Byrådssak 473/10. Dato: 1.september Byrådet. Høring; ny forskrift til vegtrafikkloven 7a om køprising SARK

Transkript

1 Dato: 1.september 2010 Byrådssak 473/10 Byrådet Høring; ny forskrift til vegtrafikkloven 7a om køprising MASR SARK Hva saken gjelder: Statens vegvesen v/vegdirektoratet har sendt utkast til forskrift om køprising på høring ved brev av og med høringsfrist Byrådet har anmodet om forlenget høringsfrist til og dette er innvilget ved brev av , slik at bystyret kan avgi kommunens høringsuttalelse. Byrådet har i sin vurdering sett på det fremsendte forslag om en regulering av ordningen med køprising generelt og isolert fra om dette tema har spesifikk relevans for Bergen. I saken er inntatt konkrete kommentarer til forskriftsutkastets enkeltbestemmelser. Forskriftsutkastet baserer seg på 7a vegtrafikkloven, og utfyller lovbestemmelsen med en nærmere regulering av ordningen. Vegdirektoratet har valgt å bruke begrepet køprising fremfor vegprising for å understreke at formålet med en eventuell køprising ikke er å betale for all vegbruk, men for å redusere/ unngå kø - og miljøproblemer. Begrepsbruken understreker at køprising er et nytt innkrevingsregime med et annet formål enn dagens bompengeringer. Slik ordningens innretning beskrives i høringsutkastet, finner byrådet det klargjørende hva gjelder prinsippet om å ikke kunne ha både bompenger og køprising i samme geografiske område. Dette er i tråd med den forståelse som har vært hevdet av byrådet. Byrådet finner det er lite hensiktsmessig å ha to innkrevingssystem i samme geografiske område med ulike og motstridende formål; bompengering som finansierer bypakker og er avhengig av tilstrekkelig biltrafikk og en køprisingsordning som har som formål å redusere biltrafikken. Byrådet ser derfor ikke hensiktsmessigheten med forskrift og lov om køpris for byregionene i Norge hvor transportsystemene i all hovedsak er finansiert av innbyggerne gjennom bompengeordninger. I arbeidet med Bergensregionpakken kom det tidlig fram at det er flere store prosjekt under utvikling som i dag tenkes bompengefinansiert i tillegg til Bergensprogrammet. Vi nevner ny E39 Svegatjønn-Rådal, Sotrasamband, E39 Nyborgtunnel og Arnatunnel. Samlet sett vil dette kunne bli en ekstra stor belastning for pendlingshverdagen for mange innenfor det felles arbeids- og boligmarked i Bergensregionen. Bompengepakker for byområdene - med betydelig andel lokal egenbetaling- er nå å anse som uttalt statlig politikk gjennom Nasjonal Transportplan. Generelt og for mange byområder med eksisterende bompengepakker, vil en avvikling av eksisterende bompengeavtale ved å fase inn det resterende finansieringsbehovet - eventuelt med lånefinansiering- i en ny køprisingsordning, kunne innebære økonomiske bindinger i lang tid fremover. Dette vil bidra til å begrense den handlefrihet som blant annet 1

2 beskrives som intensjonen med køprising. I køprisutredningen som Bergen Kommune har gjennomført i samarbeid med Hordaland Fylkeskommune og Statens Vegvesen, framkommer det tydelig at for å oppnå redusert biltrafikk gjennom bruk av køpris, må det før innføring av køprising være på plass et godt kollektivtilbud. Slik køprising er innrettet i høringsutkastet, vil det ikke være økonomi til å etablere et kollektivtilbud med tilstrekkelig kapasitet. Byrådet mener derfor at konseptet køprising, slik det er beskrevet i høringsutkastet, ikke er formålstjenelig. Spørsmålet om dette virkemiddelet har aktualitet i Bergen henvises til videre prosess og behandling av egen Konseptvalgutredning (KVU) og tilhørende høringsprosess for regionpakke for Bergensområdet. Bakgrunn Nedenfor gis en innledende beskrivelse av hovedpunktet i loven og selve bestemmelsen. I saksutredningen er hver i forskriften inntatt, inklusive de kommentarer som byrådet mener kan knyttes til disse. Lovproposisjonen om vegprising ble lagt frem for Stortinget i desember 2000 (Ot.prp. nr. 32 ( )). Stortinget vedtok en ny bestemmelse i vegtrafikkloven 7a "Vegprising", som omhandler hjemmel til å innføre et trafikkregulerende virkemiddel der trafikantene må betale et beløp for å benytte bestemte deler av vegnettet til bestemte tider. Formålet med bestemmelsen er å regulere trafikken med sikte på å redusere lokale kø-og miljøproblem. I proposisjonen beskrives hovedpunktene i lovforslaget slik; Formålet med køprising skal være trafikkregulering. Køprising skal tas i bruk for å regulere vegtrafikk, der dette fremstår som et hensiktsmessig og effektivt virkemiddel for å redusere køproblemer og til å bedre lokale miljøforhold. Det skal ikke være mulig å ta køprising i bruk uten at det kan dokumenteres reelle kø- og miljøproblemer lokalt. Køprising og bompengefinansiering skal ikke brukes samtidig i samme område. Det skal som en hovedregel kreves tilslutning fra berørte kommuner og fylkeskommuner gjennom lokale vedtak i hvert enkelte tilfelle. I helt spesielle situasjoner kan Samferdselsdepartementet foreslå at køprising pålegges. Stortinget skal fatte endelig vedtak i hvert enkelt tilfelle. Kostnadene ved etablering og drift av køprising skal dekkes av inntektene. Nettoinntektene skal fordeles mellom staten og kommunesektoren med 50 pst. på hver. Staten kan fastsette en annen fordelingsnøkkel dersom en lik fordeling vil gi åpenbare skjevheter. Fordelingen innen kommunesektoren må vurderes nærmere i det enkelte tilfelle på bakgrunn av de transportoppgaver som skal løses. Den endelige inntektsfordelingen mellom de ulike forvaltningsnivåene og innen det enkelte forvaltningsnivå, skjer gjennom Stortingets behandling av den enkelte køprisingsproposisjonen. Nettoinntektene skal øremerkes transportformål i det berørte området. Det legges ikke begrensninger på type transportformål. Den kommunale og fylkeskommunale andelen av nettoinntektene skal ikke inngå i statsbudsjettet og ikke regnes med i det årlige kommunaløkonomiske opplegget. Den statlige andelen av inntektene og motsvarende utgifter vil inngå i statsbudsjettet (bruttobudsjettering), og føres på egne kapitler/poster. Det skal utformes forskrifter om takstfastsettelse, tilleggsavgift og fordeling av nettoinntekter. Vegtrafikkloven 7 a og lovproposisjonen er i sin helhet vedlagt saken (Ot.prp.nr.32 ( )). Stortinget vedtok i juni 2001 bestemmelsen i vegtrafikkloven " 7a Vegprising", som lyder: 2

3 Departementet kan bestemme at det innføres vegprising i et nærmere fastsatt område. Med vegprising menes et trafikkregulerende virkemiddel der trafikantene må betale et beløp for å benytte bestemte deler av vegnettet til bestemte tider. Nettoinntektene fra vegprising skal fordeles mellom staten og berørte kommuner og fylkeskommuner. Nettoinntektene skal nyttes til transportformål i det berørte området, herunder kollektivtransport, trafikksikkerhetstiltak og miljøtiltak. Vegprising skal bare innføres når de berørte kommuner og fylkeskommuner gir sin tilslutning til dette. Departementet kan likevel i særlige tilfelle pålegge de berørte kommuner og fylkeskommuner gjennomføring av vegprising. Departementets vedtak etter paragrafen her krever samtykke fra Stortinget. Departementet kan gi nærmere forskrifter for å regulere ordningen, herunder om prinsipper for takstfastsettelse, om tilleggsavgift ved unnlatt betaling og om fordelingen av nettoinntektene." Samferdselsdepartementet er gitt fullmakt til å gi nærmere forskrifter for å regulere ordningen, herunder om prinsipper for takstfastsettelse, om tilleggsavgift ved unnlatt betaling og om fordelingen av nettoinntektene. Dette er beskrevet og kommentert nærmere i saksutredeningen. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Med henvisning til byrådets fullmakter 5 vedtatt av bystyret , sak 102 og det forhold at saken ansees å være prinsipiell, legges saken fram for bystyret. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bompengepakker for byområdene - med betydelig andel lokal egenbetaling er gjennom Nasjonal Transportplan å anse som uttalt statlig politikk. Bystyret finner det følgelig uaktuelt å ha to innkrevingssystem i samme geografiske område med ulike og motstridende formål; bompengering som finansierer bypakker og er avhengig av tilstrekkelig biltrafikk og en køprisingsordning som har som formål å redusere biltrafikken. Bystyret ser derfor ikke hensiktsmessigheten med forskrift og lov om køpris for byregionene i Norge. 2. "Kommentarer til de enkelte bestemmelsene" slik disse fremgår av saksutredningen, utgjør Bergen kommunes høringsuttalelse til forslag om ny forskrift til vegtrafikkloven 7a om køprising. Monica Mæland byrådsleder Lisbeth Iversen byråd for byutvikling, klima og miljø 3

4 Trykte vedlegg: Fagnotat datert (dokument 131) Høringsbrev og høringsnotat datert (dokument 84) Lovproposisjonen om vegprising i Ot.prp.nr.32 ( ) (dokument 132) 4

5 Saksutredning: De enkelte bestemmelsene med kommentarer. 1 Definisjon Med køprising i denne forskriften forstås vegprising, dvs. at trafikanter må betale for å bruke bestemte deler av vegnettet til bestemte tider. I høringsnotatet heter det at definisjonen er den samme som er brukt i loven og at dette skal klargjøre at forskriften regulerer ordningen som er omfattet av lovbestemmelsen. Ingen merknader til dette. 2 Formål Formålet med køprising er trafikkregulering med sikte på å redusere lokale kø- og miljøproblemer. I høringsnotatet heter det at dette bygger på forarbeidene til lovbestemmelsen og at det kan brukes for å vurdere om vilkårene for køprising er oppfylt og i vurdering av bruken av inntektene. Ingen merknader til dette. 3 Vilkår Køprising kan innføres i byområder der det kan dokumenteres reelle kø- og miljøproblemer, og hvor det kan forventes at dette er et effektivt positivt virkemiddel. Arealbruk og transportsystem for det berørte området skal ses i sammenheng. Som grunnlag for innføring av køprising skal det foreligge en helhetlig plan som skal omfatte behovsvurdering med tilhørende målsetting. Det bør i størst mulig grad foreligge gode kollektivtransportløsninger i det berørte området på det tidspunktet køprising settes i drift. Vegtrafikklovens 7 a har som eneste vilkår for innføring av køprisordning for et område at det foreligger samtykke fra berørte kommuner og fylkeskommuner. Bestemmelsene i forslag til 3 er ment å gi utfyllende vilkår. Kravet om helhetlig, lokalpolitisk vedtatt plan er et rimelig vilkår, og at man som hovedregel bør ha en konseptvalgsutredning eller lignende for å ivareta et helhetlig perspektiv slik at ikke enkeltprosjekt blir sett isolert fra det totale transportbilde og tilhørende betalingsregime. Samtidig viser det seg at køprising i by er et komplekst tiltak som utfordrer formkravene i konseptvalgsutredning /KS1. Konseptvalgutredning innebærer at Statens vegvesen ofte kommer i førerposisjon for slike utredningsarbeider, samtidig som køprising er et viktig politisk tema der lokale myndigheter sin tilslutning må være en forutsetning. Dette understreker at lokale myndigheter både bør delta aktivt og ha en konkret rolle i utviklingsarbeidet, både for å ivareta det lokale demokrati i prosessen og i siste instans ta stilling til en eventuell innføring av køprising. Forholdet til bompengeinnkreving i samme område Spørsmålet om køprising og bompenger i samme område er nærmere behandlet i forarbeidene til vegtrafikkloven 7 a, se vedlagt Ot.prp. nr 32 punkt 6.1. Forholdet er ikke foreslått regulert nærmere i forskriften. Departementets uttalelser i forarbeidene som legger opp til at bompengeringene rundt de store byene må avvikles eller reforhandles før køprising kan tas i bruk, blir stående. Utover dette vil det ved manglende lov- og forskriftsregulering bli et vurderingstema fra sak til sak om enkeltprosjekter i området som er finansiert med bompenger må avvikles fordi det strider imot formålet med køprising. 5

6 Dette er i samsvar med den forståelse av dette som Bergen kommune har lagt til grunn, og en finner det med dette klargjørende at køprising og bompenger ikke er tenkt benyttet i samme geografiske område. I tillegg til Bergensprogrammet er det eksempelvis innenfor bergensområdet flere store prosjekt under utvikling som i dag tenkes bompengefinansiert og som vil berøre arbeidspendling. Avvikling av bompengeavtaler gjennom innfasing av finansieringsbehovet - eventuelt med lånefinansiering- i en ny køprisingsordning, vil kunne innbære økonomiske bindinger for lang tid fremover. Dette vil bidra til å begrense den handlefrihet som ligger i intensjonen for køprising. 4 Administrering og drift Administrering og drift av ordningen skal utføres av et eget aksjeselskap. Det skal fastsettes i selskapets vedtekter at kommunene og fylkeskommunen der ordningen tas i bruk til sammen skal ha aksjemajoriteten i selskapet og rett til å velge flertallet av styrets medlemmer. Det skal inngås en avtale mellom aksjeselskapet og Statens vegvesen for den enkelte køprisordning. Avtalen skal sikre at systemet utvikles og brukes i samsvar med forutsetningene for ordningen. Det tekniske innkrevingssystemet skal godkjennes av Statens vegvesen. Det synes å være et riktig prinsipp at en ut fra lokale myndigheter vedtak, etablerer et lokalt AS der lokale folkevalgte organ har majoriteten. Imidlertid minnes om at et slikt selskap må forutsettes drevet i tråd med aksjelovens bestemmelser. Det forhold at selskapet kan få ansvar for å forvalte inntektene, må reguleres gjennom den avtale som staten inngår og ikke kunne sette til side demokratisk styringssystem relatert til budsjett og handlingsprogram. I tillegg vil kontroll utøves av Riksrevisjonen samt revisor og generalforsamling for det aksjeselskap som stiftes for oppgaven. 5 Styring og rapportering Det skal opprettes en styringsgruppe der de berørte myndigheter er representert. Styringsgruppen skal ha ansvaret for koordinering av ordningen, for å sikre best mulig måloppnåelse og gi grunnlag for Stortingets, departementets og lokale myndigheters behov for styring med økonomien. Det skal etableres et tilpasset rapporterings- og kontrollsystem. Opplegg og rutiner for rapportering og kontroll utformes av Statens vegvesen. Der lokale myndigheter står bak en slik ordning og for å ivareta folkevalgt kontroll med køprising som virkemiddel, er det viktig at forskriften slår fast at styringsgruppen ledes av lokale folkevalgte organer, eller personer som disse oppnevner. Styringsgruppen skal ikke ha noe selvstendig og isolert rolle når det gjelder de prioriteringer som skal skje i politiske organer lokalt og sentralt i relevante budsjett og handlingsprogram. Det synes det rimelig at kontroll og rapportering skjer etter rutiner som utformes av Statens vegvesen slik at en sikrer lik behandling av slike ordninger. 6 Fordeling og bruk av inntekter Inntektene fra køprising skal brukes til transportformål i det berørte området. Tiltak som vil redusere behovet for bilbruk, herunder spesielt kollektivtiltak, skal prioriteres. Kostnadene til etablering og drift dekkes av inntektene. Nettoinntektene skal fordeles mellom staten og kommunesektoren. Fordeling av nettoinntekter mellom og innen forvaltningsnivåene gjøres i det enkelte tilfellet på bakgrunn av de transportoppgaver som skal løses i det berørte området. Stortinget fastsetter den konkrete inntektsfordelingen både mellom forvaltningsnivåene og innen det enkelte forvaltningsnivå ved behandlingen av den enkelte proposisjon om køprising. 6

7 Det følger av selve lovbestemmelsen i vegtrafikkloven 7 a at nettoinntektene fra køprising skal fordeles mellom staten og kommunesektoren og nyttes til transportformål (i vid forstand) i det berørte området. Den prosentvise fordelingen er imidlertid ikke eksplisitt uttrykt i lovbestemmelsen, men forarbeidene til bestemmelsen signaliserer at inntektsfordelingen mellom lokale/regionale og statlige myndigheter i utgangspunktet skal være lik. Forvaltningsreformen har imidlertid ført til at fordelingen av statlige og fylkeskommunale veger nå er en annen enn da lovproposisjonen for vegtrafikkloven 7 a ble lagt fram i desember I høringsnotatet tas det til orde for at utgangspunktet for fordelingen bør være at inntektsfordelingen blir kanalisert til de høyest prioriterte transportformål i det berørte området, sett i lys av de fastsatte målene for ordningen. I utkastet 6 annet ledd er det derfor foreslått forskriftsfestet at fordelingen av inntektene mellom og innen forvaltningsnivåene skal fastsettes i det enkelte tilfelle på bakgrunn av de transportoppgaver som skal løses i det berørte området. Den endelige fordelingen av inntektene skal fastsettes av Stortinget. Ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv kan det være hensiktsmessig å utrede alle forhold og behov som naturlig hører til et prosjekt eller en pakke, uavhengig av vegklasse. Det bør da etableres ordninger som sikrer at det oppnås aksept hos lokale myndigheter for den endelige prioriteringen og inntektsfordelingen statlig og lokalt nivå. 7 Fastsettelse av takst Takstsystemet fastsettes i forskrift av Vegdirektoratet. Takstens størrelse skal i størst mulig utstrekning reflektere de eksterne kostnadene knyttet til trafikken i området og mål for miljø- og trafikkutviklingen, slik at målsettingen med ordningen best mulig ivaretas. Taksten skal evalueres i forhold til ordningens målsetting senest to år etter oppstart og deretter hvert fjerde år. Den enkelte køprisordning skal revurderes av Stortinget etter maksimalt 10 år. Det skal vurderes hvorvidt takstnivå, organisering og inntektsfordeling er i samsvar med prosjektets formål. Ved vesentlige permanente endringer skal ordningen forelegges Stortinget på nytt. Ved innføring av bompengefinansiering av vegprosjekter følger dette systemet i dag den ordningen at størrelsen på takstene er en del av proposisjonen som legges fram for og behandles av Stortinget. Vegdirektoratet påpeker at køprising ved sitt formål skiller seg klart fra bompenger ved at virkemiddelet ikke skal oppnå en bestemt inntjening innenfor en bestemt periode. Ordningen skal i stedet redusere lokale kø- og miljøproblemer ved å regulere trafikken. Det foreligger på denne bakgrunn grunner som tilsier at køprising ikke skal basere seg på et system der man legger fram et konkret takstforslag for Stortinget i samme grad som ved bompenger. Høringsnotatet peker på at systemet må gi mulighet til å regulere både økte og lavere takster etter det de eksterne kostnadene til enhver tid skulle tilsi. Blant annet nevnes det at det bør være mulig å redusere takstene i feriene og øke takstene betydelig i situasjoner med ekstrem luftforurensing. Ettersom ordningen skal regulere trafikken, er det etter vegdirektoratets oppfatning mer naturlig at Vegdirektoratet vedtar takstsystemet enn Stortinget. Dette forstås dit hen at Vegdirektoratet har intensjon om at takstsystemet bør være dynamisk og kunne tilpasses de til enhver tid faktiske kø- og miljøproblemene. Her påpekes at innføring av en eventuell køprisingsmodell i norske byer må ha legitimitet blant innbyggerne og at det er svært viktig med forutsigbarhet og en modell det er lett å kommunisere. Derfor frarådes et opplegg med intrikate takstsystemer som skal fange opp enhver eventualitet. Videre bør 7

8 ulykkesrisiko eller andre uheldige utslag må tas med i betraktning; eksempelvis impulsiv fartsendring ut fra en oppfatning av at slik adferd vil kunne lønne seg ved å passere senere/raskere gjennom betalingspunkt. I utkastet 7 første ledd er det foreslått at det endelige takstsystemet skal fastsettes i forskrift av Vegdirektoratet. Det er på denne måten lagt opp til at fastsettelse av takst gjøres i egen lokal forskrift for hver enkelt ordning. Bestemmelsene om utredning, høring og kunngjøring, mv. i forvaltningsloven kapittel VII vil gjelde tilsvarende. Utkastet 7 annet ledd inneholder bestemmelser om varighet og evaluering i tråd med omtalen av dette i forarbeidene. For å sikre legitimitet og demokratisk styring synes det riktig at Stortinget vedtar retningslinjer for takstsystemet, før myndigheten blir tillagt Vegdirektoratet. 8 Betalingsplikt Forskriftens bestemmelser om betaling gjelder for kjøretøy i medhold av forskrift 4. oktober 1994 nr. 918 (kjøretøyforskriften). Føreren av motorvognen er ansvarlig for at riktig takst blir betalt. Er føreren av motorvognen en annen enn den som er registrert som eier av motorvognen, er føreren og den registrerte eieren solidarisk ansvarlig for taksten. Dersom det er registrert en gyldig avtale om bruk av elektronisk betaling på motorvognen, er også den som har inngått avtalen ansvarlig for betaling av taksten. Er motorvognen fravent eieren ved en forbrytelse er det likevel bare føreren som er ansvarlig for taksten. Ingen kommentarer til dette. 9 Fritak og rabattordning Følgende motorvogner er fritatt for betaling: a) To- og trehjulede motorvogner som definert i kjøretøyforskriften 2-3. b) Buss i rute som nyttes til kollektivtransport. c) Motorvogn med elektrisk fremdrift med drivstoffkode 05 i vognkortet og motorvogn med kjennetegn HY. d) Motorvogn hvor fører eller passasjer medbringer parkeringsbevis for forflytningshemmede, jf. forskrift 15. mars 1994 nr. 222 om parkering for forflytningshemmede. e) Kjøretøyer registrert på utenlandske diplomater og ambassader. Fritak etter første ledd betinger at motorvognen er utstyrt for elektronisk betaling. Ved bruk av elektronisk brikke eller liknende skal det gis en generell rabatt på 10 prosent. I høringsnotatet heter det at det er en forutsetning at fritak for køprising skal holdes på et minimumsnivå. Både takst og de tilhørende rabatt- og fritaksordninger forutsettes forelagt lokale myndigheter før endelig beslutning, jamfør forvaltningslovens kap. VII. 8