Hvorfor brukes ikke effektive metoder i integreringsarbeidet?

Transkript

1 Hvorfor brukes ikke effektive metoder i integreringsarbeidet? Av Anne Britt Djuve I de fleste kommuner drives arbeidet med å kvalifisere flyktninger og innvandrere fremdeles etter gammel modell: Nyankomne flyktninger får sosialhjelp, tilbys noen timer norskopplæring i uka, og blir ved eventuell gjennomført norskopplæring henvist videre til arbeidskontoret. I mange tilfeller vurderer arbeidskontoret flyktningenes norskkunnskaper som for dårlige til at de er såkalt formidlingsklare. Så henvises flyktningene tilbake til sosialkontoret. Hvorfor har man i så liten grad tatt i bruk metoder for kvalifisering av nyankomne flyktninger og innvandrere som er utprøvd i utlandet med gode resultater? spør forskningsleder ved Fafo, Anne Britt Djuve. I denne artikkelen beskriver hun hvordan integreringsarbeidet kan gjøres langt mer effektivt, og dermed få flere innvandrere fra sosialhjelp til arbeid. Økonomisk selvhjulpenhet og deltakelse i det norske samfunnet har vært de viktigste målsettingene for norsk politikk for integrering av flyktninger og innvandrere gjennom de siste 30 årene. Likevel er det etter hvert grundig dokumentert at mange flyktninge- og innvandrergrupper er svakt integrert i det norske arbeidsmarkedet. Mange har også liten kontakt med nordmenn. Avstanden mellom politiske mål for integreringspolitikken og de reelle levekårene for ikke-vestlige innvandrere har vært kjent lenge. For å bøte på situasjonen utsettes ikke-vestlige innvandrere for et utall tiltak, programmer og handlingsplaner med varierende suksess. Når innvandreres lave yrkesdeltakelse diskuteres, blir det ofte fokusert på spesielle trekk ved innvandrerne: Kvalifikasjoner, norskkunnskaper, nettverk, helse og kulturelle særtrekk. Dette er utvilsomt relevante forklaringer, men i tillegg må en del generelle trekk ved det norske samfunnet trekkes inn i analysen. Særlig er trekk ved det norske arbeidsmarkedet og velferdsapparatet av stor betydning. I det følgende presenteres først noen data 98 HORISONT nr. 4/2001

2 Hvorfor tillater og finansierer norske myndigheter et norskopplæringstilbud for innvandrere som ikke holder mål? spør Anne Britt Djuve, forskningsleder ved Forskningsstiftelsen Fafo. for ikke-vestlige innvandreres bruk av sosialhjelp og trygd. Deretter peker jeg på hvordan arbeidsmarkedet og hjelpeapparatet sammen bidrar til å gjøre terskelen til yrkesdeltakelse høy. Avslutningsvis vil jeg skissere noen tiltak som kan bidra til å senke denne terskelen og spekulere litt over hvorfor etablert kunnskap om effektive integreringstiltak ennå ikke har resultert i iverksetting av slike tiltak. Sosialhjelps- og trygdebruk Fjerde kvartal 2000 var arbeidstakerprosenten blant innvandrere fra Afrika, Asia, Øst-Europa og Sør-Amerika henholdsvis 42, 44, 49 og 55 prosent, ifølge SSBs arbeidsmarkedsstatistikk, April (Dette er personer bosatt i Norge, født i utlandet og med utenlandske foreldre.) Ikke-vestlige innvandreres svake tilknytning til arbeidsmarkedet resulterer i omfattende og langvarig sosialhjelpsavhengighet. I 1998 mottok nærmere 1 av 5 innvandrere sosialhjelp. Andelen sosialhjelpsmottakere er høyere blant flyktninger enn blant innvandrere for øvrig, og HORISONT nr. 4/

3 Faksimile Aftenposten Omlegging av et system fra passiv sosialhjelp til heldags kvalifiseringstilbud med lønn, har gitt gode resultater. er aller høyest blant nyankomne flyktninger. Flyktninger har også gjennomsnittlig lengre stønadstid enn både innvandrere generelt og andre mottakere av sosial stønad. Det er også gjort studier som antyder at omfanget av uføretrygding i enkelte innvandrergrupper er relativt høyt sammenliknet med befolkningen for øvrig 1. Uføretrygdingen i innvandrerbefolkningen totalt er imidlertid lavere enn i den norske befolkningen 2. Det er rimelig å anta at dette delvis kan forklares med den lavere yrkesaktiviteten i innvandrerbefolkningen: Trygderettigheter må opparbeides i arbeidsmarkedet. De som aldri har hatt arbeid får derfor heller ikke trygd. (Personer med flyktningstatus har visse trygderettigheter også uten forutgående yrkeskarriere.) Årsaker til lav yrkesdeltakelse Mens uføretrygding gjerne skyldes belastninger ervervet i arbeidsmarkedet, er sosialhjelpsbruken resultat av at mange ikke kommer inn. Store deler av det norske arbeidsmarkedet ser ut til å være mer eller mindre lukket for ikkevestlige innvandrere. Et annet spørsmål er selvsagt i hvilken grad innvandrere (og nordmenn for den saks skyld) vil inn på arbeidsmarkedet. Kanskje er de velferdsstatlige ordninger for yrkespassive så sjenerøse at mange foretrekker å stå utenfor arbeidslivet? Dermed har jeg antydet noen mulige årsaker til ikke-vestlige innvandreres lave yrkesdeltakelse: Trekk ved arbeidsmarkedet, trekk ved arbeidssøkerne og trekk ved velferdsstaten. Et gjennomregulert arbeidsmarked Sammenliknet med de fleste andre land i verden er det norske arbeidsmarkedet preget av jobbsikkerhet og regulerte lønninger. Dette har åpenbart en rekke positive sider. Samtidig bidrar reguleringene til at arbeidsgivere løper en høy risiko når de ansetter nye folk. Jo høyere startlønninger og jo bedre jobbsikkerhet, jo mer kostbar er en feilansettelse. For en arbeidsgiver er det rasjonelt å lete etter de 100 HORISONT nr. 4/2001

4 arbeidstakerne som har størst potensial for å gjøre en god jobb. Samtidig kan det være fornuftig å styre unna arbeidstakere hvis det hefter usikkerhet til hvilke kvalifikasjoner de har, og til hvor stabil arbeidskraft de vil være. Det innebærer gjerne at søkere med gode karakterer fra en (for arbeidsgiveren) kjent utdanningsinstitusjon, norske referanser og antatt god helse foretrekkes, mens søkere uten dokumenterte kvalifikasjoner og lang karriere som sosialhjelpsmottaker stiller langt bak i køen. Dette kan gjerne omtales som diskriminering, i den forstand at innvandrere med like gode reelle kvalifikasjoner som nordmenn taper i konkurransen, men er likevel resultat av for arbeidsgiveren rasjonelle handlinger. Denne type diskriminering er et resultat av manglende informasjon om arbeidssøkernes kvalifikasjoner, ikke av rasistiske holdninger. I Norge har ikke-vestlige arbeidstakere begrensede muligheter til å kompensere for manglende dokumentering av sine kvalifikasjoner gjennom å renonsere på lønn og jobbsikkerhet. I mindre regulerte arbeidsmarkeder kan dette være en strategi for å komme inn i en første jobb. Fraværet av «hamburgerøkonomi» kan dermed noe paradoksalt være en ulempe for ikke-vestlige arbeidssøkere. I tillegg gjør regelverk for internkontroll at kravene til norskkunnskaper øker også i jobber der «Jo høyere startlønninger og jo bedre jobbsikkerhet, jo mer kostbar er en feilansettelse» det tidligere ikke ble stilt slike krav. I sum bidrar reguleringene til å gjøre terskelen til det norske arbeidsmarkedet svært høy. Arbeidssøkere i nye omgivelser Helt innledningsvis var jeg inne på en del kjennetegn ved ikke-vestlige arbeidssøkere som er viktige for å forstå deres situasjon på arbeidsmarkedet. Riktignok overdrives gjerne betydningen av norskkunnskaper og formelle kvalifikasjoner, mens betydningen av nettverk undervurderes 3. En svært stor andel av ledige jobber formidles via nettverk av venner og bekjente. Dette gjelder både for norske og ikke-norske arbeidstakere. Innvandrere som mangler slikt nettverk har derfor betydelig større vansker med å finne arbeid. Et trekk ved arbeidstakerne som det sjeldnere tematiseres, og som det er vanskelig å forske på, er deres motivasjon for å delta i yrkeslivet. Dersom man spør yrkespassive sosialklienter om hvorfor de ikke er i arbeid, er det neppe særlig mange i hvert fall ikke blant innvandrerne som vil svare at de foretrekker å være sosialklienter. Gjennom kvalitative intervjuer med medlemmer av ulike etniske grupper har vi likevel fått et klart inntrykk av at motviljen mot å leve av offentlige overføringer er større i noen grupper enn i andre. I en viss grad kan dette ha sammenheng med at fenomenet HORISONT nr. 4/

5 sosialhjelp er totalt ukjent for noen. Dermed knyttes det i utgangspunktet ikke noe stigma til sosialhjelpsbruk. I tillegg vil ukvalifisert arbeid av mange oppleves som en sterk sosial deklassering. Fallet i sosial status ved å ta en vaskejobb er selvsagt større jo høyere utdanning og sosial bakgrunn innvandreren har. Kjønnsrolleoppfatninger kan også spille inn. Med andre ord: En høyt utdannet mann med overklassebakgrunn, som i tillegg har en tradisjonell kjønnsrolleoppfatning, vil sannsynligvis vegre seg mot å ta en vaskejobb. En passiviserende velferdsstat Selv om tilværelsen som sosialklient ikke er særlig attråverdig, kan altså alternativet framstå som enda verre. Og selv om sosialhjelpsnormene fra de fleste nordmenns ståsted ikke gir en særlig romslig økonomi, representerer sosialhjelpen en reell mulighet til å la være å jobbe. (Riktignok kan sosialkontoret i teorien trekke i sosialhjelp dersom en sosialklient nekter å ta imot et jobbtilbud, men i praksis er dette vanskelig gjennomførbart, spesielt i barnefamilier.) Dessuten er lønnsnivået i de jobbene som er åpne for innvandrere uten praksis fra det norske arbeidsmarkedet, så lavt at den økonomiske gevinsten ved å gå fra sosialhjelp til yrkesdeltakelse er liten eller fraværende. Sosialhjelpssystemet er dessuten utformet slik at arbeidsinntekt trekkes krone for krone fra sosialhjelpsutbetalingene. Sosialhjelpsklienter som velger å ta en jobb som er dårligere betalt enn husholdningens samlede sosialhjelpsutbetaling vil kunne få supplerende sosialhjelp opp til sosialhjelpsnormen, men vil ikke sitte igjen med en krone mer enn det de ville fått som passive sosialhjelpsmottakere. Svært mange har derfor ingen økonomiske insentiver til å bli yrkesaktive i hvert fall ikke på kort sikt. Særlig gjelder dette familier med mange barn, der sosialhjelpsutbetalingene er store. Mange kommer også fra samfunn der mulighetene for sosial mobilitet er svært liten, og har derfor små forventninger om å klatre i karrierestigen. Likevel skal det understrekes at svært mange flyktninger og innvandrere har et sterkt ønske om å forsørge seg selv og sin familie. Dette illustreres blant annet av det store antallet flyktninger som tar lønnet arbeid til tross for at lønnsnivået er så lavt at de blir avhengige av supplerende sosialhjelp. Mangelen på økonomiske insentiver for yrkesaktivitet kan dessuten virke som en fattigdomsfelle: Når innvandrerne ikke kommer over i lønnet arbeid, får de ingen mulighet til å gjøre karriere og derigjennom skaffe seg inntekter som løfter dem ut av fattigdommen. I tillegg vokser en foruroligende stor andel av barn med innvandrerbakgrunn opp i husholdninger der begge foreldre står utenfor både utdanningssystem og arbeidsliv 4. Dette er åpenbart et dårlig utgangspunkt for barnas skoleprestasjoner og senere yrkeskarriere. Dermed går fattigdommen også iarv. 102 HORISONT nr. 4/2001

6 Hvordan øke yrkesdeltakelsen? Noen av svarene på dette er allerede gjentatt til det kjedsommelige: Mer og bedre norskopplæring og bedre systemer for godkjenning av utdanning fra utlandet. Andre tiltak er under utprøving. Det har pågått og pågår et offentlig finansiert utviklings- og forskningsarbeid på feltet kvalifisering av nyankomne. Metodene bygger blant annet på erfaringer fra vellykkede kvalifiseringsprosjekter i utlandet 5. En fersk evalueringsrapport fra prøveprosjekter initiert av Kommunal- og regionaldepartementet/utlendingsdirektoratet, viser at metodene også er effektive i Norge 6. De effektive metodene innebærer en omlegging fra et system med passiv sosialhjelpsmottak til et heldags kvalifiseringstilbud med lønn. Deltakerne får ett kontaktpunkt med hjelpeapparatet og unngår dermed å bli kasteballer mellom ulike etater og kontorer. Andre sentrale elementer er tett oppfølging av den enkelte deltaker, samt tidlig arbeidspraksis, gjerne parallelt med språkopplæringen. Ved å gjøre lønnet kvalifisering til et standard introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger og innvandrere, løses dessuten langt på vei problemene med at oppfølging fra hjelpeapparatet gir negative assosiasjoner hos arbeidsgiverne. Slike negative assosiasjoner er først og fremst knyttet til oppfølging fra sosialkontoret. Det er mindre grunn til å tro at et kvalifiseringsprogram som er obligatorisk for alle nyankomne vil hefte som noe negativt ved deltakerne. (Deltakelse gjøres obligatorisk i den forstand at de som ikke ønsker å delta ikke uten videre får sosialhjelp. De som er i stand til å forsørge seg selv trenger dermed ikke delta.) Reguleringsnivået i norsk arbeidsliv må nok tas mer eller mindre for gitt. En generell svekkelse av jobbsikkerheten eller reduksjon av lønnsnivået er dermed lite aktuelle strategier for å redusere den risikoen arbeidsgivere opplever ved å ansette personer som mangler utdanning og arbeidspraksis fra Norge. Det vil være mer hensiktsmessig å lete etter tiltak som kan øke arbeidsgivernes kunnskaper om disse arbeidssøkernes kvalifikasjoner. Dette kan enklest gjøres ved at arbeidssøkerne får vise hva de kan gjennom praksisplasser. Kommuner som bruker praksisplasser i sitt integreringsarbeid har imidlertid opplevd at gratis arbeidskraft ikke alltid er tilstrekkelig for at arbeidsgivere skal tilby slike plasser. En viktig årsak er selvsagt at opplæringsvirksomhet er kostbart for bedriftene. Det er derfor viktig å finne ut hva som skal til for at praksisplassordninger skal være attraktive for arbeidsgiverne. Kanskje må praksisplassene i større grad defineres som en del at utdanningssystemet og dermed utløse offentlige tilskudd. Et eventuelt tilskudd må imidlertid være knyttet til faktisk opplæringsvirksomhet. Ordninger som innebærer gratis eller billig arbeidskraft vil alltid kunne friste useriøse arbeidsgivere til å misbruke ordningen. Jo mer formalisert opplæringsvirksomhet som knyttes til praksisplassene, jo mindre blir sjansene for slikt misbruk. HORISONT nr. 4/

7 Lange ufrivillige fravær fra arbeidslivet kan i seg selv være diskvalifiserende. Ikke minst har passivitet og isolasjon negative konsekvenser for folks psykiske helse. Det er derfor svært uheldig at velferdsapparatet i så stor grad åpner for passivt sosialhjelpsmottak. Som nevnt har forsøk med overgang fra sosialhjelp til lønnet kvalifisering gitt positive resultater. Det er også fullt mulig å gjøre noe for å redusere problemene som følger av at sosialhjelpsnormen i mange tilfeller er høyere enn lønnsnivået. Dette kan løses ved å åpne for at de som er yrkesaktive og får supplerende sosialhjelp skal få noe høyere samlet inntekt (lønnsinntekt pluss sosialhjelp) enn om de hadde levd av sosialhjelp alene. Hvorfor brukes ikke effektive virkemidler? Det er stor enighet om nytten av en del av de tiltakene som er nevnt ovenfor. Problemene har vært kjent i en årrekke, det samme gjelder en del av løsningene. Likevel er ikke problemene løst. Dette er i seg selv interessant. Hvorfor tillater og finansierer norske myndigheter et norskopplæringstilbud for innvandrere som ikke holder mål? All erfaring tilsier at språkopplæring må være mest mulig intensiv for å være effektiv. I Norge ligger timetallet som tilbys vanligvis på fra 6 til 12 timer i uka. Hvorfor har man fremdeles ikke utarbeidet et system for yrkesprøving, der flyktninger og «Arbeidsdelingen mellom ulike nivåer og etater i forvaltningen fører til ansvarspulverisering» innvandrere gis mulighet for å dokumentere de reelle kunnskapene og kvalifikasjoner som de ikke har papirer på? Hvorfor har man i så liten grad tatt i bruk metoder for kvalifisering av nyankomne flyktninger og innvandrere som er utprøvd i utlandet med gode resultater? De kommunene som har forsøkt å ta i bruk metoder som har vist seg effektive i andre land har erfart at det slett ikke har vært enkelt. Arbeids- og myndighetsfordelingen mellom de ulike etatene i forvaltningen som er involvert i kvalifiseringsarbeidet, er organisert slik at hver har ansvar for sin del, og ingen har ansvaret for helheten. Det er dessuten betydelig uenighet om hva de ulike etatene skal bidra med, og på hvilket tidspunkt i kvalifiseringsløpet de skal komme inn. Når ingen har myndighet til å skjære igjennom, blir resultatet ofte svært tidkrevende forsøk på samarbeid, og i mange tilfeller at kvalifiseringsprosjektene ikke får den bistand de ønsker seg fra de forsøksvis samarbeidende etater. Arbeidsdelingen mellom ulike nivåer og etater i forvaltningen fører til ansvarspulverisering og mangel på kontinuitet og helhet i hjelpeapparatets innsats. Dette er etter min erfaring et hovedproblem i integreringsarbeidet. Å organisere kvalifiseringsarbeidet rundt ett kontaktpunkt for den enkelte deltaker 104 HORISONT nr. 4/2001

8 avhjelper noen av problemene knyttet til manglende kontinuitet i tiltakene. Flere av kommunene som har prøvd dette har erfart at samarbeidet mellom de ulike etatene har bedret seg etter hvert. Dette har imidlertid vært svært tidkrevende, og i en del tilfeller har man ikke lykkes i å oppnå et hensiktsmessig samarbeid med Aetat. I denne sammenheng er det også viktig å huske på at forsøksvirksomheten har foregått i kommuner som har vist spesiell interesse for metodeutvikling i kvalifiseringsarbeidet, og som har søkt om midler for å delta i dette. Problemene kan dermed forventes å bli minst like store i andre kommuner som ønsker å ta i bruk metodene. Selv om det er brukt betydelige midler til å utvikle gode metoder i kvalifiseringsarbeidet, er det ingen selvfølge at disse blir tatt i bruk. Selv om godt kvalifiseringsarbeid nok kan være lønnsomt på sikt, tilsier erfaringer fra kommunale budsjettprosesser at det er vanskelig å få gjennomslag for langsiktig forebyggende arbeid. Utover tilskudd til norskopplæring gis det ikke noe statlig tilskudd til kvalifiseringstiltak for innvandrere. Riktignok mottar kommunene et statlig tilskudd på HORISONT nr. 4/

9 kroner (fordelt over fem år) per flyktning de bosetter, men det stilles ingen krav om hva dette tilskuddet skal brukes til. Det kommunale selvstyret står sterkt i Norge. I tillegg har UDI betydelige problemer med å få kommunene til å ta imot nyankomne flyktninger raskt nok. Resultatet er at flyktningene blir boende svært lenge i asylmottak. Så lenge det er opp til kommunene å vurdere hvor mange flyktninger de skal bosette, vil statlige myndigheter trolig være tilbakeholdne med å knytte betingelser til integreringstilskuddet. Hvordan løse de strukturelle problemene i norsk integreringsarbeid? I de fleste kommuner drives kvalifiseringsarbeidet fremdeles etter gammel modell: Nyankomne flyktninger får sosialhjelp, tilbys noen timer norskopplæring i uka, og blir ved eventuell gjennomført norskopplæring henvist videre til arbeidskontoret. I mange tilfeller vurderer arbeidskontoret flyktningenes norskkunnskaper som for dårlige til at de er såkalt formidlingsklare, og henviser flyktningene tilbake til sosialkontoret. Innføring av virkemidlene som er utprøvd i Kommunal- og regionaldepartementets og UDIs prøveprosjekter vil være en klar forbedring. Likevel gjenstår betydelige problemer knyttet til tverretatlig samarbeid og arbeidsdeling. Å pålegge etatene «Vellykkede kvalifiseringsprosjekter i andre land har løst samarbeidsproblemene» å samarbeide har ikke vist seg å være tilstrekkelig for å oppnå et godt samarbeid. Vellykkede kvalifiseringsprosjekter i andre land har løst samarbeidsproblemene ved å samle ansvaret for utformingen av tilbudet og de økonomiske midlene til å gjennomføre det på ett sted. Den ansvarlige utøver kan dermed kjøpe de tjenestene som vurderes som hensiktsmessige (arbeidsformidling, norskkurs) av andre etater eller av private tjenesteprodusenter. Dette fjerner selvfølgelig ikke behovet for å samarbeide, men det gir samarbeidspartnerne økonomiske insentiver til å bli enige. Det gir også mulighet til å komme rundt fastlåste konflikter ved å velge nye samarbeidspartnere, eventuelt produsere flere tjenester selv. (Den ansvarlige utøver kan være en kommunal etat eller kontor/ prosjekt. I USA er det frivillige organisasjoner som organiserer det praktiske kvalifiseringsarbeidet.) Ved å løse opp i samarbeidsproblemene vil det forhåpentligvis også bli lettere å få etatene til å trekke veksler på hverandres kompetanse, i stedet for at alle utvikler mer eller mindre den samme. Hvorfor skal for eksempel Aetat være like gode som Voksenopplæringen til å vurdere norskkunnskaper? Forsøksvirksomheten har også avdekket stort behov for kompetanseheving og kvalitetssikring av kvalifiseringsarbeidet. 106 HORISONT nr. 4/2001

10 Kvalitetssikring av obligatoriske kvalifiseringstiltak er viktig også i et etisk perspektiv: Det kan vanskelig forsvares å tvinge noen til å delta i kvalifisering som ikke virker. I dag er det tjenesteprodusentene selv som har ansvar for kvalitetssikringen noe som er prinsipielt uheldig. Ekstern kvalitetssikring kunne baseres på en begrenset, men målrettet rapportering fra kommunene om hva de bruker integreringstilskuddet til. Dette kunne suppleres av et system for rullerende ekstern evaluering av det kommunale integreringsarbeidet. Disse endringene vil kreve til dels store strukturelle endringer i kvalifiseringsarbeidet. Kostnadene ved å holde fast ved det eksisterende systemet er imidlertid høye. Hvert år brukes store summer på kvalifiseringstiltak som har begrenset effekt. Resultatet er omfattende og langvarig sosialhjelpsbruk og et stort uutnyttet arbeidskraftpotensial. Den største kostnaden er likevel den reduserte livskvaliteten til store grupper ufrivillig arbeidsledige innvandrere. 1 Grünfeld, Berthold og Kjell Noreik (1991):Uførepensjonering blant innvandrere i Oslo. Tidsskrift for den norske lægeforening, 9. 2 Tveiten, Else (1997): Uførepensjonering. I Kåre Vassenden (red): Innvandrere i Norge. SSB Statistiske analyser Djuve og Hagen (1995): Skaff meg en jobb. Levekår blant flyktninger i Oslo. Fafo-rapport Djuve, Bjørnskau og Hagen (1996): Fra behov til budsjett. Evaluering av Oslo kommunes kriteriebaserte budsjettfordeling mellom bydelene. Fafo-rapport Djuve, Anne Britt og Hanne Cecilie Pettersen (1997): Virker tvang? Erfaringer med bruk av økonomiske sanksjoner i integreringsprogrammer for flyktninger. Fafo-rapport 234, Oslo. 6 Djuve, Anne Britt, Hanne Kavli, Monica Lund og Tina Østberg (2001): Fra sosialhjelp til lønnet kvalifisering. Resultater fra prøveprosjekter med heldags kvalifiseringstilbud for flyktninger. Fafo rapport, under utgivelse. HORISONT nr. 4/