Partiene og lokaldemokratiet - kommuneideologier i den skandinaviske velferdskommunen 1

Transkript

1 Partiene og lokaldemokratiet - kommuneideologier i den skandinaviske velferdskommunen 1 Jon Helge Lesjø, Høgskolen i Lillehammer Innledning Det har i løpet av et par generasjoner skjedd en historisk transformasjon av de skandinaviske kommunene som har forvandlet kommuneinstitusjonen fra et politisk forankret lekmannsstyre til velferdskommunale servicebedrifter. Dette har stilt kommunene som politiske institusjoner og arenaer for lokaldemokrati overfor store utfordringer. Partistyrets gjennomslag i kommunene ble landsomfattende i løpet av industrialiseringsprosessen og partiene ble de dominerende aktørene i valgkanalen og det representative folkestyret. Gjennom partilagenes forankring i sivilsamfunnet var borgerne sikret mulighet til påvirkning av lokalpolitikken ut over innflytelsen gjennom stemmeseddelen. Og for partienes del representerte forankringen av politikken en mulighet for å nå bredere ut med diskusjonen av viktige lokalpolitiske saker. Ved overgangen til informasjons- og servicesamfunnet er situasjonen annerledes, og forholdet mellom partiene og borgerne endret. Mange peker på at lokaldemokratiet er kommet under press, og det finnes ulike kriseforståelser både i forskningsmiljøene og i den offentlige debatten. I Norge kom Makt- og demokratiutredningen med en diagnose som pekte mot en omfattende krise for lokaldemokratiet (Østerud et al., 2003). Selv om også andre synspunkter kom fra forskningsmiljøene ble diagnosen tatt såpass alvorlig at det ble nedsatt en egen Lokaldemokratikommisjon for å se nærmere på hva som kunne gjøres. Utfordringen ble både knyttet til «manglende handlingsrom» for kommunene med innskrenkning av det kommunale selvstyret på grunn av for sterk statlig styring, samt tilløp til svikt i oppslutningen om og deltakelse i lokalvalgene. Også den danske Magtutredningens diagnose var at det kommunale selvstyre var kommet under press (Togeby et al., 2003). Dette på bakgrunn av at kommunene i økende grad var blitt hovedansvarlig for den offentlige serviceproduksjon innen stramme økonomiske rammer, samt med en styringsstruktur som bød på problemer i forhold til ansvar og kontroll. Det representative demokratiet dominert av de politiske partiene har stått relativt sterkt i de skandinaviske velferdskommunene. Det er imidlertid utbredt enighet om at valginstitusjonen og det representative demokratiet i kommunene ikke kan være den eneste form for innflytelse fra medborgernes side. Nå ser vi at nye former for demokratisk medvirkning supplerer og evt. konkurrerer med valgkanalen for innflytelse. Vi snakker om: i) ulike former for medborgerdialog, ii) lokalsamfunnsengasjement/kommunitarisme, iii) typer av «forbruker, 1 Dette er et nokså uferdig paper, da det gjenstår noe på både innholdsanalyse av innsamlet materiale og en del litteratursøk. Jeg legger det likevel fram til diskusjon for å få ideer til videre bearbeidelse til et mer fullverdig paper.

2 service-/konsumentdemokrati», dessuten direkte demokrati gjennom iv) lokale folkeavstemninger, og v) mer aksjonsrettet preget «en-saks-demokrati». I tillegg går en dominerende trend i retning av det som er formulert som et vi) post-liberalt demokrati gjennom ulike former for styringsnettverk («governance»). I dette paperet vil jeg fokusere på hvordan de politiske partiene selv oppfatter situasjonen. Hva slag kommuneideologier avtegner seg i partienes ønsker om hvordan kommuneinstitusjonen bør formes? Er det tillit eller mistillit til det kommunale selvstyret? Gis det rom og handlefrihet for lokale valg? Hva slags demokratioppfatning er de ulike politiske partiene bærere av? Og hvilke bilder av medborgerne og deres roller gjør partiene seg til talsmenn for? Datagrunnlaget for paperet er en kartlegging av partienes programformuleringer på nasjonalt plan. Hensikten er å analysere hvilke kommuneideologier og lokaldemokratisyn som der er framherskende. Utvalget er de 23 partiene som i dag er representert i de nasjonale parlamentene i Danmark, Norge og Sverige. Politikk i den skandinaviske velferdskommunen Det er bred enighet om at noe av de skandinaviske kommunenes særpreg er det store ansvaret de har fått innen velferdspolitikken. I samleverket «Local and Regional Democracy in Europe» (Oxford Handbook-serien) presenteres en forskningsmessig state of the art for lokaldemokratiet i til sammen 29 europeiske land (Loughlin, Hendriks & Lidström, 2011). Boka dokumenterer betydelig nasjonal variasjon i kommunale systemer mellom landene; de skandinaviske landene er politisk preget av å være desentraliserte enhetsstater med innslag av lokal autonomi kombinert med flerpartisystem og konsensusdemokrati. Felles for bidragene om de skandinaviske landene er fokus på spenninger, nye utfordringer og endringstrekk: Danmark «Between Local democracy and Implementing Agency of the Welfare State» (Blom- Hansen & Heeager); Norge The Decline of Subnational Democracy? (Baldersheim & Rose); og Sverige Party-dominated Subnational Democracy under Challenge (Lidström). Blom-Hansens og Heeagers bidrag setter den store kommunale strukturreformen fra 2007 inn i et historisk perspektiv og gir en beskrivelse av innretningen på det lokalpolitiske systemet. Kommunene og regionene er omgitt av en delikat balanse mellom sentral statlig kontroll og selvstyre. Denne blandingen av utstrakt statlig kontroll med innslag av selvstyre har lange historiske tradisjoner. Det lokalpolitiske systemet har et valgsystem bygd på proporsjonal representasjon som gir opphav til et lokalt flerpartisystem dominert av de nasjonale partiene. De tre store kommunepartiene i Danmark er Socialdemokratene, Venstre og Det Konservative Folkeparti. Lokale lister finnes, men de har hatt minkende oppslutning. Gjennomsnittlig har velgerne seks lister å velge mellom (med en variasjon mellom fire og ni lister), og det typiske er at ikke noe parti har flertall alene, slik at det må dannes en flertallskoalisjon. Systemet har innslag av «lokalkorporatisme», særlig representert ved de store profesjonenes fagforeninger, som har en sterk stilling. Medborgerdeltakelsen utenom den representative kanalen framstilles som forholdsvis beskjeden. Det er ingen institusjonelle mekanismer som sikrer innbyggerne 2

3 direkte demokrati gjennom lokale folkeavstemninger. Kommunene kan bestemme seg for å avholde rådgivende folkeavstemninger, men det gjøres relativt sjelden. Det finnes ulike ordninger for brukermedvirkning og brukerstyrer, men de har ingen utpreget sterk stilling. Tidligere forskning viser at tilliten til lokalstyret fra borgernes side er forholdsvis høy, men medvirkningaktiviteten utenom valgene er forholdsvis beskjeden. Det er det representative demokratiet som dominerer. Kommunalreformen bidro til mer omfattende oppgaver for kommunene som serviceprodusenter og bidro til økt nasjonalpolitisk interesse for kommunenes daglige virksomhet. Forfatterne identifiserer tre hovedutfordringer etter kommunalreformen: Vertikale koordineringsproblemer mellom kommunene og regionene knyttet til en noe overlappende oppgaveportefølje. Horisontale koordineringsproblemer mellom kommunene i forhold til avtaler med regionene. Og endelig regionenes framtid, som framstår som usikker etter at de har blitt vingeklippet for oppgaver og myndighet - i realiteten har de langt på vei blitt «single-purpose entities». Baldersheim og Rose stiller spørsmålet om vi står overfor et forfallscenario for det kommunale demokratiet. Bakgrunnen er sterke velferdskommuner utviklet innen en integrasjonsmodell, i et samarbeid mellom sentrale myndigheter og kommunene. Nasjonalstaten er imidlertid redd for å «slippe kontrollen» på flere områder (oppover til EU, nedover til kommunene). Den statlige styringen med kommunene har blitt sterkere de siste årene. Til tross for omfattende velferdsprogrammer er sentrum-periferi konflikten stadig levende i det norske systemet. De nasjonale partiene dominerer også norsk kommunalpolitikk, og de lokale listene har synkende oppslutning på landsplan. Totalt hadde Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet størst oppslutning landet sett under ett ved siste kommunevalg. 2 Valgdeltakelsen har vært synkende i en lang periode fram mot 2003, men med noe økning ved valgene i 2007 og Selv om valgdeltakelsen har vært lavere enn ønsket (60 % +), har medborgerdeltakelsen på andre områder økt (underskriftsaksjoner, demonstrasjoner, kontakt mot polititiker osv.). Det er anledning til å skrive ut rådgivende folkeavstemninger, men det er forholdsvis lite benyttet. En ny ordning med borgerinitiativ der innbyggerne etter bestemte regler kan få belyst saker i kommunestyret er kommet i gang fra Den største bekymringen i forhold til å vedlikeholde et robust lokaldemokrati er likevel knyttet til forskyvninger i rolleoppfatninger blant innbyggerne. I økende grad ser folk på de lokale myndighetene først og fremst som serviceleverandører og på seg selv som forbrukere. Rollen som samfunnsborgere som er medlemmer i et politisk samfunn med kollektiv beslutningsfatning er nedtonet. Dette løper sammen med endret verdiorientering som samsvarer med økende individualiseringsprosess. Medienes rolle påvirker også bildet da de hyppig forteller om enkeltskjebner som uttrykker misnøye med de kommunale tjenestene, selv om mer systematiske undersøkelser tyder på at brukerne av de kommunale tjenestene er forholdsvis tilfreds. Det ligger et paradoks i det norske system i den økende opptattheten av det lokale folkestyrets helsetilstand samtidig som handlingsrommet for lokalpolitikk 2 Senterpartiet er kjent som et «ordførerparti» på bakgrunn av stor oppslutning i mange distriktskommuner. Også de lokale listene kan stå sterkt i noen enkeltkommuner og lyktes gjennom forhandlinger å få ordføreren. 3

4 undergraves gjennom beslutningstaking på sentralt og lokalt. Den regionale variasjonen som preger Norge skulle gjøre kommunene vel egnet for lokal og regional tilpasning av offentlig poltikk og tjenester. Men det ser ut til at sentral frykt for å slippe tømmene gjør at «den statsstyrte kommunen» trer fram som et sannsynlig scenario. Lidström peker i sin analyse på at Sverige passer godt inn i den overordnede modellen for skandinaviske statstradisjoner. Det er snakk om en desentralisert enhetsstat med et innarbeidet flerpartisystem og en tradisjonell sterk konsensuskultur. Den har hatt klare korporative trekk i perioder, selv om de nok i en viss grad er svekket. Det sosialdemokratiske partiet dominerte i sentrale perioder ved framveksten industrisamfunnet og den moderne velferdsstaten. I de siste årene har det vært skiftende styre mellom sosialdemokratiske og borgerlige regjeringer. Konfliktlinjene i politikken har fulgt en tradisjonell venstre-høyre akse uten representasjon fra regionale eller etniske partier i parlamentet. Selv om partienes masseoppslutning i befolkningen er svekket er det beslutningene i det representative folkestyret som dominerer både på nasjonalt plan og i kommunene. Lokalpolitikken i det svenske systemet er hovedsakelig organisert gjennom partiene, med forankring i et valgsystem med proporsjonal representasjon. Ser en landet under ett er det stort sett det samme styrkeforholdet mellom partiene ved lokalvalgene som ved valg til Riksdagen. Dette til tross for at velgerlojaliten til partiene er synkende og tendensene til å stemme på forskjellige partier ved nasjonale og lokale valg er økende. Det Sosialdemokratiske partiet og Moderaterna er de dominerende partiene også i lokalpolitikken, men Centerpartiet står i gjennomsnitt noe sterkere ved lokale valg. De politiske konstellasjonene fortoner seg i stor grad forskjellig i store og mindre kommuner: de store kommunene og landstingene/regionene er preget av pendeldemokrati (pendulum) mellom to store blokker, mens de mindre kommunene er preget av konsensusdemokrati der en søker kompromisser på tvers av partipolitiske skillelinjer. Totalt sett et antall politikere i systemet blitt redusert ned til en fjerdedel i løpet av en 50-års periode ( ), noe som skyldes både kommunestrukturreformene og at antall politikere i hvert enkelt kommunestyre har gått ned. Selv om tilliten til de lokale myndigheter i Sverige gjennomgående har vært høy, har tendensene til mistillit gradvis økt de siste tiårene. «Something dramatic seems to have happened in the early 1990s» (Lidström, 2011:272). Det skyldes den vanskelige økonomiske situasjonen for kommunene på dette tidspunktet, men selv om dette har endret seg noe har ikke tilliten kommet tilbake på same høye nivå. Valgdeltakelse har vist en nedadgående trend, i samme takt som ved de (samtidige) nasjonale valgene. Samtidig har en mer individuelt preget aktivitet økt. Det har også vært vekst i antall nettverkslignende styreformer mellom kommunene, og mellom kommuner og andre aktører. Disse endringsprosessene, knyttet til deltakelsesmønsteret i det representative demokratiet og en økt aktivisme knyttet til den individualistiske tilnærmingen til demokratiet, har samlet ført til en gradvis uthuling av institusjonene. Dette henger igjen sammen med dypere strukturelle endringer i klassestrukturen og urbaniseringsprosessen, noe som blant annet innebærer at en stadig større del befolkningen møter lokaldemokratiet som bypolitikk. Partiene har stilt seg noe ulikt til hvilke reformer og endringer i de lokaldemokratiske institusjonene det er behov for framover. Socialdemokraterna har tydeligst vært interessert i å satse på partiene og fornye 4

5 den representative kanalen, mens de fleste partiene har vært enig i at det er behov for økt borgerinnflytelse på kommunenes virksomhet. Det pågår reformvirksomhet som er rettet både mot styrking av den representative kanalen og ulike former for mer deltakerdemokrati (borgerpanel, borgerjuryer, borgergalluper, samt former for valgfrihet av tjenesteleverandører). Kommunene har i dag muligheter for å styrke befolkningens direkte innflytelse på politikken ved å avholde rådgivende folkeavstemninger. Det foreligger forslag om å styrke borgernes muligheter til å kreve slike lokale folkeavstemninger. Også i Sverige er det diskusjon om det regionale nivåets framtid, og etter at to selvstendige regioner (Skåne og Västra Götaland) ble dannet som et eksperiment står landet står trolig foran en omdanning av hele den regionale demokratiske forvaltningen. Kommuneideologier norsk empiri Norske kommunalforskere har publisert analyser av partienes kommuneideologier med bakgrunn i to større undersøkelser. Den første en omfattende studie av Stortinget som lokalpolitisk aktør ble gjennomført av NIBR for vel ti år siden (Hansen et al., 2000). Den andre ble gjennomført noen år senere av forskere knyttet til Rokkansenteret i Bergen (Fimreite et al., 2004; Aars et al., 2006). NIBR undersøkte Stortingets politikk overfor kommunesektoren over et langt tidsspenn, fra rett etter krigen til slutten av 1990-tallet. Hovedkonklusjonen fra denne studien var at dette politikkfeltet var preget av en betydelig grad av ambivalens. På den ene siden utviste Stortinget i forbindelse med de store generelle debattene om kommunale reformer klar tilslutning til verdiene ved det kommunale selvstyret. Dette skjedde samtidig som Stortingets beslutningsvirksomhet knyttet til sektorpolitikken langt på vei hadde bidratt til å svekke det samme selvstyret. Stortinget viet ikke stor oppmerksomhet til spørsmålet om fagdepartementene og fagkomiteene hadde bidratt til å gjennomføre de generelle prinsippene i statens styring av kommunene. Tvert om viste undersøkelsen at det har vært en tiltagende tendens til å regulere detaljer i kommunenes virksomhet. Det var særlig hensynet til nasjonal likhet som begrunnet de statlige styringstiltakene overfor kommunene. En forklaring ligger også i arbeidsdelingen mellom komiteene i Stortinget der kommunalkomiteen tar seg av de overordnede kommunespørsmål, mens de andre er opptatt av sine sektorer. Det kan imidlertid i NIBR-studien spores visse forskjeller i de politiske partienes tilnærming til problemene. Forenklet snakkes det om to hovedsyn: et tradisjonalistisk og lokalsamfunnsorientert nært opp til en kommunitær samfunnsforståelse, med innslag av liberalistisk ideologi. Dette synet var særlig representert ved de borgerlige partiene Høyre, SP og Venstre. Et mer instrumentelt forvaltningsorientert syn har stått sentralt hos venstresiden AP og SF/SV. På bakgrunn av en analyse av sekundærdata gjør også forfatterne et skandinavisk utsyn, og de finner utviklingsretningen innen kommuneideologiene og skillelinjene mellom partiene forbausende like mellom landene. De lokalistiske hensynene og synspunktene har imidlertid avtatt over tid. Dette kan skyldes flere forhold, blant annet at andelen stortingsrepresentanter som selv har hatt 5

6 kommunalpolitisk erfaring har gått ned. Det er selvfølgelig også sentralt at kommunenes betydning for den offentlige velferdspolitikken har økt over tid. Dette har bidratt til at mange av sakene som er viktige for velgerne berøres av det kommunale saksfeltet og det blir viktig for nasjonale politikere å markere seg. Kommunenes suksess har på en måte gjort dem mer sårbare for intervensjon ovenfra. Studien var opptatt av om det fantes noen bestemt «kommuneideologi» i Stortingets behandling av kommunene, og skisserte noen typiske trekk ved partienes kommuneideologi. SV lå ved den ene pol med sin sterke vekt på nasjonal likhet, FrP og Venstre ved den andre med sin vektlegging av lokalt selvstyre. FrP riktig nok med vekt på at velferdsoppgavene bør trekkes ut av kommunenes ansvarsområde. De andre partiene plasserte seg litt imellom og mye av kommunalpolitikken i Stortinget er preget av det forfatterne kaller «situasjonspreget pragmatisme». Hansen og medarbeidere satte søkelyset på det de kalte det kommunale paradoks: kommunenes suksess som tjenesteytere har indirekte bidratt til å undergrave en del av verdigrunnlaget for det kommunale selvstyret. Innholdet i den kommunale virksomheten har blitt for viktig til å overlates kommunepolitikerne, de nasjonale politikerne vil også ha de samme sakene fremst på sin agenda. Rokkansenterets studie bygger på et omfattende kildemateriale: en survey til samtlige stortingsrepresentanter i 2003, kvalitative intervjuer med en rekke sentrale aktører i politikk og forvaltning, samt dokumentstudier. Et nøkkelbegrep i deres forskning er tillit, og de skiller mellom emosjonell tillit og instrumentell tillit. Emosjonell tillit innebærer at kommuneinstitusjonen har en egenverdi, og at oppgavene blir tilført noe ved at kommunene løser dem. Instrumentell tillit er knyttet til oppfatninger av hvordan kommuneinstitusjonen faktisk løser sine oppgaver. Hovedfunnene ved undersøkelsen er at den emosjonelle tilliten til kommunene er høy blant sentrale aktører, unntaket her er FrP som ikke deler dette positive synet, mens den instrumentelle tilliten til kommunene er langt svakere. Formuleringene om tillit i kommuneideologiene er nært relatert til hvordan de plasserer seg på skalaen nasjonal integrasjon/lokalt handlingsrom. Når forskerne ser de to dimensjonene autonomi/integrasjon og småskala/storskala tenkning i sammenheng, får de fram skillelinjene vist i tabellen nedenfor: Tabell 1: Partienes plassering i forhold til utvalgte kommuneideologier Småskala Storskala Autonomi SP H KrF Integrasjon SV (V) DNA, FrP Kilde: Fimreite et al. 2004:51 Forskerne finner også «kryssende konfliktlinjer» ut over dette, og peker på tre sentrale bakgrunnsvariabler: Partitilknytning, kommunalpolitisk erfaring og representantenes komiteplassering. Partitilknytning har størst forklaringskraft. Dernest har kommunalpolitisk erfaring betydning, men interessant nok er sammenhengene det motsatte av hva som er 6

7 forventet ut fra tidligere forskning: kommunalpolitisk erfaringer minker ikke styringsiveren overfor kommunene, heller tvert imot. Det er betydelig grad av tillit til kommunene på det generelle plan. Men oppslutningen om selvstyreverdiene brynes mot partienes plassering på dimensjonene i) lokal autonomi versus statlig styring ii) hva slags kommunefellesskap de tenker seg i forhold til kommunestruktur og oppgavefordeling, samt iii) ulike syn på det offentliges rolle i velferdsstaten. Det kommer for eksempel til uttrykk en del mistillit fra Høyre og Frp mot kommunene på grunn av manglende vilje til konkurranseutsetting av kommunal virksomhet. De kvalitative intervjudataene Rokkan-forskerne bygger på tydet på at den emosjonelle tilliten til kommunene er intakt. Den instrumentelle tilliten er også til stede, men svakere. Til tross for at partiene er enige om mye, finnes det også klare ideologiske forskjeller: AP har et kommunesyn som samsvarer med «forvaltningskommunen»; SV og FrP, til tross for store forskjeller, har en kommuneidelogi som langt på vei peker mot «effektueringskommunen». Høyre legger vekt på autonomi for kommunene, som imidlertid ses på først og fremst som bedrifter som så effektivt som mulig skal løse innbyggernes behov for tjenester. KrF framstår som mest utydelig, skjønt de legger vekt på autonomi pluss sterk styring av hjertesakene. Senterpartiet samt Venstre er nok de klareste forsvarere av selvstyret, selv om de også vil ha likhet mellom kommunene når det gjelder kjernetjenestene. Handler det om tillit eller mistillit til kommunene? Rokkanforskerne argumenterer for at det handler om ulikt syn på velferdsstatens organisering. Forfatterne peker på at det skjedde en oppløsning av sektorkommunen fra slutten av 1980-tallet, samtidig med intern fristilling av tjenesteområdene. Men den sektorstyrte staten består. Staten kompenserer derfor mindre direkte sektorstyring av kommunene med nye reguleringsmekanismer: mer formalisert juridisk styring, sterkere statlig kontroll og tilsyn, samt sterkere individuelle rettigheter. Så det er derfor like mye spørsmål om kompensasjon fra statens side som av mistillit. Hvordan står det så til med tilliten til kommunene i partiprogrammene og hvilke bilder av medborgerne trer der fram? Partiprogrammene: lokaldemokrati og kommunesyn Partiprogrammene er en kilde til å se på partienes prinsipper og egenpresentasjon overfor velgerne. For å studere partienes politiske praksis er andre kilder mer velegnet, men i programmene formuleres partienes ideologi og anvendte politikk på utvalgte temaer. Jeg var interessert i se på partienes kommuneideologi og prinsipper for lokaldemokrati og kommunalt selvstyre snart ti år etter de tidligere studiene var gjennomført. Alle skandinaviske partier med parlamentarisk representasjon ble derfor tilskrevet medio september 2012 med oppfordring om å oversende/vise til de mest aktuelle programområder fra partiets side. Vel halvparten svarte på henvendelsen. For de andre partiene har jeg selv gått direkte til partienes hjemmesider. Det varierer en god del mellom partiene hvor utfyllende programformuleringer de har om kommunalpolitikk og lokaldemokrati. Enkelte partier har overlatt til lokalpartiene å 7

8 ha kommunalpolitiske manifester og programformuleringer. Men alle partiene har likevel policyformuleringer med relevans for studien. For dem som ikke har egne programpunkter, har jeg gått til hjemmesiden under feltet «Partiets politikk. Politikk temaer: A-Å.» Alle har oppdaterte hjemmesider, men alderen på programformuleringene varierer likevel noe, blant annet i forhold til valgsyklusene i de tre landene. De norske partiene er nå for eksempel inne i en fase med programarbeid og utarbeiding av foreløpige utkast framfor stortingsvalget i De blir stort sett vedtatt i løpet av våren Her er de gjeldende programmer lagt til grunn (vil bli oppdatert når nye programmer er vedtatt). Partiprogrammene har et hovedfokus på produksjon av velferdstjenester, og dermed er kommunenes saksområder både direkte og indirekte berørt. Her analyses imidlertid først og fremst sentrale kommuneinstitusjonelle forhold og demokratiutsagn i de respektive partiprogrammene. 8

9 Tabell 2: Sentrale kommune-ideologiske punkter i danske partiprogrammer Dansk Folkeparti Beslutningene tett på borgerne. Høy kommunal servicestandard og likhet mellom kommunene. En viss mistillit til kommunalt selvstyre. Positiv til lokale folkeavstemninger. Regionene nedlegges. Liberal Allianse Enkeltmenneskets frihet i fokus. Viktigere enn likhet. Mindre offentlig og mer private løsninger. Mindre byråkrati og kamp mot «kontrolltyranniet». Medborgerne viktig. De må ha frihet i valg av tjenestene. Styrket kommunalt selvstyre, nedleggelse av regionene. Socialistisk Folkeparti Større likhet mellom kommunene. Partiet vil satse på regionene og større forutsigbarhet gjennom flerårige økonomiavtaler med kommunene. (Regjeringserklæringens tekst på partiets hjemmeside). Det Konservative Folkeparti Ansvar tilbake til borgerne. Vern om «naturlige fællesskaber». Styrke «sammenbindingskraften». Servicekultur og konkurranseutsetting av kommunal virksomhet. Styrke kommunalt selvstyre og nedleggelse av regionene. Radikale Venstre Fellesskap og folkestyre. Kritisk offentlighet og dialog velgere og folkevalgte. Folkeavstemninger viktig supplement til det representative demokratiet. Medborgerskap en viktig verdi. Folkeskolen opplæring i medborgerskapsverdier: demokratisk dannelse, respekt for forskjellighet. Vil styrke regionene. Venstre Enhedslisten Deltakerdemokrati og aktive borgere. Stemmerettsalderen senkes til 15 år. Revisjon av Grunnloven med utvidelse av borgernes frihetsrettigheter. Det skal bli lettere å avholde folkeavstemninger, både nasjonalt og lokalt. Socialdemokraterne Styringsdialog og partnerskap. (Regjeringserklæringen). Tillit, ledelse, faglighet og avbyråkratisering i fokus. Vekt på resultater framfor prosedyrer. Bedre tjenester og høyrere servicenivå. Flere forsøk med frikommuner. Liberalt demokrati. Borgerne i fokus og derfor beslutningene så tett på som mulig. «Det nære samfund» bevares og styrkes. Viktig for et Danmark i «balanse». Borgerne skal ha mulighet for innflytelse, gjennom ulike former for borgerinndragelse. Denne skal ikke gå på bekostning av fellesskapets interesser. Ønsker man vidtgående individuelle løsninger må en kunne velge private løsninger. Borgerne må fritt kunne velge mellom offentlige og private løsninger. Skal være mulig å kjøpe tilleggsytelser ut over standardytelsene som alle får. 9

10 Tabell 3: Sentrale kommune-ideologiske trekk ved de norske partienes programmer Arbeiderpartiet (AP) En sosialdemokratisk integrasjonsmodell. Sterke kommuner for å sikre gode tjenester. Pådriver for kommunal fornyelse: fornye, forsterke og forbedre tjenestetilbudene. Folk er først og fremst medborgere, ikke brukere og klienter. Lite om demokrati, men bekymret for at omfattende interkommunalt samarbeid kan svekke demokratiet. Behov for strukturreform. Valgkanalen: Bekymret for lav valgdeltakelse. Vil legge bedre til rette for forhåndsstemming, tilgjengelighet på valgdagen. Forsøk med e-valg. Høyre (H) Valgfrihet og konkurranseutsetting. Kommunene grunnmuren i det lokale folkestyret. Ønsker omfattende kommunereform slik at flere oppgaver kan overføres til kommunene. Redusere antall kommuner og nedlegge fylkeskommunen. Større frihet for kommunene i skattepolitikken. Vil grunnlovsfeste lokaldemokratiet og ha en reform av valgsystemet med større vekt på personvalg. Individrettet brukerdemokrati sentralt for partiet. Senterpartiet (SP) Aktive lokalsamfunn. Vil bygge samfunnet nedenfra. Sterke kommuner. Styrket folkestyre på alle nivåer. Mer reell makt til kommunenivået. Nei til tvang for å slå sammen kommuner. Lokalt selvstyre og styrking av kommunenes økonomi. Fremskrittspartiet (FrP) Sosialistisk Venstreparti (SV) Desentralisering og nærhet til innbyggerne. Mer deltakerdemokrati. Folkestyre med muligheter for nyvalg til kommunestyrer og fylkesting. Nedsettelse av stemmerettsalderen til 16 år. Partnerskap mellom nivåene og frivillighet når det gjelder kommunesammenslåinger. Stat, marked og lokaldemokrati. Mye om lokaldemokrati: Et økonomisk demokratiideal om statlig finansiert og garantert kundesuverenitet. Innbyggerne som kunder i servicebedriften. Vil ha ja-kommuner og kommunal selvråderett innen plan- og byggesaksbehandling. Lokaldemokratiet mer å si i forhold til miljøvernmyndigheter. Fylkesmennenes kontrollmyndighet reduseres kraftig, og erstattes med en forvaltningsdomstol. Mer direkte demokrati og bruk av lokale folkeavstemninger. Positive til endring av kommunestruktur. Kristelig Folkeparti (KrF) Kommunal subsidaritet. Partiet er opptatt av lokale fellesskap, betydningen av representativt folkestyre og betydningen frivillige organisasjoner kan spille. Vil grunnlovsfeste lokaldemokratiet. Bekymret for synkende valgdeltakelse, vil prøve e-valg. Frivillighetslinje når det gjelder kommunesammenslåinger. Ønsker et sterkt folkevalgt regionnivå. Venstre (V) Kommunalreform og fristilling. Åpenhet, lekmannsstyre og uavhengighet (fra korporative interesser). Større kommuner og flere oppgaver. Reform av valglov og muligheter for større innflytelse på personsammensetningen av kommunestyrene. - 10

11 Tabell 4: Sentrale kommune-ideologiske trekk ved svenske partiprogrammer Centerpartiet Legger stor vekt på deltakerdemokrati. Medborgerrollen i sentrum. Ikke bare service og «politiske kunder». Dialog. Offentlige møteplasser i et sterk sivilsamfunn. Utvidet offentlighet. Det representative demokratiet bør inneholde et sterkt lokalstyre med utstrakt kommunalt selvstyre. I kombinasjon med individuelle rettigheter. Miljøpartiet Visjon om deltakerdemokrati. Desentralisering av makt. Økt selvstyre til regioner, kommuner og kommunedeler. Splitte tidspunkt for valg til riksdag og kommunene. Lover som begrenser kommunalt selvstyre skal styrke medborgernes rettigheter. Sverigedemokraterna Folkpartiet Politisk liberalisme og aktivt medborgerskap. Ønsker adskilte valg riksdag/kommunevalg. Folkeavstemninger brukes med varsomhet. Økt kommunalt selvstyre. Ønsker flere folkevalgte og fritidspolitikere i kommunene. Ja til kommunedelinger. Direkte valg til kommunedelsnemnder Brukere inn som representanter i institusjonsstyrer Regionreform med større oppgaver til regionene Moderaterna Kvalitet, konkurranse, valgfrihet. Styrke det kommunale selvstyret. Flytte makt fra politikere til medborgerne. Mulighet for individuell valgfrihet ex skole/eldreomsorg. Tydelig politisk lederskap i kommunene. Bedre informasjon og kommunikasjon. Utnytte E-demokratiets muligheter. Sosialkonservatisme på nasjonens/folkets grunn. Vil har mer direkte demokrati og færre profesjonelle politikere. Positiv til flere bindende folkeavstemninger. Vil vitalisere det kommunale demokrati og kommunene bør utarbeide handlingsplaner som sikrer dette. Åpenhet, dialog, rådslag, folkeavstemninger. Færrest mulig valgkretser i kommunene. Vänsterpartiet Kristdemokraterna Subsidaritet og solidaritet. Politikkens grense mot familiens egne valg. Kommunalt selvstyre mot statlig overstyring. Mer samarbeid med frivillige organisasjoner. Servicegarantier og frie kundevalg for brukerne. Økt medborgerdeltakelse i planleggingen. Socialdemokraterna Demokrati som verdisyn. Bygge på den svenske modellen. Videreutvikle demokratiet sammen med folkebevegelsene. Støtter medborgerkrav på kvalitet i velferden. Valgfrihet mellom offentlige og ikkekommersielle tilbud. Private løsninger unntaket. Kommunalt og regionalt demokrati en egenverdi. Men ikke på bekostning av sosial og geografisk likhet. Det representative demokrati utfylles med ansattes, beboernes og brukernes frivillige selvforvaltning. Lokal engasjement og aktivitet oppmuntres, men skal ikke brukes som påskudd for kommunale nedskjæringer. Kommunalideologiske mønstre Med utgangspunkt i partiprogrammene kan vi se noen kommunalideologiske mønstre knyttet til temaer som i) partienes tillit/mistillit til kommunene som politiske institusjoner, ii) synet på 11

12 kommunalt selvstyre versus behovet for nasjonal likhet, iii) partienes dominerende demokratisyn og iv) endelig partienes påpekning av behovet for fornyelse og reformer. Disse forholdene henger jo også på mange måter sammen, særlig de to første. Deretter vil jeg se på om det finnes noen partitypiske kommuneideologier innen den skandinaviske modellen. Tillit/mistillit. De fleste partier uttrykker i sine partiprogrammer og programmatiske formuleringer en type tillit til kommuneinstitusjonen. Det er naturlig å tolke disse utsagnene i programsammenheng som uttrykk for det som foran er kalt ekspressiv eller generell tillit. Tilliten til det kommunale nivået er også klart uttrykt i den danske regjeringserklæringen. Det norske Senterpartiet er for eksempel blant dem som klarest profilerer seg med stor tillit til kommunene, og ønsker at mer makt og større myndighet må konsentreres på dette nivået. De klareste unntakene fra denne tenkemåten kommer fra Dansk Folkeparti og Fremskrittspartiet. Dansk Folkeparti er rede til å sette kommunene under administrasjon og ta fra dem oppgaver om de ikke utfører oppgavene slik flertallet i Folketinget har ønsket og nedfelt det i sin politikk. Fremskrittspartiet ønsker sterk styring av velferdskommunene slik at borgernes rettigheter blir ivaretatt, og vil eventuelt flytte ansvaret for oppgavene til statlig nivå. For de fleste av partiene som uttrykker høy generell tillit så vil antagelig krav til likhet i tjenesteproduksjonen være med på å avgjøre hvor langt den instrumentelle tilliten rekker. Kommunalt selvstyre frihet/likhet. De flest partiene erklærer seg på en eller annen måte som tilhengere av kommunalt selvstyre. Det er et stykke på vei en kommunalideologisk overideologi som har tilslutning. Eksponenter for sterk markering av behovet for økt kommunalt selvstyre er Folkpartiet, Kristdemokraterna, Moderaterna og Liberal Allianse. Sistnevnte, Liberal Allianse, er også det partiet som går lengst i å uttrykke at friheten (som ideologi) må settes foran likhet. Det skal være en samfunnsmessig garanti overfor dem som av ulike grunner ikke kan ta hånd om seg selv, men ut over det må likhetsverdiene vike for frihetsverdiene. Blant de danske partiene understreker både Dansk Folkeparti og Socialistisk Folkeparti, som ellers er politikkens motpoler, likhetsverdiene og behovet for likhet mellom kommunene. Fremskrittspartiet understreker også likhet, men dette gjelder i første rekke velferdssakene, på områder som planlegging, regulering og miljø er partiet en sterk tilhenger av kommunalt selvstyre. Demokratisyn. De fleste partiene har et demokratisyn som inkluderer mer enn det representative demokratiet, som de tar som en forutsetning når de ser på behovet for reformer og utvikling av nye arenaer for å innhente synspunkter fra befolkningen. Mange partier påpeker behovet for innslag av direkte demokrati, lokale folkeavstemninger og deltakerdemokratiske ordninger. Det gjelder kanskje særlig såkalte «fløypartier» på høyre og venstre side: Dansk Folkeparti, Fremskrittspartiet, Sverigedemokraterne, Enhedslisten og Sosialistisk Venstreparti. Men ønsker om mer direkte demokrati blir også framhevet aktivt hos «sentrumspartier» som Folkpartiet, Radikale Venstre og Centern. De mest kundeorienterte oppfatninger av medborgerrollen er klarest på den politiske høyresiden. Liberal Allianse, Fremskrittspartiet, Høyre og Moderaterna har alle formuleringer som gir uttrykk for dette. Behovet for ulike former for medborgerdialog formuleres fra mange partier, men tydeligst fra flere av sentrumspartiene: Radikale Venstre, Venstre (DK), Venstre (No), Centern og Folkpartiet. Ser en etter synspunkter som ligger nærmest en kommunitaristisk 12

13 lokalsamfunnsorientert posisjon finner en dem blant sentrum-høyre posisjoner i det politiske landskapet. Det Konservative Folkepartiet vil verne om de «naturlige fellesskaber» og styrke samfunnets «sammenbindingskraft». Venstre (DK) er opptatt av å bevare og styrke det «nære samfund». Senterpartiet legger en hovedvekt på «aktive lokalsamfunn» og vil «bygge samfunnet nedenfra» i et samfunn der kommunene er «grunnmuren i folkestyret». KrF legger stor vekt på frivillige organisasjoners rolle i utviklingen av demokratiet, noe også søsterpartiet Kristdemokraterna gjør. Dialog gjennom partnerskap understrekes av Socialdemokraterne. Fornyelse og reformbehov. Flere av partiene har i sine programmer forslag som peker mot fornyelse av det representative folkestyret. Av de mest radikale er SVs som vil ha en tilbakekallingsrett som åpner for mulighet for å kreve nyvalg i den perioden representantene er valgt for. Både SV og Enhedslisten ønsker endringer som innebærer nedsettelse av stemmerettsalderen, til henholdsvis 16 og 15 år. Dette skal bidra til at yngre mennesker får økende politiske interesse og et forhold til samfunnets demokratiske institusjoner. Flere partier er bekymret for oppslutningen ved valgene, og Arbeiderpartiet vil finne ordninger som legger bedre til rette for forhåndsstemmegivning og vil også gjøre det lettere for en rekke mennesker på skoler og i institusjoner å stemme på valgdagen. Folkpartiet vil ha en reform som øker oppmerksomheten om kommunevalgene gjennom å skille tidspunktet for valget til riksdag og lokalvalg. Det samme vil Miljøpartiet. Og Folkpartiet vil også åpne for direkte valg til kommunedelsnemnder. Venstre (No) fremmer formuleringer om større muligheter for medborgerne å påvirke personsammensetningen av kommunestyrene. Fremskrittspartiet ønsker en forvaltningsdomstol som skal minke embetsstyrets (Fylkesmennenes) makt over lokalpolitikernes beslutninger. De skandinaviske landene har ulik kommunestruktur og noe forskjellig oppgavedeling mellom forvaltningsnivåene. Danmark har nylig hatt en større kommunalreform. Partienes syn på reformbehov vil være knyttet til landets særegne reformhistorie. Holdningene til regionnivået følger en forholdsvis klar høyre-venstre dimensjon. De danske partiene på høyresiden er ikke fornøyd med det regionnivået som kom ut av kommunalreformen, og de ønsker regionnivået avskaffet med påfølgende overgang til en tonivåmodell der stat og kommuner deler oppgavene seg imellom. Sentrum-venstre ønsker et sterkt folkevalgt regionnivå, både Radikale Venstre og SF uttrykker det. I Norge ønsker Senterpartiet og KrF et sterkt folkevalgt mellomnivå, mens Høyre og Fremskrittspartiet vil avskaffe fylkeskommunene. I Sverige kommer også spørsmålet på dagsordenen igjen, jfr. her Lidströms artikkel, og Folkpartiets krav om større oppgaver til regionene. Variasjoner i kommunaldemokratisk liberalisme Alle de 23 partiene med parlamentarisk representasjon bekjenner seg til en form for politisk liberalisme, forstått som politisk representasjon gjennom frie valg innen rammen av ytringsfrihet og en rekke demokratiske rettigheter. Ingen av partiene, så vidt jeg kan se, ytrer noe ønske i retning av at denne form for representativt demokrati ikke også i fortsettelsen skal være noe av kjernen i lokaldemokratiet. I denne forstand kan vi snakke om en felles 13

14 liberaldemokratisk kommunalisme, men utover det eksisterer det en god del variasjon i synet på kommunen som politisk institusjon og hva slags status medborgerne bør ha i systemet. Disse variasjonene kan uttrykkes på ulike måter. Det mest ytterliggående syn er Sverigedemokratene med sin «sosialkonservatisme på nasjonal grunn». Her reises spørsmålet om hvilket folk som skal innbefattes av demokratiet og ønsker om å innskrenke hvem som dermed skal gis medborgerskapsstatus. Ut over denne markeringen er Sverigedemokratenes syn forankret i et ønske om å dempe profesjonaliseringen av politikerrollen på lokalt nivå kombinert med ambisjoner om gjenreising av lekmannstyret. Skillelinjene mellom partienes kommuneideologi kan grupperes langs to dimensjoner. For det første er en dimensjon knyttet til ønsket om å styrke medborgernes direkte innflytelse. I denne dimensjonen danner det seg to poler der demokratiønskene springer ut av ulike hensyn. Det er snakk om ulike maktrelasjoner medborgerne må styrke seg i forhold til. Ved den ene pol er hensynet først og fremst å styrke medborgerne innflytelse i forhold til det politiskeadministrative maktsystemet slik at medborgerne får økt innflytelse i forhold til politikere og byråkrater. Ved den andre pol er det snakk om å styrke medborgernes innflytelse overfor korporative interesser av ulike slag og markedsaktører som bidrar til sosial ulikhet i innflytelsen. Den andre dimensjonen skillelinjene er knyttet til angår fellesskapstenkning versus fokus på individets suverenitet. Ved den ene polen i denne dimensjonen ligger vektlegging på lokalsamfunnsorientering/ kommunitarismeorienterte verdier og ved den andre polen individenes frie valg. Selv om mange av partiene har ambivalente posisjoner innen disse dimensjonene er det mulig å plotte partienes posisjoner inn i en figur som gir et bilde av dominerende kommunaldemokratiske posisjoner. 3 (Fig 1: Partiideologier i kommunefeltet inn omtrent her) I sentrum av det politiske landskapet ligger de sosialdemokratiske partiene. Det bunner nok for en stor del av at disse partiene har hatt en sterk forankring i det representative demokratiet og partigruppene i kommunestyrene har kommunisert med sivilsamfunnet gjennom aktive partilag. De har derfor i beskjeden grad vært opptatt av å styrke det direkte demokratiet overfor politikere, forvaltningen og ulike korporative interesser, det være seg fagforeninger eller andre interessegrupperinger. Alle de sosialdemokratiske partiene er opptatt av at tjenestene er tilpasset brukerne, men de har også en ideologisk forankring i felleskapsverdier (men ikke kommunitaristiske), slik at de «balanserer» i noen grad hensynene langs denne dimensjonen. Det skal også sies at den litt «nøytrale» plasseringen kan dels skyldes at datagrunnlaget her er noe tynnere enn for de andre partiene, da de sosialdemokratiske partiene i noe mindre grad har lokaldemokratiske formuleringer i sine sentrale programmer. Figuren skiller partienes langs en høyre-venstre akse som går fra høyre nederste til øverste venstre kvadrant. Partiene til høyre har størst vektlegging på valgfrihet og medborgerne som «kunder». De ønsker også i mer eller mindre eksplisitt uttrykt å flytte makt og innflytelse fra folkevalgte politikere og fagbyråkratene i kommunene og ned til den enkelte innbygger. 3 Ambivalens gjennom at partiprogrammene inneholder formuleringer som kan tolkes til inntekt for flere av de dominerende ideologiske posisjonene. Dette er markert med en parentes ved alternativ tolkning. 14

15 Partiene til venstre for sosialdemokratiet vil gjerne også styrke ulike former for direkte demokrati, men opptattheten her er ikke i første rekke å flytte den fra politikerne, men å bemyndige innbyggerne i forhold til andre interessekonstellasjoner som påvirker kommunene og samfunnsutviklingen. Det som finnes av kommunitaristisk tenkning ligger til venstre i figuren, med mellompartiene i hovedsak gruppert i venstre nederste kvadrant. (Det danske partiene Konservative Folkepartiet og Venstre har også elementer i sin ideologi hørende hjemme her). Senterpartiet og Centerpartiet har jeg imidlertid med sine eksplisitte positive formuleringer om det representative folkestyret på lokalplanet plassert nederst i øverste venstre kvadrant. De liberale partiene Ventre (No) og særlig Folkpartiet hører hjemme i kvadranten øverst til høyre. Den uttrykker en kombinasjon av stor tillit til deltakerdemokrati i kombinasjon med frie valg for borgeren. Miljøpartiet er noe vanskeligere å plassere. Det er sterkt og eksplisitt tilhengere av utstrakt direkte demokrati på bekostning av korporative interesser, men er mer usynlige eller «nøytrale» på den andre dimensjonen (felleskap/individuelle valg). Dette skjemaet og disse dataene sier ikke noe utviklingsretningen. Men hypotesen er nok at ideologien om demokrati og medborgerrollen knyttet til frie valg og forbrukersuverenitet er økende og kanskje i noen henseende hegemonisk. Men som denne analysen viser er den på ingen måte enerådende. Det avgjørende tyngdepunkt vil jo også være hvilke regjeringskonstellasjoner som kan dannes, styrkeforholdene innen koalisjonene, og hva som skjer når programformuleringer skal omsettes til praktisk politikk. Et viktig diskusjonstema vil være hvor sterkt denne hypotesen og utviklingsretningen står. Og om vi kan identifisere forskjeller på utviklingsretning og tempo de skandinaviske landene imellom. 15

16 Litteratur Baldersheim, H., & Rose, L. E. (2011). Norway: The Decline of Subnational Democracy? In J. Loughlin et al. (Eds.), The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe (pp ). Oxford: Oxford University Press. Blom-Hansen, J., & Heeager, A. (2011). Denmark: Between Local Democracy and Implementing Agency of the Welfare State. In J. Loughlin et al. (Eds.), The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe (pp ). Oxford: Oxford University Press. Fimreite, A. L., Flo, Y., Tranvik, T. & Aars, J. (2004). Tillit mellom forvaltningsnivåene. Sentrale aktørers oppfatninger av og holdninger til kommunene (Rapport no ). Bergen: Rokkansenteret. Hansen, T., Hovig, S. & Klausen, J. E. (2000). Stortinget som lokalpolitisk aktør. Oslo: NIBR (Pluss-serie nr ). Lidström, A. (2011). Sweden: Party-Dominated Subnational Democracy under Challenge? In J. Loughlin et al. (Eds.), The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe (pp ). Oxford: Oxford University Press. Loughlin, J., Hendriks, F. & Lidstrom, A. (Eds.). (2011). The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford: Oxford University Press. Togeby, L., Goul Andersen, J., Munk Christiansen, P., Beck Jørgensen, T. & Vallgårda, S. (2003). Magt og demokrati i Danmark. - Hovedresultater fra Magtutredningen. Århus: Aarhus Universitetsforlag. Østerud, Ø., Engelstad, F. & Selle, P. (2003). Makten og demokratiet. En sluttbok fra Maktog demokatiutredningen. Oslo: Gyldendal Akademisk. Aars, J., Fimreite, A. L., Flo, Y. & Tranvik, T. (2006). Kommunene i sentrum - stortingsrepresentantenes oppfatninger og holdninger til lokalnivået. Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 22,

17 Direkte innflytelse mot «utenomparlamentarisk» makt Enhetslisten MPG SV RV V(No) FPL SF VP SP CP AP/SAP/SOC Fellesskapsbasert Individuelle valg KrF/KD (DKF) V DKF H MF (V) SD FrP Lib All DF Innflytelse mot politikere/byråkratimakt Vedlegg. Figur 1: Partienes kommuneideologier knyttet til medborgerinnflytelse