønn til ledere en gang i året etter hovedtariffavtalens paragraf 5.4. Lønnsendringer har vært forhandlingssak i offentlig sektor, uansett stillingsnivå og stillingsgruppe. Slik er det også i det nye lønnssystemet. Forskjellen består i at deler av forhandlingene er flyttet ned til den enkelte kommune eller til de statlige virksomhetene som har forhandlingsfullmakt. Her skal lokale arbeidsgivere og lokale arbeidstakerorganisasjoner være likeverdige parter i forhandlinger om lønnsopprykk. Arbeidsgiver har imidlertid også adgang til å gj ennomføre en del tiltak som har vesentlig berydning for lønnsrelasjonene lokalt. Lønnsplassering av nytilsatte ligger under ledelsens styringsrett. Ved at det nye lønnssystemet innebærer større frihetsgrader lokalt ved innplassering på lønnstrinn, gir dette ledelsen større innflytelse over denne delen av lønnsfastsettelsen enn det de hadde under det gamle systemet. Dette har vært tilbakevendende tema ved de siste årenes lønnsoppgjør i staten. Staten har gått inn for at organisasjonene bare skal informeres om lønnsplassering, mens LO-stat, YS-S og NL har krevd forhandlingsrett. Resultatet har blitt at organisasjonene skal orienteres om den lønn en stilling vil bli utlyst i og kan kreve å fli drøfte den endelige lønnsplasseringen (Hovedtariffavtalen , 2.3.8). Det er også andre reformer som har gitt ledelsen større innflytelse de siste årene, fo r eksempel er det ofte en glidende overgang mellom lønnsendringer og 3 Paragrafene under viser hhv. til kommunens og statens hovedtariffavtale for tariffperioden

15 st illingsomgjøringer. Omgj øring av ledige stillinger er en styringssak som avgjøres av arbeidsg iver. I staten er dette hjemlet i bevi lgningsreglementets 10. Når det gjelder omgjøring av besatte stillinger, er det hjemlet i hovedtariffavtalen og skal beha ndles i sa msvar med forhandlingstradisjonens regler (S tatskonsult 1992). Det er imidlertid ett unntak, og det er omgjøring av besa tte stillinger til rådgiver og prosjektleder. Stortinget ha r av 11.juni 1991 gjort et særskilt vedtak om fullmakt til omgj øring av stillinger som rådgiver og prosjektleder ua nsett lønnsnivå. Dette er en delegert budsj ettfullmakt, og her gjelder de sa mme reglene som fo r omgjøringer av ledige stillinger - de er gjenstand for drøftinger og ikke forha ndlinger. Når det gjelder lønnsfastsettelse i slike ti lfeller, er det spesifisert på denne måten i et brev fra Admi ni strasjonsdepa rtementet: «Stillingsinnehaveren lønnes etter laveste alterna tiv i den nye stilling - eller i det lønnstrinn som virksomheten som ho vedregel bruker fo r ti lsvarende stillinger. De øvrige lønnsalternativene for stillingen kan først bruk es når pa rt ene er enige om dette - og når hovedta riffavta len gir hjemmel fo r forhandlingen} (B rev av , s 4). Dette vil ofte være omgjøringer som er lønnsmessig begrunnet, men der arbeidsgiver har en sterkere posisjon enn i andre lønnsendringer. Et stort innslag av denne typen omgjøringer vil derfor gi ledelsen en stør re frihet til lønnsplassering av utpekte arbeidstakere. Hovedelementene i offentlige lønnssystem i etterkrigstiden ha r vært lønnsfa stsettelse knyttet til stilling og sentraliserte forha ndlinger. De nye lønnssystemene i stat og kommune kan innebære en bevegelse bort i fra dette. I denne undersøkelsen vil vi se nærmere på hvorda n dette kommer til uttrykk på lokalt nivå. En viktig fora ndring med nye lønnssystem i stat og kommune er at lønn er blitt mindre avhengig av stilling ved at en både ved ansettelser og ved lokale lønnsfor ha ndlinger kan velge mellom flere uli ke lønnstrinn fo r en og sa mme stilling. Det kan føre med seg en større grad av individuell lønnsfastsettelse. Arbeidstakere som i ut ga ngspunktet ha r sa mme ar beid kan ta ulik lønn. Vi vil være opptatt av i hvilken grad det ha r skj edd. For det andre vil mer av lønnsfastsettelsen bli overla tt ti l partene lokalt. Et viktig spørsmål er om dette flir noen betydni ng for styrkeforholdet og innflytelsesfordelingen mellom ar beidstaker- og ar beidsgiversiden. Mens de sentrale lønnsforha ndli ngene i offentlig sektor hovedsaklig har dreid seg om stillingers lønnsplassering, er intensjonen i de nye lønnssystemene at lokale lønnsforha ndli n ger i større grad skal dreie seg om enkeltpersoners lønnspla ssering. Spørsmålet er hvordan disse forha ndlingene vil arte seg. 13

16 1.2 Skiftende krav til offentlige lønnssystem En endring i retning av å fastsette større deler av lønnen lokalt og gjøre lønnen mer uavhengig av stilling, er ingen verdinøytral endring. Den reflekterer et skifte i synet på hva som bør ligge til grunn for offendig lønnspolitikk. Hensyn til likebehandling, forutsigbarhet for de ansatte og rettferdighet har stått i sentrum i offentlig lønnspolitikk, mens en med det nye lønnssystemet i sterkere grad forsøker å etterkomme krav om at lønnssystem skal utformes slik at det skal stimulere til innsats og være et virkemiddel for virksomhetene til å beholde, utvikle og trekke til seg attraktiv arbeidskraft. Et slik skifte i synet på hvordan offentlig virksomhet skulle drives kom til uttrykk gjennom flere reformforsøk på 80-tallet. Det ble tatt initiativ til en rekke forvaltningspolitiske reformer der det ble lagt stor vekt på behovet for resultatorienterting og en mer effektiv offentlig sektor (Lægreid og Pedersen 1994). Fra skif tende regjeringer ble det utformet moderniseringsprogram for offentlig sektor som la vekt på at det offentlige måtte bli mer effektivt, mer serviceorientert og mer markedsorientert. Regjeringen Willoch la i 1985 fram «Program for modernisering av statligforvaltning» (Vedlegg til langtidsprogrammet ). Da arbeiderpartiet kom i regjeringsposisjon i 1986, fulgte de opp det moderniseringsarbeidet som var påbegynt, og la i 1987 fram «Den nye staten - Program for fornyelse av statsforvalt ningen (Vedlegg til St.m. nr ). I disse programmene ble det tatt til orde for at det skulle settes i verk reformer som la forholdene til rette for at lokale nivå skulle ra større frihet og at enkeltpersoner skulle ra større valgfrihet. De mest konktete uttrykkene for dette reformarbeidet, er de endringer som ble gjort i det stadige budsjettsystemet. Dette endringsarbeidet ble innledet med N O U 1984:23 Produktivitetsfremmende reformer i statens budsjettsystem, og fulgt opp i ulike stortingsproposisjoner og andre offentlige utredninger utover på 80-tallet (bl. a. St.prp.nr. 52 ( ), NOU 1989:5, St.prp. nr. 87 ( ), St.prp. nr. 65 ( ». Fagdepartementer og underliggende institusjoner fikk blant annet større frihet til omdisponeringer innenfor budsjettet. Herunder ligger for eksempel en generellomdisponeringsadgang mellom lønnsposten og posten for andre driftsutgifter, adgang til å overføre en del av ubrukt driftsbevilgning til neste budsjetttermin og åpning for at driftsutgifter kan overskrides mot tilsvarende merinntekter (Stokke 1993). Et annet synlig resultat er at en del stadige virksomheter har endret status fra å være forvaltningsbedrifter til å bli statsforetak. Det innebærer blant annet at de er blitt fristilt fra det gjennomgående regelverket i staten som for eksempel stillings- og lønnssystemet og avtaleverket. Hensikten med denne omorganiseringen har blant annet vært å gi virksomheter som befinner seg i en konkurransesituasjon frihet til å konkurrere om kvalifiserte personer, og frihet til å foreta tilpasninger i 14

17 personalbruk og personalkostnader i forbindelse med nødvendige omstillingsprosesser (NOU 1991:8, s 42). Nye lønnssystem er et tredje resultat. Effektivitet og produktivitet har vært argumenter for å utforme et lønnssystem som skulle gi virksomhetene mulighet til å gjøre flere lokale tilpasninger og ta individuelle hensyn (NOU 1990:32). Offentlige virksomheter skulle bli mer resultatorienterte og den enkelte kommune og statlige virksomhet skulle i større grad få anledning til å bruke lønn som et incitament for å stimulere til innsats. Innføring av nye lønnsystem kan dermed ses som forsøk på å utvikle en mer effoktivitetsorientert lønnspolitikk. Lønn skal i større grad oppfattes som et personalpolitisk virkemiddel, og det blir lagt vekt på at lønnspolitikken også må vurderes ut fta hvorvidt den bidrar til at virksomheten til enhver tid har den kompetansen som er nødvendig for å utføre oppgavene. Tilhengere aven mer effektivitetsorientert lønnspolitikk er opptatt av spørsmål som om lønnen er konkurransedyktig eller om virksomheten har vanskeligheter med å rektuttere eller beholde flinke folk på grunn av lønnsmessige forhold, om lønnssystemet stimulerer til innsats og om folk som gjør en ekstra innsats blir belønnet for det. Det argumenteres for å utforme en lønnspolitikk som gir virksomheten fleksibilitet og handlingsrom og som gir den enkelte ansatte en større kontroll med sin egen arbeidssituasjon. Det tradisjonelle lønnssystemet blir kritisert for å være effektivitets- og motivasjonshemmende fordi det for sterkt avgrenser lederne sin handlefrihet i personalsaker, og fordi det er for svake relasjoner mellom innsats og prestasjoner på den ene siden og lønn, avansement og oppsigelse på den andre siden (Lægreid 1993, s 134). En slik effoktivitetsorientert lønnspolitikk setter individet i sentrum og argumenterer for lønn etter innsats. Forsøk på å sette en mer effektivitetsorientert lønnspolitikk ut i livet, vil møte strukturene og tradisjonene fra det lønnssystemet som har vært. Det kan karakteriseres som et legitimitetsorientert lønnssystem. Det er utformet for å ivareta avgrenser andre hensyn enn effektivitet og produktivitet. Gjennomgangen av de tradisjonelle elementene i offendig lønnspolitikk viste at kollektive ordninger har stått sterkt i offentlig sektor. Det er ordninger som retter seg mot arbeidstakerne som gruppe. De ansatte er blitt innplassert på et felles lønnsregulativ. Dette regulativet er blitt endret gjennom sentraliserte forhandlinger. Individuelle ktiterier har bare hatt betydning i form av ansiennitet og utdannelse. Dette er kriterier som det er mulig å formalisere og de kan legges inn som objektive kriterier for plassering og opprykk i lønnsplanene. Resultater og personlig innsats har betydd lite. Verken lønnssystemet eller tariffavtaler har vært innrettet mot fri konkurranse i arbeidsmarkedet, men mot lik og rettferdig behandling av de ansatte (Lægreid 1995). Det har blitt forventet at den ansatte handler ut fra lojalitet til virksomheten, innordner seg de normer som kollektivet setter og har vært mindre opptatt av muligheten til personlig gevinst. Det har blitt lagt stor vekt på at lønnsrelasjonene må framstå som rimelige 15

18 og rettferdige. Lønnspolitikken i offentlig sektor har et sterkt normativt fundament. Delvis er dette normer knyttet til prosedyrer om hvordan lønnsfastsettelseen skal skje, med vekt på likebehandling, stillingsvern og offentlighet (Lægreid 1993, s 135). Ordninger som fast lønn, fast ansettelse, åpenhet og offentlig innsyn i rekrutteringsog belønningsprosesser skal sikre oss offentlig ansatte som vi opplever som ærlige, upartiske og troverdige. Delvis er det normer knyttet til hvordan resultatet av lønnsfastsettelseen bør være, for eksempel faste lønnsmessige forhold mellom stillingsgrupper, lik lønn til arbeid av lik verdi, overordnede skal tjene mer enn underordnede og utdannelse skal premieres. I tillegg har ideen om en solidarisk lønnspolitikk, der det ikke blir for stor forskjell mellom høyeste og laveste lønn i organisasjonen, stått sterkt. En vektlegging av disse sidene ved lønnspolitikken fører til spørsmål av rypen: Er det for store lønnsmessige skjevheter? Oppfattes lønnsforskjellene som rettferdige? Er det åpenhet omkring lønnsforholdene? Det argumenteres for å utforme en lønnspolitikk som gir virksomheten, spesielt de ansatte, forutsigbarhet og stabilitet. Mens tilhengere av en effektivitetsorientert politikk vil argumentere for å gi lønn etter innsats, vil forsvarere av en legitimitetsorientert politikk være mer opptatt av faren for trynetillegg, for at dette kan virke urettferdig og gi lønnsmessige skjevheter som ikke blir forstått blant de ansatte i virksomheten. 1.3 Hvilke hensyn dominerer? Lønnssystem må forsøke å tilfredsstille både et hensyn til effektivitet og et hensyn til legitimitet/rettferdighet. De skal stimulere til innsats og være et personalpolitisk virkemiddel som sikrer at virksomhetene til enhver tid har kvalifiserte medarbeidere. Samtidig skal belønningssystem oppleves som rettferdige og forutsigbare. Lønnssystem formes derfor i en spenning mellom flere hensyn. Hvis vi ser på eksisterende lønnssystem både innen privat og offentlig sektor, finner vi at de varierer i flere dimensjoner. Stillings- og kompetansebaserte I ønnssystem Resultat- og prestasjonsbaserte I ønnssystem Kollektivt bestemt lønn 1 2 Individuelt bestemt lønn 3 4 På den ene siden varierer lønnssystemene etter i hvilken grad lønnen avhenger av resultater og innsats eller av stilling i virksomheten. Resultatbaserte lønnssystem vil 16

19 gi lønn i forhold til de resultater som er oppnådd og medarbeidernes bidrag til disse resultatene, mens stillings- og kompetansebaserte lønnssystem i større grad vil gi lønn i forhold til trekk ved stillingen og trekk ved stillingsinnehaverens formelle kvalifikasjoner. På den andre siden varierer lønnssystemene etter om lønnen er kollektivt eller individuelt bestemt. Dette dreier seg om hvorvidt enkeltpersoner skal være underlagt arbeidsvilkår som er forhandlet fram gjennom kollektive ordninger eller om den enkelte medarbeider skal ha mulighet til selv å påvirke sine arbeidsbetingelser ved at lønn i større grad er et forhold mellom bedriften og den enkelte. Som illustrert i firefeltstabellen over kan en ulik vektlegging. langs disse dimensjonene gi fire ulike lønnssystem: 1. Kollektivt bestemt lønn i et stillings- og kompetansebasert lønnssystem. Her befinner den tradisjonelle offentlige lønnspolitikken seg. Lønn er knyttet til stilling og medarbeidernes formelle kvalifikasjoner, og stillingens lønnsplassering blir fastsatt gjennom forhandlinger mellom arbeidsgivere og arbeidstakerorganisasjbner. 2. Kollektivt bestemt lønn i et resultat- og prestasjonsbasert lønnsystem. Lønn er knyttet til resultater på gruppenivå eller på individnivå. Dette er et lønnssystem som er.noe brukt i industrien ved at arbeiderne har forhandles seg fram til en miqstelønnssats og utover dette flr lokale tillegg for ' eksempel i form av en bonus. I slike tilfeller er det kollektivets resultater som betyr noe. Akkordlønnssystem faller også inn under denne kategorien, og da er det individuelle resultater som betyr noe. 3. Individuelt bestemt lønn i et stillings- og kompetansebasert lønnsystem. Lønn er i stor grad knyttet til stilling, men stillingens lønnsplassering er en sak mellom bedriften og den enkelte. Resultater og prestasjoner betyr lite for lønnsplasseringen. Funksjonærlønninger i det private har ofte blitt fastsatt på denne måten. 4. Individuelt bestemt lønn i et resultat- og prestasjonsbasert lønnsystem. Lønn vil her avhenge av hvordan den enkelte utfører jobben sin og de resultater han kan vise til. Lønn er en sak mellom den enkelte og bedriften. Et slik lønnsystem finner vi ved fastsettelse av lønn for en del høyere stillinger i privat sektor. Det nye lederlønnssystemet i staten er et annet eksempel på en slik lønnspolitikk. Spørsmålet vårt er i hvilken retning lønnspolitikken i offentlig sektor beveger seg. Filosofien bak nye lønnssystem er at lønnspolitikken både skal bli mer resultatorientert og mer individorientert, og dermed kan bevege seg mer mot høyre kolonne (celle 2 og 4) i firefeltstabellen. 17

20 Så langt har de undersøkelser som har vært gjort av o fend ig lønnspolitikk i liten grad kunnet vi se til slike resultater. Reformer i statens lønnspolitikk har vært tema fo r en del av forskningen ved LOS -senteret og ved Institutt for admi nistrasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen. Her har en gått gjennom innføri ng av prod uktivitetsavtaler, personlige lønnstillegg for spesialister, alternative karriereveger for spesialister og rådgivere, innføri ng av det nye lønnssystemet på sentralt nivå og innføring av et prestasjonslønnssystem fo r ledere, for å nevne en del av disse (Nebben 1988, Dale 1989, Lægreid 1989, Fosheim 199 1, Lægreid og Mj ør 1993, Aarre 1994). Konklusj onene fra disse studiene kan sammenfattes på denn e måten: Lønnsp olitiske reformer i staten ha r ha tt begrensede effekter med hensyn til å bruke lønn som et personalpolitisk virkemiddel for å rekruttere, beholde og motivere ansatte. Undersøkelsene vi ser fo r eksempel at det er få virksomheter som har benyttet seg av muligheten til å inngå produktivi tetsavtaler, lederlønns-, systemet har i li ten utstrekni ng ført til større diffe rensiering mellom ledere basert på prestasjoner, og lokale lønnsforhandling er blir i stor grad brukt til å utjevne lønnsmessige skjevheter og i liten grad til å belønne enkeltpersoner ut fra prestasjon, inn sats eller ma rkedsverdi. Når det gjelder virkning er av det nye lønnssystemet i kommunal sektor har blant annet Institutt for samfunnsforskning (IS F) og Sintef-IFIM it rondheim gjort noen case-undersøkelser av hvordan kommunene bruker det nye lønnssystemet. Sintef-unders økelsen går inn i åtte kommuner og samler inn erfaringer fra ledere og tilli tsvalgte om hvord an de bruker det nye lønnssystemet. En delrapport fra denne undersøkelsen konkl uderer med at det er sektorer og st illinger som har sakket etter lønnsutviklingen i andre deler av kommunen, som er prioritert. Arbeidsgiver ser ut ti l å ha hatt relativ t sterk kontroll med resultatet (Ingebrigtsen 1994). IFS har ta tt utgangsp unkt i 14 kommuner og studerer både hvordan arbeidstakerne og arbeidsgiverne vurderer det nye lønnssystemet og resultatet av oppgjørene i perioden De finner blant annet at kommunene prioriterer uli kt, men at yrkesgrupper innenfor administrasjon og ledelse ser ut til å ha fatt størstedelen av de lokale tilleggene. (Hoel og Lauvås 1993, Hoel 1994) Resultatene fra de undersøkelsene som er gjort, peker i retning av at lønnspolitiske reformer så langt ikke ha r gitt dramatiske konsekvenser. Det konkluderes med at det er gjenno mført en del reformer som har fatt begrenset innflytelse på hva som fa ktisk skjer (Lægrei d 1995). I orga nisasasjonsteorien er dette et kjent fenomen. De endringene som er gj ort i lønns systemene i stat og kommune, og som er gj ort i forbindelse med fri st illing av stadi ge etater, er endringer i det institusjonelle rammeverket. Det er i mange studier blit t påpekt at det er betydelig treghet i orga ni sa sjoner som har eksistert en stund (Selz nic 1957, Croz ier 1967, Eg eberg 1978). Det fo rklares med at etablerte rutiner og prosedyrer ivaretar bestemte hensyn som ikk e uten vi dere lar seg sette til si de. For eksempel gjør sentralisering det mulig å 18

21 ivareta et hensyn til likebehandling og sikre sentrale aktørers kontroll med lønnsfastsettelsen. Desentralisering vil gjøre det mulig å differensiere avlønning mellom enkeltpersoner og gi lokale nivå mulighet til å påvirke lønnsdannelsen. Dette gjør at det vil være knyttet interesser til organiseringen og endring blir vanskelig å styre (March 1981). Undersøkelser viser at organisasjoner kan ta opp i seg nye hensyn og gjøre forsøk på å tilfredsstille nye krav, men samtidig har de vanskeligheter med å kvitte seg med gamle løsninger. Endringsprosesser består derfor ofte av lange overgangsfaser der gamle og nye løsninger lever side om side (Egeberg 1978, Olsen 1985). I denne undersøkelsen er vi opptatt av om nye lønnssystem betyr at en mer effektivitetsorientert lønnspolitikk blir innført i virksomheter som tradisjonelt har ført en legitimitetsorientert lønnspolitikk. De nye lønnssystemene kan innebære store eller små endringer. Det kommer an på den lønnspolitikk som føres sentralt og lokalt. Spørsmålet vi stiller oss er derfor hvordan nye lønnssystem blir iverksatt lokalt. Betyr innføring av nye lønnssystem at lønnspolitikken i offentlig sektor blir mer individorientert og mer resultatorientert? Vi vil for det første se på hvordan en desentral lønnsfastsettelse skiller seg fra en sentral lønnsfastsettelse. I kapittel 4 tar vi for oss hvor stor frihet de lokale partene opplever at de har, og hvordan de bruker denne friheten. Er de ulike partene opptatt av å gi lønnspolitikken et lokalt innhold? Utformes det en lokal lønnspolitikk? Skaper lokal lønnsfastsettelse nye lønnsforskjeller? For det andre spør vi i kapittel 5 om i hvilken grad nye lønnssystem innebærer en overgang til mer individuell avlønning og mer resultatbasert avlønning. Spørsmålet dreier seg blant annet om hvor langt de enkelte virksomheter går i retning av å vurdere personer og ikke bare stilling, og hvilke individuelle kriterier som i så fall blir tillagt vekt? Er det prestasjonsrelaterte kriterier eller er det mer formelle kriterier, som utdannelse og arbeidsoppgaver. I et rendyrket resultatbasert lønnssystem vil det kun være innsats og resultater som legges vekt på og formell kompetanse vil være helt underordnet, mens det omvendte vil være tilfelle i et stillings- og kompetansebasert lønnssystem. Vi spør i hvilken retning offentlig sektor beveger seg. For det tredje er vi opptatt av om endringene i lønnssystemet har noen konsekvenser for hvem som har innflytelse over lønnsfastsettelsen lokalt. Lønnsfastsettelse i offentlig sektor er kollektivt bestemt ved at både lønnssystemene og lønnstilleggene forhandles fram med representanter for arbeidsgivere og representanter for arbeidstakerne som likeverdige parter. I kapittel 6 går vi nærmere inn på hva som kjennetegner slike forhandlinger når de foregår på virksomhetsnivå. Hvordan ivaretas de ansattes innflytelse over lønnsfastsettelsen? Hvem er deltakere ved utformingen av den lokale lønnspolitikken og ved forhandlingene, hvor aktive er de ulike partene og hvilken reell innflytelse har de? På den ene siden kan det tenkes at lokale lønnsforhandlinger kan føre til en vitalisering av fagforeningsaktivitet og 19

22 medbestemmelsesordninger lokalt. På den annen side kan lokale fagforeninger være usikre på hvilken rolle de kan og bør spille ved lokale forhandlinger om individuelle tillegg. Vi vil derfor se nærmere på hvordan organisasjonene forholder seg ved lønnsforhandlinger om individuelle tillegg, spesielt med tanke på hvilken rolle de spiller ved personvurderinger. Er de med på å vurdere enkeltpersoner? Er de med på å utforme kriterier for personvurderinger? Dersom personvurderinger er en viktig del av den lokale lønnspolitikken, vil fagforeningene står overfor et dilemma: I hvor stor grad skal man involvere seg i vurderinger av hvor godt en arbeidstaker har gjort sin jobb og nådd sine mål? Av spesiell interesse vil det være å se på hvordan forhandlingsordningen utvikler seg i fristilte virksomheter. Ofte vil dette være områder som tidligere har vært innenfor det statlige tariffområdet. Langt på veg vil problemstillingene omkring disse lønnssystemene være de samme som for lønnssystemene innen det statlige og kommunale tariffområdet. Samtidig har man her hatt mulighet til å utvikle lønnssystem som avviker fra det man har i staten, for eksempel økende grad av lønnssystem som baserer seg på individuelle avtaler mellom bedriften og den enkelte. 20

23 Kapittel 2 Gjennomføring av undersøkelsen 2.1 Va lg av metode Med denne undersøkelsen ønsker vi både å gi et bilde av hvordan ulike virksomheter faktisk praktiserer nye lønnssystem og ulike parters vurderinger av dem. Dette er et område som det er gjort ra undersøkelser av tidligere. Det er gjort et par studier av innføringen av det nye lønnssystemet i stadig sektor, og noen flere studier av bruken av det nye lønnssystemet i kommunal sektor. Vi kjenner ikke til at det er gjort noen studier av lønnspolitikken i offentlige virksomheter som er fristilt fra det gjennomgående regelverket. Vi valgte derfor en kvalitativ tilnærming, der vi ønsket å gå relativt grundig og åpent inn i utvalgte virksomheter. Mange anbefaler en slik tilnærming på områder der det er lite forhåndskunnskap (Grønmo 1982, Enderud 1986). Med en slik undersøkelse håper vi å klargjøre en del problemstillinger ved overgang til større grad av lokal lønnsfastsettelse. Målet vårt har ikke vært å gi et bilde av hvem som får hva i lokale lønnsoppgjør. Undersøkelsen gir en beskrivelse av hvilke kriterier som legges til grunn ved lønnsfastsettelse, hvem som har innflytelse og hvordan dette bildet endrer seg. 2.2 Utvalg av virksomheter Vi ønsket å velge ut fem ulike virksomheter som kunne gi oss et bredt bilde av hvordan lønnspolitikken utformes på midten av 1990-tallet. Vi har derfor forsøkt å finne fram til virksomheter med ulik funksjon og hovedoppgave i forvaltningen. LOS-senteret kom i 1991 med en rapport der de tok for seg hvordan ledere av statlige virksomheter forholdt seg til nye lønns- og personalpolitiske tiltak (Helgesen 1991). Her konkluderes det med at ulike typer virksomheter har ulik identitet og organisasjonskultur, og at dette påvirker hvordan de bruker nye lønns- og personalpolitiske tiltak. Både virksomhetens hovedoppgave og størrelse har mye å si både for faktisk bruk av tiltak og for de verdier som vektlegges. Vi ville ha med virksomheter både fra statlig tariffområde, kommunalt tariffområde og NAVO-området. Under arbeidet med utvalget var det viktig for oss å 21

24 finne fram til virksomheter der både ledelse og tillitsvalgte hadde et bevisst og reflektert forhold til problemer og muligheter i forbindelse med innføring av nye lønnssys.em. Vi satte også som et krav at en vesentlig del av arbeidstakerne var organiser't i LO-forbund. Arbeidet med å velge ut virksomheter etter disse kriteriene ble gjennomført våren 1995.Vi tok kontakt med Administrasjonsdepartementet, LO-stat, NTL, KS og NKF for å få deres vurderinger av hvilke virksomheter vi burde studere. Det viste seg at de sentrale nivåene vet relativt lite om hvordan nye lønnssystem praktiseres lokalt. Samtalene ga oss likevel et utgangspunkt for å starte utvelgelsen. Når det gjelder statlig virksomhet hadde vi god hjelp av to spørreskjemaundersøkelser. I staten avsluttet et panssammensatt utvalg sitt arbeid om lokal lønnspolitikk våren Som et ledd i dette arbeidet ble det høsten 1994 sendt et spørreskjema til ledelsen i alle statlige virksomheter som har fått delegert forhandlingsfullmakt. Her ble de spurt om hvor langt de var kommet i arbeidet med å utforme en lokal lønnspolitikk. Svarene fra disse spørreskjemaene har vi gått gjennom. Vi merket oss virksomheter som oppga at de hadde kommet langt i dette arbeidet. I 1993 var det foretatt en lignende undersøkelse i regi av NTL som ble besvart av NTL-tillitsvalgte. Også her gikk vi gjennom svarene for å finne fram til tillitsvalgte som svarte at virksomheten hadde utarbeidet en lokal lønnspolitikk. Med utgangspunkt i denne kartleggingen tok vi kontakt med 15 virksomheter. De fleste steder snakket vi både med representanter for arbeidsgiver og fagbevegelse. Det viste seg at tillitsvalgte og ledelse mange steder hadde ulik oppfatning av hvor langt de var. kommet i prosessen. Gjennomgående har ledelsen en tendens til å framstille praktiseringen av det nye lønnssystemet som mer gjennomtenkt og vellykket enn det de tillitsvalgte gjør. Ut fra disse samtalene, og enkelte dokumenter som vi har fått tilsendt fra disse virksomhetene, endte vi opp med to svært ulike statlige virksomheter; en stor forvaltningsbedrift og et departement. Av fristilte virksomheter bestemte vi oss fo r å velge en virksomhet som relativt nylig var blitt fristilt. De har dermed fått sine institusjonelle rammer totalt forandret for få år siden. Vi syntes der var interessant å se på hvordan de bruker denne friheten, og i hvilken retning lønnspolitikken utvikles. Når det gjelder kommunal virksomhet hadde vi samtaler med Kommuneforbundet og KS for å få deres vurderinger av hvilke kommuner vi burde kontakte. Dette resulterte i at vi hadde noen innledende samtaler med 5 kommuner/fylkeskommuner. På bakgrunn av disse samtalene valgte vi å gå inn i en kommune og en fylkeskommune. 22

25 Datakilder Undersøkelsen er basert på ulike datakilder. Det viktigste materialet er intervjuer, både med sentrale og lokale aktører. På sentralt nivå intervjuet vi representanter fo r Kommunens Sentralforbund, Arbeidsgiveravdelingen i Administrasjonsdepartementet og representanter fo r LO-stat, Kommuneforbundet og forbundsledelsen i de to LO-organisasjonene som organiserer ansatte i forvaltningsbedriften. I de fem virksomhetene intervjuet vi en representant fo r arbeidsgiversiden, som regel var dette personalsjef eller personalansvarlig og representanter for fagforeningene. Vi prioriterte å a avtaler med alle LO-forbundene som var representert i virksomheten, men i tillegg har vi også hatt intervjuer med organisasjoner tilsluttet AF og VS. Ved siden av disse intervjuene har vi samlet inn skriftlig dokumentasjon fra lønnsoppgjørene i de enkelte virksomhetene. Dette dreier seg onl dokumenter om lokal lønnspolitikk og dokumenter som er sendt ut i forbindelse med de lokale lønnsforhandlingene. Vi har også fra alle virksomhetene bortsett fra statsforetaket, att tilsendt oversikter over hvem som fikk hva ved de lokale oppgjørene fra 1991 til Til slutt sendte vi et lite spørreskjema til intervjuobjektene våre som skulle gi oss presis informasjon om prosedyrer og rutiner i de lokale lønnsforhandlingene Gjennomføring av undersøkelsen En rekke studier av endring peker på at det er betydelig treghet i organisasjoner som har eksistert en stund. Den måten et område har vært organisert på, og de hensyn som er blitt ivaretatt gj ennom denne organiseringen vil ofte påvirke resultatet av reformer. Sentralisering, standardisering og forhandlinger er stikkord for den tradisjonelle offendige lønnspolitikken. Vi har derfor vært opptatt av hvordan disse trekkene har endret seg med innføringen av nye lønnssystem. Vi startet med å intervj ue sentrale aktører, det vil si LO-stat, Kommuneforbundet, Administrasjonsdepartementet og Kommunenes Sentralforbund. Gjennom disse intervj uene ønsket vi å a et bilde av hva de sentrale partene var opptatt av; hvilke forventninger de har til nye lønnssystem i offendig sektor, hva de vet om hvordan nye lønnssystem blir iverksatt lokalt og hva de synes det ville vært interessant at denne undersøkelsen så nærmere på. Disse intervjuene ble ikke styrt av en detaljert intervjuguide. Vi hadde på forhånd satt ned på papiret noen generelle spørsmål som vi ville gjennom. For oss var det viktig å starte relativt åpent nettopp fo rdi det ikke er mye annen kunnskap på dette område. Opplysningene som vi fikk gjennom intervjuene, skulle gjøre oss bedre i stand til å utforme en undersøkelse som fanger opp problemstillinger som sentrale aktører i feltet kjenner seg igjen i. Vi gikk deretter inn i de enkelte virksomhetene. Vi hadde tre fire intervjuer i hver virksomhet. Unntaket var forvaltningsbedriften. Den er svært stor. Her måtte 23