1 Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon Om planlegging av forvaltningsrevisjon... 2

Transkript

1 PLAN FOR GJENNOMFØRING AV FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT OVERHALLA KOMMUNE

2 Innholdsfortegnelse 1 Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon Om planlegging av forvaltningsrevisjon Hvordan analysen er utført identifisering av risikoområder Eksempler på risiki Identifisering av risikoområder Kriterier for valg av prosjekt Risikoområder i Overhalla kommune forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekt Pleie og omsorg. Ressursbruk. Hjemmetjenester Miljø/landbruk Økonomistyring Innkjøp rutiner og praksis følge byggeprosjekt Vedlikehold kommunal eiendom... 7

3 1 Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon er et viktig verktøy for å føre tilsyn og kontroll med kommunens forvaltning og de resultater som oppnås. Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon blir satt i gang for å redusere risiko for avvik, peke på utfordringer og eventuelt gi forslag til forbedringer på utvalgte områder. Vår ambisjon er å levere prosjekter som har nytteverdi for politikerne, administrasjonen og innbyggerne. 2 Om planlegging av forvaltningsrevisjon Ifølge forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 10, skal det minst én gang i valgperioden, og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert, utarbeides en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. KomRev Trøndelag IKS har gjennomført en overordnet analyse av Overhalla kommunes virksomhet og presenterer på bakgrunn av denne forslag til plan for forvaltningsrevisjon for perioden Plan for forvaltningsrevisjon skal vedtas av kommunestyret. Ifølge forskriften kan kommunestyret delegere til kontrollutvalget å gjennomføre endringer i planen i løpet av planperioden, dvs. endre prioriteringsrekkefølge eller foreslå nye prosjekt. Vi anbefaler at kontrollutvalget blir delegert slik myndighet. I forbindelse med opprettelsen av KomRev Trøndelag IKS ble det utredet hva begrepet minimumsrevisjon skulle omfatte. Dette innebærer at det ble laget et anslag på antall timer revisjon inkl. forvaltningsrevisjon per kommune per år. For Overhalla kommune er det lagt opp til et estimat på 215 timer til forvaltningsrevisjon per år. Avhengig av omfanget på prosjektene, innebærer dette normalt 2-3 prosjekt i fireårsperioden. Det betyr at man innenfor planperioden ikke nødvendigvis vil gjennomføre alle prosjektene som er foreslått i avsnitt 4 i planen. Forvaltningsrevisjonsprosjekt i selskaper hvor kommunen har eierinteresser blir ikke omtalt i denne rapporten, men omtales i en egen plan for selskapskontroll utarbeidet av KomSek Trøndelag IKS. 3 Hvordan analysen er utført identifisering av risikoområder Plan for forvaltningsrevisjon bygger på en overordnet analyse av kommunens virksomhet, ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger. Selve begrepet overordnet analyse indikerer at analysen tar utgangpunkt i kommunens virksomhet på et overordnet plan. Hensikten er å identifisere områder der det er risiko for vesentlige avvik når det gjelder måloppnåelse, produktivitet, økonomi og regelverk. 2

4 3.1 Eksempler på risiki Eksempler på risiki kan være: Risiko for at kvaliteten på en tjeneste ikke er god nok Risiko for at kommunen ikke tilfredsstiller lovpålagte krav Risiko for at ressursene ikke utnyttes godt Risiko for at kommunen ikke oppfyller mål fastsatt av kommunestyret Risiko for at økonomistyringen ikke er tilfredsstillende 3.2 Identifisering av risikoområder Identifisering og utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekt er viktig slik at ressursene settes inn på de riktige områdene, og kommunen får prosjekt med høy nytteverdi. For å identifisere risikoområder har vi gått fram på følgende måte: Kontrollutvalget er bedt om å komme med innspill til prosjekt/områder vi bør se nærmere på. Vi har analysert kommunens nøkkeltall i KOSTRA-databasen og sammenliknet disse med nøkkeltall for andre kommuner, samt utvikling over tid. Vesenlige avvik i forhold til sammenliknbare kommuner eller store svingninger over tid, er faktorer vi tar hensyn til når vi anbefaler områder for nærmere revisjon. Sentrale kommunale dokumenter (økonomiplan, budsjett, årsmeldinger, saker til kommunestyret) er gjennomgått. Vi har gjennomført samtale med rådmannen om hvilke utfordringer og mulige risiki kommunens virksomhet står overfor. Samtidig er rådmannen gitt anledning til å komme med innspill til konkrete prosjekt. Erfaringer fra tidligere forvaltningsrevisjon og regnskapsrevisjon ligger også til grunn for våre prosjektanbefalinger. 3.3 Kriterier for valg av prosjekt Følgende kriterier er lagt til grunn for foreslåtte prosjekt: Der det er størst risiko for at kommunen ikke fungerer optimalt i forhold til måloppnåelse, produktivitet, økonomi, regelverk osv. Forhold av stor konsekvens og sannsynlighet (økonomisk, samfunnsmessig, menneskelig, miljømessig osv.). Tiltak som begrenser risikoen (f.eks. der fylkesmannen har tilsyn eller at kommunen selv har gode interne kontrollrutiner). Ved en konkret utvelgelse av prosjekt har vi vurdert nytteverdien i forhold til forventet ressursbruk ved å gjennomføre prosjektet. Der vi har funnet flere likhetstrekk mellom flere kommuner vi reviderer, er de foreslått likelydende prosjekt/tema. 3

5 4 Risikoområder i Overhalla kommune forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekt Vi gir i dette avsnittet en begrunnelse for foreslåtte prosjekt. Det er opp til kontrollutvalget å prioritere rekkefølgen på prosjektene. Vi gjør oppmerksom på at kontrollutvalget og kommunestyret står fritt til velge prosjekt som ikke er listet opp i denne planen. De foreslåtte problemstillingene under hvert tema er forslag til mulige vinklinger av prosjektet. 4.1 Pleie og omsorg. Ressursbruk. Hjemmetjenester Pleie og omrosgstjenester dekningsgrad og utgifter Beboere på institusjon eller mottakere av kjernetjenester pr innb. 80 år 2007 Korrigerte brutto driftsutgifter pr. mottaker av kommunale pleie og omsorgstjen Frosta Verran Overhalla Gj. alle kommuner Gj. landet u/ Oslo Gj. N-Trøndelag Gj.kommgr. 2 0 Figuren overfor viser beboere på institusjon og mottakere av hjemmetjenester av innbyggere over 80 år (søyle måles opp mot venstre akse). Vi ser at dekningsgraden av pleie- og omsorgstjenester til de over 80 år for Overhalla er høyere enn gjennomsnittet for Nord- Trøndelag, landet, og kommunegruppe 2. 1 Linjen, som måles opp mot høyre akse, viser at korrigerte brutto driftutgifter per mottaker av pleie- og omsorgstjenester for Overhalla ligger noe under gjennomsnittet for Nord-Trøndelag, 1 SSB har inndelt landets kommuner i ulike grupper, og kommunegruppe 2 er sammenlikningsgruppen til Overhalla. Frosta og Verran tilhører også denne gruppen. Kommunegruppe 2 er totalt 66 små kommuner med middels bundne kostnader per innbygger og middels frie disponible inntekter. 4

6 landet og kommunegruppe 2. Netto driftsutgifter per innbygger til pleie og omsorgformål ligger imidlertid omtrent på gjennomsnitter for fylket og landet, men er noe lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 2. Helse og sosialtjenesten ble omorganisert i Hjemmetjenesten og Overhalla sykehjem har ansvar for pleie- og omsorgstjenenesten. Kommunestyret har innsett at uønsket deltid er et en utfordring, og har i vedtak fra februar 2008 bestemt at tiltak for å endre dette skal søkes innarbeidet i budsjett og økonomiplaner Et forvaltningsrevisjonsprosjekt som omhandler organisering og ressursbruk i pleie og omsorg kan være aktuelt. Aktuelle problemstillinger kan være: o Er det god styring av ressursbruken i pleie og omsorg? o Har pleie og omsorg hensiktsmessig organisering av arbeidsoppgaver som gir gode betingelser for å styre ressursbruken? o Er det tilfredsstillende økonomistyring? o Hvordan foregår tildeling av pleie- og omsorgstjenester? Forhold mellom hjemmehjelp/hjemmesykepleie og institusjonsplass. Hvilke kriterier legges til grunn? Følges disse? o Hvordan er kommunestyrets vedtak om reduksjon i uønsket deltid fulgt opp 4.2 Miljø/landbruk Felles Miljø- og Landbruksforvaltning for kommunene Namdalseid, Namsos, Fosnes og Overhalla ble etablert fra Kommunene har overført alt ansvar og alle oppgaver innenfor jord- og skogbruk, naturforvaltning, vilt- og fiskeforvaltning, miljøvern, motorferdsel i utmark og friluftsliv til et eget styre med 2 politikere fra hver kommune. Et forvaltningsrevisjonsprosjekt kan bl.a. se på om forutsetningene for samarbeidet er innfridd. Videre kan det være aktuelt å se på rapporteringsrutiner overfor kommunene og arbeidet med saker som gjelder Overhalla kommune. Klarer et regionalt kontor, som skal håndtere saker etter særlover og der deltakerkommunene kan ha ulike forutsetninger, å få fram Overhallas prioriteringer i sitt arbeid. Lages det felles aktivitetsplaner for regionen, og hva er erfaringene med dette. Aktuelle problemstillinger kan være: o Er selskapets rapportering til kommunen tilfredsstillende o Hvordan klarer selskapet å ivareta Overhalla kommunes utfordringer i sine beslutninger o Har tilgjengelighet og brukervennlighet for tjenestene endret seg siden oppstart 4.3 Økonomistyring Budsjettprosessen er tradisjonelt sett en sentral og viktig aktivitet. I budsjettet blir midler fordelt mellom de ulike rammeområdene og de økonomiske målsettingene for driften satt. Av forslaget til økonomiplanen fremgår det at det finnes en god del usikre faktorer som kan 5

7 påvirke kommunens økonomi også i årene fremover. Sett i sammenheng med at økonomien er stram og at netto driftsresultat de siste årene viser at kommunen har et for høyt driftsnivå, er det knyttet en ikke ubetydelig risiko til om budsjettprosessen setter de riktige operative mål for administrasjonen. En del avvik mellom budsjett og regnskap bygger også opp under dette. Av regnskapet for 2007 ser vi at rammeområdene 1.2 oppvekst viser en overskridelse i nettoutgift på kr ,-, rammeområde 1.3 helse/sosial gir en tilsvarende overskridelse på kr ,-, mens rammeområdet teknisk viser en innsparing på kr ,-. Administrasjonen skal rapportere jevnlig til politisk nivå. Rapporteringen er en forutsetning for at administrasjonen kan synliggjøre ressursbruk slik at politikerne i neste omgang kan justere budsjettet/ styre på annen måte. For alle styringsformål er det viktig at rapporteringen inneholder riktig informasjon til riktig tid. En gjennomgang vil kunne belyse dette forholdet nærmere. Kommunen er også i gang med en innføring av balansert målstyring. Det kan således være aktuelt å se hvordan økonomistyringen bygges inn i dette. Aktuelle problemstillinger kan være: o Vurdere budsjett for kommunen med tanke på realismen i budsjettet. o Vurdere den budsjettoppfølgingen som skjer i løpet av året. Er rapportene fullstendige og avlegges de til rett tid? o En viktig forutsetning for god økonomistyring er god økonomisk kompetanse. Enhetslederne har i dag resultatansvar for sine enheter. Hvordan legges det til rette for tilstrekkelig økonomisk kompetanse på enhetsnivå? Oppleves kommunens regnskapsprogram som et godt verktøy å styre etter? 4.4 Innkjøp rutiner og praksis følge byggeprosjekt I 2007 kjøpte Overhalla kommune varer og tjenester for omtrent 47 millioner kroner. Investeringer i anleggsmidler var 7 millioner i Ny lov om offentlige anskaffelser trådde i kraft fra Innkjøpsområdet har generell høy økonomisk risiko for kommunesektoren. De økonomiske konsekvensene ved å bryte regleverket kan bli store (den positive kontraktsinteressen). Samtidig er det knyttet økonomisk risiko til at innkjøp ikke blir foretatt på mest kostnadseffektiv måte. Ifølge Fornyings- og administrasjonsdepartementet er en hyppig årsak til brudd på anskaffelsesregelverket mangel på kunnskap. Kommunen står overfor flere store investeringsprosjekter framover, blant annet i skole og barnehage. Det kan være aktuelt å følge et byggeprosjekt. I et slikt prosjekt kan vi undersøke om kommunen har etablert rutiner for løpende å kunne forebygge, fange opp og rapportere budsjettoverskridelser under bygging. Vi ser det som en fordel at vi følger et byggeprosjekt fra start til slutt, og ikke bare evaluerer i ettertid. 6

8 Eksempler på ulike vinklinger/problemstillinger: o Gjennomgang av planleggingsprosessen o Tilfredsstiller en utvalgt anbudsprosess kravene i lov og forskrift? o Har kommunen etablerte rutiner for å forebygge, fange opp og rapportere budsjettoverskridelser under bygging? o Har kommunen rutiner som beskriver hvordan uforutsette hendelser/endringsbehov i prosjektperioden skal håndteres o Foretas innkjøp i tråd med innkjøpsreglementet og lov om offentlige anskaffelser? 4.5 Vedlikehold kommunal eiendom Vedlikehold av kommunale bygg er en utfordring for mange kommuner. Kommunen har en stor bygningsmasse, og i økonomiplanen vises til en felles vedlikeholdsplan for kommunen. I Overhalla er det eksempel på at skoleelever har vært med å male skolen sin, det fortelles i årsmeldingen om elevgarderober i elendig forfatning. Er grunnlaget for å prioritere godt nok, og klarer kommunen å følge vedtatte planer,. o Har Overhalla kommune gode systemer og rutiner for planmessig vedlikehold? o Er politikernes beslutningsgrunnlag i forbindelse med eiendomsforvaltningen tilstrekkelig? 7

9 Nr. Prosjekttema Aktuelle problemstillinger/innfallsvinkler Pleie og omsorg Miljø/Landbruk Økonomistyring Innkjøp - rutiner og praksis følge et byggeprosjekt o Er det god styring av ressursbruken i pleie og omsorg? o Har pleie og omsorg hensiktsmessig organisering av arbeidsoppgaver som gir gode betingelser for å styre ressursbruken? o Er det tilfredsstillende økonomistyring? o Hvordan foregår tildeling av pleie- og omsorgstjenester? Forhold mellom hjemmehjelp/hjemmesykepleie og institusjonsplass. Hvilke kriterier legges til grunn? Følges disse? o Hvordan er kommunestyrets vedtak om reduksjon i uønsket deltid fulgt opp o Er selskapets rapportering til kommunen tilfredsstillende o Hvordan klarer selskapet å ivareta Overhalla kommunes utfordringer i sine beslutninger o Har tilgjengelighet og brukervennlighet for tjenestene endret seg siden oppstart o Vurdere budsjett for kommunen med tanke på realismen i budsjettet. o Vurdere den budsjettoppfølgingen som skjer i løpet av året. Er rapportene fullstendige og avlegges de til rett tid? o En viktig forutsetning for god økonomistyring er god økonomisk kompetanse. Enhetslederne har i dag resultatansvar for sine enheter. Hvordan legges det til rette for tilstrekkelig økonomisk kompetanse på enhetsnivå? Oppleves kommunens regnskapsprogram som et godt verktøy å styre etter? o Gjennomgang av planleggingsprosessen o Tilfredsstiller en utvalgt anbudsprosess kravene i lov og forskrift? o Har kommunen etablerte rutiner for å forebygge, fange opp og rapportere budsjettoverskridelser under bygging? o Har kommunen rutiner som beskriver hvordan uforutsette hendelser/endringsbehov i prosjektperioden skal håndteres o Foretas innkjøp i tråd med innkjøpsreglementet og lov om offentlige anskaffelser? 8

10 Vedlikehold av kommunal eiendom o Har Overhalla kommune gode systemer og rutiner for planmessig vedlikehold? o Er politikernes beslutningsgrunnlag i forbindelse med eiendomsforvaltningen tilstrekkelig? 9