Vestre Revisjonsdistrikt ST VRD Rapport forvaltningsrevisjon KOSTRA som styringsverktøy Snillfjord kommune År 2001

Transkript

1 Vestre Revisjonsdistrikt ST VRD Rapport forvaltningsrevisjon KOSTRA som styringsverktøy Snillfjord kommune År 2001

2 Innholdsfortegnelse side 1. SAMMENDRAG FORMÅLET MED PROSJEKTET REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER REVISORS ANBEFALINGER INNLEDNING BAKGRUNN FOR PROSJEKTET HJEMMEL FOR FORVALTNINGSREVISJON HØRING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER FORMÅL PROBLEMSTILLINGER METODE OG GJENNOMFØRING METODE GJENNOMFØRING AVGRENSNINGER AV PROSJEKTET REVISJONSKRITERIER REVISORS FUNN OG VURDERINGER HVA BRUKES KOSTRA-DATA TIL I DAG I SNILLFJORD KOMMUNE? HVORDAN KAN KOSTRA-DATA NYTTES I PLANLEGGINGS- OG STYRINGSSAMMENHENG HVILKEN INFORMASJON GIR KOSTRA-DATA SNILLFJORD KOMMUNE I DAG? STATUSRAPPORTERING/PRAKTISKE EKSEMPLER REVISORS KONKLUSJON REVISORS ANBEFALINGER VEDLEGG Orkanger, Inge Storås Revisjonssjef Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 2 av 18

3 1. SAMMENDRAG 1.1 Formålet med prosjektet Rapporten har til formål å rettlede og motivere kommunen til å ta i bruk KOSTRA-tall til det formål slike data kan og er ment å anvendes til i planleggings- og styringssammenheng. Rapporten kartlegger og vurderer om Snillfjord kommune har tatt i bruk KOSTRA i en overordna planleggings- og styringssammenheng. I tillegg vil revisor vise eksempler på hvordan Snillfjord kommune kan ta i bruk KOSTRA-tall. Ut fra formålet med prosjektet har vi formulert følgende tre problemstillinger som det er arbeidet ut i fra: 1. Hva nyttes KOSTRA-data til i dag i Snillfjord kommune? 2. Hvordan kan og er det ment at KOSTRA-data kan anvendes til i planleggings- og styringssammenheng? 3. Hvilken informasjon gir KOSTRA-data Snillfjord kommune i dag? Statusrapportering/ praktiske eksempler. 1.2 Revisors vurderinger og konklusjoner KOSTRA-prosjektet startet i 1994 av Kommunal- og regionaldepartementet 1. Snillfjord kommune har ført regnskapet sitt etter KOSTRA-forskriften og innført kontostrengen i KOSTRA fra og med regnskapsåret Kommunen rapporterte inn til SSB (Statistisk sentralbyrå 2 ) første gang for regnskapsåret Alle kommuner er nå med i KOSTRA-prosjektet. Snillfjord kommune ved administrasjonen har ennå ikke aktivt begynt å ta i bruk KOSTRArapportene og den informasjonen som ligger i SSB s database som verktøy i planlegging og styring av kommunen. Ordfører i kommunen har benyttet seg av en del rapporter og lagt frem for politikerne i kommunen. Kommunen med ordfører i spissen har mange meninger for hvordan en skal ta i bruk KOSTRA-data for å få mest mulig nytte av den informasjonen som ligger der. KRD peker på tre måter å bruke KOSTRA-tall på; sammenligne nøkkeltall mellom kommuner i såkalte sektoranalyser som grunnlag i en planprosess, bruke nøkkeltall til å definere mål i økonomiplan og budsjettsammenheng og drøfting av utvikling og status til bruk i kommunens årsrapport. Det er viktig at kommunen så fort som mulig tar i bruk KOSTRA som et styringsgrunnlag og således skaffer seg erfaring i bruk av KOSTRA-tallene. Dette vil gjøre bruken av KOSTRA, som et kommunikasjonsspråk, mer mål- og resultatorientert mellom politikerne og administrasjonen i de kommunale planprosesser. I rapportens siste del setter revisor fokus på praktisk bruk av KOSTRA-tall i Snillfjord kommune, ved at det er satt opp noen eksempler på sektoranalyse, nøkkeltall som mål i budsjett/økonomiplan og årsrapport. Revisor har i disse eksemplene tatt ut KOSTRA-rapporter, og brukt innrapporterte tall for 1999 og Kommunal- og regionaldepartementet forkortes med KRD i rapporten 2 Statistisk sentralbyrå forkortes med SSB i rapporten Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 3 av 18

4 1.3 Revisors anbefalinger Revisor anbefaler Snillfjord kommune å bruke KOSTRA som styringsverktøy: 1. som grunnlag for kommunale plandokumenter sektoranalyser 2. som måltall i budsjett og økonomiplan 3. i årsberetningen for mål- og resultatvurdering Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 4 av 18

5 2. INNLEDNING 2.1 Bakgrunn for prosjektet I 1994 etablerte KRD prosjektet KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering). Prosjektets siktemål har vært å gjennomgå rapporteringsordningene mellom kommune og statlige organer med sikte på en forenkling og fokus på pålitelige, relevante og sammenlignbar styringsinformasjon. Alle kommuner er pålagt å følge KOSTRA-forskriften fra og rapportere inn til staten første gang den Dette fører med seg en mengde styringsinformasjon som kommunene kan benytte seg av. Snillfjord kommune har fulgt KOSTRA-forskriften siden og har rapportert inn til staten for 2 år. Gjennom denne rapporten ønsker vi å kartlegge hva kommunen nytter KOSTRA-informasjon til pr. i dag, og gi noen eksempler på hvordan kommunen kan bruke informasjonen KOSTRA gir til styringsverktøy i Snillfjord kommune. Oppstart av prosjektet ble vedtatt av Kontrollutvalget i samråd med revisjonen. 2.2 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Revisjonen skal i følge kommuneloven 60 pkt. 7 og forskrift om revisjon 5 og 8 utføre forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. Formålet med forvaltningsrevisjon er å bidra til:! Økt produktivitet, effektivitet og måloppnåelse for kommunen! At kommunal virksomhet drives i samsvar med regelverk! Å skaffe fram informasjon som gir grunnlag for kommunestyrets og kontrollutvalgets til syn med forvaltningen 2.3 Høring Foreløpig rapport er sendt til høring til rådmannen i Snillfjord i brev av med svarfrist Svar mottatt fra Snillfjord kommune på e-post I svaret fremkommer det ikke noen merknader til faktadelen i rapporten. 3. FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER 3.1 Formål Rapporten har til formål å rettlede og motivere kommunen til å ta i bruk KOSTRA til det formål slike data kan og er ment å anvendes til i planleggings- og styringssammenheng. Rapporten kartlegger og vurderer om Snillfjord kommune har tatt i bruk KOSTRA i en overordna planleggings- og styringssammenheng. I tillegg vil revisor vise eksempler på hvordan Snillfjord kommune kan ta i bruk KOSTRA 3.2 Problemstillinger Ut fra formålet har vi kommet frem til følgende tre problemstillinger: 1. Hva nyttes KOSTRA til i dag i Snillfjord kommune? 2. Hvordan kan og er det ment at KOSTRA kan anvendes til i planleggings- og styringssammenheng? Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 5 av 18

6 3. Hvilken informasjon gir KOSTRA Snillfjord kommune i dag? Statusrapportering / praktiske eksempler. 4. METODE OG GJENNOMFØRING 4.1 Metode Rapporten er en beskrivende rapport. Dette gjør at revisor for det meste benytter seg av dokumentanalyse til gjennomgang av dokumenter fra KRD og SSB. Revisor har også foretatt et møte/samtale med KOSTRA-ansvarlig/kommunekasserer, rådmannen og ordfører i kommunen for å kartlegge hvordan kommunen pr. i dag nytter KOSTRA-data som er tilgjengelig for kommunen. Det er videre innhentet og bearbeidet data fra KOSTRA-rapporter hos SSB for alle emneområder for Snillfjord kommune og sammenlignbare kommuner. 4.2 Gjennomføring Prosjektet er gjennomført og rapport er skrevet av revisor Ann Jorid Kjørsvik Hyttnes. Det er gjennomført et tilsvarende prosjekt mot Meldal kommune av revisor Arve Gausen. 4.3 Avgrensninger av prosjektet Forarbeidet til rapporten startet medio mai 2001og rapporten ble avsluttet i november -01. Rapporten er avgrenset fra å se på regnskapsmessige føringer etter KOSTRA-forskriften, rapporteringsrutiner fra kommunen til SSB og kvaliteten av de data som rapporteres inn til SSB. KOSTRA/rapporten omhandler ikke tall for kvalitet. Det settes fokus på rapportering mellom administrasjonen og politikerne, men omhandler ikke rapportering mellom de forskjellige nivå innad i kommuneadministrasjonen. Videre tar rapporten ikke sikte på å gi en endelig definisjon av hva KOSTRA data skal brukes til, men først og fremst prøve å gi noen eksempler på hvordan KOSTRA-tallene kan brukes. 5. REVISJONSKRITERIER God praksis på området vil en finne i sentrale lover og forskrifter vedrørende kommuner og fylkeskommuner og diverse håndbøker om KOSTRA som er utgitt av bl.a. KRD og andre. Lov om kommuner og fylkeskommuner fra ; økonomiplan 1. Kommunestyret skal en gang i året vedta en rullerende økonomiplan. 45; årsbudsjett 1. Kommunestyret skal innen årets utgang vedta budsjett for kommende kalenderår. 48; årsregnskap og årsberetning 1. Kommuner skal for hvert kalenderår utarbeide årsregnskap og årsberetning. Det går frem av forarbeidene til kommuneloven (NOU 1990: 13, kap. 16) at det er et krav om at de kommunale midler forvaltes kostnadseffektivt. Dette vil si at kommunen skal velge den løsningen som gir lavest ressursbruk for å nå de ønskede resultater. Plan- og bygningsloven fra 1985 Kommunen skal utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. I hver kommune skal det utarbeides en kommuneplan. Planene skal inneholde en langsiktig del som omfatter mål og utvikling i kommunen, retningslinjer for sektorenes planlegging og en arealdel for forvaltningen av arealer og andre naturressurser. Videre skal kommuneplanen Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 6 av 18

7 inneholde en kortsiktig del som omfatter samordnet handlingsprogram for sektorenes virksomhet de nærmeste år. Forskrift om Årsbudsjett gjeldende fra ; årsbudsjettets innhold og inndeling Den enkelte bevilgning skal føres opp med beløp og tekst som angir hva bevilgningen gjelder. I tilknytning til bevilgningen skal kommunestyret eller fylkestinget angi mål og premisser knyttet til bruken av bevilgningen. Slik angivelse kan likevel utelates dersom anvendelsen åpenbart følger av bevilgningens tekst og beløp. Kommentarer forskriftens 6.2 lyder: Bevilgninger i drift og investeringsbudsjettet skal føres opp med navn og beløp. Forskriften åpner for og legger til rette for at kommunestyret kan drive utstrakt målstyring og rammebudsjettstyring. Ved bevilgninger som gir vide fullmaktsrammer til underordnede organer vil navnet og beløpet ha svært begrenset informasjonsverdi. I slike tilfeller stilles det krav om å angi mål som er knyttet opp mot bevilgningen, f.eks antall barnehageplasser, undervisningstimer mv. Forskrift om årsregnskap og årsberetning gjeldende fra lyder; Årsregnskapet og årsberetningen skal vedtas av kommunestyret selv senest seks måneder etter regnskapsårets slutt. Årsberetningen skal foreligge til behandling i kommunestyret eller fylkestinget samtidig med at årsregnskapet skal behandles. Forskrift om rapportering fra kommuner og fylkeskommuner gjeldende fra ; formål Nasjonale informasjonssystemer vil bygge på regnskaps- og tjenesterapportering fra kommuner og fylkeskommuner til statlige myndigheter og skal tjene til bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring både sentralt og lokalt herunder gi grunnlag for å vurdere om nasjonale mål oppnås. Tjenesterapportering og regnskapsrapportering til statlige myndigheter skal oversendes til SSB senest 15. februar året etter regnskaps- og rapportåret. Diverse håndbøker på området: Håndbok i bruk av nøkkeltall KRD februar 2001 Håndbok i kobling av informasjon om brukertilfredshet og KOSTRA-nøkkeltall KRD mai 2001 Hovedveileder for innføring av rapportering etter KOSTRA KRD november 199 Analyse og bruk av KOSTRA-data - utgitt av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Forslag utarbeidet av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og VRD om økonomistyring 5.1 Hva er KOSTRA? KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt system for å bedre informasjonsinnholdet i de data kommunene rapporterer til staten og et system for å frembringe relevante, pålitelige og sammenlignbare styringsinformasjon for kommunene. Det handler om å få bedre oversikt over ressursbruken i kommunesektoren, men det handler også om å lage et styringsverktøy for kommunene. KOSTRA skal: 1. bidra til mer pålitelig, relevant og sammenlignbar styringsinformasjon til kommunene og statlige myndigheter 2. effektivisere og forenkle rapportering og tilbakeføring av data mellom kommunen og staten Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 7 av 18

8 I KOSTRA er kommunene delt inn i grupper etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser. Med unntak av de 4 største byene og de 10 kommunene med høyest frie disponible inntekter pr. innbygger. Følgende typer data gjøres tilgjengelig gjennom KOSTRA-databasen i SSB:! Ressursbruk (regnskapsdata og personellinnsats)! Omfang og innhold i tjenesteytingen, antall brukere! Målgrupper for tjenestene (aldersgrupper eller grupper med spesielle kjennetegn/behov) Informasjonsmodellen i KOSTRA skal legge til rette for drøftinger om hva som er et riktig nivå på ressursbruken og hvilke/hvor mange brukere som en burde nå med kommunens tjenester. KOSTRA-tallene beskrive hvordan kommunene disponerer sine ressurser, hvor mange brukere en når og hvor mye den enkelte bruker eller tjeneste koster. KOSTRA s informasjonsmodell fokuserer på tall for hhv kommunens prioritering av sine ressurser, dekningsgrader og produktivitet. Se definisjoner i vedlegg 3. Data for ressursbruk og omfang av tjenesteyting (antall brukere osv) er i hovedsak rapportert inn fra kommunene, mens oversikt over målgrupper hentes fra befolkningsstatistikk og andre datakilder hos SSB. Det finnes i dag mange etablerte fagsystemer for rapportering av data fra kommunesektoren til staten. KOSTRA er ikke et nytt fagsystem, men en overbygning av ulike sektorsystemer, der ulike data koples sammen til nøkkeltall. Eksempler på slike fagsystemer er GSI, IPLOS, Gerix og VAR-registrert. Dersom slike fagsystemer inneholder rapportering av økonomiske data forutsettes det at denne rapporteringen samordnes med KOSTRA-rapportering. KOSTRA-tall hentes fra internett og kan bl.a. hentes fra adressen http// 6. REVISORS FUNN OG VURDERINGER 6.1 Hva brukes KOSTRA-data til i dag i Snillfjord kommune? Snillfjord kommune har ført regnskapet etter KOSTRA-forskriften i to år, og har rapportert KOSTRA-data inn til SSB for to år. Kommunekassereren er den person som har mest kunnskap om KOSTRA i kommunen. Kommunekassereren er også utpekt som KOSTRAansvarlig for Snillfjord. Under samtale med rådmann, KOSTRA-ansvarlig og ordfører i Snillfjord kommune kom det frem at kommunen pr i dag ikke har brukt KOSTRA-data til annet enn å legge frem diverse rapporter for politikerne i kommunen. Ordfører hadde likevel klare meninger om hva KOSTRA-data kunne brukes til og i hvilke sammenhenger. Han nevnte at KOSTRA-data måtte bli et nyttig verktøy i planlegging og styring av kommunens virksomhet og tjenesteproduksjon. Han påpeker at slike data kan brukes i bl.a. sammenligning av kommunens tjenesteproduksjon med andre kommuner, som grunnlag i økonomiplan og budsjett og i kommunens årsrapport. Det er positivt at kommunen har tanker om hvordan KOSTRA kan nyttes i planlegging og styring av kommunen. Det anbefales at kommunen starter opp å ta i bruk KOSTRA, slik at kommunen på denne måten blir kjent med og opparbeider seg erfaringer ved bruk av KOSTRA i styringssammenheng. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 8 av 18

9 6.2 Hvordan kan KOSTRA-data nyttes i planleggings- og styringssammenheng Ved utvikling og innføring av KOSTRA har to mål stått sentralt: # KOSTRA skal bidra til mer pålitelig, relevant og sammenlignbare styringsinformajon for kommunene og for statlige myndigheter. # KOSTRA skal effektivisere og forenkle rapportering og tilbakeføring av data mellom kommunene og staten. Rapportering av økonomidata og tjenestedata skal gi nøkkeltall for både prioritering av ressursbruk, produktivitet og dekningsgrader i tjenestetilbudet. Se definisjoner i vedlegg 4. Nøkkeltall blir først meningsfulle når de brukes i en eller annen form for sammenligning, og en ser for seg tre ulike muligheter og måter for sammenligninger som vi i dette prosjektet vil sette fokus på: Sammenligning av nøkkeltall mellom kommuner i sektoranalyser som grunnlag for økonomiplan og budsjett Gjennom sammenligning av nøkkeltall med andre kommuner kan en belyse særtrekk i den enkelte kommune. Dette kan gi foranledning til en diskusjon om ressursbruk, tjenestestruktur eller innretning av tjenestene bør endres. Slike analyser gjøres for bestemte sektorer eller tjenesteområder og nyttes bl.a. som grunnlag for økonomiplan og budsjett. Analysene bør også kunne brukes i kommunens sektorplaner. Ved sammenligning med en eller flere kommuner, forutsettes det bl.a. at en finner en kommune som er relevant å sammenligne med. De fleste av nøkkeltallene som utarbeides i KOSTRA må tolkes ut fra forhold som er knyttet til den enkelte kommunen. Dvs folketall, geografi, alderssammensetning osv. Det forutsettes videre at en finner indikasjon på relevante problemstillinger i de kommunene en sammenligner seg med. Dvs at de forskjellige tjenesten i de forskjellige kommunen har visse likhetstrekk. Det vil for eksempel ikke være relevant å sammenligne en kommune med kun 2 skoler mot en kommune som har 10 skoler. KOSTRA tilbyr et mangfold av nøkkeltall og SSB arbeider kontinuerlig med utvikling av faktaarkene for de ulike tjenesteområdene. Dette fører til at det ikke er alle nøkkeltallene som er like interessante i alle sammenhenger. Dette vil si at det må være sammenheng mellom hva du analyserer og de nøkkeltall du bruker Bruke nøkkeltall som måltall i kommunale plandokumenter økonomiplan og budsjett Forskrift om årsbudsjett åpner nå for å legge til rette for at kommunestyret kan drive utstrakt målstyring og rammebudsjettering. Ved bevilgninger som gir vide fullmaktsrammer, stilles det krav om å angi mål som er knyttet opp mot bevilgningen. Her ligger det en mulighet til å bruke nøkkeltall fra KOSTRA som mål i årsbudsjettet. I tillegg til bruk av nøkkeltall vil det være naturlig å synliggjøre kvaliteten for tjenesten (f.eks i serviceerklæringer) og skriftlige/verbale mål og premisser til rammene i budsjettet. Tall fra KOSTRA kan også brukes som grunnlag for å definere hvilken utvikling kommunen ønsker fremover. En kan altså knytte måltall til enkelte av tjenesteområdene som for eksempel kostnader pr innbygger/bruker. Dette vil kunne nyttes i budsjettsammenheng, og kan senere gi anledning til en mer bevisst oppfølging av resultatene. Eksempel: En kommune har en barnehagedekning på 60% i år I år 2004 er kommunens mål at dekningen skal være 70%. Dette målet må vedtas av kommunestyret. Kostnadene det en- Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 9 av 18

10 kelte år budsjetteres da ved hjelp av enhetskostnader hentet fra KOSTRA (netto kostnad pr. bruker) Drøfting av utvikling og status kommunens årsrapport Det mest nærliggende sammenligningsgrunnlaget finner en ofte i egen kommune. Sammenligning av status i dag med situasjonen tidligere år kan vise interessante utviklingstrekk for de ulike tjenester. Disse bør ikke minst gi anledning til å drøfte om utviklingen som en konstaterer er der den skal være eller om den er i strid med uttrykte politiske mål. Slike analyser bør komme til uttrykk i kommunens årsrapport. I kommuner er årsrapporteringen en viktig del av den kommunale plan- og styringsprosessen, men den kan med fordel videreutvikles til å bli et enda bedre redskap til å analysere og gi informasjon om den kommunale produktivitet og effektivitet og om den økonomiske situasjonen. Årsrapporten skal kunne vise at ressursene er forvaltet i samsvar med politiske mål. I startfasen anbefaler revisor at administrasjonene bare synliggjør vesentlige funksjoner i årsrapporten. Det er viktig at drøfting av utvikling og status på tjenester! brukes i kommunikasjonen mellom alle som er involvert i styring av den kommunale virksomhet (dvs folkevalgte, rådmannen og ledere for sektorer/etater og tjenester) for å drøfte om utviklingen strider mot politiske mål eller ikke. Årsrapporten betraktes som administrasjonens rapport til politikerne, og den avlegges sammen med regnskapsfremleggelsen til kommunestyret. Fristen for behandling av regnskapet i kommunestyret er satt til 30. juni i den nye regnskapsforskriften. For at administrasjonen skal kunne nytte seg av KOSTRA-tall i årsrapporten, er det viktig å ha gode innarbeidede rutiner for regnskapsavslutningen. Dette gjør at kommunen kan benytte seg av innrapporterte KOSTRA-tall allerede pr. 15. mars i årsrapporten fra administrasjonen. Dette forutsetter at disse tallene er pålitelige. 6.3 Hvilken informasjon gir KOSTRA-data Snillfjord kommune i dag? Statusrapportering/praktiske eksempler. Under dette punktet vil revisor vise praktiske eksempler på hvordan Snillfjord kommune kan bruke innrapporterte KOSTRA-data i sektoranalyser som grunnlag for en planprosess, som mål/nøkkeltall i økonomiplan og budsjett og til slutt i årsrapporten. Revisjonen nytter her tall hentet fra SSB s KOSTRA-database for årene 1999 og Eksempel på bruk av KOSTRA-data i sektoranalyser som grunnlag for økonomiplan og budsjett i Snillfjord kommune En av de viktigste målene med et informasjonssystem som KOSTRA er å kunne foreta fornuftige sammenligninger mellom kommuner. Gjennom slike sammenligninger kan en belyse særtrekk i den enkelte kommunen. Dette kan gi foranledning til en diskusjon om bl.a. endring av ressursbruk eller tjenestestruktur Valg av sammenlignbare kommuner Det pålegges administrasjonen et omfattende arbeid med å analysere kommunene en skal sammenligne seg med. Faktorer som har betydning ved utvelgelse av sammenlignbare kommuner er; folketall, bosettingsmønster 3, alderssammensetning og økonomiske rammebetingelser. Ved en senere utvelgelse av sammenligningskommuner, vil det være naturlig å 3 Befolkningens sammensetning har direkte betydning for prioriteringen: En stor andel av barn vil naturligvis føre til at kommunen har større behov for tjenester som barnehage, skole og SFO, mens en høy andel av eldre i befolkningen vil kreve godt utbygde pleie- og omsorgstjenester. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 10 av 18

11 bruke kommuner som er tilknyttet sin egen region og som en kanskje samarbeider med på ulike felt. KOSTRA deler kommunene inn i ulike grupper etter faktorene nevnt ovenfor. Snillfjord kommune er plassert inn i Gruppe 5. Dette er en gruppe med små kommuner med høye bundne kostnader pr. innbygger. Det kan nevnes at Fylkesmannen i Sør-Trøndelag er kritisk til den gruppeinndelinga som foreligger i KOSTRA i dag. I dette eksemplet har revisor valgt å se på om kommunene Bindal og Lierne kan brukes som sammenligningsgrunnlag i en sektoranalyse. Tabell 1: Befolkningsdata Snillfjord Bindal Lierne Folketall år Andel 0-åringer i % 1,6 1,0 1,3 Andel 0 6 år 9,6 8,4 7,3 Andel 6 15 år i % 12,9 13,4 13,0 Andel år i % 48,2 50,3 50,7 Andel år i % 12,5 11,1 13,2 Andel 80 år og over 8,4 7,8 5,8 Gj.snittlig reisetid til kommunesenteret i minutter 18,0 19,2 19,0 (Kilde: Faktaark A nivå 2 og kommunefakta SSB) Som en ser av tabellen er det en del forskjell på folketallet mellom de tre kommunene. Snillfjord er minst av disse. Når en ser på alderssammensetningen kan en naturligvis se noen forskjeller, men ikke så store forskjeller. Når det gjelder reisetid til kommunesenteret er det ikke noen vesentlig forskjell mellom de tre kommunene. Ut i fra dette kan en se at Lierne og Bindal kan sammenlignes med Snillfjord kommune. I tillegg vil revisor sammenligne med gjennomsnittet i Sør-Trøndelag og Gruppe 5. Tabell 2: Netto driftsutgift i prosent av totale netto driftsutgifter Utgiftsområder Snillfjord Bindal Lierne S-Tr. lag Gruppe 5 Administrasjon, styring og fellesutgifter 18,7 13,7 17,8 13,6 17,4 Grunnskole og barnehage 31,0 34,4 34,5 37,1 30,5 Kommunehelse, pleie og omsorg 34,6 40,3 40,6 31,6 37,0 Sosialkontor, barnevern og asylmottak 2,4 5,4 3,6 5,7 4,8 Vann, avløp, renovasjon/avfall -0,1 0,1 0,7-0,6 0,3 Kultur, kirke og andre religiøse formål 3,7 4,7 6,1 5,1 5,6 Samferdsel, næring, kulturminner natur 7,0 0,9-6,4 6,1 2,5 og miljø Bolig, brann og ulykkesvern 2,7 0,7 3,1 1,4 1,7 (Kilde: Faktaark B nivå 2) Som men ser av tabellen ovenfor kan en se at netto driftsutgift for Snillfjord kommune innen kommunehelse, pleie og omsorg er en god del lavere enn de to sammenligningskommunene og gruppe 5. Derfor velger revisor å se på området for pleie og omsorg i sektoranalysen. Sektoranalyse Snillfjord kommune Tabell 3 Snillfjord Bindal Lierne S-Tr.lag Gruppe 5 Pleie og omsorg samlet Netto dr.utg pr innb. 67 år og over Korr. Dr.utgift pr. kommunal bruker Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 11 av 18

12 Kilde: KOSTRA faktaark pleie- og omsorg nivå 2 Tabellen viser nøkkeltall for pleie- og omsorgstjenesten. Snillfjord kommune prioriterer pleie- og omsorgstjenester samlet relativt lavt sammenlignet med de to andre kommunene og kommunegruppe 5. Dette må sees i sammenheng med at kommunen har lavere korrigerte driftsutgifter pr. kommunal bruker enn Bindal og gjennomsnittet for kommunegruppen. Dette kan tolkes som om Snillfjord kommune er mer produktiv i tilbudet av pleie- og omsorgstjenester. For å kunne gi en grundigere fremstilling av kommunens tilbud av pleie- og omsorgstjenester, er det nødvendig å se nærmere på tilbudet for hjemmetjeneste og institusjonstjeneste. Tabell 4 Hjemmetjenester Snillfjord Bindal Lierne S-Tr.lag Gruppe 5 Netto dr.utg. tjenester til hjemmeboende pr. innbygger Andel innb. > 67 år som mottar 26,5 24,6 25,7 20,7 23,7 hj.tjenesten Andel mottakere av tjenesten > 80 år 57,1 62,5 37,0 48,0 45,7 Andel innb år som mottar tjenesten 14,8 10,8 18,9 11,6 14,7 Andel innb år som mottar tjenesten 45,1 44,4 41,2 39,0 40,5 Andel innb. Over 90 år som mottar 40,0 50,0 40,0 47,3 44,3 tjenesten Korr. Brutto dr.utg for hjemmetj. pr bruker Antall brukere pr. årsverk 6,8 2,8 5,2 4,6 5,5 Korr. Br. Dr.utg. pr. årsverk (Kilde: KOSTRA faktaark pleie- og omsorg nivå 2) Tabellen viser at Snillfjord kommunes prioritering av hjemmetjenester ligger sånn midt i mellom kommunene Bindal og Lierne, men det er langt opp til gjennomsnittet for kommunegruppen. Dekningsgraden for andel innbyggere over 67 år som mottar hjemmetjenester er høyest av begge sammenligningskommunene og kommunegruppen. Korrigerte brutto driftsutgifter pr. bruker er lavest av sammenligningskommunene. Dette tilsier at kommunen driver en produktiv hjemmetjeneste. Årsaken til kommunens relativt høye brutto driftsutgifter er flere brukere pr. årsverk. Snillfjord kommune har 6,8 brukere pr. årsverk. Dette til tross for at kommunen er stor geografisk med lange kjøreavstander. Det tyder derfor på at Snillfjord s lave prioritering av hjemmetjenesten kan forklares ved at kommunen har færre årsverk pr. bruker. En annen årsak kan være at det er mange brukere med lite tjenestetilbud. Det bør kanskje legges til at kvaliteten på tjenestene ikke er tatt hensyn til. Det er likevel grunn til å tro at kvaliteten økes ved flere årsverk pr. bruker. Tabell 5 Institusjon Snillfjord Bindal Lierne S-Tr.lag Gruppe 5 Netto dr.utg til institusjoner og boform med heldøgns omsorg pr. innb. > 80 år Andel innbyggere i institusjon 0,7 4,2 3,9 2,2 3,3 Andel innbyggere i institusjon 9,9 6,5 24,7 13,3 17,4 Andel innbyggere > 90 år i institusjon 50,0 35,0 40,0 42,9 48,0 Korr. Br dr.utg pr kommunal bruker Lønnsutgifter pr plass i institusjon Antall beboere pr. årsverk 0,8 0,8 0,7 1,0 0,9 Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 12 av 18

13 (Kilde: KOSTRA faktaark pleie- og omsorg nivå 2) Snillfjord kommune prioriterer institusjonstjenesten svært lavt både i forhold til Bindal og Lierne og kommunegruppe 5. Snillfjord kommune har en høy andel av sine innbyggere over 90 år i institusjon. Tallene for korrigerte brutto driftsutgifter pr. kommunal bruker og lønnsutgifter pr kommunal bruker er relativt høye ifht sammenligningsgrunnlaget (med unnatak fra Bindal), mens antall beboere pr. årsverk er nesten som gjennomsnittet. Det kan derfor konkluderes med at ressursutnyttelsen for institusjonstjenesten i Snillfjord kommune ikke er så god. Som oppsummering kan en si at Snillfjord kommune prioriterer både hjemmetjenesten og institusjonstjenesten forholdsvis lavt, det kan ses ved lave netto driftsutgifter. Dette kan resultere med lave korrigerte brutto driftskostnader og relativt mange brukere pr. årsverk. Når det gjelder institusjonstjenesten, kan en konkludere mer i motsatt retning. Hvor en har høye korrigerte brutto driftsutgifter pr. bruker som igjen kan sees i sammenheng med at brukerne av institusjonstjenestene har høy gjennomsnittsalder Eksempel på bruk av nøkkeltall som måltall i økonomiplan og budsjett i Snillfjord kommune Tabell 6: Nette driftsutgift i prosent av totale netto driftsutgifter: Budsjett Administrasjon, styring og fellesutgifter 21,9 18,7 23,6 Grunnskole og barnehage 31,2 31,0 33,3 Kommunehelse, pleie og omsorg 30,8 34,6 32,3 Sosialkontor og barnevern, asylmottak 1,6 2,4 2,4 Vann, avløp og renovasjon/avfall -0,5-0,1-1,5 Kultur, kirke og religiøse formål 5,0 3,7 3,8 Samferdsel, næring, kulturminner, natur og nærmiljø 7,5 7,0 5,6 Bolig, brann og ulykkesvern 2,6 2,7 0,5 (Kilde: faktaark B nivå 2 og revidert budsjett 2000) Dersom en ser på netto driftsutgifter pr. område kan en se at området for kommunehelse, pleie og omsorg har tatt største delen av kaka i 2000 og også økt betraktelig fra 1999 til Mens andel av netto driftsutgifter til grunnskole og barnehage har gått ned fra 1999 til Sammenligner en med budsjetterte tall for 2000 kan en se at kommunen ikke har nådd sine mål Tabell 7: Befolkningsdata / befolkningsfremskriving(prognoser) Snillfjord kommune Alder 1 5 år i % 7,1 6,5 6,6 5,4 Alder 6 15 år i % 12,2 13,0 13,2 14,3 Alder år i % 13,2 12,4 12,6 11,7 Alder år i % 7,2 7,0 6,3 6,2 Alder 90 år og over i % 1,4 1,5 1,6 1,5 (Kilde: SSB befolkningsfremskiving ) Ser en på befolkningssammensetningen i Snillfjord kommune, ser en at andel av mennesker mellom 6-15 år øker fra 2000 til 2005 ifht andel mennesker mellom 67 og 89 år og eldre som minker betraktelig. Dette tilsier at kommunen har et endret behov mellom disse aldersgrupperingene, og en ser at en må omprioritere midler fra for eksempel omsorg i hjemmet til skole. Dette gjør at politikerne kan sette som mål å prioritere fra netto driftsutgift helse og omsorg i hjemmet (hjemmetjenester) til netto driftsutgift undervisning, skolelokaler og skyss (grunnskole). I dag har Snillfjord kommune en netto driftsutgift til hjemmetjenesten på kr 3 263,- Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 13 av 18

14 pr. innbygger. I økonomiplanen kan en sette som mål at netto dr.utgift til hjemmetjenesten skal være uforandret de to første årene i økonomiplanen og øke litt de to siste årene, og øke netto driftsutgift til grunnskole noe alle fire årene i økonomiplanen. For øvrig anbefaler revisor at årsbudsjettet skal være første år i økonomiplanen, dette for å få en effektiv planprosess i kommunen. Tabell 8: Eksempel på mål i budsjett/økonomiplan for Snillfjord kommune R-2000 B-2002 Ø-2003 Ø-2004 Ø-2005 Netto dr.utg. til grunnskole pr. innbygger Netto dr.utgift tjenester til hjemmeboende pr. innbygger (Kilde: Regnskap 2000) Eksempel på bruk av KOSTRA-data i årsrapporten for Snillfjord kommune drøfting og utvikling av status Måltalla som brukes i tabellene nedenfor er hentet fra revidert budsjett. Revisor har laget et regneark som viser budsjetterte nettoinntekter fordelt på funksjonene i KOSTRA. Se vedlegg 4. Nedenfor vil vi vise eksempler på hva en årsrapport for Snillfjord kommune kan inneholde: Tabell 9: Nette driftsutgift i prosent av totale netto driftsutgifter: Mål/Budsj S-Tr.lag Administrasjon, styring og fellesutgifter 21,9 18,7 23,6 13,6 Grunnskole og barnehage 31,2 31,0 33,3 37,1 Kommunehelse, pleie og omsorg 30,8 34,6 32,3 31,6 Sosialkontor og barnevern, asylmottak 1,6 2,4 2,4 5,7 Vann, avløp og renovasjon/avfall -0,5-0,1-1,5-0,6 Kultur, kirke og religiøse formål 5,0 3,7 3,8 5,1 Samferdsel, næring, kulturminner, natur og nærmiljø 7,5 7,0 5,6 6,1 Bolig, brann og ulykkesvern 2,6 2,7 0,5 1,4 (Kilde: faktaark B nivå 2 og budsjett 2000) Tabellen viser hvordan Snillfjord kommune har fordelt utgiften på ulike områder. En kan se at netto driftsutgift har økt betraktelig fra 1999 til 2000 for funksjonen kommunehelse, pleie og omsorg, mens funksjonene administrasjon, styring og fellesutgifter har lidd ca tilsvarende fra 1999 til Dersom en ser regnskapstalla for 2000 i sammenheng med mål for 2000 kan en se at avvik mellom disse. Hvis en sammenligner med gjennomsnittet i Sør- Trøndelag, kan en se at Snillfjord kommune bruker mer ressurser på kommunehelse, pleie og omsorg og administrasjon, styring og fellesutgifter enn gjennomsnittet i fylket. Gjennomsnittet i fylket prioriterer grunnskole og barnehage høyere enn Snillfjord. Område 1: Politikk og sentraladministrasjon Tabell 10: Brutto driftsutgift i kroner pr. innbygger for funksjonene Funksjon Mål Politisk styring og kontrollorganer Administrasjon Administrasjonslokaler (Kilde: Faktaark B nivå 2 og budsjett 2000) Området omfatter bl.a. politiske styrings- og kontrollorganer, fellesfunksjoner, EDB, rådmannsstaben og økonomifunksjonen samt drift av kommunehuset. Det er i 2000 brukt be- Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 14 av 18

15 traktelig mer ressurser på administrasjonslokaler enn hva som var forutsatt. Ellers ingen store avvik. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 15 av 18

16 Område 2: Undervisningsformål Tabell 11: Barnehage Mål Netto dr.utg. til barnehager pr. innbygger (prioritering) Barn 1-5 år med barnehageplass i kommunal bhg i % av alle barn 1-5 år (dekningsgrad) 74,3 78,9 Korr. Brutto dr.utg. pr. bruker (produktivitet) (Kilde: Faktaark C -nivå 1 og budsjett 2000) (I tillegg til talla ovenfor ville det i dette tilfellet vært aktuelt å ta inn tall på hvor stor andel av søkerne som har fått tildelt plass) Dekningsgraden har økt og produktiviteten har gått ned fra 1999 til Dvs at en har brukt mindre utgifter pr. plass det siste året. Dvs. at ressursbruken er mer effektiv. Barnehagene holder seg også innenfor budsjetterte tall når det gjelder korr. brutto driftsutgifter, men ikke dersom en ser på netto driftsutgifter. Tabell 12: Grunnskole Mål Netto dr.utg. til grunnskole pr. innbygger (prioritet) Antall elever i 1-3 kl ifht antall elever i 8-10 kl i % 137,1 121,1 Korr. Brutto dr.utg. til grunnskole pr elev (produktivitet) (Kilde: Faktaark D nivå 2 og budsjett 2000) (I denne tabellen kan det være interessant å ta med opplysninger om rammetimetall og antall elever pr. årsverk. Disse opplysningene kan bl.a. hentes fra GSI, dvs Grunnskolens Informasjonssystem) Både netto driftsutgifter til grunnskole pr. innbygger og korrigert brutto driftsutgifter til grunnskole pr. elev har økt det siste året, selv om antall elever i 1-3 kl ifht antall elever i 8 10 kl har gått ned. Dvs at kommunen har prioritert undervisningsformål i perioden, mens produktiviteten har gått ned. Kommunen har ikke klart å holde målene for driften av grunnskolen heller. Område 3: Helsevern, sosiale tjenester, pleie og omsorg Tabell 13: Kommunehelse/helsevern Mål Netto driftsutgift til helsestasjontjenester pr innbygger, Legeårsverk pr. 100 innbygger? 0,147 Andel barn med fullført helseundersøkelse? 91,7 ved skolestart Brutto driftsutgift pr. innbygger (Kilde: Faktaark E nivå 1 og budsjett 2000) I denne tabellen kan det være naturlig å ta med mål for legeårsverk og andel barn med fullførte helseundersøkelse, som kan være med å forklare eventuelle avvik vedr. brutto og netto driftsutgifter. Som en ser av tabellen har kommunehelse/helsevern vært flinke til å holde seg innenfor budsjettet i Tabell 14: Pleie- og omsorg i hjemmet Mål Netto dr.utg. til hjemmeboende pr. innb Andel mottakere av hjemmetjenester over 80? 57,1 år Antall brukere pr. årsverk i hjemmetj.? 6,8 Brutto dr.utg. for hjelp i hjemmet pr. bruker? Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 16 av 18

17 (Kilde: Faktaark F nivå 2 og budsjett 2000) I denne tabellen kan det være aktuelt å definere et mål på antall brukere pr. årsverk. I 2000 har kommunen prioritert kommunehelse i større grad enn i Brutto dr.utg for hjelp i hjemmet pr bruker er forholdsvis lav. Dvs at produktiviteten er høy og ressursutnyttelsen er bra. Funksjon pleie og omsorg i hjemmet har ikke holdt seg innenfor sine budsjettrammer i Tabell 15: Pleie og omsorg i institusjon Mål Netto dr.utg. i institusjon pr. innbygger 80 år og over Andel innbyggere 90 år og over som er beboere? 50,0 i institusjon Andel beboere 80 år og over i kommunal institusjon? 85,0 Antall beboere pr årsverk? 0,8 Brutto dr.utg. for botilbud i institusjon pr.? kommunal bruker (Kilde: Faktaark F nivå 2 og budsjett 2000) I denne tabellen kan det være aktuelt å definere et mål som går på antall beboere pr årsverk. Brutto dr.utgift for botilbud i institusjon pr kommunal bruker er høy. Netto driftsutgift pr. innbygger over 80 år har økt relativt mye fra Likeledes kan en se at institusjonen ikke har holdt seg innenfor budsjettet, netto dr.utgift er høyere enn budsjettert. Tabell 16: Sosialkontor Mål Netto dr.utg. til sosialhjelp pr. innbygger Antall klienter som har mottatt hjelp i perioden? 2,6 ifht antall innb år i % Korr. Driftsutgifter til sos.hjelp pr bruker? (Kilde: Faktaark G nivå 1 og 2 og budsjett 2000) Kommunen har få personer som mottar økonomisk sosialhjelp. Netto driftsutgift pr innbygger har gått opp i perioden. Faktiske netto dr.utgifter er høyere enn budsjettert. Område 4: Næring og miljø Tabell 17: Tilrettelegging og bistand for næringslivet Mål Netto dr.utgifter pr innbygger i kr Brutto inv. Utgifter pr innbygger (Kilde: Faktaark O nivå 1 og budsjett 2000) Som en ser av regnskapstallene, ser en at kommunen prioriterer tilrettelegging og bistand for næringslivet høyt. Budsjettrammene er imidlertid overskredet betraktelig Planområde 5: Tekniske formål KOSTRA har bl.a. data fra vann, avløp, avfallshåndtering osv. Det er mulig å lage tabeller for disse utgiftsområdene, men KOSTRA har ikke gode nok data pr. i dag. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 17 av 18

18 7. REVISORS KONKLUSJON Snillfjord kommune har ennå ikke aktivt begynt å ta i bruk KOSTRA-rapportene og den informasjonen som ligger i SSB s KOSTRA-database som verktøy i planlegging og styring av kommunen. Ordfører i kommunen har imidlertid benyttet seg av en del rapporter og lagt frem for politikerne i kommunen. Kommunen med ordfører i spissen har mange meninger om hvordan en skal ta i bruk KOSTRA for å få mest mulig nytte av den informasjonen som kommunen har rapportert inn. Det er viktig at kommunen så fort som mulig tar i bruk KOSTRA som et styringsgrunnlag og således skaffer seg erfaring i bruk av KOSTRA. Dette vil gjøre bruken av KOSTRA, som et kommunikasjonsspråk, mer mål- og resultatorientert mellom politikerne og administrasjonen i de kommunale planprosesser. Revisor setter fokus på praktisk bruk av KOSTRA i Snillfjord kommune som sektoranalyse som grunnlag i en planprosess, som mål i årsbudsjett/økonomiplan som evalueres sammen med en resultat- og statusvurdering i årsberetningen. Det vil være flere måter å bruke KOSTRA på enn det som synliggjøres her, men i en startfase for å få kunnskap og erfaringer om KOSTRA anbefales det å starte med disse områdene. Sammenligning av KOSTRA-tall mellom kommuner kan synliggjøres som grunnlag for arbeidet med økonomiplan og andre kommunale planer. Slike sammenligninger kan gi foranledning til en diskusjon om bl.a. endring av ressursbruk eller tjenestestruktur. Det er viktig i en slik sammenstilling at man velger ut kommuner som er like m.h.p. bosettingsmønster, folketall, alderssammensetning og økonomiske rammebetingelser. Hvis årsbudsjettet vedtas på rammeområder, stiller forskriften om årsbudsjett krav om mål og premisser for bevilgningene. Det kan være fornuftig å ta i bruk KOSTRA som måltall sammen med skrevne mål og kvalitetsindikatorer. Dette vil tilfredsstille kravene til budsjett i forskriften om årsbudsjett. En synliggjøring av status og utviklingstrekk samt mål satt i årsbudsjettet i kommunens årsrapport ved hjelp av KOSTRA, vil gi politikerne mer og bedre informasjon. Man kan da evaluere mål satt i årsbudsjettet med de faktiske tall i regnskapet. En slik fremstilling i årsrapporten vil gi en resultatvurdering på om administrasjonen har iverksatt de politiske bevilgninger gjennom året. Til slutt har revisor brukt KOSTRA-tall for 1999 og 2000 i praktiske eksempler. Dette for å gi kommunen eksempler på bruk av KOSTRA i sektoranalyser, som måltall i årsbudsjett og økonomiplan og til slutt som status- og resultatvurdering i administrasjonens årsrapport. 8. REVISORS ANBEFALINGER Revisor anbefaler Snillfjord kommune å bruke KOSTRA som styringsverktøy: 1. som grunnlag for økonomiplan og andre kommunale planer sektoranalyser 2. som måltall i budsjett og økonomiplan 3. i årsberetningen for mål- og resultatvurdering Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 18 av 18