Sør-Trøndelag fylkeskommune/hedmark fylkeskommune

Transkript

1 Fylkeskommunale busselskaper i Sør-Trøndelag og Hedmark? Utgave: C Dato:

2 II

3 III DOKUMENTINFORMASJON Oppdragsgiver: Rapportnavn: Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark fylker Utgave/dato: C / Arkivreferanse: Oppdrag: Utredning ruteplanleggingsenhet Sør-Trøndelag Del 1 Oppdragsbeskrivelse: Utredning del 1 Oppdragsleder: Lars Erik Furu Fag: Utredning Tema Kollektivtrafikk Leveranse: Rapport / utredning Skrevet av: Kvalitetskontroll: Lars Erik Furu Yngve Frøyen

4 IV

5 V FORORD ble i desember 2007 engasjert av Sør-Trøndelag og Hedmark fylkeskommuner for å utrede forutsetningene for å etablere en fylkeskommunal driftsenhet for busstrafikk i de to fylkeskommunene. Oppdraget inngår i et oppdrag for Sør-Trøndelag fylkeskommune om organisering av kollektivtrafikken i Sør-Trøndelag. Dette tema er behandlet i en egen rapport. Siviløkonom Lars Erik Furu har vært Asplan Viaks oppdragsleder. Oppdraget har vært ledet av en styringsgruppe bestående av fylkestingsrepresentantene Torhild O. Aarbergsbotten og Ola Huke samt økonomidirektør Harald Hegle og samferdselssjef Odd Moldestad fra Sør- Trøndelag og fylkesråd Svein Borkhus, ass. fylkesdirektør Sigurd Skage samt spesialrådgiver Per Olav Bakken fra Hedmark. Sandvika, 13. mars 2008 Lars Erik Furu Oppdragsleder Yngve Frøyen Kvalitetssikrer

6 VI INNHOLD: 1. INNLEDNING OG SAMMENDRAG REGELVERK OG FORVALTNIGSPRAKSIS Yrkestransportloven og praksis i forbindelse med ruteløyver Forskrift om offentlige anskaffelser Kontraktsformer Ny rådsforordning fra EU MARKEDET FOR BUSSTJENESTER I NORGE FYLKESKOMMUNALE TRANSPORTSELSKAPER I DAG KONTRAKTSSTATUS I SØR-TRØNDELAG OG HEDMARK Sør-Trøndelag Hedmark ETABLERING AV FYLKESKOMMUNALE DRIFTSSELSKAPER Løpende løyver Løyver som løper ut Anmodning om lovendring KONSEKVENSER... 25

7 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 1 1. INNLEDNING OG SAMMENDRAG I et møte i oktober 2007 ba fylkesutvalget i Sør-Trøndelag rådmannen om: å utrede etablering av et fylkeskommunalt kollektivselskap for hele fylket. Utredningen må kartlegge skissemessig en oversikt og drifts- og investeringskostnadene i forbindelse med dette. Det ble lyst ut et konsulentoppdrag om et større oppdrag for Sør-Trøndelag fylkeskommune vedrørende organisering av kollektivtransporten for dette fylket. I forbindelse med behandling av Kollektivplan for Hedmark i desember 2006 ble følgende strategi nedfelt: Få vurdert fremtidige organisasjons- og eierforhold innen rutebilnæringen for eventuelt å etablere et fylkeskommunalt bilruteselskap. De to fylkeskommunene bestemte seg for å samarbeide om utredningen av spørsmålet om etablering av en fylkeskommunal driftsenhet for kollektivtrafikken. Det ble opprettet en styringsgruppe for arbeidet med representanter for begge fylkene som hadde oppstartmøte tidlig i januar Denne rapporten tar for seg de problemstillingene som med etablering av et fylkeskommunalt kollektivtransportselskap reiser, generelt og på bakgrunn av gjeldende eierskaps- og løyvesituasjon i de to fylkene. Rapporten tar utgangspunkt i dagens regelverk og belyser bl.a. bestemmelsene om fornyelse, overgang og opphør av løyver etter yrkestransportloven. Et behovsprøvd løyve representerer en eksklusiv rettighet som tilhører eieren for den perioden løyvet gjelder. Varigheten av ruteløyver er 10 år. Ettersom det ikke finnes detaljerte regler om fornyelse av løyver omtales uskrevne regler og rettspraksis sammen med uttalelser fra Samferdselsdepartementet i spørsmål om tolking av lovbestemmelser og noen faktiske situasjoner hvor løyve har byttet eier. I enkeltstående tilfeller har ruteløyver blitt lyst ut eller blitt gjort til gjenstand for konkurranse uten anbud. Hovedregelen er at ruteløyver forlenges i nye 10 år inntil løyvet eventuelt lyses ut på anbud, men det er ikke sikkert at dette i dag utgjør en bindende rettspraksis. Den er dessuten ikke i samsvar med forvaltningspraksis i de fleste andre sektorer. Altmarkdommen av 2003 begrenser i praksis offentlige organers rett til direkte kjøp. Vi omtaler EUs nylig vedtatte forordning om forpliktelse til offentlig tjenesteytelse i passasjertransport på vei og jernbane. Enerett og/eller offentlig godtgjørelse til transporttjenester med buss, T-bane og trikk, skal etter denne kun utføres etter konkurranse, med unntak av mindre kjøp og i tilfeller hvor selskaper som tilskuddsmyndigheten selv eier eller dominerer, utfører produksjonen. Dette unntaket er bakgrunnen for de to fylkeskommunenes interesse for etablering av fylkeskommunal drift. Det gis en overgangsordning hvor samtlige kontrakter som disse reglene gjelder, skal være konkurranseutsatt innen Yrkestransportloven og -forskriftene vil bli endret i henhold til dette og bestemmelsene vil dermed bli inntatt i norsk lov før Rapporten gir en oversikt over rutebilbransjen i Norge, som domineres av et fåtall store, industrielle aktører med betydelige ressurser, kompetanse og erfaring. Staten eier det største og mest dominerende selskapet i Norge, men det er også store, private, norske og internasjonale aktører, også børsnoterte, og det finnes fortsatt en underskog av mindre selskaper. Utenlandsk eierskap har til nå ikke blitt dominerende i rutebildriften i Norge.

8 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 2 Vi gir en beskrivelse av det som finnes av fylkeskommunalt eierskap innenfor kollektivtransportnæringen i Norge og belyser kontrakts- og løyvesituasjonen i de to fylkene Hedmark og Sør-Trøndelag spesielt. I Sør-Trøndelag er løyvene til Team Trafikk AS for Trondheimstrafikken og for Klæbutrafikken fornyet for bare ett år (ut 2008) fordi fylkeskommunen og selskapet ennå ikke er blitt enige om godtgjørelsen. De andre selskapene har inngått 4 års kontrakt og har fått sine løyver forlenget til I Hedmark løper løyvene tilknyttet de største kontraktene ut per Av disse er det ett anbudsbasert løyve tildelt i 2003 med kontrakt som løper til og med Distriktsselskapenes løyver løper ut i 2012 og De meste av produksjonen utføres av store, industrielle aktører, mens resten utføres av selskaper hvor hovedsakelig kommuner i Hedmark og Sør-Trøndelag står for eierskapet. Endelig drøfter vi hvordan en eventuelt kan gå frem for å etablere et fylkeskommunalt selskap. Dette knyttes opp til to ulike situasjoner: 1. Kjøp av ett av de eksisterende selskaper med løyve etter frivillig avtale. 2. Etablering av et nytt, tomt selskap som deltar i konkurranse om løyve når de blir ledige, for så å starte virksomhet når tildeling av løyve foreligger. Når løyve er tildelt, kan selskapet nyte godt av unntaksbestemmelsen og unngå anbud, men fylkeskommunens selskap må skaffe seg løyvet i en åpen prosess hvor også andre kan søke eller gi tilbud. I en løpende løyveperiode kan fylkeskommunen når som helst ta opp forhandlinger om kjøp av selskap som har ruteløyve i fylket med sikte på frivillig overtakelse. Fylkeskommunens sterkeste forhandlingskort vil være trusselen om anbud. Ved utløpet av en 10 års løyveperiode har fylkeskommunene i dag fire muligheter: 1. Fornyelse uten utlysning hvor fylkeskommunens selskap ikke kan overta 2. Utlysning hvor fylkeskommunens selskap kan vinne løyvet, men hvor det ikke er adgang til å gi eget selskap noe fortrinn. 3. Inndragning, hvor manglende driftsavtale for perioden etter utløpet av løyvet kanskje under sterk tvil kan gi fylkeskommunen rett til å trekke løyvet tilbake og overta det selv. Metoden kan bli møtt med rettslige mottiltak. 4. Anbud hvor fylkeskommunens selskap kan vinne løyvet, men hvor det ikke er adgang til å gi eget selskap noe fortrinn. Uten frivillighet og avtale med ett eller flere eksisterende selskaper i fylkene ser vi betydelige vanskeligheter tildele fylkeskommunalt driftsselskap uten et høyt konfliktnivå overfor en samlet rutebilnæring. Spørsmålet om fylkeskommunen kan gi sitt eget selskap fortrinn fremfor andre ved tildeling av løyve, belyses. Utfallet av overtakelse av løyver i en prosess som kan bedømmes som konfiskasjon, kan være rettslige mottiltak hvor fylkeskommunen kan bli påført et betydelig erstatningsansvar. En lovendring som gir fylkeskommunene en eksplisitt lovhjemmel for overtakelse av løyvene, er trolig den eneste farbare veien for etablering av fylkeskommunal drift i større skala i dagens situasjon. Dette kan medføre betydelige erstatningsbeløp. Et utvalg oppnevnt av Samferdselsdepartementet (det såkalte misbrukutvalget ) tidlig på 1980-tallet forkastet en slik løsning. Bl.a. med så stort statlig og kommunalt eierskap i næringen, ville vi bli overrasket dersom Regjeringen i dag skulle se dette som en aktuell opsjon. En lovendring som fjerner eller omformer løyvebegrepet vesentlig, f.eks. ved å oppheve behovsprøvingen, kan forenkle etableringen og vil neppe utløse erstatningsansvar. Vi avslutter med en konsekvensvurdering i form av en drøfting av en rekke aspekter ved å etablere fylkeskommunal drift, herunder hvilken effekt etablering av et fylkeskommunalt drift-

9 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 3 selskap vil ha på fylkeskommunens økonomi og drifts- og forvaltningsarbeid, og anbefaler en anbudsløsning. Denne utredningen betrakter problemstillingen økonomisk, forvaltningsmessig og samferdselspolitisk. Spesifikt juridiske aspekter av å gjennomføre en selskapsetablering for å overta eksisterende rutetrafikk kan falle utenfor våre betraktninger, men bør belyses særskilt i fall oppdragsgiver vil gå videre med eventuell etablering.

10 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 4 2. REGELVERK OG FORVALTNIGSPRAKSIS Dette avsnittet skal belyse spørsmålet om hvorvidt regelverket for rutetrafikken er i favør av eller i disfavør av etablering av fylkeskommunalt eide selskaper for slik virksomhet. Rutetransport med motorvogn og fartøy er underlagt yrkestransportlovens bestemmelser om løyve. Offentlige kjøpere av slike tjenester på vegne av det reisende publikum må også forholde seg til dette regelverket, samt til forskriften om offentlige anskaffelser, som også kommer til anvendelse i visse situasjoner. En rekke situasjoner når det gjelder tildeling, opphør og fornyelse av ruteløyver er ikke beskrevet i regelverket. Det foreligger imidlertid uttalelser fra Samferdselsdepartementet, noen dommer og en etablert rettspraksis når det gjelder slike forhold. Slike forhold er omtalt nedenfor - så langt vi kjenner til dem - for å belyse hvordan etablering av fylkeskommunal drift står i forhold til også de mer eller mindre uskrevne rettsprinsippene. 2.1 Yrkestransportloven og praksis i forbindelse med ruteløyver Krav om løyve Rutetransport I Norge og mellom Norge og utlandet reguleres av yrkestransportloven med tilhørende forskrifter. Loven slår i 4 fast at 1) Den som mot vederlag vil drive persontransport med motorvogn, må ha løyve. Dette gjelder i prinsippet all slags ervervsmessig persontransport, enten den foregår med personbil (drosje), småbuss (drosje eller turbil) eller større busser (turvogn eller rutetrafikk). I 6 presiseres: (1) Den som mot vederlag vil drive persontransport i rute med motorvogn må i tillegg til løyve etter 4 første ledd ha særskilt løyve for rutetransport. Løyvet er behovsprøvd. Dette betyr at løyvemyndighetene ikke kan etterkomme søknader om nye løyver uten at etablerte utøvere er hørt, og i praksis, har gitt sitt samtykke. Slik løyvene er utformet, er det i dag meget sjelden det opprettes trafikk som ikke allerede er dekket av et områdeløyve eller et strekningsløyve. Behovsprøving kan gi høye terskler for nye løyver og sikrer de som er så heldige å ha løyve, en monopollignende markedsposisjon. Også drosjeløyver er behovsprøvd, sågar med antallsregulering på kommunenivå en reminisens fra reguleringsformer som neppe eksisterer i noen andre næringer i Norge i dag. For å drive rutetransport kreves det altså 2 sett av løyver. For løyve etter 4 gjelder regelen om én buss ett løyve. Behovsprøvd løyve etter 6 og 7 (dvs. rutetrafikk) gjelder i 10 år ( 27). Men: Løyvestyresmakta kan ta att eit løyve før løyvetida er ute i samband med innføring av anbod for vedkommande rute eller ruteområde. (3) Når anbod vert nytta i rutedrifta, eller særlege grunnar talar for det, kan løyve gjevast for kortare tid. I 29 (Tilbakekalling av løyve) heter det: (1) Løyvestyresmakta kan kalle tilbake løyve når løyvehavaren ikkje fyller dei krava som er sette i forskrifter og vilkår, eller ikkje rettar seg etter forskrifter og vilkår som gjeld for å drive verksemda.

11 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 5 Når et løyve er tildelt og løyvehaveren forholder seg samsvar med regelverk og vilkår, er således utlysning på anbud fylkeskommunens eneste mulighet for å trekke løyvet tilbake. Bestemmelsen i 27 (4) gir likevel departementet rett til å endre forskriftene for løyvepliktig virksomhet og vilkår som er satt for et løyve. Vil løyvehaveren ikke fortsette driften på nye vilkår, skal han få rimelig tid til å legge ned virksomheten. Løyvehavere som ønsker å avvikle sin virksomhet, skal på sin side gi myndigheten 2 måneders varsel før han får legge ned noen av sine ruter (yrkestransportforskriftens 33). At retten til å drive rutetrafikk i et visst område er blitt gitt tilbake til fylkeskommunen skjer meget sjelden. Vi kjenner til ett tilfelle (Oppland i 2003). Tilfellet gjaldt en situasjon hvor selskapet ikke ville drive videre på de økonomiske vilkår fylkeskommunen satte. Spørsmålet om erstatning ble ikke reist ved den anledning. Trafikkområdet ble delt opp i mindre deler og løyvet delt opp tilsvarende og tildelt stedlige løyvehavere i hvert område. Når det gjelder ekspressruter over fylkesgrenser, er Samferdselsdepartementet løyvemyndighet. Løyvet er i prinsippet det samme som for fylkesinterne ruter, men departementet har etablert en liberal praksis når det gjelder behovsprøvingen. Løyvene benyttes i dag derfor ikke til å regulere markedet, men det kan stilles vilkår for løyvene, for eksempel om at lokaltrafikk skal skjermes for konkurranse. Det kan opprettes ruter og tildeles nye løyver også der hvor det går jernbaneruter og der hvor andre ekspressruter trafikkerer fra før. F.eks. er det i dag tre selskaper som kjører ekspressbuss på strekningen Oslo-Kristiansand. Løyver overføres ellers mellom eierne i rutebilnæringen i forbindelse med kjøp, fusjoner og overtakelse av virksomhet mellom ruteselskaper. Bortsett fra anbud er dette i praksis den eneste formen for fungerende dynamikk innenfor rammen av gjeldende regelverk. Fylkeskommunene skal godkjenne overføring av løyve i forbindelse med slike transaksjoner, men det er bare unntaksvis at fylkeskommunene reiser innsigelser mot overføringen. Som regel er det da også etablerte selskaper i markedet som tilbys eller gir tilbud på kjøp av transportselskaper. Det er som regel lite offentlighet rundt slike overdragelser før de presenteres som et fait accompli. I egenskap av å gi en eksklusiv rett til inntektsbringende næringsutøvelse, har løyvet også karakteren av å være en formuesgjenstand. Eieren er dermed gjennom overordnede, grunnlovsfestede rettsprinsipper om eiendomsrett beskyttet fra ufrivillig å bli fratatt løyvet. Ekspropriasjon av eiendom er i visse tilfeller mulig når overordnede samfunnshensyn krever det, men så vidt vi vet, krever dette alltid særskilt lovhjemmel. Noen slik ekspropriasjonshjemmel for løyver finnes ikke og vi ser ikke at etablering av noen slik hjemmel skal kunne bli aktuell i overskuelig fremtid Godtgjørelse Når det gjelder den økonomiske godtgjørelsen for driften, gjelder bestemmelsene i kapittel 5. Sentralt i denne forbindelse er at fylkeskommunen er lovfestet tilskuddsmyndighet for lokale ruter (1), og at statens rammetilskudd skal dekke fylkeskommunenes utgifter til dette (3). Fylkeskommunene står på sin side fritt til å velge kontraktsform og på hvilken måte godtgjørelse skal tildeles (5). Avtaler kan gjelde for en hvilken som helst periode (i praksis begrenset av løyveperioden). Mange avtaler om godtgjørelse inngås for ett år ad gangen, men 3 4 års avtaleperiode er ikke uvanlig. Avtale om godtgjørelse tildelt etter anbud skal gjelde for minst 5 år (6).

12 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? Fornyelse av løyve Når det gjelder prosedyrer ved fornyelse av løyver, er disse ikke beskrevet nærmere hverken i loven eller forskriftene. Det altoverveiende antall løyver fornyes imidlertid etter en enkel prosess hvor selskapet sender søknad om forlengelse, som så blir akseptert uten omfattende høring og saksbehandling. Etter lang tids praksis har det dermed dannet seg en form for hevd eller rettsgyldig sedvanerett om at utøvere har krav på å få fornyet sine ruteløyver med mindre transportoppgavene har vært utført mangelfullt eller dersom de tekniske forutsetningene for løyvet ikke er oppfylt ved fornyelsestidspunktet. Et rundskriv fra Samferdselsdepartementet fra 60- eller 80-tallet skal ha understøttet dette. Bussbetjening av en ny bydel i Drammen ble på 70-tallet tildelt kommunens eget busselskap. Et privat busselskap som hadde løyve på ruter som gikk umiddelbart inntil bydelen søkte også. Tildelingen førte til trafikk- og inntektstap for det private busselskapet og i praksis en overføring av store deler av trafikkrettighetene i løyvet til det kommunale selskapet. Rettsbehandlingen ga det private busselskapet medhold, og staten ble dømt til å betale erstatning. På den annen side: Løyvet for Bastøfergen mellom Horten og Moss skulle fornyes i Løyvet ble ikke lyst ledig, men Fosen Trafikklag As la inn en søknad. St.prp.nr.1 ( ) for Olje og Energidepartementet gjennomgår EU rettens statsstøtteregler i lys av Altmarkdommen Etter en auksjonslignende prosedyre ga Samferdselsdepartementet av 24. juli 2003 (som gjaldt offentlig oppdragsgivers rett til å tildele tjenestekontrakt uten forutgående konkurranse): nytt løyve til Fosen Trafikklag AS mens Bastøfergene AS ikke fikk Det første vilkåret i Altmarkdommen er at de aktuelle foretak fornyet sitt løyve. Dom i rettsvesenet har stadfestet at departementet og at forpliktelsene må være klart definerte. [ ] må være pålagt en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, hadde lov til dette. Ved utløpet av anbudskontrakt og tilhørende 5 års løyveperiode for et ruteområde i Oppland i 2004, hadde det politiske flertall i fylkeskommunen vedtatt at det ikke skulle benyttes anbud i rutetrafikken i fylket. Samferdselsadministrasjonen var i tvil om det kunne være riktig å tildele ny kontrakt og løyve for 10 år (++) uten noen form for konkurranse eller utlysning. Samferdselsdepartementet 1 uttalte på forespørsel da, bl.a. med henvisning til Altmarkdommen (se innfelt), at: Som fylkeskommunen påpeker er det ingen formelle regler for hvordan man skal gå frem ved tildeling av løyve når det ikke benyttes anbud. Departementet finner ikke at situasjonen stiller seg annerledes hvis løyve på strekningen/i området tidligere har vært lyst ut på anbud enn hvis det ikke har det. Løyvemyndigheten må da falle tilbake Videre må kompensasjonen ikke overstige kostnadene ved oppfyllelsen av forpliktelsene. I denne vurderingen skal det også tas hensyn til eventuelle inntekter som springer ut av oppfyllelsen av tjenesten. Det er også rom for en rimelig fortjeneste knyttet til tjenesteutøvelsen, all den tid hensikten er at konkurransesituasjonen ikke skal påvirkes. Som et tredje vilkår oppstiller Altmarkdommen et krav om at beregningen av kompensasjonen må være fastlagt på forhånd på en objektiv og gjennomsiktig måte. [ ] Det fjerde og siste vilkåret etter Altmarkdommen er at kompensasjonens størrelse bestemmes enten etter en offentlig anskaffelsesprosedyre eller på grunnlag av en analyse av omkostningene som et gjennomsnittlig, tilstrekkelig utstyrt og veldrevet foretak vil ha. Dette under hensyn til inntekter og en rimelig fortjeneste ved oppfyllelse av forpliktelsene. I praksis synes vilkårene i Altmarkdommen særlig å kunne være oppfylt der relativt spesifikke tjenester utføres av private foretak etter åpen anbudskonkurranse. Ved mer komplekse tjenesteytelser, der det er vanskelig å finne et virksomt marked for utvelgelse av tjenesteyterne, vil det være vanskeligere å oppfylle kriteriene Altmarkdommen oppstiller for at ordningen skal falle helt utenfor virkeområdet for artikkel 61. (vår utheving) Altmarkdommen og annen rettspraksis fra EF domstolen vil i praksis være avgjørende for ESA s anvendelse av reglene. 1 (

13 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 7 på hva som er praksis etter det tradisjonelle systemet med direkte forhandlinger. Departementet finner imidlertid ikke at det er noe i veien for at fylkeskommunen kunngjør at løyve skal tildeles på den aktuelle strekningen/for det bestemte området. En kunngjøring vil være mest i samsvar med prinsippene om likebehandling og åpenhet som følger av EØS-avtalen. For øvrig gjør vi oppmerksom på at statsstøttereglene krever at det ikke skal gis noen overkompensasjon for tjenesten. Fylkesutvalget i Oppland vedtok bl.a. på denne bakgrunn at løyvet skulle lyses ut. For å ivareta kavet om likebehandling og åpenhet, ble utlysningen og tildelingen gjennomført som en begrenset anbudskonkurranse etter forskrift om offentlige anskaffelser. Løyve ble tildelt for 10 år men kontrakt inngått for 6 år. I 1999 utløp Fosen Trafikklags løyve for bussrutene på Fosen. Etter søknad fra én annen utøver tildelte fylkeskommunen løyve for en enkelt strekning (Garten-Storfosna) til dette selskapet. Fosen Trafikklag stevne fylkeskommunen for retten, men fikk i første rettsinstans ikke medhold i sin klage. Før ankesaken ble behandlet i lagretten, ble det dokumentert at fylkeskommunen fikk en klar økonomisk fordel av at Fosenlinjen fikk kjøre denne ruten. Fosen Trafikklag aksepterte da et forlik som medførte at løyvetildelingen ble stående. I Sør-Trøndelag skal Team Trafikk As løyve for bussrutene i Trondheim fornyes med virkning fra Et annet selskap, Gråkallbanen AS, som driver trikkeruten mellom sentrum og Bymarka vest for byen, har lagt inn søknad om å få dette løyvet. Selskapet eies i dag av Veolia Transport Norge AS som i egenskap av stor, industriell aktør utvilsomt har evne til å påta seg denne trafikken. I påvente av avklaring i forhandlingene med TT og i fraværet av klare regler er det usikkerhet i fylkeskommunen om hvordan søknaden skal behandles. Tilskuddsmyndigheten for trafikkområdet er med virkning fra 2008 tilbakeført til Sør-Trøndelag etter at Trondheim kommune hadde dette ansvaret som en prøveordning fra 2004 tom Fylkeskommunens vedtak om å forlenge Team Trafikks løyve for bare ett år er påklaget til klagenemnda i Sør-Trøndelag. Også i Troms vil det bli konkurranse om løyver basert på utlysning. Fylkeskommunen vil omforme alle de til nå fire løyveområdene i fylket, og har lyst de 5 nye løyvene ledige etter utløp av de gamle den Det vil bli sendt ut et tilbudsgrunnlag, og løyve og kontrakt vil bli tildelt det selskap som har det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. (Dette tilbudsgrunnlaget ventes å bli sendt ut i mars 2008.) Fremgangsmåten er ikke bestridt av ruteselskapene i fylket. Den gamle sedvaneretten om at løyver skal forlenges uten videre kan derfor sies å være uthulet i dag. Den er dessuten lite i samsvar med reglene i andre sektorer, med Altmarkdommen og med de vedtatte EU-reglene, som blir innarbeidet i norsk lov innen to år. Etter uttalelsen fra Samferdselsdepartementet ovenfor, vil en mulig løsning for Trondheimstrafikken være å kunngjøre løyvet ledig og gjennomføre en åpen og rettferdig tildelingsprosedyre i samsvar med prinsippene i Altmarkdommen. Dette betyr i det minste at prinsippene i forskrift om offentlige anskaffelser bør følges langt på vei. Det kan kanskje være mulig å tildele løyvet etter forhandling. Tildelingskriteriene må uansett defineres klart i søknadsgrunnlaget. Det foreligger imidlertid ikke mye rettspraksis for denne fremgangsmåten, og risikoen for at skuffede søkere vil reise sak i etterhånd, i er større enn dersom etablerte forskrifter og regler legges til grunn. Det tryggeste i så måte er å benytte forskrift om offentlige anskaffelser eller yrkestransportlovens anbudsforskrift fullt ut. I begge tilfeller gir etablert praksis og dokumentasjon god veiledning for gjennomføringen og større sikkerhet mot søksmål i etterhånd Om administrasjonsselskap Fylkeskommunene har etter YTL 23 anledning til å la all godtgjørelse til rutetransport gå til et selskap som administrerer rutene i fylket. Administrasjonsselskap etablert av fylkeskommuner for å forvalte rutetrafikken i fylket, er normalt ikke løyvehavere, jfr.

14 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 8 6 (2) Administrasjonsselskap som nemnt i 23 treng ikkje løyve. Hovedregelen for administrasjonsselskapene er at de ikke er operatører (med unntak av terminaldrift, ruteopplysningstjeneste og andre tjenester som ikke er løyvepliktige). Rutetrafikken utføres med busser som eies (eller unntaksvis leases) av selskaper i næringen, med sjåfører ansatt i disse selskapene og med ledelse som rapporterer til busselskapenes eiere. AS Oslo Sporveier var inntil nylig både Da Stor Oslo Lokaltrafikk As (nå Ruter AS etter administrasjonsselskap og operatør for sammenslutning med Oslo Sporveier AS) ble opprettet i 1974, overtok SL alle ruteløyvene i Akers busstrafikken i Oslo, uten konkurranse. Da Oslo Sporveier etter hvert la deler av hus. Overføringen fulgte etter langvarige forhandlinger og var således basert på frivillighet. De tidli trafikken ut på anbud, ble bussdriften fisjonert ut til et heleid busselskap som gere løyvehaverne forhandlet seg frem til fordelaktige vilkår for å gi fra seg løyvene. Bl.a. ble kont ga tilbud i konkurranse med og på samme vilkår som alle andre leverandører. raktstiden ikke begrenset til 10 år slik som løyvene Det ble lagt mye energi i å finne prosedyreregler som sikret korrekt behand- var, og det ble avtalt beregningsregler som ga relativt høye utgifter for Akershus fylkeskommune. ling av andre operatører i forhold til kommunens eget busselskap i kjøpsprosessene. Ved én anledning stoppet kon- anbudskontrakter. I dag er så godt som all trafikk i Ruter AS basert på sernledelsen tildeling av en kontrakt til eget selskap i siste øyeblikk fordi kravet om likebehandling i forhold til andre operatører ikke var ivaretatt godt nok i prosessen. For ca 5 år siden fikk Vestviken Kollektivtrafikk AS tildelt tre løyver for fylkesgrenseoverskridende bussruter mellom steder i Vestfold og Oslo fra Samferdselsdepartementet. To av disse løyvene trafikkeres i dag av operatører på fylkeskommunens løyve. For all lokaltrafikk for øvrig er det operatørene som innehar løyvene, enten på gamlemåten som i indre Telemark og i Buskerud, eller som en konsekvens av og like lenge som de anbudsbaserte kontraktene i Grenland og Vestfold. Administrasjonsselskaper som driver et rutenett, kan benytte regler som er noe mindre krevende enn de som gjelder for andre offentlige kjøpere (jfr. forsyningsforskriften, som er sammenfallende med regler for anskaffelser under EØS-terskelverdiene og ikke prioriterte tjenester). Administrasjonsselskapene kan være både aksjeselskaper, fylkeskommunale foretak eller fylkeskommunal etat. Østfold, Vest-Agder og Hordaland har valgt etatsmodellen. (Vest-Agder Kollektivtrafikk fra høsten 2007 er imidlertid gjort om til aksjeselskapet Agder Kollektivtrafikk AS etter at Kristiansand kommune er gått inn på eiersiden.) Hedmark Trafikk er et fylkeskommunalt foretak (FKF), mens Rogaland Kollektivtrafikk AS (Kolumbus), Vestviken Kollektivtrafikk As (for Buskerud, Vestfold og Telemark) og Ruter (for Oslo og Akershus) er AS er. 2.2 Forskrift om offentlige anskaffelser Forskriften om offentlige anskaffelser gjelder statlige, kommunale og fylkeskommunale innkjøp innenfor et stort antall saksområder. Forskriften regulerer alt fra kjøp av ting og byggeprosjekter til tjenestekjøp. Forskriften har bl.a. til hensikt å sikre mot korrupsjon fra offentlige tjenestemenn, å sikre at det stilles like krav til alle leverandører og at leverandører ikke diskrimineres på bakgrunn av nasjonalitet (innenfor EØS-området). Forskriften er basert på EUregelverket og er et ledd i gjennomføringen av det åpne markedet i Europa. Kollektivtrafikken var opprinnelig helt unntatt fra forskriften. Dette er senere modifisert ved at de såkalte bruttokontraktene (se nedenfor), hvor fylkeskommunen har inntektsansvaret for trafikken mens operatørene har kostnadsansvaret, skal inngås etter reglene i denne forskrif-

15 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 9 ten. Nettokontrakter kan derimot inngås uten konkurranse i henhold til fylkeskommunenes avtalefrihet i yrkestransportloven, og er dermed unntatt fra forskriftens regler. Dersom anbud benyttes for nettokontrakter, skal disse inngås i henhold til en egen anbudsforskrift under yrkestransportloven. Dagens regelsituasjon er svært uoversiktlig. Hvilke regler som gjelder ved utlysningskonkurranser som kan se ut til å få en viss anvendelse i Norge frem til at EU-reglene iverksettes er noe uklart. Norge er gjennom EØS-avtalen imidlertid forpliktet av Altmarkdommen (se boks ovenfor), noe som i praksis tilsier at en åpen, ikke-diskriminerende prosedyre som likestiller alle leverandører, bør følges. Dette åpner antakelig for at nettokontrakter kan forhandles etter konkurranse. Ettersom slike konkurranser ofte gjøres til gjenstand for juridiske vurderinger i etterkant, må oppdragsgiverne stille meget strenge krav til konkurransegrunnlagene. 2.3 Kontraktsformer Det skilles mellom nettokontrakter og bruttokontrakter Nettokontrakter Nettokontrakter innebærer at selskapet får et selvstendig resultatansvar ved at risikoen både for kostnader og inntekter i trafikken ligger på operatørselskapet. Godtgjørelsen skal dekke et beregnet underskudd i trafikken, dvs. differansen mellom beregnede kostnader og forventede inntekter i trafikken. Nettokontrakter er også kalt tjenestekonsesjoner, fordi godtgjørelse til dekning av underskudd i rute gjerne knyttes til en enerett (konsesjon, løyve) til operatøren. Begrepet dekker også den situasjon at en operatør har enerett til en bestemt rute eller et ruteområde uten at det ytes offentlig støtte til trafikken Bruttokontrakter Bruttokontrakter er i EU-retten benevnt tjenestekontrakter og innebærer at inntektsansvaret overføres til oppdragsgiveren. Operatørene får dekket avtalt godtgjørelse basert på forventede kostnader for driften totalt. I praksis benyttes det mellomformer mellom de rene ytterpunktene. Bruttokontrakt med incitament innebærer at selskapet får sin godtgjørelse regulert ut fra oppnådde trafikkinntekter opp eller ned alt etter om inntekten er større eller mindre enn forutsatt i avtalen. Nettokontrakt med terskelverdier innebærer at operatørene kan få godtgjørelsen endret dersom markedssituasjonen, priser på innsatsfaktorer e.l. endrer seg ut over et visst nivå. Innenfor EU har det lenge vært avklart at tjenestekontrakter behandles annerledes i lovgivningen enn konsesjonskontraktene. I 2004 ga Samferdselsdepartementet en uttalelse om dette (se og slo fast at tilsvarende praksis skal gjennomføres også i Norge. Bruttokontrakter skal således inngås etter forskrift om offentlige anskaffelser, som foreskriver åpent eller begrenset anbud for de aller fleste kjøp av denne typen. Et fylkeskommunalt administrasjonsselskap som driver et rutenett har adgang til å bruke prinsippene i forsyningsforskriften (tilsvarende reglene for ikke prioriterte tjenester i forskrift om offentlige anskaffelser). Disse reglene åpner for kjøp etter forhandling, men slakker ikke på kravet til likebehandling og åpenhet. Bl.a. SL og Oslo Sporveier (nå Ruter AS) foretrekker disse reglene fremfor åpent eller begrenset anbud, fordi dialog bl.a. om tilpasning av materiell og trafikk er viktig i sluttfasen. Dialogen kan avgjøre rekkefølgen av anbyderne i sluttvurderingen.

16 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? Fylkeskommunens valgfrihet Bruttokontrakter skal altså inngås bare etter anbud (eventuelt etter forhandling hvis fylkeskommunen har administrasjonsselskap). Fylkeskommunenes mulighet til å kjøpe direkte uten konkurranse, gjelder bare nettokontrakter tjenestekonsesjoner som fortsatt er svært vanlig i rutebilvirksomhet i Norge. I alle mellomformene mellom brutto- og nettokontrakter kan det være vanskelig å skille mellom hva som egentlig er en tjenestekonsesjon og hva som er en tjenestekontrakt. Samferdselsdepartementet har uttalt 2 at 10 prosent av fortjenesten av billettinntektene til selskapet i hvert fall ikke er tilstrekkelig til at avtalen kan anses som en tjenestekonsesjon. De fleste fylkesadministrasjonene har noe større avstand til trafikken enn administrasjonsselskapene. Disse har da ikke adgang til å benytte forhandlinger, men er pålagt åpent eller begrenset anbud (med mindre avtalefrihet benyttes til direkte forhandlinger). Tabell 1 nedenfor viser kontraktsformene i sammendrag: Tabell 1: Kjøpsformer etter kontraktstype og organisasjonsform Administrasjonsselskap Fylkeskommunal administrasjon Fylkeskommunalt, heleid driftsselskap Bruttokontrakt Tjeneste- (/Service)kontrakt Konkurranse (Forhandling eller anbud) Forskrift om offentlige anskaffelser Anbud Forskrift om offentlige anskaffelser (prioritert tjeneste) Valgfritt innenfor det enkelte fylke (lite aktuelt) Nettokontrakt Konsesjonskontrakt Valgfritt (Ny forskrift: Alt skal konkurranseutsettes før 2019) Valgfritt (Ny forskrift: Alt skal konkurranseutsettes før 2019) Valgfritt innenfor det enkelte fylke 2.4 Ny rådsforordning fra EU ble det etter en lang prosess fremmet forslag for Europaparlamentet om nye regler for offentlig kjøp av transporttjenester på jernbane og vei. Den 24. juli 2007 behandlet Kommisjonen endelig saken med Europaparlamentet endringer, som nå er innarbeidet i Kommisjonens endelige forordning (Nr. 1370/2007 EF). Hele forordningen i dansk versjon kan lastes ned fra Internet 3. Forordningen tar utgangspunkt i mangeårig forskning 4 på ulike måter å regulere persontrafikkmarkedet på, som viser at offentlig styrt konkurranse gir de beste resultater for samfunnet og for brukerne, fremfor alternative modeller med offentlig drift eller deregulering. Hovedprinsippene for reguleringen - som kun gjelder nettokontrakter (konsesjonskontrakter) i rutetransporten (bruttokontrakter reguleres av det generelle regelverk for offentlige anskaffelser, som alltid krever konkurranse) er 5 : Så vel enerett som kompensasjon fra offentlig myndighet skal gis i form av en kontrakt om offentlig trafikkbetjening. I kontrakten skal det angis hvilken trafikk kont Quattro- og Isotope-programmene 5 Referert fra dansk versjon av forordningen. Med forbehold.

17 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 11 rakten gjelder og reglene for beregning av kompensasjon. Kompensasjonen skal ikke være større enn det som er nødvendig for å dekke trafikkens økonomiske nettoeffekt for operatøren, hensyn tatt til trafikkens inntekter og en rimelig fortjeneste. Kontrakter vedrørende bussdrift skal som hovedregel konkurranseutsettes. Unntak gjelder bl.a. når myndighetene velger å produsere tjenestene selv eller i selskap de selv kontrollerer, og når de inngår kontrakter med godtgjørelse under 1 mill. Euro (ca 8 mill. kr.) per år eller produksjon under vognkilometer per år. Hvis kontrakt inngås med et mindre foretak som driver høyst 23 kjøretøyer, kan terskelen for direkte kjøp forhøyes til en årlig gjennomsnittsverdi på 2 mill. Euro (ca 16 mill.kr) per år eller høyst vognkilometer. Regional jernbanetrafikk er unntatt fra kravet om konkurranse, mens lokale jernbaner i form av metro, T-bane og trikk ikke er det. Kontraktene skal være tidsbegrenset med en løpetid på høyst 10 år for busstrafikk og 15 år for bane. Hvis nedskrivning av aktiva og noen andre forhold krever det, kan kontrakten forlenges med inntil halvparten av opprinnelig lengde. Godtgjørelsen skal ikke være høyere enn nettovirkningen av kostnader og inntekter knyttet til å produsere tjenestene samt en rimelig fortjeneste. Myndighetene skal kunne forlange at overføring av personell skal følge reglene om virksomhetsoverdragelse Reglene kan også benyttes for sjøtransport (jfr. reglene om maritim kabotasje 6 som gir pålegg om konkurranseutsetting) Etter en overgangsperiode skal alle transportkjøp i det enkelte land gjøres etter disse reglene, og senest fra den 3. desember Det enkelte medlemsland er pålagt å ha konkurranseutsatt 50 % av trafikken når halve overgangsperioden er gått. Det enkelte medlemsland, herunder EØS-landene, har to år på seg til å innarbeide disse reglene i eget regelverk. Samferdselsdepartementet forbereder våren 2008 en høring hvor bl.a. spørsmålet om hvorvidt kjøp av maritime transporttjenester skal undergis samme regulering som buss- og banetrafikk, noe forordningen gir åpning for, blir behandlet først som egen sak. Norge er forpliktet til å implementere reglene innen utløpet av desember Ettersom bakgrunnen for dette arbeidet er ønsket om å unngå konkurranseutsetting av rutebiltrafikk, er unntaksreglene om egenproduksjon vesentlige. De gjengis derfor her i sin helhet: 2. Medmindre national ret forbyder det, kan lokale kompetente myndigheder uanset om der er tale om en enkelt myndighed eller en gruppe af myndigheder, der varetager integreret offentlig personbefordring træffe afgørelse om selv at varetage den offentlige trafikbetjening eller indgå kontrakt uden forudgående udbud om offentlig personbefordring med en juridisk selvstændig enhed, over hvilken den kompetente lokale myndighed, eller i tilfælde af en gruppe af myndigheder mindst én kompetent lokal myndighed udøver en tilsvarende kontrol som over sine egne tjenestegrene. Når en kompetent lokal myndighed træffer en sådan afgørelse, finder følgende anvendelse: a) I vurderingen af, om den kompetente lokale myndighed udøver en sådan kontrol, indgår sådanne elementer som omfanget af repræsentationen i bestyrelse, direktion eller 6 LOV Lov om fri utveksling av tjenesteytelser innen sjøtransport EØS-avtalens vedlegg XIII nr. 53a (rådsforordning (EØF) nr. 3577/92 av 7 desember 1992 om anvendelse av prinsippet om adgangen til å yte tjenester innen sjøtransport i medlemsstatene (maritim kabotasje)

18 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 12 tilsynsorganer, bestemmelser herom i vedtægterne, ejerforhold samt effektiv indflydelse på og kontrol over strategiske og driftsmæssige beslutninger. Det er i overensstemmelse med fællesskabsretten ikke en absolut betingelse for fastslåelse af, at der udøves kontrol, i den i dette stykke omhandlede betydning, at den kompetente offentlige myndighed, specielt i tilfælde af offentlig-private partnerskaber, ejer 100 %, hvis det kan fastslås, at der er en overvejende offentlig indflydelse, og at der udøves kontrol på grundlag af andre kriterier. b) Betingelsen for at anvende dette stykke er, at den interne operatør og enheder, som denne operatør har blot den mindste indflydelse på, driver offentlig personbefordring inden for det geografiske område, der henhører under den kompetente lokale myndighed bortset fra udgående linjer eller andre underordnede elementer af denne virksomhed, der strækker sig ind på tilstødende kompetente lokale myndigheders område og ikke deltager i udbudsprocedurer vedrørende offentlig personbefordring uden for det område, der henhører under den kompetente lokale myndighed. c) Uanset litra b) kan en intern operatør deltage i retfærdige udbudsprocedurer to år før afslutningen af dens kontrakt om offentlig trafikbetjening indgået uden forudgående udbud på betingelse af, at der er truffet en endelig afgørelse om at underkaste den offentlige personbefordring, der er omfattet af den interne operatørs kontrakt, en retfærdig udbudsprocedure, og at den interne operatør ikke har indgået nogen kontrakt om offentlig trafikbetjening uden forudgående udbud. d) Hvis der ikke er nogen kompetent lokal myndighed, finder litra a), b) og c), anvendelse på en national myndighed for så vidt angår et geografisk område, der ikke er nationalt, forudsat at den interne operatør ikke deltager i udbudsprocedurer vedrørende offentlig personbefordring udenfor det område, kontrakten om offentlig trafikbetjening er blevet indgået for. e) Såfremt underentrepriser kommer på tale, jf. artikel 4, stk. 7, er den interne operatør forpligtet til selv at udføre den overvejende del af den offentlige personbefordringstjeneste. For at en aktør skal kunne opptre som intern operatør, unntatt fra konkurransekravet, må vedkommende myndighet således øve en tilsvarende kontroll over denne aktøren som over sine egne tjenesteavdelinger. Myndigheten må ikke nødvendigvis eie 100 %, men det skal kunne dokumenteres at myndigheten likevel har overveiende innflytelse, og at kontroll utøves på basis av andre kriterier (enn gjennom eierskap (vår merknad)). Det stilles krav om at den interne aktøren ikke driver trafikk utenom myndighetens område og ikke deltar i anbud utenfor dette (bortsett fra i en periode på to år før utløpet av gjeldende kontraktsperiode). En intern aktør som er unntatt fra konkurransekravet, kan ikke sette vesentlige deler av trafikken bort til undertransportører og dermed unngå konkurransekravet. Som en ser, er det strenge regler og begrensninger knyttet til egenproduksjon for at den skal kunne unntas fra konkurransereglene. Det fylkeskommunale selskapet som en i dag kjenner i Norge, oppfyller ikke forutsetningene for unntak fra kravet om konkurranse.

19 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? MARKEDET FOR BUSSTJENESTER I NORGE Fylkeskommunene i Norge kjøpte i 2007 rutebiltjenester for brutto mer enn 6,5 milliarder kroner per år. Netto offentlig godtgjørelse for trafikken over fylkeskommunale budsjetter utgjør mellom 3 og 4 milliarder kroner og lønnsbudsjettet utgjør 3,1 milliarder. Leverandører er en begrenset krets av selskaper, de fleste med lang fartstid innenfor rutebildrift i Norge. Rutebilnæringen i Norge har gjennomgått en kraftig omstrukturering. Gjennom oppkjøp av selskaper og etablering av større samarbeidskonstellasjoner ble antall uavhengige selskap og strategiske enheter redusert fra ca 200 i 1990 til 82 i De største strategiske enhetene kontrollerte i 1998 ca 47 % av antall busser og utførte 57 % av transportarbeidet med rutebuss i Norge. I hele 12 fylker har ett eller to selskaper mer enn 80 % av rutekjøringen, mens ytterligere 5 fylker domineres av 3 selskap. 7 I 2002 hadde de 10 største aktørene innenfor bussmarkedet i Norge en samlet markedsandel på ca 55 prosent. I dag kontrollerer de 10 største aktørene ca 77 prosent av busstransportmarkedet. Nettbuss AS svarte i 2006 alene for ca 23 % av totalmarkedet, Tide Buss AS hadde 14 % og Veolia Transport As ca. 7 prosent. Norgesbuss AS, Concordia Bus Norge (tidligere M.O. Schøyens Bilcentraler AS), Fjord1 og AS Sporveisbussene hadde hver over 5 prosents markedsandel. Det er de store, industrielle aktørene som er mest aktive på oppkjøpssiden. I 2005 og 2006 var det til sammen 27 oppkjøp/fusjoner registrert i Transportbedriftenes Landsforenings register. Følgende selskaper var mest aktive som kjøpere: Tabell 2. Oppkjøps- og fusjonsaktivitet Selskap/konsern Antall transaksjoner Nettbuss As 9 Veolia/Connex 7 AS Sporveisbussene 3 FJORD1 Nordvestlandske AS 3 Saltens Bilruter 1 Fosen Trafikklag As 1 TIRB AS 1 Schaus Buss 1 Telemark Bilruter AS 1 Veolia Transport As har i denne perioden kjøpt Helgelandske AS, Nordtrafikk AS og Finnmark Fylkesrederi og Ruteselskap AS (FFR). Nettbuss har de siste 4 5 årene kjøpt Ålesund Bilruter AS, Norgesbuss Østfold Vestfold AS, Norgesbuss Hedmark AS og Team Trafikk AS. Tide ASA har kjøpt Hamar Turbiler AS og Haugaland Billag AS, samt fusjonert inn Gaia Trafikk AS og HSD ASA. TIRB har kjøpt Ofoten Bilruter AS og Tromsbuss AS. A/S Sporveisbussene har kjøpt Arctic Express AS (tilbringerrute til Torp), Lavprisekspressen AS og en turbiloperatør i Vestfold. 7 TØI-rapport 1112/1998

20 Fylkeskommunale busselskap i Sør-Trøndelag og Hedmark? 14 Fjord1 er etablert som ett fusjonert selskap etter Fylkesbaatane i begge fylker, og har i 2006 kjøpt Sunnmøre Romsdal Billag AS. Selskapet eies av de to fylkeskommunene i Sogn og Fjordane (59 prosent) og Møre og Romsdal (41 prosent). De kjøpte for en del år siden Ottadalen Billag AS (tidligere Ottadalen Kommunale Bilselskap) og Hallingdal Billag As med grenseoverskridende trafikk til Østlandet og har nylig ervervet Sunnmøre og Romsdal Bilruter AS. Fjord1 er ellers aktiv i fergemarkedet og har vunnet flere kontrakter utenfor sitt tradisjonelle dekningsområde, herunder to av landets tyngste fergesamband med nye, store gassferger i Hordaland og Rogaland samt ett samband i Finnmark. Blant de store europeiske aktørene er det i dag bare Veolia og Concordia som har betydelige posisjoner i det norske markedet. Disse kontrollerer prosent av totalmarkedet. Situasjonen i 2002 og 2006 illustreres av følgende diagram (Figur 1): Figur 1: De største aktørene i norsk rutebilnæring 2002 og Det er fortsatt et betydelig antall mindre aktører, men antallet reduseres år for år. Av de mindre aktørene er de fleste passive i forbindelse med bussanbud, eller de gir tilbud bare i eller i nærheten av eget trafikkområde. I de fleste bussanbudene er det de store industrielle aktørene som har evne til å gå inn i anbudsprosessene og som danner de konkurransemessige forutsetningene for vellykkede anbud. Dette virker imidlertid også konsentrerende. Konsolideringen i bussmarkedet har bidratt til kostnadseffektivisering og dermed mer effektiv bruk av fylkeskommunale budsjettmidler 9. De førende aktørene har tilpasset seg ved å hente ut stordriftsfordeler på kostnadssiden. Dette krever økt volum og har bidratt til økende konsolidering i det norske markedet. Det vil trolig bidra til ytterligere konsolidering og økt konkurranseintensitet dersom flere internasjonale aktører etablerer seg i det norske markedet. Andelen konkurranseutsatte kontrakter er økende. I dag er nærmere 40 prosent av produksjonen basert på anbudskontrakter. Fra 2009 er hele bussproduksjonen i Oslo, Akershus, Vestfold, Rogaland og Hordaland anbudsutsatt. I andre fylker er deler av ruteproduksjonen konkurranseutsatt. Bare Aust-Agder, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag 8 Kilde: PWC Norge AS 9 Kjøps- og kontraktsformer i lokal rutebiltransport, TØI-rapport 819/2005