Sammendrag Arbeidstilsynet har i løpet av vinteren/våren ført tilsyn med arbeidsmiljøet i NAV.

Transkript

1 VÅR DATO VÅR REFERANSE DERES DATO DERES REFERANSE VÅR SAKSBEHANDLER Ola Winsvold tlf Arbeids- og velferdsdirektoratet Postboks 5 St. Olavs plass 1030 Oslo TILSYNSRAPPORT OG VARSEL OM PÅLEGG Arbeidstilsynet viser til brev av 4. november 2008 hvor vi varsler tilsyn, til åpningsmøte i det sentrale arbeidsmiljøutvalget , til 25 enkelttilsyn i perioden til og til møter med henholdsvis arbeidsgiver og hovedverneombud i tilsynsperioden. Sammendrag Arbeidstilsynet har i løpet av vinteren/våren ført tilsyn med arbeidsmiljøet i NAV. Ansatte og ledere i NAV sier de har meningsfylte arbeidsoppgaver og at det er motiverende å bistå og veilede brukere. De gir også tilbakemelding om godt samhold og gode kollegaer. De fleste har også et godt samarbeid med nærmeste leder. Lederne i NAV uttrykker et ønske om å ivareta sine ansatte og bidra til å skape et godt arbeidsmiljø. Arbeidstilsynet har likevel funnet forhold som vi vurderer som brudd på arbeidsmiljøloven: Store og helseskadelige arbeidsbelastninger Utilstrekkelig medvirkning Manglende kartlegging av arbeidsmiljøkonsekvenser ved bruk av midletidige ansatte Arbeidstilsynet pålegger NAV å kartlegge omfanget av de uheldige arbeidsbelastningene og på bakgrunn av dette utarbeide handlingsplaner og iverksette ulike tiltak. Tiltakene skal evalueres sommeren Videre pålegger Arbeidstilsynet NAV å iverksette tiltak for å styrke de ansattes medvirkning. Arbeidstilsynet vil delta som observatører i arbeidsmiljøutvalgsmøter i NAV i 2009/ Tilsyn med NAV 1.1 Bakgrunnen for å føre tilsyn med NAV Før Arbeidstilsynet besluttet å føre tilsyn med NAV, hadde vi over tid mottatt en rekke henvendelser om arbeidsmiljøbelastninger ulike steder i NAV. Mye av belastningene ble forklart med at NAV er i en etableringsfase som krever omfattende omstilling for arbeidstakerne. Arbeidstilsynet har kunnskap om organisasjoner i endring. Vår bekymring for arbeidstakerne i NAV var også basert på erfaringer fra andre virksomheter i omstilling. Av erfaring vet vi at ved omfattende omorganisering kommer arbeidsmiljøet og arbeidstakernes medvirkning i skyggen av krav til å opprettholde produksjon og til å omstille seg. Omfattende omstilling er krevende både for ledere og øvrige ansatte. POSTADRESSE E-POST TELEFON ORGANISASJONSNR Postboks 8174 Dep. oslo@arbeidstilsynet.no Oslo INTERNETT TELEFAKS Norge

2 VÅR REFERANSE 2 Under omstilling er dialogen mellom ledere og arbeidstakere om arbeidsmiljøet særlig viktig. Godt samvirke basert på gjensidig forståelse av virksomhetens og arbeidstakernes behov er basis både for trivsel og produksjon. 1.2 Fremgangsmåten ved tilsynet Tilsynsprosessen ble innledet med brev med melding om tilsyn 4. november I dette brevet informerte Arbeidstilsynet om de områdene vi ville tematisere under de enkelte tilsynene. Arbeidstilsynet har gjennomført tilsynene over en periode på ca. 3 måneder. Vi har gitt tilbakerapportering til direktør og sentralt hovedverneombud underveis for å gi NAV mulighet til å påskynde egne prosesser. Funnene i rapporten om opplevde belastninger bygger hovedsakelig på informasjon fra gruppeintervjuer med ansatte uten spesielle roller i arbeidsmiljøarbeidet. Vår oppfatning av årsakssammenhenger bygger i tillegg på forståelsen til ledere, verneombud og tillitsvalgte. Utvalg av enheter For å kontrollere arbeidsmiljøet i NAV valgte vi ut enheter på ulike administrative nivåer i NAVforvaltningen. Vi førte tilsyn med 12 NAV-kontorer, 2 NAV-forvaltningsenheter, 2 spesialenheter, 3 fylkesadministrasjoner, NAV Drift og Utvikling og Arbeids- og velferdsdirektoratet. I tillegg til tilsynene har vi deltatt på møter i det sentrale arbeidsmiljøutvalget og et innføringsseminar om NAV arrangert av Arbeids- og velferdsdirektoratet. Videre har vi deltatt på møter/konferanser for verneombud og for fylkesdirektørene. Vi har hatt møter underveis med den sentrale ledelsen og med det sentrale hovedverneombudet. Møtene med den sentrale ledelsen og hovedverneombudet og i det sentrale arbeidsmiljøutvalget har vært på Arbeidstilsynets initiativ. De andre konferansene har NAV tatt initiativ til. Primært undersøkte vi arbeidsmiljøet innenfor hver enhet vi førte tilsyn med. Når Arbeidstilsynet fører tilsyn i store og komplekse organisasjoner, er det i tillegg til arbeidsmiljøet i den enkelte enhet, vesentlig å kontrollere enheter på forskjellige administrative nivåer for å følge styrings- og rapporteringslinjen i arbeidsmiljøarbeidet. Dette ble gjort i Oslo, Sogn- og Fjordane og Troms fylker. Videre er det viktig å føre tilsyn med enheter som er avhengige av hverandre for å utføre oppgavene sine (eks. NAV-kontor og NAV forvaltning) for å kontrollere samhandlingen. Tilsynene ble innledet med et fellesmøte med leder(e) og verneombud. Deretter en gruppesamtale med 6-9 ansatte uten verv i arbeidsmiljøarbeidet. Etter vår henstilling ble de ansatte valgt ut av vernombudet i samråd med leder. Verneombudet var ikke med på gruppesamtalen. Tilsynene ble avsluttet med muntlig tilbakemelding om hva vi mente å ha funnet til verneombud og leder(e). Det sentrale hovedverneombudet (eller vara) deltok som observatør i det innledende og avsluttende møtet på de aller fleste tilsynene. 1.3 Arbeidsgiveransvar i NAV Påleggene Arbeidstilsynet varsler i denne rapporten retter seg mot Arbeids- og velferdsetaten (den statlige delen av NAV).

3 VÅR REFERANSE 3 De lokale NAV-kontorene er ledet og organisert på ulike måter. Enkelte NAV-kontorer har todelt ledelse, men de fleste NAV-kontorer har en felles leder som enten er statsansatt, kommuneansatt eller ansatt i både stat og kommune. Både stat og kommune vil således ha arbeidsgiveransvar for sine tilsatte på det enkelte NAV-kontor og sammen ansvar for arbeidsmiljøet. Vi anser rådmannen/byrådet som øverste arbeidsgiver i kommunene. Arbeids- og velferdsdirektøren er øverste arbeidsgiver Arbeids- og velferdsdirektoratet leder Arbeids- og velferdsetatens virksomhet (den statlige delen av NAV forvaltning). Arbeids- og velferdsdirektøren har den daglige ledelsen av direktoratet. Arbeidstilsynet anser derfor Arbeids- og velferdsdirektøren som arbeidsgiver etter arbeidsmiljøloven for den statlige delen av NAV. Direktøren har styringsrett og ansvaret for at virksomheten er organisert, ledet og utrustet slik at arbeidsmiljøet er i overensstemmelse med arbeidsmiljølovens krav, jf arbeidsmiljøloven 2-1. Direktøren er underlagt rammebetingelser gitt av Storting, regjering og departement. Rammebetingelsene knytter seg blant annet til hvilke oppgaver NAV skal utføre, ressurser og andre føringer. Direktøren plikter å oppfylle arbeidsmiljølovens krav innenfor de gitte rammebetingelser. Dersom arbeidsmiljølovens krav ikke lar seg oppfylle innenfor de gitte rammebetingelsene, må direktøren melde fra oppover om dette. Det er ca ledere med personalansvar i NAV. I henhold til arbeidsmiljøloven 2-3 tredje ledd plikter arbeidstakere som har til oppgave å lede andre arbeidstakere å sørge for at arbeidsmiljølovens krav til fullt forsvarlig arbeidsmiljø blir oppfylt for sine ansatte. Hver leder har behov for rammer og myndighet som gjør det mulig å ta vare på forpliktelsene innenfor sitt ansvarsområde. 1.4 Arbeidstakernes medvirkningsansvar Arbeidsgiver har styringsrett og har hovedansvaret for at virksomheten er organisert, ledet og utrustet slik at arbeidsmiljøet er tilfredsstillende. Arbeidstakerne har på sin side medansvar for arbeidsmiljøet, både enkeltvis og representert ved verneombudet. Arbeidstakerne plikter å si ifra om problemer de ikke kan løse på egenhånd, delta i dialogen om arbeidsmiljøet, og aktivt medvirke ved gjennomføringen av de tiltak som blir iverksatt for å skape et godt og trygt arbeidsmiljø, jf arbeidsmiljøloven Arbeidsmiljøet i NAV Arbeidstilsynets funn Arbeidstilsynet har ført tilsyn med om arbeidsmiljølovens krav er oppfylt i NAV. Tilsynet er gjennomført mens NAV fortsatt er under etablering og i omstilling. Kravet til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø gjelder også under omstilling. Generelt inntrykk De aller fleste ansatte gir uttrykk for at de har meningsfylte arbeidsoppgaver og at det er motiverende å bistå og veilede brukere. De gir tilbakemelding om godt samhold og gode kollegaer. De fleste har også et godt samarbeid med nærmeste leder. Lederne i NAV uttrykker et ønske om å ivareta sine underordnede og bidra til å skape et godt arbeidsmiljø.

4 VÅR REFERANSE 4 Noen av temaene vi reiste, har vi ikke funnet grunn til å forfølge videre. Etter det vi har avdekket fører verken kulturkollisjoner på NAV-kontorene, eller forskjeller i status, lønn og arbeidstid til uheldige fysiske eller psykiske belastninger. Heller ikke temaer som inkluderende arbeidsliv og spesiell tilrettelegging (IA), konfliktløsningsrutiner, fremtidig risiko og utvikling av felles kultur har blitt forfulgt videre fordi temaet arbeidsbelastninger viste seg å være mer fremtredende. Arbeidstakere og ledere uttrykker gjennomgående om et svært høyt arbeidspress, som har vart over lang tid. Ansatte gir uttrykk for at de er slitne og tror ikke på snarlig bedring. I tillegg opplever de at den vanskelige arbeidssituasjonen ikke blir tilstrekkelig vektlagt av arbeidsgiver. Mange savner anerkjennelse for sin kompetanse/erfaring og arbeidsinnsats. Arbeidspresset er mindre uttalt i fylkeskontorene og i Arbeids- og velferdsdirektoratet. Opplevelsen av anerkjennelse er også større på disse administrative nivåene. 2.1 Arbeidsbelastning Faktiske forhold Arbeidstakere, særlig ansatte ved NAV-kontorer og deres lokale ledere, oppgir gjennomgående at arbeidsmengden er betydelig og svært mange sier arbeidsmengden er for stor til å kunne mestres over tid. De forteller om et voldsomt fokus på å få ned saksbehandlingstiden og få unna saker. De oppgir at de opplever kronisk tidsnød. Ledere ved enkelte enheter, også på høyere administrative nivåer, sier at de er kjent med dette, men at de ikke klarer å løse problemene. Mange oppga at det var frustrerende med det veldige fokuset på produksjon (antallet behandlede saker, færre restanser, kortere saksbehandlingstid) samtidig som de opplever å ikke få arbeide effektivt med sakene på grunn av tungvinte rutiner og støttesystemer og krav om tilgjengelighet for brukerne. Ansatte uttrykte at de mangler mulighet til å gjøre en etter egen vurdering og etatens uttrykte målsetting, faglig tilfredsstillende jobb. Dette skyldes dels at antallet saker gjør det umulig, og dels på grunn av manglende kunnskap om områder de er satt til å arbeide med. De mangler også tid til å utvikle kunnskap og ferdigheter. Det tar tid både å gi og ta imot opplæring skulder ved skulder slik det er ment. Det settes av tid til kursing utenom arbeidsplassen, men dette er ikke tilstrekkelig ifølge arbeidstakere. Ansatte uttrykte at det i tråd med generalistmodellen var forventet av dem at de skulle kunne alle fagområder innenfor NAV. Denne forventningen klarer de ikke å innfri og opplever derfor å ikke mestre arbeidsoppgavene. Direktøren har i møtet med Arbeidstilsynet oppgitt at det ikke er krav om at den enkelte arbeidstaker skal dekke alle virkemidler, tjenester og ordninger i NAV, men at de skal ha tilstrekkelig kunnskap til å kunne vurdere hva brukeren har behov for og henvise til rett saksbehandler. Likevel uttrykker de ansatte ved NAV-kontorene at det er uklart om de skal kunne arbeide innenfor alle fagområder. Mange ansatte hevder at organiseringen med egne forvaltningsenheter har trukket ut mye kompetanse og erfaring fra NAV-kontorene. Mange av henvendelsene som egentlig skulle vært

5 VÅR REFERANSE 5 besvart av NAV-kontorene, rettes derfor til forvaltningen. Dette innvirker på saksbehandlingstiden i forvaltningen og bidrar til å øke arbeidsbelastningene. Under tilsynet har det også fremkommet opplysninger om at det arbeides overtid ut over arbeidsmiljølovens grenser. Dette kom blant annet frem i tilsynet ved NAV Drift og Utvikling. NAV Drift og Utvikling, avdeling for IKT-drift, har i 2008 blant annet hatt ansvaret for å etablere infrastrukturer for et betydelig antall NAV-kontorer. Avdelingen har samtidig arbeidet intensivt med IKT-løsninger knyttet til Pensjonsreformen. Flere ansatte ved IKT-drift har arbeidet utover grensene for tillatt overtid etter arbeidsmiljøloven. NAV Drift og Utvikling har oppgitt til Arbeidstilsynet at det er iverksatt tiltak for å begrense overtidsbruken. For å systematisere arbeidet med å begrense overtidsbruken vil det blant annet fra april 2009 bli en månedlig gjennomgang i direktørens ledergruppe. Flere arbeidstakere i NAV oppgir at det samlede og vedvarende arbeidspresset medfører at de får vondt i hodet, blir kvalme, mister arbeidsgleden og motivasjonen i arbeidet. Ved NAV-kontorer eller forvaltningsenhetene oppgir mange at de ofte eller hver dag går hjem med dårlig samvittighet. Mange uttrykte bekymring for egen helse og oppgir at de er svært slitne. Mange oppga, uten at Arbeidstilsynet har sjekket dette videre, at de selv eller kolleger har vært sykmeldte på grunn av forholdene. Flere oppgir også at det er belastende med den negative omtalen som NAV får i media. Et betydelig antall ansatte har uttrykt at de i private sammenhenger lar være å si hvor de jobber. Arbeidstilsynets vurdering Årsakene til et arbeidsmiljø som skaper helseskadelig arbeidspress er sammensatte. Helseskadelig arbeidspress skyldes ikke bare høye produksjonskrav. Det er særlig når det høye produksjonskravet er kombinert med en uhensiktsmessig organisering, manglende tilrettelegging av arbeidet og manglende muligheter for reell medvirkning fra de ansatte, at dette kan føre til helseskadelige belastninger. Det følger av arbeidsmiljøloven 4-1 andre ledd at arbeidet skal planlegges og utformes for å forebygge skader og sykdommer, og at arbeidets organisering, tilrettelegging, ledelse, arbeidstidsordninger og teknologi mv. skal være slik at arbeidstakerne ikke utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger. Arbeidstilsynet finner at svært mange arbeidstakere i NAV, særlig i førstelinjetjenesten, opplever et helseskadelig arbeidspress i strid med arbeidsmiljøloven. Dette har kommet til uttrykk ved at flere oppgir at arbeidsforholdene medfører at de blant annet får vondt i hodet, føler seg utslitte, mangler motivasjon og arbeidsglede. NAV har et voldsomt krav til produksjon fra samfunnet. Det er 2.8 millioner mennesker som hvert år mottar en tjeneste eller ytelse fra NAV. Arbeidstilsynet understreker at selv om NAV må innrette sin virksomhet på en slik måte at NAV både ivaretar brukernes behov for tjenester og ytelser, skal NAV samtidig sørge for et fullt forsvarlig arbeidsmiljø for sine ansatte. Arbeidstilsynet er av den oppfatning at arbeidet med å betjene brukerne, spesielt i førstelinjetjenesten, synes å være organisert på en slik måte at det utsetter arbeidstakerne for uheldige helsebelastninger. Arbeidstakerne oppgir blant annet at mye av arbeidsdagene går bort på grunn av tungvinte rutiner og støttesystemer. De trekker blant annet fram datasystemene og postrutiner som eksempler på dette. Kravet om tilgjengelighet for brukerne tar også mye av tid fra saksbehandlingen. Disse forholdene medfører at arbeidstakerne opplever at de ikke har tid til å oppfylle produksjonskravet.

6 VÅR REFERANSE 6 Arbeidstilsynet er videre av den oppfating at det er for lite vekt på arbeidsmiljø i den daglige driften. I linjen kreves og rapporteres det, ifølge både ledere og saksbehandlere, hovedsaklig om antallet produserte saker og restanser og langt mindre om hvordan produksjonskravet virker inn på arbeidsmiljøet og arbeidstakerens helse og velferd. Kravet til produksjon må ses i sammenheng med kravet til å tilrettelegge arbeidet for arbeidstakerne. Tilrettelegging kan skje både på organisatorisk og individuelt nivå og kan for eksempel innebære endrede arbeidsprosesser og rutiner, opplæring, justering av arbeidsmengde, arbeidstid og typer av oppgaver. Mange arbeidstakere i NAV opplever å ikke mestre arbeidsoppgavene de er satt til å utføre. Etter vår vurdering har dette delvis sammenheng med at de oppfatter at de skal kunne alle fagområdene innenfor NAV (jfr. generalistmodellen ), og at de mangler tilstrekkelig tid til opplæring og god veiledning ( skulder ved skulder-opplæring ). Arbeidstilsynet anser at dette er i strid med arbeidsmiljølovens 4-2 andre ledd bokstav e) som fastsetter at i utformingen av den enkeltes arbeidssituasjon skal det gis tilstrekkelig informasjon og opplæring slik at arbeidstaker er i stand til å utføre arbeidet når det skjer endringer som berører vedkommendes arbeidssituasjon. Arbeidstilsynet påpeker at det er viktig, og må tas på alvor, når arbeidstakere opplever og uttrykker at arbeidssituasjonen har negativ innvirkning på helsen og motivasjonen. Selv om ikke alle opplever det samme, plikter arbeidsgiver å organisere og tilrettelegge arbeidet under hensyn til den enkelte arbeidstakers alder, kyndighet, arbeidsevne og øvrige forutsetninger, jf arbeidsmiljøloven 4-2 annet ledd. Dersom én eller flere arbeidstakere opplever arbeidet som belastende og helseskadelig, er det viktig at arbeidsgiver finner ut av årsaken til dette, slik at arbeidet kan organiseres og tilrettelegges på en bedre måte for disse arbeidstakerne. Ofte viser det seg at det som er for belastende for noen, også vil være belastende for de aller fleste over tid. Det vil da være nødvendig med en generell reduksjon i belastningen for alle, for eksempel gjennom å ansette flere, forenkle rutiner, bedre støttesystemer osv slik at arbeidsmengden og arbeidsbelastningen reduseres. Arbeid utover tillatt overtid er et uttrykk for stor arbeidsbelastning. Arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven er vernebestemmelser som skal ivareta arbeidstakernes helse, miljø, sikkerhet og velferd. Det er arbeidsgivers ansvar å sørge for at de ansatte ikke arbeider utover grensene for tillatt overtid etter arbeidsmiljøloven, jf. arbeidsmiljøloven 2-1. Etter Arbeidstilsynets vurdering er det ekstra bekymringsfullt når overtidsbestemmelsene brytes, samtidig som arbeidsgiver har kjennskap til problemet. Det er hensynet til arbeidstakernes helse og velferd som ligger til grunn for begrensningene i arbeidstidskapittelet. Loven bygger på kunnskap om at for høy arbeidsbelastning kan gi alvorlige helse- og velferdsmessige belastninger. Systematiske brudd på overtidsbestemmelsene vil kunne medføre at de ansatte utsettes for uheldige helsebelastninger. NAV Drift og Utvikling har satt i gang tiltak for å begrense overtidsbruken. Arbeidstilsynet vil følge opp og kontrollere at tiltakene faktisk virker. Vi vil på denne bakgrunn be om å få tilsendt månedsrapportene som legges frem for Direktørens ledergruppe jevnlig fremover. Vi vil derfor be om at månedsrapportene om overtidsbruk for NAV Drift og Utvikling blir oversendt Arbeidstilsynet Oslo fra oktober 2009 til 1. juni I Stortingsproposisjon nr. 51 ( ) Redegjørelse om situasjonen i arbeids- og velferdsforvaltningen og forslag om tilførsel av ressurser til Arbeids- og velferdsetaten pekes det på noen av de utfordringene som er nevnt ovenfor. Proposisjonen redegjør også for forskjellige organisatoriske tiltak som skal settes inn på ulike nivåer i etaten.

7 VÅR REFERANSE 7 Med Stortingsproposisjon er ressursene økt og det er åpnet for forenkling av rutiner og endrede arbeidsprosesser. Det er også planlagt styrking av de ansattes kompetanse. Tidspunkt for innføring av nytt regelverk er utsatt og det er satt av flere ressurser til utvikling av IKT og telefonisystemer. Stortingsproposisjonen har hovedfokus på å sikre brukernes lovfestede rettigheter og ikke på de ansattes arbeidsmiljø. Arbeidstilsynet antar likevel at tiltakene i Stortingsproposisjonen vil kunne ha positiv innvirkning på problemene knyttet til den helseskadelige arbeidsbelastningen i NAV. For at tiltakene som er beskrevet i Stortingsproposisjonen skal ha positiv innvirkning på arbeidsmiljøet og de utfordringene som er beskrevet over, må de utarbeides i samarbeid med de ansatte på alle nivåer i NAV. Arbeidstilsynet viser i denne sammenheng til arbeidsmiljøloven 3-1 og særlig annet ledd bokstav d) som fastsetter at under planlegging og gjennomføring av endringer i virksomheten skal arbeidsgiver vurdere om arbeidsmiljøet vil være i samsvar med arbeidsmiljølovens krav og iverksette de nødvendige tiltak. Dette må skje i samarbeid med de ansatte. Arbeidstilsynets konklusjon Arbeidstilsynet har på bakgrunn av en helhetsvurdering av de overnevnte forhold lagt til grunn at arbeidsbelastningene for ansatte mange steder i NAV er så store og vedvarende at det er et brudd på arbeidsmiljøloven, se 4-1 første og andre ledd, jf. 4-2 andre ledd bokstav b) og 4-2 andre ledd bokstav e). Arbeidstilsynet har gjennomført tilsyn i kun et utvalg av enheter i NAV og det er på bakgrunn av disse tilsynene vi konkluderer med at det foreligger brudd på arbeidsmiljøloven. Dette gir ikke grunn til å si at det er et problem for hele virksomheten, men vi antar at det er et omfattende problem ved en rekke enheter. Det foreligger en plikt for arbeidsgiver til å ha oversikt over hvilke enheter som har et uforsvarlig arbeidsmiljø, og i den grad denne oversikten ikke foreligger, må arbeidsgiver sammen med vernetjenesten kartlegge hvor arbeidsmiljøproblemene er så store at tiltak anses nødvendig for å ivareta helsen til de ansatte, jf. arbeidsmiljøloven 3-1 og forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) 5 annet ledd nr. 6. Se pålegg 1A-1D. 2.2 Medvirkning og vektlegging av arbeidsmiljøarbeidet Faktiske forhold NAV har de formelle strukturer som arbeidsmiljøloven krever på plass. NAV har et HMS-system; de foretar HKI-undersøkelser to ganger årlig, de har utarbeidet overordnede rutiner for etatens systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid, herunder avviksrapportering. Videre er det valgt arbeidsmiljøutvalg og verneombud på ulike nivåer i NAV. I tillegg har de et eget medbestemmelsesapparat i henhold til Hovedavtalen for arbeidstakere i staten. Inndelingen i verneområder, valg av verneombud opprettelsen av arbeidsmiljøutvalg har skjedd i samarbeid mellom arbeidsgiver og sentralt hovedverneombud. Det er ett sentralt arbeidsmiljøutvalg for NAV stat og underliggende arbeidsmiljøutvalg i hvert fylke, og i andre enheter. Det foreligger en tilpasningsavtale for NAV som er inngått mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte i henhold til Hovedavtalens 26. Tilpasningsavtalen fastsetter at saker som er nevnt i arbeidsmiljøloven 7-2 (2) skal behandles etter reglene i Hovedavtalen og NAVs tilpasningsavtale. Tilpasningsavtalen fastsetter at det er viktig med god kommunikasjon mellom

8 VÅR REFERANSE 8 medbestemmelsesapparatet (MBA) og arbeidsmiljøutvalget og at partene på alle nivåer bør vurdere samordning av møter/representasjon mellom medbestemmelsesapparatet og arbeidsmiljøutvalg. Hovedverneombudet på sentralt nivå er aktiv og i dialog med arbeidsgivernivået i NAV. Det er likevel en utbredt oppfatning at vernetjenesten blir brukt i betydelig mindre grad enn tillitsvalgtapparatet. Arbeidstakerne er generelt ikke informert om hva som behandles i arbeidsmiljøutvalgene eller hva som er arbeidsmiljøutvalgenes oppgaver og funksjon. I enkelte enheter visste de ansatte ikke hvem som var verneombud eller om de hadde et arbeidsmiljøutvalg. Verneombudet og arbeidsmiljøutvalget ble sjelden nevnt som en faktor i løsningen på de arbeidsmiljøproblemene arbeidstakerne tok opp med Arbeidstilsynet. I de tilfeller verneombudene ble brukt var deres involvering begrenset til forhold knyttet til fysisk arbeidsmiljø som støy og arbeidsplassvurderinger. De fleste ansatte vi har intervjuet opplever at deres kunnskap og erfaring ikke vektlegges. Noen ansatte har gitt uttrykk overfor oss at NAVs utstrakte bruk av eksterne konsulenttjenester gjør at de opplever at deres kompetanse og erfaring ikke blir anerkjent av arbeidsgiver. Særlig gjelder dette i forbindelse med NAVs pågående omstilling. Også i forbindelse med egen arbeidshverdag opplever ansatte manglende medvirkning og anerkjennelse av egen kompetanse. Ansatte i førstelinjetjenesten opplever at deres nærmeste ledere stort sett er lydhøre når de melder fra om arbeidsmiljøforhold, men opplever likevel at forholdene ikke blir brakt videre oppover til neste ledelsesnivå. Enkelte ledere oppgir at det blir satt i gang aktiviteter fra høyere nivåer uten at de blir involvert i planleggingen av disse. Til tross for at det rapporteres tilbake om manglende kapasitet, får de likevel beskjed fra høyere nivå om å sette i gang nye aktiviteter. Ansatte og ledere oppgir at HKI-undersøkelsen ikke måler de reelle utfordringene knyttet til arbeidsbelastning og at de derfor ikke kjenner seg igjen i resultatene. Flere ansatte melder om uklare rapporteringsrutiner i forhold til avvik. Enkelte kjenner ikke til etatens HMS-rutiner knyttet til avvikshåndtering i det hele tatt. Noen opplyste at de kun hadde kjennskap til avviksrapporteringer knyttet til produksjon. Flere hevder at de har tatt opp uheldige forhold knyttet til arbeidssituasjonen uten å få respons. Arbeidstilsynets vurderinger Vektlegging av arbeidsmiljøarbeidet Arbeidsmiljø skal være et integrert tema i den ordinære styringen og rapporteringen. Når ikke styringslinjen er tilstrekkelig som kanal for arbeidsmiljøproblematikk, er det meningen at vernetjenesten skal kunne fange opp, fremme og løfte problemene til det nivå i organisasjonen som har myndighet til å fatte tiltak. Vernetjenestelinjen skal være en sikkerhetskanal dersom man ikke når frem med sine arbeidsmiljøproblemer vanlig tjenestevei (styringslinjen). Gjennom vernetjenesten har ansatte mulighet til å medvirke til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. I tillegg har den enkelte arbeidstaker en selvstendig medvirkningsrett gjennom for eksempel medarbeidersamtaler med nærmeste leder. NAV er en stor og kompleks organisasjon som gjør det vanskelig for arbeidsgiver (direktøren) å påse at alle vernetiltak er truffet i samsvar med arbeidsmiljølovens krav. En stor del av oppgavene når det gjelder gjennomføringen av arbeidsmiljølovens krav må derfor overlates til ledere på ulike nivåer i organisasjonen. Dette fritar imidlertid ikke arbeidsgiver for det overordnede ansvaret, jf arbeidsmiljøloven 2-1. Arbeidsgiver må sørge for at det er nødvendig kunnskap på alle nivåer og tydelige rapporteringslinjer, blant annet knyttet til produksjon og arbeidsmiljø.

9 VÅR REFERANSE 9 Arbeidstilsynet har sett at forståelsen av kravet til den enkeltes kompetanse varierer mellom ulike nivåer og mellom enhetene på samme nivå, jf ulik tolkning av generalistmodellen. Denne uklarheten knyttet til hvilke oppgaver og kompetanse som den enkelte arbeidstaker skal ha, har påført de ansatte økt arbeidsbelastning, blant annet grunnet opplevelsen av manglende mestring. Dette burde vært fanget opp av rapporteringen mellom ledere på ulike nivåer og tiltak burde ha vært iverksatt for å forhindre disse belastningene. Det er vanskelig for Arbeidstilsynet å si hvorfor dette ikke har blitt fanget opp. Ledere har imidlertid oppgitt at de må rapportere lang mer konkret og systematisk når det kommer til produksjon, enn når det gjelder arbeidsmiljø. Arbeidstilsynet har inntrykk av at mange ledere opplever at de står alene om sine prioriteringer i en hektisk hverdag og at det ikke stilles spørsmål ved deres valg om å prioritere å bruke tiden på produksjon framfor arbeidsmiljøarbeid. Etter Arbeidstilsynets vurdering signaliserer dette at arbeidsmiljøarbeidet er av mindre verdi enn øvrige områder. Medvirkning Tiltak som iverksettes på bakgrunn av medvirkning vil ha økt aksept blant de ansatte, fordi de opplever å bli tatt på alvor selv om resultatet blir noe annet. Åpne og trygge kommunikasjonskanaler er en forutsetning for medvirkning. Å kunne uttrykke seg fritt kjennetegner et godt arbeidsmiljø. Når de ansatte får medvirke blir de også anerkjent for sin kompetanse som igjen vil gi økt trivsel. Arbeidsmiljøloven har bestemmelser om medvirkning både knyttet til den enkelte arbeidstaker, jf særlig arbeidsmiljøloven 2-3, og gjennom vernetjenesten (verneombudet og arbeidsmiljøutvalget), jf arbeidsmiljøloven kapittel 6 og 7. Arbeidsmiljøloven setter også krav til medvirkning i forbindelse med omstillinger og store endringer i virksomheten, jf særlig arbeidsmiljøloven kapittel 8 og 4-2 andre og tredje ledd. Arbeidstilsynet har funnet at det er gjennomgående liten kjennskap til vernetjenesten i NAV. I enkelte enheter visste ikke de ansatte om de hadde et verneombud eller et arbeidsmiljøutvalg. Ansatte er generelt ikke informert om hva som er vernetjenestens oppgaver og funksjon. Det er videre en utbredt oppfatning at vernetjenesten blir brukt i betydelig mindre grad enn tillitsvalgtapparatet. Arbeidstilsynet har funnet at den helseskadelige arbeidsbelastningen er utbredt i NAV, men at belastningene knyttet til manglende mestring av arbeidsoppgaver håndteres bedre i enheter der det er gode arenaer for medvirkning og lederstøtte. Ved enkelte enheter i NAV blir ulike medvirkningsarenaer, som refleksjonsgrupper, personalgrupper, teammøter etc. trukket fram som viktige faktorer for å håndtere arbeidsbelastningene som kan løses lokalt. Her blir produksjon og arbeidsmiljø sett i sammenheng og de ansatte opplever dette som positivt. De får et bedre nærvær til ledelsen og bedre kontroll over egen arbeidssituasjon. Arbeidstilsynet har forstått NAVs tilpasningsavtale slik at saker nevnt i arbeidsmiljølovens 7-2 (2) både kan behandles i medbestemmelsesapparatet (MBA) og i arbeidsmiljøutvalget (AMU). Arbeidstilsynet er av den oppfatning at arbeidsmiljøutvalgene bør rendyrkes i NAV. Mange temaer kan tas opp både i MBA og arbeidsmiljøutvalgene, men ut ifra forskjellig perspektiver. Et eksempel er beredskapsvakter. Helse- og velferdsmessige konsekvensene av slike beredskapsvakter skal behandles i arbeidsmiljøutvalget, mens eventuell økonomisk godtgjørelse hører hjemme i MBA. Et annet eksempel er de forskjellige lønns- og arbeidstidssystemene i NAV. Forskjellenes betydning for

10 VÅR REFERANSE 10 relasjonen mellom arbeidstakerne hører hjemme i arbeidsmiljøutvalget. Konkrete lønnsforhandlinger hører hjemme i forhandlingsapparatet. På laveste nivå er forholdene mindre slik at ett felles utvalg kanskje er mest hensiktsmessig. Dette fordi forholdene er mer oversiktlige. Dessuten er ofte særinteressene mindre fremtredende og arbeidsmiljøproblemene får tilsvarende mer oppmerksomhet på mindre arbeidsplasser. Arbeidstilsynets konklusjon Etter Arbeidstilsynets vurdering er arbeidsmiljøutvalgene og verneombudene formelt på plass eller i ferd med å falle på plass i NAV. Arbeidstilsynet er imidlertid av den oppfatning at verneombudene og arbeidsmiljøutvalgene ikke har tilstrekkelig status og betydning for utviklingen av et fullt forsvarlig arbeidsmiljø i NAV. Arbeidstilsynet vil derfor pålegge arbeidsgiver å iverksette tiltak som sikrer at arbeidsmiljøutvalgene og verneombudene får den nødvendige betydning og status i NAV som arbeidsmiljøloven krever. Arbeidstilsynet har på bakgrunn av de overnevnte forhold lagt til grunn at det foreligger et brudd på arbeidsmiljøloven 6-2 og 7-2, jf. forskrift om verneombud og arbeidsmiljøutvalg 4, 6 nr. 2 og 9. Se pålegg Midlertidige ansettelser Faktiske forhold Under tilsynene framkom det at ansatte ved enkelte enheter var berørt av bruken av midlertidige stillinger. De usikre ansettelsesforholdene fører til stort gjennomtrekk som igjen skaper stor usikkerhet og belastninger for de faste ansatte. De må stadig lære opp nye uten at de har tilstrekkelig tid avsatt til dette og forholde seg til nytilsatte med et ustabilt arbeidsmiljø som følge. Arbeidstilsynets vurdering Det følger av arbeidsmiljøloven 3-1 annet ledd bokstav c) at arbeidsgiver skal kartlegge farer og problemer og på denne bakgrunn vurder risikoforholdene i virksomheten, utarbeide planer og iverksette tiltak for å redusere risikoen. Fast ansettelse i stillinger knyttet til arbeidsoppgaver som er varige er utgangspunktet i arbeidsmiljøloven og i tjenestemannsloven. Kontraktsvernet reguleres av tjenestemannsloven, mens arbeidsmiljøbestemmelsene reguleres av arbeidsmiljøloven. Hvis ansettelsespraksisen får negative konsekvenser for arbeidsmiljøet kan Arbeidstilsynet gi pålegg om å endre praksisen. Arbeidstilsynets konklusjon Arbeidstilsynet finner på bakgrunn av dette at arbeidsgiver må kartlegge de arbeidsmiljømessige konsekvensene av den systematiske bruken av midlertidige ansettelser, jf arbeidsmiljøloven 3-1 andre ledd bokstav c). Se pålegg 3.

11 VÅR REFERANSE Varsler om pålegg med frister Arbeidstilsynet har hjemmel til å gi de pålegg med de vilkår som anses nødvendig for gjennomføring av de offentligrettslige bestemmelsene i arbeidsmiljøloven, jf arbeidsmiljøloven 18-6 (1) og (6). Påleggene må sees i sammenheng. På bakgrunn av våre vurderinger varsles følgende pålegg: Pålegg 1 Balansert arbeidsbelastning 1A. Kartlegging og risikovurdering Arbeidet må organiseres, tilrettelegges og ledes slik at arbeidstakere, inklusive ledere, ikke utsettes for uheldige helsebelastninger. Arbeidsgiver må kartlegge og gjennom kartleggingen skaffe seg oversikt over hvilke enheter og hvilke arbeidstakere som utsettes for uheldige helsebelastninger. For at påleggene skal anses oppfylt skal Arbeidstilsynet innen gjennomføringsfristen for pålegget ha mottatt følgende dokumentasjon: En oversikt over hvordan de uheldige helsebelastningene i NAV er kartlagt, samt hvilke enheter som er overbelastet Månedsrapporter til direktøren vedrørende overtid i NAV Drift og Utvikling fra oktober 2009 til juni 2010 Dokumentasjon som viser medvirkning fra verneombudene og involvering av alle ledere med personalansvar Dokumentasjon som viser behandling i sentralt arbeidsmiljøutvalg Hjemmel: arbeidsmiljøloven 3-1 og forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) 5 annet ledd nr. 6, jf 4-1 første og andre ledd og 4-2 andre ledd bokstav b). Frist for gjennomføring av pålegget: 1. oktober B. Tidfestet handlingsplan Arbeidsgiver skal på bakgrunn av kartlegging, jf pålegg 1A, utarbeide en tidfestet handlingsplan for å sikre at arbeidstakere ikke utsettes for uheldig helsebelastninger. Følgende krav stilles til planen: Planen skal omfatte både etatsovergripende tiltak og spesifikke tiltak rettet inn mot spesielt belastede enheter. Planen skal også omfatte tiltak som gjennomføres på bakgrunn av Stortingsproposisjonen. Planen må gi en beskrivelse av den forventede effekten tiltakene er ment å ha for arbeidsmiljøet. Det må fremgå av planen at tiltakene ikke får negative konsekvenser i andre enheter enn der de er ment å avhjelpe situasjonen. Planen skal være tidfestet og synliggjøre hvem som har ansvar for gjennomføringen av tiltakene For at påleggene skal anses oppfylt skal Arbeidstilsynet innen gjennomføringsfristen for pålegget ha mottatt følgende dokumentasjon:

12 VÅR REFERANSE 12 Handlingsplan i overensstemmelse med de ovennevnte kravene Dokumentasjon som viser medvirkning fra vernombudene Dokumentasjon som viser behandling av planen i sentralt arbeidsmiljøutvalg Hjemmel: Arbeidsmiljøloven 3-1 og forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) 5 annet ledd nr. 6, jf arbeidsmiljøloven 4-1 første og annet ledd. Frist: 1. desember C. Iverksette tiltak Arbeidsgiver må, med bakgrunn i handlingsplanen (jf påleggspunkt 1B), iverksette tiltak slik at arbeidstakere har et arbeidsmiljø som gir full trygghet mot uheldige helsebelastninger forårsaket av arbeidets organisering, tilrettelegging, ledelse og arbeidstidsordninger. For at pålegget skal anses oppfylt skal Arbeidstilsynet innen gjennomføringsfristen for påleggene ha mottatt følgende dokumentasjon: Oversikt over iverksatte tiltak. Dette gjelder også tiltak som er iverksatt på bakgrunn av Stortingsproposisjonen. Dokumentasjon som viser medvirkning fra verneombudene Dokumentasjon som viser behandling i sentralt arbeidsmiljøutvalg Hjemmel: Arbeidsmiljøloven 3-1, forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) 5 annet ledd nr. 6, jf arbeidsmiljøloven 4-1 første og annet ledd. Frist for iverksetting av tiltak: 1. februar D. Evaluering av iverksatte tiltak Arbeidsgiver skal kontrollere at gjennomførte tiltak, jf pålegg 1C, har ført til at arbeidstakerne ikke lenger er utsatt for uheldige helsebelastninger. For at pålegget skal anses oppfylt skal Arbeidstilsynet innen gjennomføringsfristen for påleggene ha mottatt følgende dokumentasjon: Resultatet av evalueringen av gjennomførte tiltak. Dokumentasjon som viser medvirkning fra vernombudene og involvering av alle ledere med personalansvar Dokumentasjon som viser behandling i sentralt arbeidsmiljøutvalg. Hjemmel: arbeidsmiljøloven 3-1 og forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) 5 annet ledd nr. 8 Frist for gjennomføring av pålegget: 1. juni 2010

13 VÅR REFERANSE 13 Pålegg 2: Arbeidstakers medvirkning - verneombud og arbeidsmiljøutvalg Arbeidsgiver skal vurdere, og sette i verk nødvendige tiltak som sikrer at arbeidet i arbeidsmiljøutvalget og vernetjenesten får den nødvendige vektlegging og status i virksomheten som arbeidsmiljøloven krever. Viktige arbeidsmiljøtemaer skal behandles tilstrekkelig grundig. For at pålegget skal anses oppfylt skal Arbeidstilsynet innen gjennomføringsfristen for påleggene ha mottatt følgende dokumentasjon: Beskrivelse av hvilke tiltak som er satt i verk for å gjøre vernetjenesten og arbeidsmiljøutvalgenes rolle viktigere og tydeligere i virksomheten. Beskrivelse av hvordan arbeidsgiver sikrer at ansatte blir informert om temaer og beslutninger som fattes i arbeidsmiljøutvalget. Referater fra det sentrale arbeidsmiljøutvalgets møter frem til 1. juni 2010 som viser at arbeidsgiver har tatt opp følgende temaer i arbeidsmiljøutvalgene i NAV: o Hvordan øke forståelsen for verneombudets rolle og arbeidsmiljøutvalgets betydning, slik at både arbeidsgiver og arbeidstaker opplever samarbeidet om arbeidsmiljø som meningsfylt og nyttig o Sette HMS-rutinene, herunder avvikssystemet på dagsorden. Virker rutinene etter hensikten o Hvordan utfyller styringslinjen, vernetjenestelinjen og forhandlingsapparatet hverandre for å sikre arbeidstakerne et fullt forsvarlig arbeidsmiljø o Hvordan sikre medvirkning i utformingen av tiltakene som blir iverksatt på bakgrunn av Stortingsproposisjon nr. 51 ( ) o Hvordan sikre at den enkelte arbeidstaker får medvirke i utformingen av eget arbeidsmiljø og selvbestemmelse i eget arbeid o Rutiner for oppfølging og ivaretakelse av lederne som arbeidstakere. o Betydningen av arbeidslokalenes utforming og innredning for arbeidsmiljøet Hjemmel: Arbeidsmiljøloven 3-1 første og andre ledd, 7-2 og 6-2, samt forskrift om verneombud og arbeidsmiljøutvalg fastsatt 29. april 1977 nr. 7 4, 6 nr. 2 og 9. Frist for oppfyllelse av pålegget: 1. juni 2010

14 VÅR REFERANSE 14 Pålegg 3. Arbeidsmiljøkonsekvenser av midlertidige stillinger Arbeidsgiver må kartlegge arbeidsmiljøkonsekvensene av bruken av midlertidige stillinger og om nødvendig endre praksisen. Hjemmel: 3-1 og forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) 5 annet ledd nr. 6, jf 4-1 (2) For at pålegget skal anses oppfylt skal Arbeidstilsynet innen gjennomføringsfristen for påleggene ha mottatt følgende dokumentasjon: En beskrivelse av kartleggingen av arbeidsmiljøkonsekvensene av midlertidige stillinger. Dokumentasjon som viser medvirkning fra vernombudene Dokumentasjon som viser behandling i arbeidsmiljøutvalg Frist for oppfyllelse av pålegget: 1. februar Videre oppfølging Arbeidstilsynet vil i 2009 og 2010 delta som observatør i sentralt arbeidsmiljøutvalg og i enkelte fylkesarbeidsmiljøutvalg. Vi ber om at denne rapporten, på samme måte som vårt opprinnelige varsel om tilsyn, gjøres tilgjengelig for alle ansatte i NAV, inklusive kommunalt tilsatte ved NAV kontorene. Orientering om videre saksgang Hvis arbeidsgiver eller hovedverneombudet har kommentarer til fremstillingen, eller til de pålegg med frister som er varslet, ber vi om skriftlig tilbakemelding senest innen 6. juli Hører vi ikke noe fra virksomheten innen fristen, vil vi gi pålegg i tråd med det som er beskrevet i dette varselet. Vedtaket vil deretter bli sendt til virksomheten. Med hilsen Arbeidstilsynet Oslo Morten Kjerstad Larsen fungerende avdelingsleder (sign.) Ola Winsvold seniorrådgiver (sign.) Dette brevet er godkjent elektronisk i Arbeidstilsynet og har derfor ingen signatur.

15 VÅR REFERANSE 15 Kopi til: Sentralt hovedverneombud Postboks 5 St. Olavs plass 1030 Oslo Kommunenes sentralforbund Postboks 1738 Vika 0114 Oslo Vedlegg: Oversikt over enhetene Arbeidstilsynet har ført tilsyn med Melding om tilsyn av