Ny forskrift om tilsyn med utdanningskvaliteten i høyere utdanning - Utdanningsforbundets høringsuttalelse

Transkript

1 Vår dato Deres dato Vår referanse Vår saksbehandler / Karin Elizabeth Torp Avdeling Deres referanse Arkivkode Direkte telefon Seksjon for utdanning og forskning NOKUT/ Nasjonalt organ for kvalitet i utdanning (1) post@nokut.no Ny forskrift om tilsyn med utdanningskvaliteten i høyere utdanning - Utdanningsforbundets høringsuttalelse Utdanningsforbundet ønsker med dette å avgi uttalelse om forslag til ny forskrift om tilsyn med utdanningskvaliteten i høyere utdanning (studietilsynsforskriften). 1. Generelle merknader I høringsnotatet til forslag til ny studietilsynsforskrift skriver NOKUT at endringsforslaget kommer mellom annet som følge av endringer i universitets- og høyskoleloven og i studiekvalitetsforskriften. Endringene i universitets- og høyskoleloven og i studiekvalitetsforskriften kan igjen sees i sammenheng med store tiltak iverksatt av regjeringen med tanke på å høyne kvaliteten innen høyere utdanning. Både strukturreformen i UH-sektoren og endringer i finansieringssystemet ble lansert som tiltak for å styrke kvaliteten i forskning og høyere utdanning. 1. Kvalitet først og sist Som foreløpig siste brikke i dette store arbeidet ventes en stortingsmelding om kvalitet i høyere utdanning våren Utdanningsforbundet har ved flere anledninger påpekt at det hadde vært en fordel om alle de iverksatte endringene hadde bygget på en felles plattform for kvalitet og kvalitetsarbeid. Vi mener derfor at den varslede stortingsmeldingen heller burde ha ligget til grunn for alle endringene som er gjort med et mål om å styrke kvaliteten i sektoren. Ikke minst når det gjelder studietilsynsforskriften som beskriver kriteriene for det tilsynsarbeidet som NOKUT skal føre med institusjonenes samlede kvalitetsarbeid, er det helt grunnleggende at forståelsen av komplekse begreper som kvalitetsarbeid og utdanningskvalitet er den samme ved utdanningsinstitusjonene som i NOKUT. De utfyllende kommentarene i høringsnotatet viser at mange av de foreslåtte kravene åpner for store tolkningsmuligheter, noe som er uheldig fordi NOKUTs tilsynsarbeid må bygge på forutsigbare og forståelige kriterier. Utdanningsforbundet mente at endringsforslagene i studiekvalitetsforskriften kunne bidra til å styrke institusjonenes kvalitetsarbeid og vi sluttet oss til forslagene som gjaldt NOKUTs tilsynsvirksomhet. Vi så på endringsforslagene som bidrag til et mer systematisk og vedvarende kvalitetsarbeid ved institusjonene, men understrekte også i den sammenhengen Postadresse Besøksadresse E-post/Internett Postboks 9191 Grønland Hausmanns gate 17 post@utdanningsforbundet.no Tlf Org.nr OSLO 0182 OSLO Faks Bankkonto

2 2 betydningen av at kriteriene for kvalitetsarbeid er så klare og så funksjonelle at dette arbeidet ikke medfører ytterligere byråkratisering eller dokumentasjonskrav i utrengsmål. På den andre siden er det viktig at ikke tilsynet med institusjonenes kvalitetsarbeid reduseres til noen målbare indikatorer, som prosentandel professorer eller antall studenter som har gjennomført på normert studietid. I det foreliggende forslaget til studietilsynsforskrift understreker NOKUT dreiningen fra tilsyn av institusjonenes kvalitetssystem til tilsyn med deres samlede kvalitetsarbeid. Denne dreiningen mener vi at er konstruktiv. Slik vi forstår begrepsbruken, skal det samlede kvalitetsarbeid ved en institusjon fremkomme av institusjonens eget kvalitetssystem og egen strategi for kvalitet. Vi ønsker derfor å understreke at dersom kvaliteten ved en institusjon ikke oppfyller/innfrir kravene som er satt, er det viktig at NOKUT også ser til kvalitetssystemene ved institusjonen og veileder institusjonen mot et bedre grunnlag for eget kvalitetsarbeid. 2. Tillitsforholdet mellom NOKUT og UH-sektoren NOKUTs tilsyn med institusjonenes helhetlige kvalitetsarbeid skal balanseres opp mot institusjonenes faglige autonomi. Handlingsrommet NOKUT trenger må ikke komme i konflikt med sektorens eget ansvar for intern kvalitetssikring, kvalitetsarbeid og kvalitetsutvikling. Samtidig kan det hevdes at UH-sektorens faglige fullmakter hviler på NOKUTs kontrollfunksjon og sammen skal de bidra til at samfunnet kan ha tillit til norsk høyere utdanning. Det er derfor helt avgjørende at den enkelte institusjon ser studietilsynsforskriften som en motivasjon for bedre studiekvalitet og ikke opplever den faglige autonomi innskrenket eller detaljeringsnivået i tilsynsforskriften hemmende for eget kvalitetsarbeid. 3. Kvalitet koster Utdanningsforbundet ser at den nye studietilsynsforskriften regulerer en rekke viktige forhold som kan lede til styrket kvalitet i høyere utdanning. UH-sektorens anstrengte økonomi kan imidlertid utgjøre et vedvarende hinder for å realisere kravene til eksempelvis fagmiljøenes stabilitet og høye faglige kompetanse. Dette er til stor bekymring for Utdanningsforbundet og for våre medlemmer i sektoren. 4. Studentene i fokus Institusjonenes kvalitetsarbeid og NOKUTs tilsyn skal være i tråd med kravene i ESG2015. NOKUT trekker særskilt fram betydningen av å sette studentenes læringsutbytte i sentrum når krav til studiene formuleres. Dette er ytterligere eksemplifisert og illustrert i veiledningsheftet Kvalitetsområder for studieprogram som har «et særlig blikk for det studienære kvalitetsarbeidet med studieprogrammer på institusjonene». Utdanningsforbundet støtter at studentenes læringsutbytte fremheves i dette arbeidet og at arbeidsformer og vurderingsformer utformes i tråd med dette. For bedre å støtte oppom dette målet, mener vi at det fortsatt er nødvendig at konkrete og forpliktende krav til infrastruktur og tilpassede læringsressurser fremgår av forskriften (jf kommentar til 2-3 (6) og (7)).

3 3 5. Kompetanse og kompetanseutvikling Utdanningsforbundet har tidligere understreket behovet for og betydningen av økt kvalitet i profesjonsutdanningene og uttalt at dette blant annet må skje gjennom økt vitenskapeliggjøring, økt kvalitet i praksisstudiene og kompetanse hos profesjonsutdannerne. Dette krever sterke fagmiljøer som også ivaretar profesjonsperspektivet. For Utdanningsforbundet er det helt grunnleggende at de vitenskapelige stillingene førstelektor og dosent anerkjennes som en viktig kompetanse både innenfor master- og doktorgradsprogrammene. Førstelektoren og dosenten har begge høy faglig kompetanse og har fått sine grader på bakgrunn av kommisjonsvurdering der deres faglige bredde, varierte erfaring, forskningsarbeid og publikasjoner er blitt vurdert. Utdanningsforbundet ønsker at fagmiljøene ved profesjonsutdanningene skal bestå av vitenskapelig ansatte med høy kompetanse og ulik faglig bakgrunn, ikke minst for å sikre den faglige bredden i miljøene i praksis betyr det at vi ønsker at det skal være både stipendiater, fagansatte rekruttert fra praksisfeltet og innehavere av disiplinorienterte doktorgrader. Institusjoner som tilbyr lærerutdanning må derfor rekruttere flere lærerkrefter fra praksisfeltet og gi dem gode forskningsvilkår og muligheten til å oppnå førstekompetanse. Dette er en viktig betingelse for økt kvalitet i studier med praksis. 6. Små studiers mulighet til å vokse Utdanningsforbundet er bekymret for de små fagene der det kan være vanskelig å innfri kravene til stor nok rekruttering av studenter til å utvikle og opprettholde stabile studiemiljø (2-2-12). Vi tenker på fag som kan ha fluktuerende søkning og der det å legge ned et fagmiljø kan være fatalt for den fremtidige rekrutteringen (for eksempel språkfag, estetiske fag m.fl), og vi tenker på små og sårbare fag som det ikke er realistisk at vil bli større men som like fullt har stor samfunnsrelevans og derfor bør opprettholdes (for eksempel samisk). Tilsvarende er Utdanningsforbundet bekymret for fagmiljøer som både i Norge og innen Norden er så små at det nærmest er umulig å innfri kravet om fagansatte med førstestillingskompetanse de nærmeste årene. Det må finnes åpninger for at slike miljøer får anledning til å vokse seg større og mer robuste over tid i stedet for å stenge dem. De skjerpede kravene for akkreditering kan også føre til en ytterligere sentralisering av ulike utdanningstilbud og utdanningstilbudene kan bli faglig veldig smale. Utdanningsforbundet tar til orde for at det åpnes for flere tidsavgrensede fravik fra kravene i studietilsynsforskriften. Når det gjelder kravene i 2-4 Fagmiljø er det flere formuleringer i høringsnotatet som underbygger dette. Til grunn for slike fravik bør det ligge dokumenterte, faglige vurderinger fra institusjonen. 7. Fare for utarming av bachelorprogrammene Utdanningsforbundet mener det er positivt at det presiseres tydelig i høringsnotatet at institusjonens arbeid med å oppfylle krav til master- og ph.d.-programmer ikke må føre til en utarming av bachelorprogrammene. Bachelorprogrammene skal både kunne sikre en god

4 4 grunnbemanning, samt danne et viktig grunnlag for videre spesialisering enten i forbindelse med videreutdanning eller som et ledd i et master- og ph.d.-løp. Vi mener imidlertid at dette hensynet må fanges opp i selve forskriftens ordlyd også. II. Ny studietilsynsforskrift Med de presiseringene og forbeholdene som fremkommer over, kan Utdanningsforbundet i store trekk slutte seg til det foreliggende forslaget til ny studietilsynsforskrift. Her følger noen konkrete innspill og kommentarer til enkelte paragrafer/punkter i forslaget. 2-2 Krav til studiet (6) Studiet skal ha relevant kobling til forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og faglig utviklingsarbeid. Utkastet til ny forskrift er formulert på en slik måte at kunstnerisk utviklingsarbeid nå fremstår som et tilleggskrav og ikke som et sidestilt alternativ. Av høringsnotatet fremkommer det at dette ikke er intensjonen. Utdanningsforbundet foreslår at formuleringen endres slik: Studiet skal ha relevant kobling til forskning og/eller kunstnerisk utviklingsarbeid og faglig utviklingsarbeid Samme endringsforslag gjelder for 2-4 (5) og 3-1 (1). (7) Institusjonen som tilbyr studiet skal ha ordninger for samhandling med samfunns- og arbeidsliv tilpasset studiets egenart og profil. Utdanningsforbundet kan støtte dette kravet, som er nytt i forhold til den gjeldende studietilsynsforskriften, fordi det presiseres at det må tilpasses studiets profil og egenart. Vi reagerer imidlertid på en kommentar i høringsnotatet der det står et «en oppfyllelse av kravet også bør ha som konsekvens at institusjonen kan sikre en god overgang til arbeidslivet gjennom at forholdet mellom grunnopplæring og startopplæring/etterutdanning kan tilpasses.» Dette oppfatter vi som vanskelig realiserbart og som mindre viktig. (12) Rekrutteringen av studenter til studiet skal være stor nok til at institusjonen skal kunne etablere og opprettholde et stabilt studiemiljø. Et godt studiemiljø kan ikke bygges opp og ned i takt med raske variasjoner i studentrekrutteringen til et studium. Enkelte studiers rett til å bestå må kunne vurderes ut fra studiets egenart og/eller samfunnsrelevans. Utdanningsforbundet ønsker at det åpnes for en skjønnsmessig vurdering når det gjelder å opprettholde studiemiljøer med få studenter og s for muligheten for å fravike dette kravet. Jf vårt forslag til endring av 2-6.

5 5 2-3 Undervisning og læring (1) Fagmiljøet skal legge til rette for at studenten kan ta en aktiv rolle i å utforme læringsprosessen. Vi er selvsagt enige i at NOKUT ikke kan forskriftsfeste at studentene skal innta en aktiv rolle i sitt studium og vi mener at også den foreslåtte formuleringen er på grensen av hva som kan forskriftsfestes. Men Utdanningsforbundet støtter at søkelyset skal settes på studentenes læring og læringsutbytte, og er av den oppfatning at bevisste fagmiljøer som utvikler studentsentrerte arbeidsformer og vurderingsmåter vil virke stimulerende og motiverende på studentenes medvirkning og medansvar for egen læring. (5) Studiets arbeidsmåter og vurderingsformer skal forberede for et arbeidsliv og samfunn i utvikling. Formuleringen støtter oppunder ønsket om å gi studentene en utdanning som møter samfunnets og arbeidslivets behov, både på kort og lang sikt. (6) Studenten skal sikres et godt læringsmiljø. (7) Studiet skal ha infrastruktur og læringsressurser tilpasset studiet. Utdanningsforbundet mener at det er ønskelig med tydeligere krav til infrastruktur og læringsressurser. Vi ser gjerne at formuleringen fra den någjeldende tilsynsforskriften tas inn igjen (Jf Institusjonen skal ha lokaler, bibliotektjenester, administrative og tekniske tjenester, IKT-ressurser og arbeidsforhold for studentene, som er tilpasset studiet). (8) Institusjonen skal gjennom tilretteleggingen av studiet sikre at et tilfredsstillende antall kandidater fullfører med et godt resultat på normert tid. God gjennomstrømming av studenter er et naturlig kvalitetskrav. Samtidig har Utdanningsforbundet uttrykt bekymring over et finansieringssystem som blindt belønner antall studenter som står til eksamen. Når disse to indikatorene får spille sammen står vi i fare for at kvantitet vinner over kvalitet. Etter vårt skjønn må kravet følges opp av endringer i finansieringssystemet og krav om bruk av ekstern sensur for at det skal føre til økt kvalitet Fagmiljø (1) Fagmiljøet tilknyttet studiet skal ha en størrelse som står i forhold til antall studenter og studiets art, være kompetansemessig stabilt over tid og ha en sammensetning som dekker de fag og emner som inngår i studiet. Det er et stert ønske at kravet om et fagmiljø som er stabilt over tid kan brukes til å redusere den utstrakte og svært uheldige bruken av midlertidig tilsatte i sektoren. Både for den enkelte og for fagmiljøet skaper midlertidighet en mangel på stabilitet, langsiktighet og forutsigbarhet i arbeidet som har negative konsekvenser for fagfellesskapet og kvalitetsutviklingen av et studium. Siste halvdelen av perioden gjelder fagmiljøets faglige sammensetning. Av høringsnotatets merknader fremgår det at operasjonaliseringen av dette punktet kan/må skje over tid og på

6 6 ulike måter innen ulike fagmiljøer. Dette støtter vi og mener at må formidles meget tydelig til institusjonene da det ikke fremkommer av selve studietilsynsforskriften. For Utdanningsforbundet er det av største betydning at den faglige og kompetansemessige bredden ved lærerutdanningene skal bestå av vitenskapelig ansatte med ulik faglig bakgrunn der høy profesjonskunnskap kombineres med forskningskompetanse. Et slikt bredt sammensatt fagmiljø vil styrke profesjonsperspektivet i lærerutdanningene. (2) Fagmiljøet tilknyttet studiet skal ha høy kompetanse innen utdanning og skal sikre god undervisning og tilrettelegging for læring. Utdanningsforbundet vil gjerne understreke at det er arbeidsgiver, altså institusjonene, som har ansvaret for å sikre fagmiljøets utdanningsfaglige kompetanse. Flere steder i forslaget til ny studietilsynsforskrift har NOKUT en studentsentrert tilnærming til utdanningskvalitet, for eksempel i forbindelse med lærings- og arbeidsformer. Det er i dag et stort behov for kompetanseheving av faglig ansatte både innen universitetspedagogikk (pedagogisk basiskompetanse) og innen IKT og digital kompetanse. I tillegg kommer kravene nedfelt i punktene (3) og (4) som fordrer at det settes av store ressurser i form av både tid og penger ved institusjonene. (3) Minst 50 prosent av årsverkene knyttet til studiet skal utgjøres av ansatte i hovedstilling ved institusjonen. Av disse skal det være ansatte med minst førstestillingskompetanse i de sentrale delene av studiet. I merknadene til gjeldende studietilsynsforskrift het det: Det må redegjøres særskilt for hvordan ansatte med stillingsandel under 50 % oppfyller kravet til hovedstilling ved institusjonen. Utdanningsforbundet mener at «hovedstilling ved institusjonen» må defineres som minst 50% av hel stilling. Utdanningsforbundet mener også at minsteandelen av årsverkene som er knyttet til et studium kan økes til 60% ansatte med hovedstilling ved institusjonen. Det er ønskelig med en klar overvekt fast ansatte knyttet til et studium. (4) For de ulike sykluser gjelder i tillegg følgende krav om fagmiljøets kompetansenivå: a) For første syklus skal fagmiljøet tilknyttet studiet bestå av minst 20 prosent ansatte med førstestillingskompetanse. b) For andre syklus skal fagmiljøet tilknyttet studiet bestå av minst 40 prosent ansatte med førstestillingskompetanse og minst 10 prosent med professor- eller dosentkompetanse. c) For tredje syklus skal fagmiljøet tilknyttet studiet bestå av ansatte med førstestillingskompetanse, hvorav minst 50 prosent med professorkompetanse. Vi viser til våre generelle merknader punktene 5 og 7, til våre innspill til 2-4 (siste avsnitt) og til våre forslag om en utvidelse av 2-6.

7 7 (6) For studier med praksis skal fagmiljøet tilknyttet studiet ha relevant erfaring fra praksisfeltet. Institusjonen må sikre en systematisk faglig dialog mellom institusjonens fagpersoner og praksisveiledere. Lærerutdanningene krever sterke fagmiljøer som også ivaretar profesjonsperspektivet. Punktets første ledd fagmiljøenes egne praksiserfaring er helt grunnleggende for kvalitet i profesjonsstudiene. Det må forventes at institusjonene legger til rette for rekruttering av lærerutdannere med erfaring fra barnehage og skole og for deres muligheter til å kvalifisere seg til førstestillinger. Relevant erfaring fra praksisfeltet er kjernen i kvalitet i profesjonsstudier med praksis og lærerutdannere må gis mulighet til å få, fornye eller oppdatere erfaring fra praksisfeltet. Utdanningsforbundet er svært glad for at dette punktet er forsterket gjennom siste ledd der det vektlegges at det skal være et systematisk faglig samspill mellom institusjonenes fagpersoner og praksisveiledere. Dette må også omfatte et tett samarbeid om praksisopplæringen. 2.6 Særskilte bestemmelser om fagmiljø Utdanningsforbundet støtter muligheten for fravik fra 2-4 (3). Utdanningsforbundet mener at det også må åpnes opp for tidsavgrenset fravik fra kompetansekravene i 2-4 (4). Det skal foreligge dokumenterte, skjønnsmessige faglige vurderinger for hvorfor institusjonen har valgt å fravike et krav. Vi foreslår også en Ny paragraf Særskilte bestemmelser om Krav til studiet som åpner for fravik av bestemmelsene i 2-2 (12). Jf Generelle merknader punkt 6. Kapittel 4. Institusjonenes systematiske kvalitetsarbeid Krav til systematisk kvalitetsarbeid a) Institusjonen skal sikre og utvikle kvaliteten i sine studier gjennom et system for kvalitetssikring Utdanningsforbundet ønsker et krav om bruk av ekstern sensur på alle eksamener. Bruk av ekstern sensur er etter et hensiktsmessig virkemiddel for kvalitetssikring. Ekstern sensur sikrer at karakterer som gis ved ulike institusjoner er sammenliknbare i forhold til nasjonale (akademiske) standarder og studenter sikres rettferdig vurdering ved å skape distanse mellom dem som underviser og dem som vurderer prestasjoner.

8 8 5.5 Oppnevning av sakkyndige d) Ved NOKUTs periodiske tilsyn med institusjonenes systematiske kvalitetsarbeid skal den sakkyndige komiteen ha slik kompetanse: I. Alle skal ha erfaring fra kvalitetsarbeid eller periodisk tilsyn. II. Minst én skal ha erfaring fra ledelse ved en høyere utdanningsinstitusjon. III. Minst én skal ha tilknytning til relevant utenlandsk institusjon. IV. Én skal være student og ha erfaring fra institusjonsstyre, andre sentrale tillitsverv eller fra arbeid i studentorganisasjon. V. Minst én skal ha professor- eller dosentkompetanse. Utdanningsforbundet foreslår at NOKUT vurderer å utvide den sakkyndige komiteen med en representant fra arbeidstakerorganisasjonene. En tillitsvalgte vil ha kompetanse på mange spørsmål som er relevante i forbindelse med tilsyn av institusjonenes systematiske kvalitetsarbeid, som for eksempel arbeidsvilkår og miljø for de ansatte. Med vennlig hilsen Milena Adam seksjonsleder Karin Elizabeth Torp Seniorrådgiver Vedlegg: