Fylkesdelplan for kjøpesenter i Troms

Transkript

1 Fylkesdelplan for kjøpesenter i Troms

2 Forord Ved kongelig resolusjon av 8.januar 1999 ble det med hjemmel i plan- og bygningsloven fastsatt en rikspolitisk bestemmelse (RPB) om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder med virking fra 1. februar Bestemmelsen har varighet på 5 år. Kjøpesenterstoppen gjelder kjøpesentre på mer enn m2 bruksareal. Kjøpesentre med lavere bruksareal omfattes ikke av etableringsstoppen. Fylkesdelplanen for kjøpesenter skal gi retningslinjer for etablering av nye kjøpesentre, utvidelse av eksisterende og for lokalisering av kjøpesentre. Sentralt i retningslinjene står utforming av krav til dokumentasjon ved behandling av søknad. Vedtatt fylkesdelplan skal erstatte den rikspolititiske bestemmelsen. Retningslinjene for etablering/utvidelse/lokalisering av kjøpesentra tar utgangspunkt i vedtatte nasjonale mål og retningslinjer for utviklingen av handelsvirksomhet, service og senterstruktur. Disse målsetningene og retningslinjene gir de overordnede føringer for fylkesdelplanen. Utgangspunktet for utarbeidelsen av retningslinjene har vært å se hovedtrekkene i tettstedsutviklingen og senterstrukturen i Troms, samt utvikling av servicetilbud og handelsvirksomhet. Disse variablene må sees i lys av befolkningsutviklingen. De spesifikke forhold i de enkelte sentra, gjør at retningslinjene også må fange opp problemstillinger lokalt i de åtte definerte regionsentrene. Avgrensing av arealet som defineres som sentrum og avlastingssentrum er gjort. Kommunene skal ha fylkesdelplanens retningslinjer som et hjelpemiddel i utarbeidelse av og i behandling av planer. Fylkesdelplanen vil også være grunnlag for fylkeskommunen ved eventuelle innsigelser. Arbeidet har skjedd i nært samarbeid med de berørte kommunene; Tromsø, Harstad, Lenvik, Skjervøy, Nordreisa, Målselv, Salangen og Bardu. I hver samarbeidskommune har det vært en kontaktperson. Samlet sett har disse representantene utgjort kontaktgruppen. I enkelte kommuner har også representanter for næringslivet deltatt. Det har vært holdt orienteringsmøter i samtlige regionkommuner og ett møte med kontaktgruppen. Troms fylkeskommune august 2003 Innhold Definisjoner og forklaringer Innledning Problemstillinger Nasjonale og regionale mål og retningslinjer Den rikspolitiske bestemmelsen Finnes det noe problematisk ved RPB?

3 3.1.2 Hvordan skal fylkesdelplanen følges opp? Fylkesplan for Troms Senterstruktur og senterstrategi sentrum og sentrumsavgrensing og avlastingssentre Utfordringer - senterstruktur Sentrum og sentrumsavgrensing Avlastingssentre Hovedtrekk i de åtte regionene og regionsentra Senterstruktur og senterstrategi i Troms Folketallsutvikling Handel Trender, nisjer, kvalitet, nett og forbrukeren Oppsummering De åtte regionsentra Finnsnes Harstad Tromsø Skjervøy Storslett Bardufoss Setermoen Sjøvegan Retningslinjer Formål Virkning Føringer for kommunale planer Senterstruktur (jfr kap 5.1) Handelsomland (jfr kap 5.3 og kap 6) Avgrensing av sentrum og andre sentra (jfr kap 4) Dokumentasjonskrav Lokalisering av plasskrevende varer Vedlegg Vedlegg 1: Vedlegg 2: Vedlegg 3: Vedlegg 4: Vedlegg 5 Rikspolitiske bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder. Fastsatt ved kongelig resolusjon 8. januar Fremmet av miljøverndepartementet Utfyllende kommentarer og veiledning til rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder. Miljøverndepartementet. Sentrumsavgrensinger i de åtte regionene Beskrivelse av metode for å vurdere om et kjøpesenter kan tillates lokalisert i sentrum av en by eller et tettsted samt i bydels- eller lokalsenter. Miljøverndepartementet. Litteraturliste Definisjoner og forklaringer En lang rekke ord og begreper dukker opp i denne planen. Disse uttrykkene er flittig brukt i rapporter, veilederer, planer og andre dokumenter som har vært bakgrunnsmateriale til fylkesdelplanen. Det er derfor hensiktsmessig å gi noen korte definisjoner og/eller forklaringer kanskje vil gjøre tilgangen til planen lettere. Definisjonene og forklaringene er gjengitt slik de er beskrevet i sentrale rapporter, veiledere, planer etc bruk for utarbeidelse av denne fylkesdelplanen. Det gis som oftest ikke henvisninger til kilde i hver forklaring, da begrepene brukes i stort omfang i de fleste dokumenter. Det henvises imidlertid til 3

4 litteraturliste, vedlegg 5 for oversikt over bakgrunnsmateriale. Avlastingssentre: I den rikspolitiske bestemmelsen med tilhørende veiledningsmateriale beskrives, eller defineres avlastingssenter slik; Avlastingssentre er avgrensede områder hvor kjøpesenter kan etableres, dersom det ikke er ønskelig, eller mulig av plasshensyn å etablere kjøpesentre i sentrum. Avlastningssentrene defineres i forhold til det sentrum som avlastes, og deres funksjon gis gjennom reguleringsplan. Et avlastningssenter skal ligge så nært til sentrum at det oppfattes som en del av det eksisterende sentrum, eller slik at det over tid vil bli naturlig integrert i sentrum. 1 Bydelssenter/lokalsenter: Et bydelssenter/lokalsenter omfatter sentrumsdannelse i en bydel eller i et mindre tettsted i en kommune. Bydelssenteret/lokalsenteret dekker primært bydelens/lokalområdets servicebehov og har normalt ikke et influensomland utover dette. Et slikt senter har et dagligvaretilbud og som regel også et mindre utvalg av bransjehandel. Likeså vil ulike typer offentlig service og private tjenester og service utenom detaljhandelen være å finne her. 2 Dagligvarer: Dagligvarebutikk er innen næringsgruppe definert som butikk med bredt vareutvalg med hovedvekt på næringsog nytelsesmidler og næringsgruppe 52.2 butikkhandel med nærings- og nytelsesmidler i spesialforretninger. 3 Dekningsgrad: Definisjonen av dekningsgrad er forholdet mellom faktisk detaljhandelsomsetning inkl mva. og omsetningspotensialet fra forbrukere og næringsliv 4 : (omsetning : omsetningspotensialet) x 100. Dekningsgrad på 100 vil si at omsetningen tilsvarer potensialet i kommunen. 1 Kilde: Miljøverndepartementets veilleder T Kilde: Miljøverndepartementets veileder Planer og bestemmelser for kjøpesentre. 3 Kilde: Detaljhandels- og senteranalyse for Troms, NIBR Kilde: Detaljhandels- og senteranalyse for Troms, NIBR Detaljhandel: Omfatter virksomheter som driver salg av nye og brukte varer i eget navn og for egen regning, vesentlig til personlig forbruk eller til private husholdninger fra fast utsalgssted eller fra torgplass eller ved postordre. Detaljhandelen er alle typer varer. 5 Funksjonelle handelsomlandet: Det funksjonelle handelsomlandet er det omlandet som avstands- og/eller kommunikasjonsog/eller tilgjengelighetsmessig sogner til de enkelte sentra/tettsteder. Et annet begrep brukt er naturlig handelsomland. 6 Gangavstander: Følgende gangavstander legges til grunn ved sentrumsavgrensing 7 : Større byer: maks 1000 m gangavstand fra ytterkant til ytterkant Mellomstore byer og tettsteder: maks m gangavstand fra ytterkant til ytterkant Mindre byer og tettsteder: maks m gangavstand fra ytterkant til ytterkant Handelslekkasje: Handelslekkasje kan beskrives slik: Når folk reiser ut for å handle varer eller skaffer seg tjenester som de i utgangspunktet kan få i sitt nærsenter, har man en reell handelslekkasje (og et problem for de lokale tilbyderne av varer og tjenester). Handelsomland: En by, et tettsted, en bydel, eller et lokalsenter betjener befolkningen i et omkringliggende område. Dette kalles gjerne handelsomland. Kjøpesenter: I den rikspolitiske bestemmelsen med tilhørende veiledningsmateriale beskrives, eller defineres kjøpesenter som følgende; Detaljhandel i bygningsmessige enheter og bygningskomplekser som etableres, drives, eller som framstår som en enhet. Utsalg som krever kunde- eller medlemskort for å få adgang. 5 Kilde: Detaljhandels- og senteranalyse for Troms, NIBR Kilde: Miljøverndepartementets veileder T Kilde: Miljøverndepartementets veileder T

5 Overdekning/underdekning: En dekningsgrad på 120 tilsier at det er 20% høyere omsetning enn det potensialet tilsier og dermed er det overdekning. Tilsvarende, en dekningsgrad på 80 tilsier en underdekning 20% lavere enn potensialet. Senter: Et senter er et geografisk område med konsentrasjon av handels- og servicetilbud. Ulike sentra i regionen kan ha ulike servicetilbud og ulike befolkningsomland knyttet til ulike tilbud. Senternivå: En bys eller et tettsteds senternivå blir bestemt av hvilket tilbud (service og tjenester) de yter til befolkningen. Senternivået bestemmes indirekte av befolkningsgrunnlaget. Et tettsteds eller en bys senternivå legges til grunn i vurderinger som gjøres i forbindelse med lokalisering av tjenester. Tjenester som brukes ofte bør finnes nært brukerne. Spesialiserte tjenester/tilbud bør lokaliseres i sentre på høyere nivå. Senterstrategi: Senterstrategier definerer de ulike sentrenes rolle i forhold til hverandre. Senterstrategi innebærer en differensiert satsing på hvilke funksjoner et senter skal ha i forhold til senterets nivå, og i forhold til de øvrige sentra i regionen(e). Senterstrategi går ut på at en gjennom utvikling av livskraftige sentra, skal arbeide for at arbeidsmarkedet og tilbudet av spesialisert tjenester gir bedre valgmuligheter regionalt enn det som er mulig å få til i hver enkelt kommune. Senterstrategi er et viktig virkemiddel i arbeidet med å bevare et desentralisert bosettingsmønster. Senterstruktur: Senterstruktur er mønsteret av byer og tettsteder. Arbeidet med by- og tettstedsstrukturen må sees i sammenheng med fylkets langsiktige planer for utbyggingsmønster, samt areal og transportplaner. Sentralitet: Med sentralitet menes en kommunes beliggenhet i forhold til et senter hvor det finnes funksjoner av høy orden (sentrale funksjoner). En bys eller tettsteds sentralitet kan måles på mange måter bl.a. gjennom å identifisere: servicestandard og -tilgjengelighet antall sysselsatte i tjenestesektor kommunikasjon og tilgjengelighet Sentrum: Med sentrum i en by eller tettsted menes selve bykjernen eller tettstedssenteret 8 Dette er den mest sentrale delen av byen eller tettstedet og kjennetegnes ved stort mangfold og konsentrasjon av publikumsrettede funksjoner som detaljhandel, hotell- og restaurantvirksomhet, bank og annen forretningsmessig tjenesteyting, offentlig og privat administrasjon, kulturtilbud, rekreasjon og underholdning. Sentrums kjennetegnes også ved å ha god tilgjengelighet og er transportknutepunkt, spesielt for kollektivtransport. Sentrumskjernen sammenfaller ofte med den historiske byen. Sentrum skal også kunne nås av mange - til fots eller på sykkel. Spesialiserte tjenester: Tjenester som må ha et stort befolkningsgrunnlag og skal yte tjenester til et stort omland. Spesialvarer: Differansen mellom detaljhandel og dagligvarer gir de øvrige varegruppene innen detaljhandel, dvs. det som er benevnt spesialvarer. Feilkildene her kan være svært store. Tettsted: En hussamling skal registreres som tettsted dersom det bor minst 200 personer der (ca boliger) 9. Avstanden mellom husene skal normalt ikke overstige 50 m. Det er tillatt med et skjønnsmessig avvik utover 50 meter mellom husene i områder som ikke skal eller kan bebygges. Dette kan f.eks være parker, idrettsanlegg, industriområder eller naturlige hindringer som elver eller dyrkbare områder. Husklynger som naturlig hører med til tettstedet taes med inntil en avstand på 400 m fra tettstedskjernen. 8 Statistisk sentralbyrås kriteriesett: Det skal forekomme detaljvarehandel. Det skal finnes enten offentlig administrasjon, helse- og sosialtjenester eller andre sosiale/personlige tjenester. Det skal minst være 3 hovednæringer representert. Maksimum avstand mellom bygninger der virksomheter er lokalisert skal ikke overstige 50 meter. En sone på 100 meter er lagt rundt sentrumskjernen og til sammen danner dette sentrumssonen. (Kilde: Statistikk for 16 tettsteder og deres sentrumsarealer, 2002, Per Schøning). 9 Kilde: Statistisk sentralbyrå. 5

6 tettsted sentrum avlastingssenter bydelssenter handelsomland Fig. 1: Skissemessig illustrasjon av begrepene bydelssenter, sentrum, tettsted, avlastingssenter og handelsomland. 6

7 1. Innledning Bærekraftige byer og tettsteder Mye er sagt, uttalt og ikke minst skrevet om senterstruktur og utbyggingsmønster de seneste årene. Det startet med samordnet areal- og transportplanlegging først på 90-tallet som fokuserte transportarbeid og de miljømessige konsekvensene av stadig økende kjøreavstander for å nå hverdagens ulike gjøremål. Søkelyset på bærekraftig by- og tettstedsutvikling fortsatte gjennom den departementale satsingen miljøbyprogrammet som utvidet ståstedet til også å favne kvalitative aspekter ved byutviklingen, herunder blant annet sentrums betyding som møteplass for handel og kultur. Man ønsket ikke at byer og tettsteders sentrum skulle forvitre og tape terreng i forhold til den økende oppblomstring av store, bilbaserte handelsparker utenfor sentrum. Miljøbyprogrammet kan også på mange måter sies å være startskuddet for å sette estetikk i byer og tettsteder på dagsorden. Man ble opptatt av hva som tapper byene for det vakre og hva som kan gi byer og tettsteder økt kvalitet. Kjøpesenter en trussel mot sentrum Kjøpesenteretableringene som kom i løpet av 90-tallet, tydeliggjorde de negative konsekvensene for miljøet, samt konsekvensene for sentrumsutviklingen. Departementet valgte å legge fram sak for Stortinget vedrørende disse problemstillingene. Dette førte til vedtaket om midlertidig etableringsstopp for kjøpesenter. Vedtaket fattet i 1999, er den direkte årsaken til at fylkene utarbeider fylkesdelplaner på temaet kjøpesenter og senterstruktur. Hensikten med disse fylkesdelplanene er i siste instans å utforme retningslinjer som kan gi et grunnlag for å styre etableringer av handelsvirksomhet i en retning som samsvarer med nasjonale mål. En sentral del av arbeidet har vært å avgrense sentrumssoner. Avgrensing av sentrum er nødvendig for å kunne definere hva som kan tillates og ikke tillates av etablering eller utvidelse av kjøpesenter. Det dreier seg i hovedsak om to faktorer; handelskapasitet og lokalisering. Det bør i tillegg også dreie seg om estetikk og utforming. Hva er et kjøpesenter? I den rikspolitiske bestemmelsen med tilhørende veiledningsmateriale beskrives, eller defineres kjøpesenter som følgende; Detaljhandel i bygningsmessige enheter og bygningskomplekser som etableres, drives, eller framstår som en enhet. Utsalg som krever kunde- eller medlemskort for å få adgang. Dagligvareforretninger er å oppfatte som kjøpesenter i denne sammenheng. Det samme gjelder varehus som omsetter en eller flere varegruppe. Virksomhetene behøver ikke være lokaliseringer i ett og samme bygg, men kan være grupperinger omkring et torg, en gågate eller lignende. Virksomheter lokalisert slik at de oppfattes som en enhet, er etablert eller drevet som en enhet, skal sees i sammenheng. Metode Utforming av planen er gjort med flere innfallsvinkler. Nasjonale mål og retningslinjer gir de overordnede rammene Mye bakgrunnsog erfaringsmateriale har vært tilgjengelig. Blant annet har andre fylkesdelplaner på samme tema vært et godt utgangspunkt i arbeidet. I tillegg har analysearbeidet tatt i bruk tilgjengelig data fra handelsanalyser og befolkningsutvikling. Befaring og diskusjoner lokalt har vært nyttig. Kommunale planer og vedtak har vært sentrale i innsirkling av problemstillinger i de ulike kommunene. 2. Problemstillinger Dette kapittelet dreier seg om problemstillinger knyttet til kjøpesenterstoppen. Det drøftes hvorfor det er nødvendig å formulere et slikt dokument. Her tas bakgrunnen for tilblivelsen av den rikspolitiske bestemmelsen opp og begrunner hvorfor det fra statlig hold var påkrevd å lage en slik bestemmelse. 7

8 Fem problemstillinger danner rammen for planen: Problemstilling 1: Nasjonale mål og retningslinjer, intensjoner med RPB samt regionale målsettinger Hva kan tillates ikke tillates av etableringer? Nasjonale mål og retningslinjer må tolkes inn i lokal og regional sammenheng. Hovedproblemstillingen er hvilke rammer som gir de overordnede føringen for hva som vil kunne tillates, og motsatt, ikke tillates når det gjelder lokalisering, etablering og utvidelse av kjøpesenter på de ulike geografiske stedene i Troms. Hvilke type etableringer og utvidelser må avvises når med hjemmel i RPB? Fra RPB til fylkeskommunal utforming av retningslinjer - ambisjoner Som nevnt ligger det tolkningsmuligheter i bestemmelsene. Bestemmelsene skal fungere for hele landet både i store og små regioner, og i store og små senter. Erfaringer viser at saker som omhandler kjøpesenter, ofte tar lang tid å avgjøre. Retningslinjene som utformes i denne planen har som ambisjon å gjøre saksbehandlingen enklere, mer konsekvent og mer forutsigbar gjennom at det stilles krav til dokumentasjon før søknadene kan sluttbehandles. Uklare sider ved RPB Ved siden av at det ligger muligheter for ulik tolking av RPB, er det spesielt noen begreper eller definisjoner som blir uklare når de skal benyttes lokalt. Noen problematiske sider ved RPB blir drøftet. Problemstilling 2: De ulike regionenes hovedtrekk Store ikke-homogene spredtbygde regioner og tettere befolket byområder Regionene framstår både som like og ulike. For å kunne utforme retningslinjer som holder mål i forhold til det store ikke-homogene geografiske området som Troms fylke er, må regionene, samt byene/tettstedene beskrives. Ett sentralt aspekt er knyttet til handel, herunder handelsomland dekningsgrad (underdekning/overdekning) og kjøpekraft. Kjøpekraft på sin side, henger nøye sammen med befolkningsgrunnlag og befolkingsutvikling, samt befolkningsstruktur. Transportmulighetene sier noe om tilgjengelighet i form av transporttilbud og avstander. Rolletildeling vil avgjøre hva som kan tillates og hva som ikke kan tillates Hovedproblemstillingen her vil være å få fram mest mulig treffsikre beskrivelser av regionene og sentra, slik at man i retningslinjene i denne planen så langt mulig kan konkludere med hvilken rolle de ulike byene, bydelene og regionene skal ha. Rollene, definert ut fra hovedtrekkene, vil gi rammene for hva som kan tillates og ikke tillates av ny handelsvirksomhet. Rollene som tildeles vil også vise sammenhengene og den gjensidige avhengigheten mellom ulike senter. Problemstilling 3 : Regionsentrenes senterstruktur og avgrensing av sentrumssoner Alles kamp mot alle? Sentrum vs periferi? Tildeling av roller på bakgrunn av hvordan landskapet ser ut i de ulike regionene med hensyn til handel og befolkning, gjøres ut fra motivet å få til en utvikling som kan ivareta flest interesser både på kort og lang sikt. Interessene gjelder sentrene og regionene, befolkningen og de som driver innen handelsbransjen. Eksisterende regionsenterstruktur og identifisering av forholdene mellom disse, står sentralt i drøftingene. Sentrumsavgrensing identifisering av andre senter RPB setter en øvre grense på 3000 m2 når det gjelder hva som kan tillates av ny virksomhet som kommer innunder kjøpesenterdefinisjonen utenfor definert sentrum. Dette innebærer at sentrum må defineres og avgrensingen kartfestes. Sentrumsavgrensing - et kontroversielt spørsmål behov for lokale justeringer Statistisk Sentralbyrå har utført avgrensing av sentrum for norske byer og tettsteder. 10 SSB 8

9 har kommet fram til denne avgrensingen beregnet ut fra et sett kriterier. SSB s tekniske avgrensing må justeres for lokale forhold, deriblant avstandskrav satt i den rikspolitiske bestemmelsen (RPB). Lokal justering medfører i de fleste tilfeller at det som defineres som sentrum reduseres i forhold til SSB s avgrensing. Definisjonen for hva som ligger innenfor sentrum og hva som ligger utenfor, er et svært kontroversielt spørsmål i de fleste regionene. Årsaken er kort og godt at hva som kan tillates av handelsvirksomhet, eller ikke tillates, er avhengig av om lokaliseringsstedet ligger innfor eller utenfor definert sentrumssone. Eksisterende og framtidig utbyggings- og transportmønster Det eksisterende utbyggingsmønsteret må vurderes i forhold til det framtidige. Relevante problemstillinger er hvor bør ny handelsvirksomhet lokaliseres med tanke på å innfri målsettingen om levedyktige sentra uten at omlandet blir skadelidende. Med skadelidende omland menes nye tilbud kan slå uheldig ut for nærbutikken i et lokalsamfunn. Dette kan føre til at deler av befolkningen (de minst mobile) får et dårligere tilbud. Problemstilling 4 : Tyngdepunktsforflyttingens konsekvenser styrking vs svekking Handelsomland konkurrerende og overlappende Lokaliseringsspørsmål er knyttet til de enkelte regionsentrene. Planen fokuserer på konsekvenser for handelsomlandet som en ny etablering, eller en utvidelse av ekisterende handelsvirksomhet vil medføre. Videre vil såkalte interne forhold som svekking/styrking av sentrum, svekking/styrking av eksisterende lokalsentra/bydelsentra drøftes. Handelsomlandet blir påvirket av nye aktiviteter, eller når tilbud forsvinner. Konsekvenser på tre nivåer Konsekvensene er på tre nivåer. Disse nivåene er regionnivå, sentrumsnivå, lokalsenternivå, eller tettstedsnivå. Når nye, eller utvidede aktiviteter blir lokalisert til, eller i nærheten av disse geografiske nivåene, skjer det i større eller mindre grad tyngdepunktsforflytting. Konsekvenser av mulig tyngdepunktsforflytting kan være handelslekkasjer, som igjen kan føre til at eksisterende tilbud i sentrenes omland blir lagt ned. Tyngdepunktsforflytting kan også oppstå internt i den enkelte by og tettsted når nye boligområder bygges, eller når virksomheter etableres eller relokaliseres. Denne problemstillingen berører f eks mulige tyngdepunktsforflytting internt i definerte sentrumssoner. Den siste problemstillingen berører spesielt Tromsø, Harstad og Finnsnes, men trolig også Storslett og Bardufoss. Problemstilling 5 : Utforming av retningslinjene Retningslinjene som denne planen munner ut i, skal være operative på generell basis, samtidig som de skal fungere i de ulike virkelighetene som regionene befinner seg i. Dette innebærer at retningslinjene må, i tillegg til å være retningsbærende i en overordnet sammenheng, også være styringsredskaper for hver enkelt region. Framleggelse av troverdig dokumentasjon Retningslinjene må være tydelige og så langt mulig uttømmende når det gjelder krav til dokumentasjon som må vedlegges søknad om etablering/utvidelse. Dokumentasjon som utbygger/tiltakshaver må legge fram for at søknad om etablering/utvidelse av eksisterende handelsvirksomhet kan behandles, må også være av en slik kvalitet at den er troverdig. 10 Kriteriesett: Det skal forekomme detaljvarehandel. Det skal finnes enten offentlig administrasjon, helse- og sosialtjenester eller andre sosiale/personlige tjenester. Det skal minst være 3 hovednæringer representert. Maksimum avstand mellom bygninger der virksomheter er lokalisert skal ikke overstige 50 meter. En sone på 100 meter er lagt rundt sentrumskjernen og til sammen danner dette sentrumssonen. (Kilde: Statistikk for 16 tettsteder og deres sentrumsarealer, 2002, Per Schøning). 3. Nasjonale og regionale mål og retningslinjer St.meld. 34 (2001) gir nasjonale mål for distriktspolitikken. Målsettinga er å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og å utvikle robuste regioner i alle deler av landet. Denne 9

10 målsettingen gir to føringer når det gjelder fylkesdelplan for kjøpesenter. Bosettingsmønsteret - en forutsetning og en konsekvens For det første er bosettingsmønsteret ikke bare en del av en politisk formulert målsetting, men bosettingsmønsteret påvirker og påvirkes av service, tjenester og tilbud. I sammenheng med senterstruktur og lokalisering av handelsvirksomhet og tjenester, er bosettingsmønsteret både en forutsetning for og en konsekvens av tiltak. Robuste regioner en forutsetning og en konsekvens For det andre er utvikling av robuste regioner en forutsetning for og en konsekvens av levedyktige samfunn innen regionene. Det er gjensidig avhengighet mellom regionene og omlandet. For å følge opp nasjonale mål med hensyn til bosettingsmønsteret, er det vesentlig å se nyetableringer, utvidelser og øvrig virksomhet innen ett regionsenter, i forhold til ett annet og i forhold til lokalsamfunn rundt Den rikspolitiske bestemmelsen Den rikspolitiske bestemmelsen om midlertidig etableringsstopp for kjøpesenter utenfor sentrale deler av byer og tettsteder trådte i kraft 1. februar Den forvaltes av miljøverndepartementet. Denne bestemmelsen har sin bakgrunn i St meld 29 om regional planlegging og arealpolitikk (1997). I meldingen ble det varslet at regjeringen ville vurdere å benytte plan- og bygningslovens muligheter for å nedlegge midlertidig forbud mot nyetableringer og utvidelser av større kjøpesentre dersom regionale og lokale myndigheter ikke fulgte opp den nasjonale politikken. RPB utgjør syv paragrafer 1 omtaler formålet 2 omhandler størrelse på utbyggingen 3 presiserer virkeområde (følger plan- og bygningslovens 1) 4 definerer unntak fra bestemmelsen 5 beskriver krav om utredningsplikt 6 går igjennom ikrafttredelse, varighet og virkning 7 gjør rede for myndighet og saksbehandling Bestemmelsen finnes i vedlegg 2. Utfyllende kommentarer og veiledning til RPB er lagt i vedlegg 3. I det følgende tolkes, kommenteres og drøftes 1, 2, 4, 5 og 6. 1 RPB formål Bærekraftig og robust I følge statelige dokument er norske byer og tettsteder utflytende, arealsløsende, bilbaserte og det gode liv i tettstedene og byene trues. Omtrent slik kunne begrunnelsen for den rikspolitiske bestemmelsen om midlertidig stopp for kjøpesenter ha vært. Begrunnelsen er, mer nøkternt beskrevet, sitert fra miljøverndepartementets 1: Formålet med denne rikspolitiske bestemmelsen er å legge til rette for en sterkere regional samordning av politikken for etablering og utvidelse av større kjøpesentre. Hensikten er å styrke eksisterende by- og tettstedssentre, unngå en utvikling som fører til unødig byspredning, hindre økt bilavhengighet og dårligere tilgjengelighet for de som ikke disponerer bil. Det langsiktige målet er å oppnå en mer bærekraftig og robust by- og tettstedsutvikling. RPB 1 har to klare motiv Det er i hovedsak to sentrale motiv som ligger bak den rikspolitiske bestemmelsen. Det ene motivet er knyttet til behovet for sterkere regional samordning og styring av etablering nye kjøpesentre og utvidelse av eksisterende. Det andre motivet er utdypet i departementets utfyllende kommentar (vedlegg 3); Den rikspolitiske bestemmelsen er et virkemiddel for å kunne nå den nasjonale målsettingen om å revitalisere og styrke sentrum i byer og tettsteder, bydelssentre og andre lokalsentre. Disse er viktige møtesteder for befolkning, handel og kulturaktiviteter. Dette er steder som i utgangspunktet er best tilgjengelig for kollektivreisende, syklende og gående. Et godt kollektivtilbud må sees på som et vesentlig kriterium for lokalisering av detaljhandelen. Konkurranse og fare for utarming Det første formålet om regional samordning og styring har med konkurranse og fare for utarming regionene i mellom, og mellom regionsentrene og omlandet. Det andre formålet retter seg mot konkurranse og fare for utarming av sentrum, dersom byene får lett 10

11 tilgjengelig tilbud utenfor sentrum. Sentrum skal være viktigste møtested for befolkning, handel og kulturaktiviteter. Ved å begrense nyetableringer og utvide større kjøpesentre langs hovedveiene, vil byspredning avta og bilavhengigheten bli redusert. 2 Midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre Det er størrelsen det kommer an på Bestemmelsens hovedinnhold er at uten samtykke fra fylkesmannen, er det forbudt med utbygging av kjøpesentre på mer enn 3000 m2, eller utvidelse av eksisterende kjøpesentre, hvis samlet bruksareal blir på mer enn 3000m2. Bestemmelsen omfatter ikke kjøpesentre innenfor det som er definert som sentrum i de største byene. Det vil også være tillatt å etablere kjøpesentre i mindre byer og andre tettsteder så lenge størrelsen tilpasses det naturlige handelsomlandet for stedene. Utenfor definert sentrum tillates altså ikke i hht bestemmelsen, etablering av virksomhet, som kommer innunder kjøpesenterdefinisjonen, større enn 3000m2. Når det er snakk om utvidelse, skal kvadratmeterstørrelsen sees i sammenheng med allerede etablert virksomhet. Virksomheten trenger ikke være lokalisert i ett og samme bygg for å bli betraktet som et kjøpesenter. Det kan være grupperinger rundt et torg, gågate, åpen plass etc. Krav til konsekvensutredninger I følge forskrift til PBL av 21.mai 1999 om konsekvensutredninger skal sentre for detaljhandel (kjøpesentre) på mer enn m2 alltid konsekvensutredes. Kjøpesentre på 7500 m2 skal vurderes etter KU-forskriftens vedlegg II og RPB 4. Søkes det om dispensasjon (samtykke fra fylkesmannen) etter RPB 2, omfattes også kjøpesentre på mellom m2 jfr KU-forskriftens vedlegg II. 4 Unntak Noen ganger er det allright Fire unntak er beskrevet i vedlegg 2. Tre refereres her. Etableringer eller utvidelser er ikke forbudt innenfor definert sentrum i byer med sentralitetsnivå 2 og 3. For Troms vedkommende gjelder dette Tromsø og Harstad. Etableringer og utvidelser er heller ikke forbudt i sentrum av øvrige byer og tettsteder og i bydels- og lokalsentre, dersom etableringenes størrelse er tilpasset stedets størrelse, funksjon og handelsomland. Etableringer av handel med enkelte vareslag er tillatt utenfor sentrum. Det gjelder forretninger som forhandler varegrupper som er plasskrevende. Varer som tilhører denne gruppen er; biler, båter og andre motorkjøretøyer, landbruksmaskiner, trelast og andre større byggevarer og salg fra planteskoler/hagesentre. 5 Utredningsplikt For å komme inn under unntakene i 4 er det et vilkår at tiltakshaver i forbindelse med søknad om tillatelse etter plan- og bygningslovens 93 ff legger fram nødvendig dokumentasjon som grunnlag for behandlingen. Tiltakshavers utredningsplikter - handelsanalyse Det er tiltakshaver som bærer kostnadene ved utredningen. Offentlige myndigheter skal være behjelpelig med framskaffing av relevante data, men myndighetene skal ikke selv er pålagt datainnsamlings- og analysearbeid. Utredningen skal beskrive tiltaket, lokaliseringen, plansituasjonen og andre relevante bakgrunnsopplysninger og inneholde en handelsanalyse som primært skal klargjøre lokale og regionale konsekvenser av tiltaket. 6 RPB varer i fem år Etableringsstoppen har en varighet på inntil fem år. Dette innebærer at fylkesdelplaner som skal avløse den rikspolitiske bestemmelsen, må være endelig vedtatt innen 1.februar Finnes det noe problematisk ved RPB? Der er noen problematiske punkter ved den rikspolitiske bestemmelsen. Svært mange av de problematiske punktene er knyttet til definisjon av begreper og hvordan begrepenes innhold håndteres i praksis. 11

12 Historisk sentrum flere senter ingen tydelige sentrum Historisk sentrum er for eksempel et slikt begrep som kan tøyes og bøyes. Noen byer/tettsteder har ikke et historisk sentrum. Noen har flere likeverdige (historiske) sentrum. Andre igjen har ikke et tydelige sentrum. Hvordan fullføre eller reparere ufullstendige sentra? Et annet forhold som kan tale mot det godes sak, er forbudet mot utvidelser. Man oppnår målsettingen om å hindre økning i bilbasert handel utenfor sentrum, men dette kan også gi riktig stygge konsekvenser etter hvert fordi muligheter for å reparere/fullføre utbyggingen i et område som allerede er tatt i bruk som utbyggingsområde på en ordentlig måte, blir begrenset i alle fall på kort sikt. I de byene og tettstedene som har en slik aktuell situasjon bør alternativ oppgraderings- eller fullføringsstrategi utarbeides. Det magiske 3000 tallet? Et siste forhold ved bestemmelsen er begrensningen oppad til 3000 m2. Dersom ikke aktiviteten alene, eller sammen med andre handelsvirksomheter i umiddelbar nærhet, samlet sett overstiger 3000 m2, kan man tolke RPB dit hen at den oppfordrer til strategien; dersom det er passe stort og passe spredt er det OK m2 kan være et høvelig tall i tettbygde og folkerike regioner på sentrale deler av Østlandet. For nordnorske forhold og da i dette tilfelle Troms, er det verdt å drøfte om det er akkurat 3000 m2 grensen som er riktig Hvordan skal fylkesdelplanen følges opp? Innarbeides i kommuneplanen herunder arealdel til kommuneplan Fylkesdelplanen skal følges opp gjennom planlegging og forvaltning i kommunene. Føringene fra fylkesdelplan skal legges til grunn for planarbeidet og innarbeides i planene. Departementet understreker i veileder T-1365 s. 4 at det er behov for å se sentrumsutviklingen i sammenheng med øvrig areal- og transportplanlegging og boligbygging i fylket 11. Fylkesdelplanen skal legges til grunn for videre planlegging av næringsutvikling. Planen skal bidra til mer entydig og konsistens behandling av planer og søknader. Økt forutsigbarhet skal gi raskere saksgang og færre innsigelser. Retningslinjene må utformes slik at de er entydige og at de gir forutsigbarhet. 3.2 Fylkesplan for Troms Fylkesplan for Troms for har formulert mål mht befolkingsutviklingen og bosettingsmønsteret, samt senterstrategiens rolle som virkemiddel i et helhetlig bilde. Mål for befolkningsutviklingen og bosettingsstrukturen Fra side 3 i fylkesplanen siteres: Hovedtrekkene i bosettingsmønsteret i Troms skal opprettholdes ved å styrke hele senterstrukturen og skape livskraftige lokalsamfunn. Senterstrategi et virkemiddel for å bevare et desentralisert bosettingsmønster Hovedessensen i fylkesplanens senterstrategi er: 1) å demme opp for flytting og 2) styrke attraktivitet Fylkesplanen side 6: Senterstrategien er et viktig virkemiddel i arbeidet med å bevare et desentralisert bosettingsmønster. Strategien går ut på at en gjennom utvikling av livskraftige sentra, skal arbeide for at arbeidsmarkedet og tilbudet av spesialiserte tjenester gir bedre valgmuligheter regionalt enn det som ellers er mulig å få til i hver enkelt kommune. I denne strategien ligger ønsket om å gjøre fylket mer attraktivt for tilflyttere, samtidig som sentrene skal fungere som buffere mot flytting ut av distriktene/regionene og fylket (side 6). Noe av flyttingen kanaliseres til sentrene, og tilbud gjøres lettere tilgjengelig ute i regionene ved lokalisering hit enn ved lokalisering på høyere nivå (senternivå). Fylkesplanen understreker at senterstrategien ikke bunner i noe ønske om sentralisering, men 11 Når departementet skriver fylket i transport- og boligsammenheng, er det trolig de tettbygde fylkene rundt Oslo der kommunene og regionene glir over i hverandre de har i tankene. 12

13 heller må sees på som en måte for distriktene å møte utfordringene (side 6). Videre siteres fra side 6: sentrene er avhengige av levedyktige samfunn i omlandet. 4 Senterstruktur og senterstrategi sentrum og sentrumsavgrensing og avlastingssentre Mål for senterstrukturen det handler om livskvalitet og distriktspolitikk I hht innholdet i den rikspolitiske bestemmelsen og de føringer som denne legger, skal analysene og konklusjonene i forhold til regionene, identifisere hvordan utviklingen innen handel, service og tjenester kan utvikles på en slik måte at utilsiktede konsekvenser ikke oppstår i en region eller senter fordi det etableres ny virksomhet/aktivitet i et nabosenter. Internt på by- og tettstedsnivå er det styrkeforholdet mellom sentrum og etableringen utenfor sentrum som settes i søkelyset. Blir sentrum utarmet og bydelssenter tappet for tilbud fordi bilbaserte senter bygges opp i lett tilgjengelige veikryss utenfor? Avstander, kommunikasjoner og tilgjengelighet er viktige del av grunnlaget for vurdering av sentrerutviklingen i fylket. 4.1 Utfordringer - senterstruktur Flest mulig får akseptabelt servicetilbud innenfor akseptable reiseavstander Utfordringen ligger i hvordan en kan utvikle den regionale senterstrukturen slik at flest mulig får et servicetilbud innen akseptable reiseavstander og et tilbud som holder en standard som innbyggerne aksepterer. Utvikling og vekst i tjenestetilbudet i de større sentra, må ikke gjøre situasjonen verre for de mindre stedene og de mindre, mer sårbare kommunene som kanskje allerede har et magert tilbud som gjøre de mindre attraktive som bosettingskommuner. Utviklingen av regionsentra skal ikke undergrave nødvendige nærtilbud i de mindre kommunene. Kommunene må selv vurdere egen utvikling i lys av det som skjer regional. I den forbindelse er det viktig at den enkelte kommune bygger opp kompetanse som kan møte utfordringene knyttet til senterstruktur og stedsutvikling. Rett lokalisering og rett størrelse Rett lokalisering med hensyn til tjenesteyting og annen publikumsrettet virksomhet, vil kunne motvirke utflytende byer og økt transport- og energibehov. Rett lokalisering handler også om lett tilgang til service og tjenester for befolkningen. Lett tilgang betyr noe både når det gjelder livskvalitet for de menneskene som ikke er så mobile, og det kan bety mye for miljøet i form av redusert transportarbeid. Hva som er rett lokalisering avhenger av type virksomhet/tiltak det er tale om. Identifisering av type sentra Inndeling i type sentra er nødvendig for å kunne analysere hvilke behov som bør/må dekkes innen et visst geografisk område for å kunne gi tilfredsstillende tilbud til befolkningen. Begrepet senterstrategi signaliserer også at det ligger en avhengighet mellom sentrene og sentrenes omland Senterstruktur er den strukturen som de ulike sentrene skaper i sitt forhold til hverandre. Det er vanlig å klassifisere ulike sentra i et hierarkisk system i forhold til deres befolkningsomland. Departementet anbefaler at minst fire typer sentre bør inngå i planen. Disse er: fylkessenter regionsenter kommunesenter bydels-, lokal- og nærsenter (grendesenter) De ulike sentras roller og utviklingsstrategi Spørsmålet her er hvordan minimalisere befolkningens reisebehov. Hvilke tjenester og servicefunksjoner har man bruk for en sjelden gang, og hvilke bør man ha daglig og lett tilgang til? daglig? Oversikten på neste side viser hvilke funksjoner, tjenester, tilbud m.m som knyttes til de ulike sentertypene. Inndelingen er hentet fra departementets veiledningsmateriale T

14 sentertype fylkessenter regionsenter kommunesenter bydels-, lokal- og nærsenter servicenivå viktige regionale funksjoner bredt og variert handelstilbud, godt utbygde servicefunksjoner bredt spekter av handel, kultur, offentlig og privat service og tilbud som det bare finnes ett av i kommunen dagligvarehandel, noen tjeneste- og servicetilbud 4.2 Sentrum og sentrumsavgrensing Den rikspolitiske bestemmelsen krever at sentrum i de ulike sentra defineres og avgrenses fysisk på kart. Hva menes med sentrum? Med sentrum i en by eller tettsted menes selve bykjernen eller tettstedssenteret. Dette er den mest sentrale delen av byen eller tettstedet og kjennetegnes ved stort mangfold og konsentrasjon av publikumsrettede funksjoner som detaljhandel, hotell- og restaurantvirksomhet, bank og annen forretningsmessig tjenesteyting, offentlig og privat administrasjon, kulturtilbud, rekreasjon og underholdning. Sentrums kjennetegnes også ved å ha god tilgjengelighet og er transportknutepunkt, spesielt for kollektivtransport. Sentrumskjernen sammenfaller ofte med den historiske byen. Sentrum kjennetegnes også ved å ha god tilgjengelighet (kan nås av mange) til fots eller på sykkel. Sentrum i de fleste nordnorske byer og tettsteder, ligger ved sjøen. Kollektivtransport innebærer derfor transport både til lands og til vanns. Sentrumsavgrensing tar gangavstander som utgangspunkt Et mål for sentrumsutvikling er å få konsentrerte bysentra med korte gangavstander mellom de viktigste funksjonene og til hovedknutepunkter for kollektivtransporten. Ved sentrumsavgrensing legges følgende gangavstander til grunn (jfr miljøverndepartementets veileder T-1365).: Større byer: maks 1000 m gangavstand fra ytterkant til ytterkant Mellomstore byer og tettsteder: maks m gangavstand fra ytterkant til ytterkant Mindre byer og tettsteder: maks m gangavstand fra ytterkant til ytterkant Sentrums randsoner Et annet forhold er et sentrums randsoneproblematikk. Dette rører ved problemstillinger der kommunene kan bli stilt overfor ønsker om etableringer som det ikke er mulig å finne plass til innenfor sentrumssonen, men som kan, under gitte betingelser, ligge i randsonen av sentrum. I så fall må konsekvensene synliggjøres og valget begrunnes. 4.3 Avlastingssentre Hva er løsningen når sentrum trenger avlasting? Det kan være behov for å definere avlastingssenter. Behovet for avlastingssenter er til stede når det ikke er mulig å finne plass til all handelsvirksomhet i sentrum. Plassmangel kan dreie seg både om mangel på arealer, men også at sentrum ikke ville makte å ta imot alle de handlende i en større by. Et avlastningssenter skal ligge så nært til sentrum at det oppfattes som en del av det eksisterende sentrum, eller slik at det over tid vil bli naturlig integrert i sentrum. Hvis avlastningssenteret ikke kan lokaliseres nært eksisterende sentrum skal det ligge i tilknytning til hovedatkomstvei til sentrum. Behov for avlastingssenter må dokumenteres rollen må være klar Avlastingssentre må ha en klar rolle i forhold til anbefalt byutviklingsstrategi og senterstruktur. Behovet for avlastingssentre må dokumenteres. Funksjons- og rollefordeling mellom sentrum, og eventuelle avlastingssentre, samt konsekvenser av valg må beskrives. Avlastingssentrene defineres i 14

15 forhold til det sentrum som avlastes, og avlastingssentrenes funksjon gis gjennom reguleringsplan. Analysen må også vise konsekvenser for andre byer og tettsteder i et regional perspektiv. Disse kravene til dokumentasjon tas opp i retningslinjene. faktorer som befolkning og befolkningsvekst, utbyggingsmønster, transport, etc. Avlastingssentre må ikke bli en by i byen eller et sentrum nr 2 Avlastingssentre skal avlaste sentrum når det gjelder handel, ikke for andre byfunksjoner eller aktiviteter. Dersom det tillates andre funksjoner utover handel i avlastingssentre må dette begrunnes ut fra andre forhold, og senteret er da tildelt ytterligere en rolle i tillegg til det å være avlastingssenter. Avlastingssenter skal serve et regionalt omland Et avlastningssenter har et regionalt omland og spiller en regional rolle i handelssammenheng. Dette innebærer at det senteret som utpekes som avlastingssenter skal ha god tilgjenglighet fra det regionale omlandet. Vareutvalget skal være bredt og området bør ha utvidelsesmuligheter slik at det ikke blir fullt etter kort tid. 5. Hovedtrekk i de åtte regionene og regionsentra. Dette kapittelet viser hovedtrekkene i de åtte regionene og regionsentrene innenfor følgende tema: senterstruktur og senterutvikling befolkningstal og befolkningsutvikling kjøpekraft og kjøpekraftsutvikling handelsomland og handelslekkasjer (overdekning/underdekning) 5.1 Senterstruktur og senterstrategi i Troms Fig 2 viser kommunene i Troms fylke og de regionsentrene. Disse åtte er definert i fylkesplan for Troms Tromsø, Harstad og Finnsnes er regioner/sentra som har noen sammenfallende utfordringer. De er alle bykommuner, men med store innbyrdes forskjeller når det gjelder variabler knyttet til handel, samt øvrige Fig 2: Troms fylkes kommuner og de åtte regionsentrene. De øvrige fem definerte regionsentrene er Bardufoss, Setermoen, Sjøvegan, Storslett og Skjervøy. Disse fem har til felles at de er mindre tettsteder med relativt lave befolkningstall, unntakene kan kanskje sies å være Bardufoss og Storslett som ligger i kommuner med noe høyere folketall. De har også langt lavere handelsaktivitet enn de tre byene nevnt. Fylkesplan for Troms Fylkesplan følger opp hovedtrekkene i de to foregående fylkesplanene når det gjelder senterstruktur og senterstrategi i fylket. Fra side 7 siteres: Regionsentrene Storslett, Bardufoss og Sjøvegan har hatt positiv utvikling som må videreføres og utvikles. Det må også satses på å utvikle Finnsnes som bykonsept og Setermoen og Skjervøy som bygdeby og kystby i Troms. Når det gjelder Tromsø påpekes det at, i tillegg til å være fylkessenter og landsdelsenter, er Tromsø, på noen områder, et nasjonalt og internasjonalt tyngdepunkt. Senternivå sier noe om hvor hvilke funksjoner finnes, eller hvor nye funksjoner bør lokaliseres Fig 3 viser de ulike regionsentrenes senternivå, samt type senter slik de er gradert i hht fylkesplan Nivåene er identifisert i hht Statistisk sentralbyrås standard for kommuneklassifisering. 15

16 senter regionsenter type senter nivå nivå 1 Tromsø fylkessenter, landsdelssenter, regionsenter kommunesenter nivå 2 Harstad Finnsnes regionsenter kommunesenter nivå 3 Skjervøy Storslett Setermoen Bardusfoss Sjøvegan regionsenter kommunesenter nærsenter nivå 4 øvrige kommunesenter kommunesentra nivå 5 lokale sentra bydelssenter, lokalsenter Fig 3: Senternivå, regionsentrene og sentertype. I tillegg er Skjervøy utpekt som senter for maritime funksjoner og Setermoen som senter for forsvarets aktiviteter. Fylkesplanen trekker opp hvilke tilbud som skal finnes i de ulike sentrene: Kommunesentrene utgjør grunnelementet i senterstrukturen. Her skal befolkningen kunne få utført tjenester for å dekke daglig behov (s 6). Senterstrategien innebærer en differensiert satsing på hvilke funksjoner et senter skal ha i forhold til senterets nivå. Tilbud som besøkes ofte og av mange bør finnes nært brukerne. mer spesialiserte tilbud lokaliseres på høyere nivå (s 6). Hvert av de definerte sentrene innenfor senternivå 1,2 og 3 skal kunne yte et tilbud innen utdanning, samferdsel, helsevern, kultur, næringssamarbeid og privat service, med mindre andre kommunesentra i regionen har spesielle forutsetninger som lokaliseringssteder. En slik tilnærming må være fleksibel slik at tilbud til enhver tid tilpasses behovet i befolkningen (s 6). Etableringen av nye offentlige regionale funksjoner skal primært skje i sentra på nivå 1,2 og 3, der det ikke er andre sentra som har spesielle forutsetninger (s 6). Samferdselsmessig infrastruktur, offetnlige kommunikasjoner og bredbånd danner forutsetninger for i hvor stor grad senterstrategien kan fungere etter hensikten. Det skal være fokus på hva som kan gjøres for å styrke tilgjengeligheten til hele fylket til sentra på høyere nivå i senterstrukturen, og da særlig til Tromsø (s 7). 5.2 Folketallsutvikling Grisgrendt - de fleste kommuner har tettsted under 2000 innbyggere I 1999 hadde Statistisk sentralbyrå følgende tall for Troms: 39 tettsteder i Troms fylke 5 tettsteder hadde over 2000 innbyggere 3 tettsteder hadde over 3000 innbyggere Som tallene viser, hadde de fleste av de 25 kommunene sitt største tettsted under 2000 innbyggere, noe som betyr et vanskelig grunnlag for et bredt tilbud av varer og tjenester. 2.5 % økning i Troms Tall for befolkningsutvikling på fylkesnivå i Troms viser at det har vært en økning i folketallet på 2.5% i perioden (Fylkesplanen , tabell 1). Sterk sentralisering på 90-tallet På 90-tallet har de fleste kommuner og regioner i fylket hatt nedgang i folketallet. De største sentrene har klart seg best, og veksten har kommet særlig i Tromsø. Noen få folketallsrike regioner i sør og vest - spredte, mindre kommunesentra i øst og nord Tromsø, Harstad og Lenvik har de høyeste befolkningstallene og vekst i befolkningen. De tre sentrene ligger i god avstand til hverandre og har tilgang på store omland med gode transportforbindelser. Av de øvrige kommunene er det Målselv og Nordreisa som har flest innbyggere. 16

17 Det er store regionvise forskjeller i folketallsutviklingen. Bakgrunnsmaterialet for å belyse disse spørsmålene, er i stor grad hentet fra NIBRrapport Detaljhandels- og senteranalyse for Troms fra år Tallene fra rapporten benyttes i de nødvendige drøftingene angående regional utvikling av handels- og servicetilbudene i Troms fylke. Tabell 1: Befolkningsutvikling og prognose (kilde fylkesplanen ) Årlig endr. Endring Prognose i % Årlig endr. i % Folketall 2002 Prognose 2010 Nord-Troms ,6 % -0,1 % Tromsø ,5 % 0,9 % Balsfjord og Karlsøy ,9 % -0,5 % Midt-Troms ,3 % 0,0 % Indre Sør-Troms ,8 % -0,1 % Sør-Troms ,2 % -0,1 % Sum fylket ,3 % 0,3 % Nord-Norge ,1 % 0,3 % Norge ,6 % 0,6 % Øvrige regionsenterkommuner Nordreisa ,1 % 0,3 % Lenvik ,3 % 0,4 % Målselv ,7 % -0,2 % Salangen ,2 % -0,2 % Harstad ,2 % 0,3 % Skjervøy ,1 % 0,3 % Bardu ,2 % 0,3 % Tabell 1:Befolkning og befolkningsutvikling. Prognose 2010 Folketallet på fylkesnivå vil i følge prognosene få en svak økning. Mange distriktskommuner må fremdeles planlegge ut fra avtakende folketall. Tromsø vil vokse fortsatt, men ikke i samme takt som på 90-tallet. Lenvik og Harstad vil også oppnå noe økning i folketallet. 5.3 Handel Følgende spørsmål kan være nyttige å stille for å få et raskt overblikk over situasjonen ut fra tilgjengelig tallmateriale. Hvordan utviklingen har vært mellom de ulike regionene og kommunene i fylket? Er det en sterkere omsetningsmessig konsentrasjon til de store tettstedene i fylket? Har tilgjengeligheten til handel og annen service blitt stadig dårligere for innbyggere i de mindre og mest konkurranseutsatte kommunene? Handlekapasitet Hvor stort er potensialet for handel? Man kan kalle det handle-kapasitet. Handlekapasitet er avhengig av flere faktorer der befolkningsgrunnlag, befolkningsstruktur, inntektsnivå (kjøpekraft) er de viktigste som vil bli tatt med her. Økning i detaljhandelsomsetning i perioden var på 9.0 % i Troms 12. Landsgjennomsnittet var 8.2 %. Bare Akershus og Buskerud lå høyere med hhv 10.2 og 9.4 %. Når det gjelder endringer på regionnivå viser tall fra perioden følgende: 12 Tallene er eks. motorkjøretøyer og drivstoff. Bilbransjen er kapitalkrevende og har et stort omland, derfor gir det et mer riktig bilde å holde tall fra denne bransjen utenfor i denne sammenhengen. Når bilbransje holdes utenfor detaljhandelsoversikten kan dekningsgraden ofte gå ned. 17

18 innbyggertall og et lavt inntektsnivå sammenlignet med fylkesgjennomsnittet. Detaljhandelsutviklingen forventing om reduserte vekstrater region Harstad-regionen: Harstad, Kvæfjord, Skånland, Bjarkøy, Ibestad Tromsø-regionen: Tromsø, Balsfjord, Karlsøy, Lyngen, Storfjord Finnsnes- regionen: Sørreisa, Dyrøy, Tranøy, Torsken, Berg, Lenvik Bardufoss (Andselv) - regionen: Gratangen, Lavangen, Bardu, Salangen, Målselv Nord-Tromsregionen: Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa, Kvænangen endringer i detaljhandelsomsetning ( )(%) Tabell 2: Endringer i detaljhandelsomsetning i regioner Kilde: NIBR Brytes disse tallene ned på kommunenivå, kommer forskjellene mellom enkeltkommuner til syne (se tabell 3). Årsaken til at noen av de mindre kommunene får en relativ høy, eller relativ lav endring, kommer av at omsetningen i utgangspunktet er relativt lav. Noen millioner økning eller nedgang i omsetningen, bidrar derfor til store utslag. Når det gjelder enkeltkommuner var situasjonen svakest for Gratangen, Kvæfjord, Salangen og Dyrøy alle hadde betydelig nedgang i omsetning i perioden Negativ kjøpekraftsutvikling har sin forklaring i alders- og kjønnsammensetning, stagnasjon/nedgang i et allerede lavt Etter den sterke veksten på 90-tallet forventes reduserte vekstrater inne mange bransjer. Det er mange faktorer som vil bestemme utviklingen i detaljhandelsomsetningen og derved også grunnlaget for økt tilbudsbredde i sentra og kommunene i Troms. Situasjonen er noe uoversiktlig og det er heftet betydelig usikkerhet ved en del forutsetninger. kommune endringer i detaljhandelsomsetning ( ) (eks motorkjt/drivstoff) (%) Harstad 22.8 Lavangen 20.0 Balsfjord 19.4 Kvænangen 14.7 Torsken 13.6 Tromsø 12.7 Lenvik 12.1 Målselv 10.9 Karlsøy 8.5 Bardu 8.1 Nordreisa 6.9 Storfjord 6.7 Skjervøy 5.2 Lyngen 3.4 Bjarkøy 0 Tranøy 0 Berg 0 Kåfjord 0 Sørreisa -3.0 Salangen Skånland -7.9 Kvæfjord Gratangen -18,5 Dyrøy Troms fylke 12.3 Tabell 3: Endringer i detaljhandelsomsetning i alle Troms- kommunene ( ). Kilde: NIBR 2000 Metningspunkt Forbruk, og dermed utviklingen innen detaljhandelen, må ikke slavisk framskrives. På et eller annet tidspunkt oppstår grad av metning. Endringer som vises gjennom empiriske data har selvsagt gyldighet, men kan ikke brukes ukritisk og løsrevet fra andre 18

19 forhold som også påvirker forbruksmønsteret. Folk endrer også sitt forbruksmønster over tid og i perioder. Dette kan medføre at det brukes mer penger innenfor ulike varesegmenter, mens forbruk av andre vareslag forblir uendret i enkelte tidsintervaller. 5 kommuner med dekningsgrad >100 7 av de 25 kommunene i fylket har hatt dekningsgrad innen detaljhandel på 100 eller mer i de senere årene. I 1997 hadde Lenvik, Harstad, Tromsø, Nordreisa og Målselv de høyeste dekningsgradtallene (se tabell 4). Nordreisa hadde dekningsgrad på 115 som den eneste kommune i Nord-Troms regionen med dekningsgrad større enn 100. kommune detaljhandelens dekningsgrad (1997) (eks motorkjt/drivstoff) Lenvik 139 Harstad 126 Tromsø 121 Nordreisa 115 Målselv 102 Bardu 99 Salangen 93 Skjervøy 87 Balsfjord 78 Karlsøy 75 Lyngen 68 Kvænangen 61 Ibestad 61 Kåfjord 60 Sørreisa 53 Torsken 49 Skånland 49 Dyrøy 47 Gratangen 44 Storfjord 42 Berg 41 Bjarkøy 37 Kvæfjord 36 Tranøy 27 Lavangen 27 Troms fylke 105 Tabell 4: Detaljhandelens dekningsgrader kommunevis og på fylkesnivå (1997) Kilde: NIBR, kommuner med dekningsgrad < av kommunene har dekningsgrad under 100 i av kommunene hadde samme år en dekningsgrad på under 70. Når dekningsgraden er under 100, betyr dette handelslekkasjer fra en kommune til en annen. Dvs en del av kjøpekraften som tilhører kommunen, blir benyttet i annen kommune. Folk gjør med andre ord sine innkjøp et annet sted enn i egen kommune. Det kan ha flere årsaker: En årsak kan være at tilbudet ikke finnes i egen kommune. Små kommunesentra har ikke grunnlag for større handelsvirksomhet i nærmarkedet. Derfor taper de mindre kommunene terreng og problem oppstår for de lokale tilbyderne av varer og tjenester. I tillegg arbeidspendler folk inn til de større sentra og gjør samtidig sine innkjøp der. En annen faktor, også av betyding er det som defineres som det funksjonelle handelsomlandet som er det omlandet som avstands- og kommunikasjonsmessige sogner til de enkelte sentra. Regionvise dekningsgrader Slås kommunene sammen til regioner, blir detaljhandelens dekningsgrad som vist i tabell 5. regioner Tromsø-regionen: Tromsø, Balsfjord, Karlsøy, Lyngen, Storfjord Harstad-regionen: Harstad, Kvæfjord, Skånland, Bjarkøy, Ibestad Finnsnes- regionen: Sørreisa, Dyrøy, Tranøy, Torsken, Berg, Lenvik Bardufoss (Andselv)- regionen: Gratangen, Lavangen, Bardu, Salangen, Målselv Nord-Troms-regionen: Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa, Kvænangen detaljhandelens dekningsgrad (1997) (eks motorkjt/drivstoff) Tabell 5: Detaljhandelens regionvise dekningsgrader (1197) Kilde: NIBR, Handelslekkasje en forutsetning Små sentra i mange Troms-kommunene er en naturlig forklaring på at det er mange kommuner med betydelig handelslekkasje. Denne type kommuner, med begrensede muligheter til handelsutvikling, vil alltid ha en viss handelslekkasje. Paradoksalt nok er handelslekkasje er en forutsetning for at det 19

20 skal utvikles gode regionale sentre med et bredt tilbud til et omland som omfatter flere kommuner. Servicedekningen lav i de mindre kommunene Minstestandarden er nær i mange kommuner og avstanden er stor til alternativt tilbud i alle fall for de som ikke er mobile. Fra forbrukernes ståsted kan det isolert sett sies at dersom det innen rimelig reisetid er mulig å nå handels- og servicetilbud, er ikke lokal handelslekkasje noe stort problem. Det er viktig at tilbudet ikke kommer under minstestandard. Nærbutikk med varer som benyttes daglig, er uttrykk for minstestandard. Omsetning pr innbygger Tabell 6 viser regionvise omsetningstall pr innbygger. Vi ser at Lenvik, Harstad, Troms og Målselv har høy omsetning pr innbygger. Nordreisa kommer også bra ut og Bardu er på nivå med Målselv. For de andre kommunene er omsetningstallene pr innbygger beskjedne noe som bl.a. bekrefter betydelig handelslekkasje. kommune omsetning - i 1000kr pr innb (1997) (eks motorkjt/drivstoff) Lenvik 73 Harstad 65 Tromsø 62 Nordreisa 59 Målselv 51 Bardu 50 Salangen 46 Skjervøy 43 Balsfjord 38 Karlsøy 37 Lyngen 33 Ibestad 30 Kåfjord 29 Kvænangen 29 Sørreisa 25 Skånland 24 Torsken 23 Dyrøy 22 Gratangen 21 Storfjord 20 Berg 19 Bjarkøy 18 Kvæfjord 17 Lavangen 13 Tranøy 12 Troms fylke 53 Tabell 6: Omsetning pr innbygger (1997) Kilde: NIBR I tabell 7 vises omsetningstall pr innbygger i regionene. region Tromsø-regionen: Tromsø, Balsfjord, Karlsøy, Lyngen, Storfjord Harstad-regionen: Harstad, Kvæfjord, Skånland, Bjarkøy, Ibestad Finnsnes- regionen: Sørreisa, Dyrøy, Tranøy, Torsken, Berg, Lenvik Bardufoss (Andselv)- regionen: Gratangen, Lavangen, Bardu, Salangen, Målselv Nord-Troms-regionen: Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa, Kvænangen omsetning -i 1000kr pr. innb. (1997) (eks motorkjt/drivstoff 57 Tabell 7:Rregionvise omsetningstall pr innbygger (1997) Kilde: NIBR, Pendlernes handelsbidrag Pendlere som forflytter seg mellom regioner daglig, utgjør kjøpekraft i fremmed region. Størst andel av pendlingen skjer generelt inn mot de større sentra. Turistenes handelsbidrag Det er ikke bare de fastboende som utgjør handelspotensialet. I enkelte tilfeller kan turistenes bidrag være betydelig. Turistenes bidrag i detaljhandelen kan synliggjøres gjennom å studere omsetninger i regioner fordelt på terminer. Tallene fra ikke-turist terminer kan sammenlignes med turist terminer. Supplert med spørreundersøkelser i