Kommunen konkurranseutsetter renholdet hva nå? omtanke solidaritet samhold

Transkript

1 Kommunen konkurranseutsetter renholdet hva nå? omtanke solidaritet samhold

2 Ill.foto: Trond Isaksen

3 Forord Fagforbundet vil beholde offentlige tjenester i offentlig regi. Det gir kvalitet på tjenestene og sikrer ansatte gode lønns- og arbeidsvilkår. Vi ser likevel at det kommunale renholdet stadig utsettes for konkurranseutsetting. I den forbindelse har vi sett en økende tendens til sosial dumping. Offentlig tjenesteyting kan ikke drives etter vanlige forretningsmessige prinsipper. De offentlige tjenestene er resultatet av våre felles anstrengelser, og verdien av disse tjenestene kan ikke bare uttrykkes som tall på bunnlinja i et regnskap. Verdien av offentlig tjenesteyting skal også vurderes i perspektiv av hvordan de påvirker miljøet, samfunnet og den enkelte ansatte. Fagforbundet har en viktig oppgave i å mot arbeide konkurranseutsetting, samt bidra til å sette vilkårene for lønns- og arbeidsforhold og motvirke sosial dumping. Fagforbundets arbeid foregår på flere nivå og arenaer. Tillitsvalgte i kommunene spiller en viktig rolle. I tillegg er det viktig å forene krefter og kompetanse. Fagforbundet samarbeider med både Norsk Arbeidsmands forbund og Norsk Tjenestemannslag for å ansvarliggjøre arbeidsgivere og politikere og skape ordnede forhold for de ansatte. Uten renhold stopper Norge Stein Guldbrandsen Seksjonsleder Seksjon samferdsel og teknisk 3

4 Innhold Innledning Påvirkning og medbestemmelse Gode argumenter mot konkurranseutsetting av renholdet Negative konsekvenser Alternativer til anbud Innføring av kvalitetsstandarden NS INSTA Anbudsprosessen Når anbudsdokumentene skal utarbeides Hva bør stå i konkurransegrunnlaget i anbudet? Hva må gjøres av kommunen for å legge inn et internbud? Virksomhetsoverdragelse og valgrett Lokalt samarbeid Aktuelle nettsteder

5 Innledning Mange av landets kommuner har stram økonomi, kombinert med et politisk press for å privatisere offentlige tjenester. Renhold synes å være spesielt utsatt for konkurranseutsetting, noe som ofte har resultert i både dårligere kvalitet på renholdet og dårligere arbeidsvilkår for de ansatte. Lokale tillitsvalgte spiller en viktig rolle i å forhindre konkurranseutsetting. Skulle konkurranse utsetting likevel vedtas, må vi sørge for at gjeldende lover og forskrifter følges. Da er det viktig at tillitsvalgte har kjennskap til det lov og avtaleverk som regulerer konkurranseutsetting av kommunale tjenester. Det kan være vanskelig å orientere seg i det gjeldende regelverket og ofte er det dårlig tid. Dette heftet er ment å være en veiledning til tillitsvalgte som er i akkurat denne situasjonen. 5

6 Påvirkning og medbestemmelse En viktig del av prosessen handler om å påvirke beslutningstakere, det vil si kommunens politiske/administrative ledelse, om at konkurranseutsetting av renhold ikke er å anbefale. I tillegg er det viktig at tillitsvalgte er representert i arbeidsgrupper (ad hoc-grupper) som utreder mulig konkurransesetting før vedtak fattes. Gjennom arbeidsgrupper har tillitsvalgte mulighet til å bidra til å legge premissene for diskusjonen. En slik representasjon er nedfelt som en rettighet i både i og i Hovedavtalens del B mellom Fagforbundet og KS. Arbeidstakerorganisasjonene eller forhandlingssammenslutningene skal være representert i administrative ad hocgrupper som utreder mulig konkurranseutsetting. Arbeidsmiljøloven 16-1 Hvis konkurranseutsetting blir vedtatt, er det viktig at vi i forberedelsene til anbudsprosessen krever internbud fra kommunen og at vi får inn viktige presiseringer i anbudspapirene (konkurranse grunnlaget), som omtales i dette heftet. Det gjelder å sikre våre medlemmers interesser best mulig ved en anbudsutsettelse! 6

7 Gode argumenter mot konkurranseutsetting av renholdet Anbudsutsetting av renhold er en omfattende prosess for kommunen. Det kreves kompetanse både på utforming og oppfølging av anbud. Om kommunen ikke lager et godt konkurranse grunnlag, vil det kunne føre til ekstra regninger som ikke ligger i anbudet. En konsekvens av anbudsutsetting er risikoen for dårligere lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte. Tariffavtalen i privat sektor mellom NHO og Norsk Arbeidsmandsforbund (NAF) er klart dårligere enn i tariffavtalen med KS/LO. I tillegg betaler kommunene mellom prosent i pensjonsutgifter i forhold til brutto lønn, mens de fleste private aktører har en innskuddsbasert pensjons ordning på to prosent av brutto lønn. Om mange av renholderne er eldre arbeidstakere, kan man også argumentere mot å anbudsutsette en arbeidsstyrke som har tjent kommunen i mange år og som lett blir tapere i en anbudsprosess om å vaske enda fortere. Kravet om like gode pensjonsvilkår har vist seg vanskelig, både på grunn av overføringsavtalen i det offentlige, samt at det kan hevdes å stride mot EØS-regler om konkurransevridning (private aktører har ikke mulighet til å tilby en offentlig tjenestepensjons ordning). Anbud vil ofte medføre at kommunen må organisere kommunen i en såkalt bestiller-utfører-modell. Det vil ofte bety økt byråkrati å splitte opp eksisterende enheter i både en utførende og en 7

8 bestillende enhet. Mange kommuner har per i dag ikke kompetanse og erfaring med å gjennomføre konkurranseutsetting verken på bestiller eller utførersiden. Denne kompetansen må etableres og vil medføre kostnader for kommunen. Videre kan det føre til tap av kritisk kompetanse i driftsen heten og det kan gi mindre fleksibilitet for ansatte/brukere. For renholdere kan det bety at det ikke lenger blir plass til å utføre annet enn renholdsdoppgaver. Mange kommunalt ansatte renholdere utfører i dag også oppgaver relatert til virksomheten de jobber i som hjelp med mat servering, sosial kontakt med brukere, mm. Flere kommuner har høstet dyrekjøpt erfaring gjennom å sette renholdet på anbud. De har opplevd betydelig reduksjon i kvaliteten. Frogn kommune rekommunaliserte renholdet i hele kommunen etter kun ett års privat drift (2006). God kvalitet på renholdet drevet i kommunal regi er isolert sett et godt argument mot å overlate renholdet til private aktører. You don t change a winning team! Konsekvensene av konkurranseutsetting for de ansatte oppfattes som en betydelig risiko. En privat leverandør kan ha klare økonomiske interesser i å redusere antall ansatte og da spesielt eldre som kan ha med noe mindre arbeidskapasitet enn yngre arbeidstakere. Ansatte kan bli satt på oppdrag nye steder med andre rammevilkår. De fleste kommuner er IA-bedrifter. Ved en virksomhetsoverdragelse er det usikkert om dette videreføres for renholdsarbeiderne. En privat leverandør kan også innføre et større arbeidspress på de ansatte. Det kan føre til høyere sykefravær og en mindre forutsigbar utføring av tjenestene. 8

9 Negative konsekvenser Det en risiko for at kommunen ikke får tilstrekkelig anledning til å gi et godt egenregitilbud. Kommunen mangler kompetanse på dette, og vil lett kunne utkonkurreres av store profesjonelle aktører. Det er store endringer og et omfattende registrerings- og utviklingsarbeid som er nødvendig for å sette kommunen i stand til å konkurrere. Det er en viss risiko for at kommunen ikke klarer å utarbeide et godt konkurranse grunnlag. Kanskje undervurderer kommunen kompleksiteten i å konkurranse utsette en «enkel» tjeneste som renhold? Har kommunen ressurser til kontroll og oppfølging? Det blir kostbart for kommunen hvis mange ansatte kan benytte seg av valgretten og ikke vil være med på overdragelse. Kommunen må finne andre arbeidsoppgaver til disse. I mange kommuner har renholdere oppgaver som ikke er definert som renholdstjenester. Det kan være vanskelig å inkludere disse i et anbudsdokument for renhold og kundene risikerer da å miste viktige tjenester fra kommunen. En risikerer at renholdere mister eierforhold til arbeidet og at mindre kjennskap til bygget gir mindre tilpasset renhold. Private leverandører kan spekulere i å levere en tjeneste av annen eventuelt dårligere kvalitet. Særlig hvis kommunen ikke evner å definere klare kvalitetskrav og følge opp disse. 9

10 Alternativer til anbud Når det drøftes/utredes om kommunen skal sette ut ren holdet på anbud, vil det ofte være klokt å kunne vise til alternativ effektivisering. Hensikten med anbud er alltid politikernes ønske om effektivisering og en rimeligere drift av tjenesten, helst til samme kvalitet. Alternativ til anbud kan være intern effektivisering. Det kan innebære å profesjonalisere tjenesten ved å innføre kvalitetsstandarder som NS INSTA 800 om det allerede ikke er gjort. Ellers kan det foretas en gjennomgang av tjenesten som renholdere utfører for å evaluere de oppgavene som er en del av renholdstjenesten. En kan også bli enige om å benytte noen færre timeverk/årsverk som kun skal tas ut i form av naturlig avgang for å utføre renholdet. I tillegg kan organiseringen av renholdet ses nøyere på. Oppsigelser av faste ansatte må ikke aksepteres som et virkemiddel for effektivisere driften. Det må heller ikke påvirke renholdernes mulighet til å levere et godt renhold. Innføring av kvalitetsstandarden NS INSTA 800 Kvalitet på renholdet bør beskrives ut fra en kjent standard, for eksempel NS INSTA 800, som kan benyttes av alle renholdsleverandører. NS INSTA 800 fungerer som et måleverktøy for vurdering av kvalitet på tjenestene for alle partene i anbudsprosessen og gir et felles målbart utgangspunkt for vurdering av tilbudene. 10

11 NS INSTA 800 er en nordisk standard som brukes til vurdering av rengjøringskvalitet i et lokale, uavhengig av hvilket rengjøringssystem, frekvens eller metode som er benyttet. Standarden beskriver det resultat som skal oppnås etter avtalt rengjøring, umiddelbart etter utført arbeid. Standarden kan benyttes i alle typer bygninger og lokaliteter. Denne gir et godt utgangspunkt for kommunen når det gjelder å definere forholdet mellom ressursbruk og standard på kommunens renhold. Standarden fungerer også som et godt grunnlag for kommunens kontroll av leveransen etter inngått kontrakt. Erfaringsmessig oppnår en også en jevnere kvalitet på renholdet ved bruk av standarden. Dette forutsetter at også kommunen setter seg inn i standarden og hva den innbærer. Kommunens egne renholdere må tilføres kompetanse som gjør dem reelt i stand til å konkurrere på like vilkår med de private leverandørene. Fagforbundet har et eget INSTA-team som gir opplæring i bruk av standarden. I forhold til renholdsplanleggingsverktøy er Renplan noe vi har anbefalt i flere år fra Renholdsøkonomi AS. Programvaren selges kun til de som har renhold i egen regi. 11

12 Anbudsprosessen Arbeidsmiljøloven 16 Forskrift om offentlige anskaffelser, kap 8 Organiserte renholdsbedrifter Når anbudsdokumentene utarbeides bør det tas utgangspunkt i blant annet Arbeidsmiljølovens 16 og kap. 8 i Forskrift om offentlige anskaffelser (2008). Arbeidsmiljøloven omhandler krav til skatte attest for merverdi og skatt, samt HMS-erklæring fra tilbyderne. Forskriften regulerer blant annet krav til lønns- og pensjonsvilkår for hele kontraktsperioden. Ansatte i virksomheter som utfører arbeidsoppdrag for offentlige oppdragsgivere skal ikke ha dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som følger av gjeldende landsomfattende tariffavtale eller det som er normalt for vedkommende sted og yrke (eks. tariffavtalen i privat sektor mellom NHO og Norsk Arbeidsmandsforbund). Forskriften slår fast at bestemmelsene i forskriften skal inngå i både kontrakten og i konkurransegrunnlaget. Forskriften kan betraktes som en implementering av ILO- konvensjon 94. Erfaringene tilsier likevel at sosial dumping forekommer ved anbudsutsetting av kommunale tjenester, blant annet på grunn av manglende kontroll. Man bør også kreve at private aktører som overtar renholdet er medlem i en arbeidsgiverorganisasjon, eksempelvis NHO Service. 12

13 Hva bør stå i konkurransegrunnlaget i anbudet? Kravspesifikasjon til renholdet Kvalitetsprofil Kvalitetskontroll Ved anbudsutsetting skal det utarbeides et såkalt konkurransegrunnlag, med kommunens krav spesifikasjoner til anbudet. Her skal omfanget (hyppighet, areal, mm) og kvaliteten på det ønskede renholdet beskrives på en mest mulig presis og objektiv måte. For å få kontroll på kvaliteten og lik vurdering ved en konkurranseutsetting kan to grep være aktuelle: Lokalene som skal renholdes klassifiseres etter type renhold som skal gjennomføres og hvilken kvalitet dette skal ha. En kan definere forskjellige kvalitetsprofiler avhengig av type lokale og bruk, osv. Det konkrete innholdet i kvalitetsprofilene knyttes til anerkjent standard for kvalitet på renhold. Standarden NS INSTA 800 er den mest aktuelle i denne sammenheng. Bruk av standarden krever at både kunde og leverandør har kjennskap til hva standarden inneholder slik at avtalegrunnlaget kan utarbeides så presist som mulig. Standarden krever at alle rom som skal reingjøres er nummerert og klassifisert. Videre må kunden utarbeide krav om sikkerhetsmargin i leveransen i form av et avtalt akseptabelt kvalitetsnivå. En forutsetning for en INSTA-kontrakt er at det avtales en kvalitetsprofil med kvalitetsnivåer for hver objektgruppe og urenhetstype. 13

14 De vanligste kontraktsperiodene som en arbeider etter er på to eller tre år, med opsjoner for for lengelse på inntil to år. Hva må gjøres av kommunen for å legge inn et internbud? Skille ut ansvarsområdene Utskilling av selskap fra kommunen Ved forberedelse og gjennomføring av anbuds prosessen må det klart skilles mellom dem som har ansvar for utarbeidelse av konkurransegrunnlaget og dem som eventuelt skal utarbeide egenregitilbud. Hvis ikke det etableres et slikt skille, kan det i verste fall føre til at kommunens internbud blir underkjent i anbudsprosessen. Dette tilsier at ansvaret for utarbeiding av konkurransegrunnlag legges sentralt i kommunen, for eksempel i rådmannens stab. Ved utskilling i eget selskap eller egen etat (resultatenhet) bør det sikres samme driftsrisiko som private virksomheter for å unngå mistanke om subsidiering fra kommunen. Det taler isolert sett for å skille det ut i eget AS, som juridisk sett ikke er en del av kommunen, men faren er at det kan være lettere å privatisere selskapet på et senere tidspunkt. En utsettelse av et vedtak om anbud gir handlingsrom. Det gir blant annet mulighet til å forberede kommunen på å levere internbud. Det vil si at kommunen leverer inn et eget pristilbud i konkurranse med private aktører på å utføre renhold for en gitt kontraktsperiode. 14

15 Virksomhetsoverdragelse og valgrett I de fleste tilfeller vil anbudsutsetting av kommunalt renhold defineres som virksomhetsoverdragelse. Virksomhetsoverdagelse er definert som over føring av en selvstendig enhet som beholder sin identitet etter overføringen. Et spørsmål som ofte dukker opp når private aktører overtar kommunalt renhold er om man kan kreve valgrett. Valgrett betyr at kommunalt ansatte renholdere fortsatt kan kreve å være ansatt i kommunen etter anbudet. Tillitsvalgte må ta opp med de berørte medlemmene om de vil fortsette sitt arbeid som renholder i det nye selskapet som har overtatt renholdet for kommunen. Om noen eller alle medlemmene ønsker å bli værende i kommunen, bør dette inngå i drøftinger med kommunen, jf. kap 16 i Arbeidsmiljøloven. Hvis kommunen kan tilby annet passende arbeid i kommunen, kan det være positivt. Reservasjonsrett om å bli med over til den nye private arbeids giveren kan renholdere selvsagt benytte. Om kommunen avviser at de kan tilby den berørte renholder annet passende arbeid, kan dette prøves for retten. Rettspraksis er uklar på dette område, og det innebærer en risiko for at renholderen kan bli oppsagt i kommunen. Arbeidstakere vil kun unntaksvis kunne ha en såkalt ulovfestet rett til å velge å fortsette arbeidsforholdet med kommunen. Hovedvilkåret for å benytte valgretten er at overdragelsen vil 15

16 medføre «ikke uvesentlige endringer» i arbeidstakers situasjon, eksempelvis at risikoen for nedbemanninger er klart større hos en ny arbeidsgiver. Lokalt samarbeid Hvis målsetningen om å unngå konkurranse utsetting ikke lykkes er det viktig at arbeidet for ordnede lønns- og arbeidsforhold ikke opphører. Tillitsvalgte må jobbe for gode lønns- og arbeidsforhold for de ansatte som overføres til den privatiserte bedriften. Eksempelvis kan man samarbeide med andre forbund, i denne konteksten er det mest aktuelt med tillitsvalgte i Norsk Arbeidsmandsforbund, fordi disse organiserer renholdere i privat sektor. Ved konkurranseutsetting har vi felles interesser i å ivareta medlemmenes interesser i begge forbund. En vil også kunne benytte seg av erfaringer fra anbudsprosesser og svilkårene i private virksomheter. 16

17 Aktuelle nettsteder Lov om offentlige anskaffelser Arbeidsmiljøloven Hovedavtalen KS/LO Ren Utvikling- godkjenningsordning for renholds bedrifter Liste over godkjente renholdsbedrifter etter Ren Utvikling 17

18 Egne notater: 18

19

20 offentlig eie likeverd miljøansvar Fagforbundet september 09 / Foto: Trond Iskaksen / Trykk: Printing as / Opplag: Pb St. Olavs plass, N-0130 OSLO