Høring forslag til ny forskrift om tilsyn med utdanningskvaliteten (studietilsynsforskriften)

Transkript

1 Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen - NOKUT Postboks LYSAKER D ato : Vår ref.: 16/06533 Saksbehandler : Ina Tandberg Deres ref.: Høring forslag til ny forskrift om tilsyn med utdanningskvaliteten (studietilsynsforskriften) i høyere utdanning HiOA viser til NOKU Ts høringsbrev 9. september 2016 og har følgende vurderinger til forslag til ny tilsynsforskrift. Forslagetil forskrift har vært gjenstand for en bred og involverende intern høringsrunde ved HiOA, og høringssvaret er godt forankret i organisasjonen. Det er gledelig å se at NOKU T legger økt trykk på institusjonene både innenfor studentsentrert utdanning, utdanningsledelse, internasjonalisering, praksisstudier og digitaliseringskompetanse, og dette er helt i tråd med HiOAs egne ambisjoner for å øke utda nningskvaliteten. Det er positivt at N OKU T forskriftsfester at institusjonene skal føre tilsyn med egne utdanninger, og HiOA opprettet før sommeren et internt studietilsyn. NOKU T har lang erfaring med å føre tilsyn med kvalitet i utdanninger, og HiOA lære r gjerne av NOKU Ts metodikk og tilnærming til dette for å sikre god kvalitet i og hensiktsmessig utvikling av eget tilsyn. HiOA mener det i all hovedsak er positivt at N OKU T er opptatt av å sikre kvalitet i studier på programnivå. Samtidig har forslaget en del formuleringer som nok har intensjoner om å stimulere til kvalitetsutvikling, men som ikke nødvendigvis passer i forskrifts form, men heller i NOKUTs informasjons - og rådgivningsvirksomhet. Det er viktig at NOKU Ts tilsynsforskrift gjør det forutsigba rt og mulig for institusjonene å kunne reelt vurdere om vi oppfyller kravene. Det er også viktig at NOKUTs tilsyn er forståelig og etterprøvbart, for å sørge for at NOKUTs arbeid har tillit i sektoren. Rektor, Stab Høgskolen i Oslo og Akershus Postadresse: Pb. 4 St. Olavs plass, 0130 OSLO Telefon: , e - post: post@hioa.no,

2 I høringsnotatet framhever NOKUT at de skal fastsette utfyllende kriterier for institusjonene og NOKUTs arbeid med akkreditering, kvalitetsarbeid og tilsyn. HiOA savner imidlertid utfyllende kriterier for hvordan NOKUT skal utføre sin tilsynsvirksomhet. NOKUT har i studietilsynsforskriften detaljerte krav til institusjonene, men få bestemmelser som omhandler hvordan de skal drive sitt tilsynsarbeid. Etter endring i universitets- og høyskoleloven 1-6, er det presisert at NOKUT skal føre tilsyn med om universiteter og høgskoler har kvalitetssikringssystem som sikrer og videreutvikler kvalitet i utdanningen, det vil si tilsyn med institusjonens samlede kvalitetsarbeid. NOKUT foreslår flere detaljerte rettsregler som fastsetter krav som må være oppfylt. Vi mener at hensynet til NOKUTs behov for å operasjonalisere sin tilsynsvirksomhet ikke skal gå på bekostning av institusjonens egeninitierte kvalitetsarbeid. Samlet sett framstår de detaljerte kravene som en innskrenkning av institusjonenes handlingsrom og ansvar. HiOA og resten av UH-sektoren er pålagt å effektivisere egen virksomhet både faglig og administrativt, og det er ønskelig at NOKUT vurderer om forskriften samlet er et bidrag til å realisere dette eller vil være i målkonflikt til dette. HiOAs vurdering er at det ser ut til å kreve økte ressurser å sørge for at studieforskriften, slik NOKUT har foreslått, er oppfylt til enhver tid. HiOA stiller spørsmål ved at NOKUT i bestemmelsene om kvalitetsarbeid, gir institusjonene rett til å fastsette egne kvalitetskrav (tilleggskrav/institusjonsspesifikke krav). KD viser i sitt rundskriv F om studiekvalitetsforskriften til at 2-1 (1) fastslår institusjonene er ansvarlige for sitt kvalitetsarbeid og fastsetter selv hvilke elementer som inngår i kvalitetssikringssystemet og arbeidet. Vi legger til grunn at NOKUT med dette ikke foreslår en endring i gjeldende rett, men ønsker å si at kravene i studiekvalitetsforskriften og studietilsynsforskriften er minstekrav. Dette bør formidles på annet vis enn i forskriftsbestemmelser som tilsynelatende gir institusjonene rettigheter de allerede har. Flere av bestemmelsene framstår mer som anbefalinger og henvisninger til annet regelverk enn selvstendige rettsregler, for eksempel 4-1 (1) c) og 5-3 (1) a). Imidlertid ser vi at NOKUT har lagt større vekt på informasjonshensyn og at det skal være klart for institusjonene hva NOKUT vil vurdere i akkreditering og tilsynsvirksomhet. Vi mener likevel at NOKUT bør gjennomgå forslaget med tanke på om enkelte forhold heller bør framgå av merknader eller søkerveiledning. Oppsummert har HiOA følgende overordnede kommentarer til høringen: NOKUT stiller detaljerte krav til institusjonene, men foreslår få bestemmelser som konkret omhandler NOKUTs tilsynsarbeid. Flere forslag til bestemmelser framstår mer som anbefalinger og henvisninger til annet regelverk enn selvstendige rettsregler. Forslaget bør gjennomgås med tanke på hva som skal være i en forskrift og hva som bør være i merknader/søkerveiledninger og informasjons- og rådgivningsvirksomhet. Kravet om høy internasjonal kvalitet i FoU og utdanning bør operasjonaliseres uten å gi en mer omfattende og byråkratiserende akkrediteringsprosess. I tillegg forventer HiOA at NOKUTs forslag til kriterier sendes til innspill fra sektoren før de fastsettes. Høgskolen i Oslo og Akershus side 2

3 Vi skal i det følgende kommentere enkelte kapitler og paragrafer i forslaget til ny forskrift. Kapittel 2. Akkreditering av studier Vi mener det er behov for en kritisk gjennomgang av de enkelte bestemmelsene i kapittel 2 og inndelingen i paragrafer/overskrifter. Overskriftene til 2-2 og 2-3 lager et kunstig skille av samme område. Undervisning og læring må kunne sies også å inngå som krav til studiet. Flere av leddene under 2-3 kunne like gjerne vært under 2-2. Det er flere ledd i 2-2 og 2-3 som gjelder læringsutbytte, dette bør forenkles og kobles sammen Krav til studiet 2-2 (2), 2-2 (4) og 2-2 (7) hører sammen og synes å overlappe noe og bør forenkles. 2-2 (9) og 2-2 (10) synes vi er bedre formulert i forslaget, og vi mener det er svært positivt at det er tatt inn en bestemmelse om at studier skal ha en definert ledelse med ansvar for kvalitet ( 2-2 (11)). Imidlertid mener vi at krav til rekruttering ( 2-2 (12)) er bedre formulert i gjeldende forskrift. I 2-2 (13) er det uklart hva NOKUT ønsker å regulere. Er det informasjon til studentene generelt, eller gjelder det studieplaners innhold? Bestemmelsen kommer dessuten først til anvendelse etter at et studium er akkreditert og er ikke, som øvrige bestemmelser i paragrafen, et vilkår for akkreditering Undervisning og læring Flere av leddene i 2-3 omhandler i ulik detaljeringsgrad forutsetninger for et godt læringsmiljø. Vil en formulering om læringsmiljø kunne være en bedre overskrift på denne paragrafen? Forslaget om å legge til rette for at studenter kan ta en aktiv rolle i læringsprosessen ( 2-3 (1)) er vanskelig å beskrive isolert uten å ses i sammenheng med studiets undervisnings- og vurderingsformer ( 2-3 (3), 2-3 (4) og 2-3 (5)). Er det bevisst at begrepsbruken i bestemmelsene varierer mellom «undervisnings- og læringsformer», og «arbeidsmåter og vurderingsformer»? Bestemmelsene i 2-3 (3), 2-3 (4) og 2-3 (5) henger også sammen med krav i 2-2 (5) om innhold. Kravet om å sikre et godt læringsmiljø i 2-3 (6) er overordnet, og kravene i de andre leddene skal bidra til å oppfylle dette. I merknadene til andre krav brukes nettopp studentenes læringsmiljø som begrunnelse, se f.eks. høringsnotatets kommentarer og merknader til 2-3 (7). Universitets- og høyskoleloven 4-3 stiller krav til læringsmiljø, og vi spør derfor om denne bestemmelsen er ytterligere krav til læringsmiljø eller om det er ment som en presisering eller gjentakelse av lovens krav? Det er vanskelig å forstå hva dette kravet skal sikre som ikke allerede framgår i andre krav. Eksempelvis henger 2-3 (7) om infrastruktur og læringsressurser også sammen med læringsmiljø Fagmiljø Det er vanskelig å ta stilling til formuleringen av 2-4 (1) når vi ikke vet hvordan det vil operasjonaliseres. Tidligere var det sakkyndiges faglige og helhetlige vurdering som lå til grunn for akkreditering, og vi stiller spørsmålstegn ved om bruk av normerende tall vil heve kvaliteten. Vi forstår at NOKUT kan ha nytte av å bruke sammenligning som metode for vurdering av kvalitet og kvalitetsheving. Vi vil likevel bemerke at man bør være mer bevisst på at det er flere utdanninger som kan virke sammenlignbare med andre på andre institusjoner i Norge, men som innehar visse fokusområder som skiller dem fra andre utdanninger innen samme fagfelt. Dette er med på å skape Høgskolen i Oslo og Akershus side 3

4 bredde og variasjon i fagfeltet. Denne formen for spesialisering og bredde bør ikke gå på bekostning av NOKUTs behov for å kunne sammenligne utdanninger. Vi ser det som positivt at det tydeliggjøres krav til fagmiljøets utdanningskompetanse i 2-4 (2). Presiseringene om krav til praksis og deltakelse i samarbeid og nettverk i 2-4 (6) og 2-4 (7) er viktige og godt formulert Utfyllende bestemmelser for fellesgrader Det er foretatt endringer i begrepsbruk uten at det er forklart hvorfor. Eksempelvis er det vanlig forskriftsspråk å skrive «deler av studier» og ikke «deler av grader» Særskilte bestemmelser om fagmiljø Med et forslag til forskrift som vektlegger samspill med samfunns- og arbeidsliv er det viktig å ta inn bestemmelser som sikrer mulighetene for spesialisert og relevant samhandling med andre fagmiljøer. NOKUT bør imidlertid i en søkerveiledning tydeliggjøre når de de særskilte bestemmelsene kan brukes, slik at institusjonene vet hva de har fullmakt til å gjøre. Kapittel 3. Akkreditering av institusjoner Vi synes det er positivt at NOKUT nå foreslår å innlede kapitlet med en beskrivelse av de kravene som er felles for alle tre kategorier og deretter beskrive hvilke krav som er spesifikke for den enkelte kategori. Vi mener dette tydeliggjør de særegne kravene som stilles til hver av kategoriene Akkreditering av institusjoner I høringsnotatets kommentarer til 3-1 (1) henvises det til at kravet om at institusjonen skal ha en strategi for utdanning, forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og faglig utviklingsarbeid skal omtales under kapittelet om institusjonens kvalitetsarbeid. Her omtales imidlertid en strategi for å sikre og utvikle utdanningskvalitet. Det er positivt at NOKUT med 3-1 (2) har tydeliggjort kravet om tilfredsstillende rutiner og praksis for oppretting av studier og revidering av akkreditering av studier. HiOA støtter at institusjonsakkreditering skal skje etter en gitt tid etter institusjonens systematiske kvalitetsarbeid er godkjent av NOKUT. Likevel mener HiOA det bør følge NOKUTs ordinære syklus for periodisk vurdering av institusjonenes systematiske kvalitetsarbeid, hvor det ikke kan være mer enn 8 år siden forrige gang NOKUT godkjente institusjonens systematiske kvalitetsarbeid. Det er uklart for HiOA hvorfor NOKUT foreslår at dette må skje innen 4 år. Ved å følge normal syklus vil det sørge for at institusjoner som søker ny institusjonsakkreditering ikke blir forsinket i inntil fire år i akkrediteringsprosessen i påvente av ny godkjenning av sitt systematisk kvalitetsarbeid fra NOKUT, som er ett av mange krav som må oppfylles for å kunne søke institusjonsakkreditering. 3-4 Akkreditering som universitet HiOA har forståelse for NOKUTs utfordring med å beskrive krav til høy internasjonal kvalitet og hvordan dette skal kunne måles og sammenlignes. Vi stiller likevel spørsmålstegn ved om det nødvendigvis er en avgrensning å sammenligne og dokumentere høy internasjonal kvalitet innen hvert Høgskolen i Oslo og Akershus side 4

5 av de faglige områdene for doktorgradsstudiene, og hvorfor ikke det er den samlede kvaliteten for fagområdene som er gjenstand for NOKUTs vurdering. Vi stiller oss undrende til logikken NOKUT legger til grunn for utforming av kravet, siden det ikke nødvendigvis er slik at ph.d-studier av høy internasjonal kvalitet bygger på master- og bachelorprogrammer av tilsvarende høye internasjonal kvalitet. Et ph.dstudium kan være av høy internasjonal kvalitet uten at det ligger master- og bachelorprogrammer til grunn for studiet. Forutsetningen for et slikt krav må basere seg på at institusjonen i hovedsak rekrutterer studenter til master- og ph.d-studier internt. Vi har likevel forståelse for at NOKUT har fått en krevende oppgave fra KD, og anerkjenner at logikken NOKUT legger til grunn følger logikken som foreligger i nye krav i Studiekvalitetsforskriften til akkreditering av doktorgradsstudier. HiOA forutsetter likevel at NOKUT ikke mener at ph.d-studiene og underliggende master- og bachelorprogrammer som institusjonen allerede har selvakkrediteringsrett innenfor i realiteten skal reakkrediteres ved vurdering av om dette kravet er oppfylt. NOKUT framhever i sitt innspill til Stortingsmelding om kvalitet i høyere utdanning at kunnskap om kvalitetstilstanden i norsk høyere utdanning ennå til dels er fragmentert og vanskelig tilgjengelig. Internasjonalt foreligger nærmest ingen dokumentasjon for sammenligning av utdanningskvalitet foruten internasjonale rangeringer av institusjoner. Disse institusjonsrangeringene gir, som NOKUT framhever i notat om universitetsrangeringer 1, i liten grad informasjon om utdanningskvalitet på fagområdenivå og programnivå. Rangeringene gir likevel noe informasjon om det faglige nivået på institusjonenes forskningsvirksomhet og omdømme. Inntil det foreligger en omforent forståelse av kravet om høy internasjonal kvalitet og tilgjengelig data må det være opp til institusjonen selv å definere høy internasjonal kvalitet. HiOA mener at et krav om høy internasjonal kvalitet er viktig for å stimulere institusjonene til å utvikle sin kvalitet med en internasjonal orientering, og det vil være nyttig for institusjonene å måle sin virksomhet i en internasjonal sammenheng for å stimulere til videre kvalitetsarbeid. I HiOAs eget arbeid med å utforme kriterier som vil dokumentere høy internasjonal kvalitet, har vi lagt til grunn at input- og output-kriterier er det beste grunnlaget for å kunne vurdere om virksomheten har høy internasjonal kvalitet innen utdanning og FoU. Det bidrar til å vise resultater, attraktivitet og faglig nivå på virksomheten, og HiOA har vært opptatt av at kriteriesettet ikke skal være for stort til å kunne gjøre gode vurderinger av samtlige kriterier vi legger til grunn. HiOA er i en vurdering om prosessuelle kriterier også bør beskrives, men det foreligger ikke tilstrekkelig vurderinger for sammenlignbare fagområder som gjør det mulig å få det inn i en sammenligning. Prosesuelle kritierier vil være med å beskrive hvordan HiOA arbeider med input-indikatorer før det blir out-out, og forklare hvilken merverdi HiOA tilfører. 1 Hva sier egentlig universitetsrangeringer om utdanningskvaliteten? Ole-Jacob Skodvin, Stein Erik Lid og Magnus Strand Hauge Høgskolen i Oslo og Akershus side 5

6 Resultater Faglig nivå Attraktivitet Forskning Publisering Andel med førstestillingskompetanse Ekstern finansiering, oppdrag Ekstern finansiering, Forskningsråd og EU Utdanning Andel gjennomførte på normert tid Andel med førstestillingskompetanse Andel publisering med samforfatterskap utenfor egen institusjon Antall førsteprioritetssøkere Andel A og B Faglig tilsatte per student Yrkesrelevans Konkurransepoeng ved opptak på bachelorprogrammer Studenttilfredshet Ekstern finansiering, oppdragsutdanning Tabell over kritierier HiOA legger til grunn for å besvare forslag til krav for akkreditering som universitet i NOKUTs studietilsynsforskrift HiOA forstår formuleringen «helhetlig faglig evaluering» som en helhetlig faglig vurdering av hvordan kravet oppfylles, og at dette kan gjøres gjennom et tilstrekkelig datagrunnlag og kvalitative vurderinger som er etterprøvbare og grundige for NOKUTs sakkyndige komite. NOKUT har foreløpig ikke foreslått kriterier eller indikatorer som må oppfylles for å dokumentere hva som er høy internasjonal kvalitet verken i høyere utdanning eller forskning. HiOA forventer at NOKUT kommer tilbake med et forslag til kriterier som sektoren får uttale seg om før de fastsettes, og at det inntil dette er klart er opp til institusjonene selv å velge relevante kriterier for å dokumentere at kravet innfris. HiOA forutsetter at NOKUT i sitt arbeid med å utvikle relevante kriterier også gir noen veiledende føringer hva som vil være høy nok internasjonal kvalitet for å akkrediteres som universitet, og vurderer en innretning hvor kravet dokumenteres av institusjonene på kriterier som ligger på omtrent samme nivå. Det vil være en stor nivåforskjell å dokumentere eksempelvis frafall og læringsutbyttebeskrivelser for bredden av utdanninger innenfor et fagområde. Å dokumentere frafall vil kunne gjøres i en mer generisk tekst, mens dette er langt mer problematisk for læringsutbyttebeskrivelser. Operasjonaliseringen bør gi noe frihet til å tilpasse kriteriene til institusjonens faglige egenart og profil, og at det selv innenfor samme institusjon vil kunne være ulike tilnærminger til høy internasjonal kvalitet innen ulike fagområder. Dette vil være et viktig bidrag for å forhindre at institusjonenes faglig egenart og profil blir mindre heterogen for universitetene i Norge, og for å kunne vise til hvordan ulike indikatorer innenfor fagområdene også i sum bidrar til at institusjonen holder høy internasjonal kvalitet innen utdanning og FoU. Høgskolen i Oslo og Akershus side 6

7 HiOA ønsker at NOKUT med fastsetting av forskriften også klargjør hva som menes med denne formulering knyttet til akkreditering som universitet i høringsnotatet «En slik operasjonalisering av kravet vil forutsette utvidet bruk av sakkyndige trolig vil det være nødvendig med sakkyndige innenfor alle de aktuelle doktorgradsområdene. Dette vil nødvendigvis medføre at akkrediteringsprosessene blir mer omfattende.». HiOA forutsetter at denne vurderingen ikke innebærer en forlengelse NOKUTs behandlingstid av en søknad om akkreditering som universitet, og at NOKUT legger til rette for at det er mulig å få behandlet en søknad om akkreditering som universitet innenfor tidsrommet av overgangsordningen KD har lagt til grunn i Studiekvalitetsforskriften. HiOA mener også denne formuleringen gir grunnlag for å stille seg spørrende til om NOKUT i realiteten har avgrenset KDs forskriftskrav gjennom sitt forslag til operasjonalisering. Likevel mener HiOA at det er uproblematisk med en mer omfattende akkrediteringsprosess, så lenge det kan gjennomføres uten en mer tidkrevende behandling av søknaden. Dersom formuleringen innebærer at NOKUT vil en grundigere vurdering av den faglige virksomheten, mener HiOA at det er formålstjenlig. Kapittel 4. Institusjonens systematiske kvalitetsarbeid Inndelingen av 4-1 i «grunnlag» og «gjennomføring» virker kunstig og gjør kravene unødvendig komplisert og uoversiktlig. Det er vanskelig å se om bestemmelsene er ytterligere krav, presiseringer eller gjentagelser av studiekvalitetsforskriften 2-1. Så vidt vi kan se er det bare 4-1 (1) b) som er et nytt element, de andre formuleringene er mer eller mindre omskrivinger av studiekvalitetsforskriften 2-1. Dersom dette er ment som hjelp til institusjonene, mener vi det heller bør framgå av merknader/søkerveiledninger. Innholdet i 4-1 (1) d) har en uklar indre sammenheng. Første setning bør utgå da 4-1 (1) b) allerede setter krav om strategi for utdanningskvalitet. 4-1 (2) a) setter krav om informasjonsinnhenting, som er et grunnlag for et kvalitetssikringssystem. Kravet bør heller være en merknad til 4-1 (1) a) da det vel ikke er meningen at institusjonene først skal redegjøre for systemet uten å beskrive hvordan man innhenter informasjon. Første setning i 4-1 (2) b) bør tas ut, da det framgår av studiekvalitetsforskriften 3-1 (1). Vi synes det er positivt at det forskriftsfestes en handlingsplikt og at sviktende kvalitet skal rettes opp innen rimelig tid ( 4-1 (2) c)). Vi er også enig i at det er viktig at resultater brukes i utvikling i studieporteføljen ( 4-1 (2) d)), men vi vil understreke at det må være opp til institusjonene å vurdere hvordan resultater skal brukes. Kapittel 5. NOKUTs akkreditering og tilsyn Det er positivt at det som tidligere var i merknader nå er fastsatt i forskrifts form. Vennlig hilsen Dokumentet er elektronisk signert og har derfor ingen håndskrevne signaturer Curt Rice Nina Waaler Høgskolen i Oslo og Akershus side 7

8 Rektor Prorektor for utdanning Høgskolen i Oslo og Akershus side 8