Vurdering av. Narvik kommunes. beslutningsprosesser, vedtak og oppfølging i. Terrasaken

Transkript

1 Vurdering av Narvik kommunes beslutningsprosesser, vedtak og oppfølging i Terrasaken

2 Forord KPMG har etter oppdrag fra Narvik kommune gjennomført en vurdering av kommunens behandlingsprosesser og vedtak i den såkalte Terra-saken. KPMG har arbeidet ut i fra mandat gitt av kommunen, se vedlegg 1. Arbeidet med rapporten har foregått i perioden mars mai 2008 Oslo, 27. mai 2008 Stein-Ragnar Noreng partner Rapport 27.mai 2008 Side 2 av 28

3 Innhold SAMMENDRAG INNLEDNING BAKGRUNN OG FORMÅL MANDAT METODE OG GJENNOMFØRING OVERSIKT OVER SAKSFORLØPET RÅDMANNENS SAKSFRAMLEGG OG BYSTYRETS VEDTAK FRA 1. JULI PROBLEMSTILLINGER FAKTABESKRIVELSE VURDERINGER KONKLUSJON RÅDMANNENS SAKSFRAMLEGG OG BYSTYRETS VEDTAK FRA JUNI PROBLEMSTILLINGER FAKTABESKRIVELSE VURDERINGER KONKLUSJON OPPFØLGING AV VEDTAKENE FRA 2004 OG 2005, SAMT ENDRING AV AVTALENE, JULI 2006 OG JUNI PROBLEMSTILLINGER REKONSTRUKSJON AV KONSESJONSAVGIFTEN Faktabeskrivelse Vurderinger REKONSTRUKSJON AV EIENDOMSSKATT Fakta Vurderinger ENDRING AV PLASSERINGENE I Fakta Vurderinger PLASSERINGSENDRINGER I Fakta Vurderinger FØRSTE GARANTIUTBETALING Fakta Vurderinger OPPFØLGING OG RAPPORTERING Fakta Vurderinger OPPSUMMERING AV ULIKE ROLLER KPMGS VURDERINGER POLITIKERNES ROLLER ADMINISTRASJONENS ROLLER REVISORS ROLLE ETISK REGELVERK Problemstillinger Fakta Vurderinger ANBEFALINGER ANDRE FORHOLD VEDLEGG Rapport 27.mai 2008 Side 3 av 28

4 Sammendrag KPMG er gitt i oppgave av Narvik kommune å vurdere kommunens egen håndtering av det som er kjent som Terrasaken. Rapporten gir en kronologisk gjennomgang med en faktadel og vurderingsdel for hver av de sentrale hendelsene. Vi har dessuten foretatt en samlet vurdering av politikernes, administrasjonens og revisjonens rolle i denne saken. Kommunen investerte i utgangspunktet ca kr. 242 mill gjennom de produktene som Terra Fonds / Terra Securities anbefalte. Det er KPMGs vurdering at KRDs brev til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane i 2002 og senere inntatt i rundskriv i 2003, skapte mulighet for Terra til å gi de finansanbefalingene de presenterte overfor flere kommuner. Departementets tolkninger ga legitimitet til de rekonstruksjoner som flere kommuner gikk inn på. Men departementets brev og rundskriv kan ikke trekkes lenger enn innholdet faktisk gir grunnlag for. Narvik kommune foretok rekonstruksjon av konsesjonsavgift i 2004 og eiendomsskatt i 2005 med KRDs brev som lovlighetsgrunnlag. Rundskrivet og brevet omhandlet ikke denne typen inntekter, og hjemlet således ingen adgang til rekonstruksjon av disse. Det er vår oppfatning at kommunens administrasjon og politiske organer burde avdekket dette forholdet. En annen årsak til den situasjonen Narvik kommune kom i, er at administrasjonen nærmest ukritisk stolte på Terras vurderinger og råd. Terra ble oppfattet som kommunens finansielle rådgiver, og kommunen evnet ikke å se at Terra også hadde betydelige interesser som selger. Kommunen forsto aldri at både første gangs innsalg, og senere omplasseringer, var kommersielt motivert fra Terras side. Dette forholdet, kombinert med lav kompetanse innenfor det aktuelle fagområdet både i administrasjonen og i politiske organer, bidro til en vesentlig svikt i kommunens kvalitetssikring av saksutredninger og beslutninger. I tillegg til å opptre som selger er det åpenbart at Terra også ved en rekke anledninger har gitt mangelfull og feilaktig informasjon til kommunen. Dette framkommer også i Kredittilsynets brev av til Terra Securities. Kommunen vedtok nytt finansforvaltningsreglement kort tid før det første vedtaket om rekonstruksjon og investering ble gjort. Reglementet var utformet av kommunens administrasjon på bakgrunn av maler for slike reglement som var innhentet fra andre parter. Reglementet ble svært strengt formulert mht. hvilke produkter og markeder som kommunen kunne investere i. I saksforberedelsene til formannskapet, og senere i innstillinger til bystyret i den aktuelle perioden, foretok verken administrasjonen eller noe politisk organ en selvstendig vurdering av om de foreslåtte investeringene lå innenfor regelverket. Denne vurderingen ble overlatt til Terra. Både administrasjonen og politikerne aksepterte Terras vurderinger selv om disse åpenbart var feil. Dette til tross for at det var enkelt å avdekke at CLN- og senere CDO- og kommunefond -investeringene ikke var hjemlet i det regelverket kommunen selv hadde vedtatt. Saksbehandlingen både i 2004, 2005, 2006 og 2007 var preget av utilfredsstillende lederkontroller. Den administrative ledelsen satte seg ikke tilstrekkelig inn i saken, og spurte bare overflatisk om forholdet til eget regelverk, lovlighet i forhold til kommuneloven samt risiko. Alle avklaringene ble gitt direkte fra Terra uten noen form for etterprøving. Annen ekstern kompetanse ble ikke benyttet. Administrasjonen la fram uklare saksframlegg for politikerne. Rådmannen fikk ikke fram de reelle risikoene i investeringene. Politikerne oppfattet risikoen som lav fordi det ble opplyst at investeringene var linket til Statkraft og andre solide norske selskap. Administrasjonen gjennomførte aldri investeringer linket på denne måten, og de informerte heller ikke politikerne om at dette ikke ble gjort. Uklarheten i saksfremleggene ble ytterligere forsterket ved at forslagene til vedtakstekst ikke var i Rapport 27.mai 2008 Side 4 av 28

5 overensstemmelse med premissene i saken. Dette har i etterkant også ført til uenighet i tolkning av hva vedtakene i bystyret faktisk innebar. Administrasjonen gikk av de grunner som er nevnt tidligere, ut over sine fullmakter fra finansforvaltningsreglementet ved alle investeringene i perioden 2005 til Administrasjonen hadde i perioden også mangelfull rapportering til politikerne av investeringene og tilknyttet risiko I august 2007 ble kommunen bedt om å innbetale et garantibeløp på ca 16 mill NOK knyttet til investering i kommunefondet i juni samme år. Det ble ikke utarbeidet en saksutredning og innstilling fra administrasjonen som gav politikerne en klar oversikt over risiko og hvilke alternative beslutninger de kunne ta på dette tidspunktet. Den politiske behandlingen ble gjennomført på en uformell måte mellom ordføreren og gruppelederne. Avgjørelsen om å innbetale garantibeløpet hadde vesentlig betydning for kommunen risikoeksponering. På grunn av den uformelle saksbehandlingen, fremstår det som uklar hvem som fattet beslutningen. Uansett kan vi ikke se at det forelå fullmakt til å innbetale garantibeløpet. Det politiske miljøet viste ved behandlingen i bystyret, både av rekonstruksjonene og rapportene, liten interesse for saken. Det ble heller ikke fra noen av de frikjøpte politikerne vist noen interesse for å følge opp investeringene spesielt. Det skyldes med stor sannsynlighet at man oppfattet at risikoen var lav, at investeringene ga en meravkastning og at fagområdet ble betraktet som komplisert. Revisjonen oppfattet bystyrets vedtak slik at investeringene var særskilt godkjent. Revisjonens videre arbeid med saken må ha denne forståelsen som utgangspunkt. rundskrivet fra KRD. Revisjonens innspill ga administrasjonen nye muligheter til å vurdere lovligheten av transaksjonene, uten at dette førte til nye og grundigere analyser fra administrasjonens side. Revisjonen fulgte opp forholdet mot eksterne fagmiljø, men tok ikke forholdet opp på nytt. Revisjonen stilte spørsmål om risiko og lovlighet etter kommunelovens 52. Også dette ble besvart fra administrasjonen som understreket investeringenes lave risiko. Ut fra den informasjonen som ble forelagt for revisjonen vurderte ikke revisjonen at det var noe som indikerte brudd på kommunelovens 52 om risiko. Det er KPMGs vurdering at vedtakene i bystyret i 2004 og 2005 ikke innebar brudd på kommunelovens 52. Revisjonen vurderte ikke om endringen som skjedde i 2006 ble gjennomført i samsvar med reglementet. Dette burde vært gjort siden plasseringen hadde betydelig innvirkning på kommunens regnskapsmessige balanse. Revisjonen har gjennom hele investeringsperioden påpekt den manglende rapporteringen fra rådmannen til formannskapet. Revisjonen har på ulike måter søkt å bidra til at kommunens interne kontroll ble bedret ved å stille en rekke spørsmål og reise krav. Spørsmålet om lovlighet av investeringene i 2004 og 2005 i forhold til kommunens finansforvaltningsreglement ble aldri vurdert fordi revisjonen tolket bystyrevedtaket til å omfatte CLNplasseringene. Revisjonen tok heller ikke opp bruddet på reglementet da investeringene ble endret til å gjelde CDOobligasjon i Revisjonen vurderte ikke lovligheten av transaksjonene i forhold til kommunelovens 54. Revisjonen reiste ved flere anledninger spørsmål om ikke selve konstruksjonen måtte oppfattes som lån, og at den dermed var ulovlig i forhold til kommunelovens 50. Kommunens administrasjon svarte revisjonen at dette var lovlig, og viste til Rapport 27.mai 2008 Side 5 av 28

6 1. Innledning 1.1 Bakgrunn og formål Narvik er en av 8 kraftkommuner som har tapt store summer på investeringer som er gjort med bistand fra Terra Fonds. I ettertid har Fylkesmannen i Nordland med bistand fra Norges Kommunalbank foretatt en evaluering av de juridiske aspekter av saken. I tillegg har Narvik kommune ønsket en ekstern uhildet vurdering av kommunens egen rolle i prosessen. KPMG ble tildelt dette oppdraget. 1.2 Mandat Mandatet fra kommunen ble slik skissert i konkurransegrunnlaget: Narvik Kommune ønsker å få en vurdering av kommunens plasseringer i restrukturering av konsesjonsavgift og eiendomsskatt. Tjenesten skal ivaretas av uhildet selskap og leveres Narvik kommune ved ordføreren. Legalitetskontrollen ivaretas av Fylkesmannen i Nordland og skal derfor ikke ivaretas i dette oppdraget. Narvik kommune vil få belyst saksforberedelsen, behandling og iverksettelse av de aktuelle bystyresakene om restrukturering av konsesjonsavgift og eiendomsskatt på kraftverk. Narvik kommune vil få belyst og vurdert hvordan nevnte avtale inngått i finansmarkedet er fulgt opp, herunder endringer og disposisjoner som er foretatt. Mandatet ble diskutert og ytterligere konkretisert i møte mellom kommunen og KPMG 12.mars Evalueringen omfatter perioden fra mai 2004 til september Metode og gjennomføring Undersøkelsen er gjennomført ved dokumentanalyse og intervjuer med følgende personer i kommunen: Rådmann for perioden juni.05- desember 07 Assisterende rådmann i perioden august 05- februar 08 Leder for plan-/strategienheten/ stabsleder Økonomirådgiver Kommunerevisor i hele perioden granskningen omfatter Ordfører i perioden granskningen omfatter Varaordfører i perioden granskningen omfatter Følgende politiske representanter: Øistein Qvigstad Nilssen, Torgeir Trældal, Svein Lindgren, Dagny Pettersen og Liv Sissel Eilertsen Rådmannen i perioden fram til juni 2005 ønsket ikke å la seg intervjue av KPMG. Som grunnlag for vår vurdering er det innhentet dokumentasjon som omfatter blant annet: Kommunens finansforvaltningsreglementer (ulike versjoner), etisk regelverk, økonomiske interne kontrollrutiner og regelverk for delegering av fullmakter til administrasjonen. Lysarkpresentasjoner fra Terra Fonds ved ulike anledninger. Avtaler og kontrakter mellom kommunen og Terra Fonds/Terra Securities. Saksdokumenter og vedtak fra formannskapets og bystyrets ulike behandlinger. Korrespondanse i sakens anledning, herunder e-post. Vi har i utredningen tillatt oss å bruke bare Terra for å dekke både Terra Fonds (fram til juni 2004) og Terra Securities (fra juli 2004). Videre har vi kun benyttet tittelen rådmann selv om funksjonen i deler av perioden ble betegnet administrasjonssjef, tilsvarende for assisterende rådmann. Vi har også tillatt oss å bruke stillingsbetegnelsen stabsleder også i de periodene der stillingsinnehaveren hadde tittelen plan/strategisjef. Rapport 27.mai 2008 Side 6 av 28

7 Utkast til rapport ble den 22. mai sendt til følgende personer til uttalelse: Rådmannen i perioden Assisterende rådmann Stabsleder/leder plan og strategi Ordføreren i perioden Økonomirådgiver Kommunerevisor Alle innspillene er vurdert av KPMG, og den enkelte er tilskrevet om hvordan KPMG har tatt til hensyn disse i rapporten. 2. Oversikt over saksforløpet Narvik kommune inngikk i 2002 en avtale med Terra om forvaltning av kommunens låneportefølje. Denne oppgaven ble utført på en måte som Narvik kommune var godt fornøyd med, og det utviklet seg over tid et godt tillits- og samarbeidsforhold mellom kommunen og Terra. Etter initiativ fra Terra, og etter innstilling fra rådmannen, vedtok bystyret i Narvik kommune i juli 2004 å rekonstruere kommunens inntekter fra konsesjonsavgift på kraft. De frigjorte midlene skulle plasseres i finansmarkedet for å øke kommunens inntekter. Bystyret forutsatte at investeringen skulle skje i samsvar med kommunens reglement for finansforvaltning. Investeringsbeløpet i 2004 var kr. 52,5 millioner. Sommeren 2005 gjorde bystyret tilsvarende vedtak, men nå var det kommunens inntekter fra eiendomsskatt på kraftverk som ble vedtatt rekonstruert. Beløpet var kr. 190 millioner. Ved begge disse tilfellene ble det investert i CLN-obligasjoner etter anbefaling fra Terra. I juni 2006 ble investeringene endret fra CLN-obligasjoner til CDO-obligasjoner. Begrunnelsen for dette fra Terra som selger var både å øke avkastningen for kommunen samtidig som risikoen skulle reduseres. Beslutningene om begge omplasseringene ble foretatt av rådmannen uten at det politiske nivå ble involvert eller informert. Etter anbefaling fra Terra i juni 2007 ble kr. 52,5 mill endret fra CDO-obligasjon til kjøp av eiendeler i et amerikansk kommunefond. I august 2007 ble kommunen stilt overfor valget mellom å gå ut av en av kommunefondsinvesteringen ved å ta et tap på ca kr. 24 mill eller å innbetale ytterligere kr. 16,3 mill for å sikre den allerede foretatte investeringen. Kommunen valgte ved denne anledningen å innbetale kr. 16,3 mill og dermed fortsatt være eksponert for risikoen i investeringen. Terra mente at årsakene til denne ekstraordinære garantiinnbetalingen var uro av forbigående art. KPMGs vurderinger avsluttes etter denne hendelsen. Vår rapport ligger på denne måten på en tidsakse fra juni 2004 til september Rådmannens saksframlegg og bystyrets vedtak fra 1. juli Problemstillinger I hvilken grad har rådmannens saksframlegg oppfylt kravene i kommunelovens 23 om forsvarlig saksbehandling, og gjennom saksframlegget etterlevd god praksis for kommunal saksbehandling? 3.2 Faktabeskrivelse Rådmannens saksframlegg bygger på en presentasjon som ble levert fra Terra datert mai Presentasjonen fra Terra ble holdt på et møte i Narvik kommune der både stabslsjef og økonomirådgiver var til stede. Videre bygger rådmannens framlegg på et forslag til saksframlegg som Terra sendte til kommunens økonomirådgiver per mail datert Det er i tillegg gjort egne vurderinger. Rådmannen understreket i sitt saksframlegg at det frigjorte beløpet skulle plasseres i samsvar med bestemmelsene i finansforvaltningsreglementet uten at det ble Rapport 27.mai 2008 Side 7 av 28

8 foretatt noen drøfting av om den foreslåtte CLN-investeringen faktisk lå innenfor reglementet. Terra ble bedt om å foreta denne vurderingen. I forbindelse med gjennomføringen av transaksjonen, bekreftet Terra overfor kommunen at de foreslåtte investeringene lå innenfor reglementet. Dette bekreftes i internt notat fra rådmannen til ordføreren datert Stabslederen sier at hun foretok en overordnet gjennomgang av saksframlegget med særlig fokus på at innstillingen skulle vise til finansforvaltningsreglementet og at saksframlegget viste til brevet fra departementet som ble oppfattet som vesentlig. Hun bekrefter at det ikke var en grundig gjennomgang, og at hennes vurderinger var basert på informasjonsom lå i saksframlegget. Rådmannens saksframlegg inneholder en vurdering av transaksjonens lovlighet etter kommunelovens 50. Denne vurderingen henviste til rundskrivet fra Kommunal- og regionaldepartementet, rundskriv H 15/03. Terra brukte brevet fra KRD som bevis på at rekonstruksjonen var lovlig. Både stabssjef og økonomirådgiver gjorde samme vurdering som Terra av lovlighet etter kommunelovens 50, til tross for at brevet ikke omhandlet konsesjonsavgift. Det ble ikke gjort noen vurdering av transaksjonens lovlighet etter kommunelovens 52. Risikoen ble oppfattet som lav. Saksframlegget fra rådmannen sier ingen ting om administrasjonens egen kapasitet og kompetanse for vurdering og oppfølging av den type investeringer som ble foreslått. Det ble heller ikke benyttet uavhengige eksterne rådgivere i saksforberedelsene, verken innenfor økonomi eller jus. Det er i intervjuer opplyst at kommunen hadde begrenset erfaring med å plassere midler i finansmarkedet. Før bystyrebehandlingen ble det tatt initiativ fra et medlem av kontrollutvalget og bystyret overfor Landssammenslutningen for kraftkommuner LVK, for å få belyst lovligheten av den foreslåtte restruktureringen. LVK hevdet at det foreslåtte opplegget måtte oppfattes som et lån. LVK påpekte også i e-post at kommunen i denne saken måtte skille mellom salg av konsesjonskraft og bruk av konsesjonsavgift. Disse synspunktene ble formidlet til den administrative ledelsen via varaordføreren. Det er ikke funnet dokumentert reaksjon fra kommunens administrative ledelse på denne henvendelsen. Økonomirådgiveren sier til KPMG at han fikk tilbakemelding fra Terra om at dette forholdet ble drøftet i møte direkte mellom LVK og Terra der de hadde oppklart misforståelsen. (e-post fra økonomirådgiveren til KPMG datert ) Hva denne påståtte misforståelsen besto i er ikke kjent for oss. Synspunktene ble heller ikke tatt opp fra representanten under selve bystyrebehandlingen Narvik formannskap behandlet rådmannens innstilling vedrørende restrukturering av kommunens konsesjonsavgifter i møte Rådmannens innstilling er datert Formannskapet sluttet seg enstemmig til rådmannens innstilling, og saken ble deretter behandlet i bystyret Også bystyret sluttet seg enstemmig til innstillingen. Det frigjorte beløpet som skulle investeres var beregnet til ca kr. 52,5 mill. Under behandlingen i bystyret ble det stilt spørsmål om både risiko, lovlighet og overensstemmelse med eget finansforvaltningsreglement ved rekonstruksjonen og plasseringen. Spørsmålene ble besvart fra rådmannen og økonomirådgiveren som bekreftet både lovlighet, lav risiko og at plasseringen skulle skje i samsvar med finansforvaltningsreglementet. Vedtaket fra bystyret godkjente den foreslåtte restruktureringen av konsesjonsavgiften. Bystyret la dessuten til grunn at plasseringen av det frigjorte beløpet skulle plasseres i samsvar med bestemmelsene i finansforvaltningsreglementet. Dette reglementet ble oppdatert av bystyret , bystyresak 78/04. Det er ikke samsvar mellom det som ble foreslått gjennom saksframlegget og forslaget til vedtak. Dette forholdet ble aldri påpekt gjennom den politiske behandlingen. Rapport 27.mai 2008 Side 8 av 28

9 Det er derfor ulike oppfatninger om hva bystyret faktisk vedtok. Daværende ordfører bekrefter overfor KPMG at han legger til grunn at bystyret vedtok selve restruktureringen, men at det var opp til administrasjonen å plassere det frigjorte beløpet i samsvar med kommunens finansforvaltningsreglement. Rådmannen var gjennom reglementet delegert slik fullmakt. Kommunens økonomirådgiver hevder overfor KPMG at administrasjonens innstilling også innebar at de investeringene som eksplisitt er drøftet i saksframlegget må oppfattes som vedtatt av bystyret. Det er derfor grunnleggende uenighet om bystyret faktisk vedtok en dispensasjon fra kommunens eget finansforvaltningsreglement. Rådmannens innstilling overfor formannskapet ble uten endringer vedtatt som formannskapets innstilling overfor bystyret. Under formannskapets behandling ble det ikke gjort avklaringer for å tydeliggjøre hva bystyret ble invitert å ta stilling til. 3.3 Vurderinger For at saksforberedelsen skal kunne sies å være forsvarlig, legger vi til grunn at saksframlegget gir en dekkende og korrekt beskrivelse og vurdering av følgende forhold: 1. bakgrunnen for og beskrivelsen av de planlagte transaksjoner 2. vurdering av alternative løsninger 3. risikoen i den foreslåtte løsningen 4. lovligheten av de foreslåtte transaksjonene 5. transaksjonens overensstemmelse med kommunens finansforvaltningsreglement 6. administrasjonens kapasitet og kompetanse i forhold til å gjennomføre og følge opp ulike typer transaksjoner og posisjoner 7. klar og entydig konklusjon som forslag til vedtak Er bakgrunnen for og beskrivelsen av de planlagte transaksjoner dekkende og korrekt beskrevet? Å få økte inntekter var en motivasjonsfaktor for kommunen for å gjennomføre transaksjonen. Saksutredningen gjorde rede for dette, men sa for øvrig ikke noe annet om bakgrunnen for transaksjonen. Hovedtrekkene i den planlagte restruktureringen og de instrumenter som ble planlagt benyttet i den forbindelse, ble beskrevet i saksutredningen, herunder også hovedtrekkene i hvordan disse instrumentene fungerer. Er alternative løsninger tilfredsstillende vurdert? Det er vanskelig å se for seg alternative modeller til en nullkupong-swap dersom man ønsker å foreta en slik restrukturering som i dette tilfellet (restrukturering av konsesjonsavgift til et engangsbeløp som kan plasseres i markedet). For denne delen av transaksjonen vurderes derfor ikke skissering av alternativer som en relevant problemstilling. I forhold til håndteringen av den renterisikoen som oppstår gjennom nullkupongswapen skisseres det mest relevante alternativet. Saksutredningen beskrev to alternative løsninger for plassering av de frigjorte midlene: 1) kjøp av enkeltobligasjoner og 2) investeringer i en Credit Linked Note (CLN). Ingen andre alternativer ble presentert. For å oppnå best mulig samkjøring av kontantstrømmene begrenses i praksis investeringsuniverset til ulike typer plasseringer i rentebærende instrumenter. Rentebærende instrumenter finnes i mange ulike varianter med ulik risiko og ulik avkastning. Ved å sammenstille et større utvalg rentebærende instrumenter, herunder ulike former for strukturerte produkter, med ulik rating ville saksutredningen i større grad illustrert sammenhengen mellom avkastning og risiko, samt vist variasjonsbredden i alternative investeringsmuligheter. Kredittrisikoen ved de to skisserte alternative løsningene ble sammenlignet i saksutredningen. Det ble konkludert med at Rapport 27.mai 2008 Side 9 av 28

10 CLN-alternativet egnet seg bedre enn det andre alternativet i forhold til å etablere samkjøring av kontantstrømmer. Det ble ikke foretatt noen sammenligning av forventet avkastning mellom de to alternativene. Imidlertid ble det skissert at det vil påløpe forvaltningskostnader med 0,1-0,2 % ved investering i enkeltobligasjoner, samt at det ville være bokføringsmessig merarbeid ved denne løsningen. For CLN-alternativet opplyste saksutredningen ikke noe om verken direkte eller indirekte kostnader. Etter vår vurdering gir saksutredningen ikke et dekkende bilde av mulige løsninger. Flere alternative løsninger burde vært belyst. Er risikoen i den foreslåtte løsningen dekkende og korrekt beskrevet? Saksutredningen inneholder en redegjørelse for håndteringen av renterisikoen i transaksjonene. Valutarisikoen i plasseringen er også vurdert. Videre er kredittrisikoen i forhold til motpartene i renteswapene som benyttes vurdert. Alle disse risikoelementene er etter vår vurdering tilstrekkelig beskrevet i saksutredningen. Kredittrisikoen i de skisserte alternative plasseringene er også omtalt. For alternativet med plasseringer i enkeltobligasjoner er det kun opplyst om forventet sannsynlighet for en tapssituasjon. For CLN-alternativet er det opplyst om både forventet sannsynlighet for en tapssituasjon og forventet tapsgrad i en tapssituasjon. Sammenligningen er således ikke fullstendig. Videre er kredittrisikoen i CLN-alternativet i stor grad knyttet opp mot kredittrisikoen ved å plassere i en obligasjon utstedt av Statkraft. De etterfølgende begivenheter viser at det aldri ble foretatt noen plassering i Statkraft. Omfanget av Statkraftomtalen kan derfor ha bidratt til å gi saksutredningens vurderinger av kredittrisiko en annen karakter enn det i realiteten var grunnlag for. Markedsrisiko, dvs. risikoen for endringer i plasseringens markedsverdi, er ikke omtalt i saksutredningen. Likviditetsrisikoen ved plasseringen, dvs. hvor enkelt det vil være å realisere plasseringen ved behov for eller ønske om dette, er heller ikke omtalt i saksutredningen. Totalt sett er det derfor vår vurdering at risikoen i konstruksjonen ikke er tilfredsstillende behandlet i saksutredningen. Er lovligheten av de foreslåtte transaksjonene dekkende og korrekt beskrevet? Restruktureringen av konsesjonsavgiften berører tre lovbestemmelser. Dette er kommunelovens 50 om låneopptak (nullkupongswapen), 52 som forbyr at kommunene tar vesentlig finansiell risiko (plasseringen av midlene) og 54 som forbyr overdragelse av kommunens krav på skatter og avgifter. Gjennom henvisning til rundskriv nr H- 15/03 fra Kommunal- og regionaldepartementet beskrev saksutredningen kort lovligheten av omstruktureringen i forhold til kommunelovens 50 nr 1. Rundskrivet konkluderer med at finansielt salg av konsesjonskraft ikke kan likestilles med lån. Departementets vurderinger fra 2002 inneholder to premisser som burde vært avklart nærmere av Narvik kommune. Vurderingene i 2002 gjaldt for det første finansielt salg av konsesjonskraft. For det andre la departementet vekt på at en fremtidig udekket betalingsforpliktelse ikke kunne oppstå. I Narvik kommune sitt tilfelle var det omstrukturering av konsesjonsavgift, ikke konsesjonskraft, det var snakk om. Derfor burde dette vært nærmere utredet i forhold til bestemmelsene i kommunelovens 54. Videre vil en udekket fremtidig betalingsplikt kunne oppstå fordi nullkupongswapen hadde forfall på hele hovedstolen etter 10 år. Det ville være risiko for at restverdien av investeringen ikke var tilstrekkelig stor til å dekke restforfallet på nullkupongswapen fordi mulige kreditthendelser i CLNkonstruksjonen ville redusere utbetalingen fra investeringen på forfallsdato. Rapport 27.mai 2008 Side 10 av 28

11 Disse to forholdene gjør at kommunen burde foretatt en nærmere vurdering av forholdet til kommunelovens 50 nr 1 ut over rundskrivet fra departementet, samt en vurdering i forhold til kommunelovens 54. Vi viser også til vurdering fra Fylkesmannen i Nordland ved dette punktet. Kommunen ble gjennom e-posten fra LVK også gjort oppmerksom på at brevet fra departementet handlet om salg av konsesjonskraft, ikke avgift. Dette synspunktet ble ikke tatt hensyn til av rådmannen. I saksutredningen til Narvik kommune er det gjort vurderinger av plasseringens risiko, men saksutredningen inneholder ingen eksplisitt vurdering opp mot bestemmelsen i kommunelovens 52. Kommunelovens 52 nr 3 inneholder en regel om at kommuner skal forvalte sine finansielle midler på en slik måte at det ikke oppstår vesentlig finansiell risiko. I sin vurdering fra 2002, jfr. omtalen ovenfor, presiserer Kommunal- og regionaldepartementet at det legger til grunn at den berørte kommunen ikke har tatt risiko som bryter med regelverket. Etter vår vurdering burde saksutredningen derfor omfattet en nærmere vurdering av forholdet til kommunelovens 52. Er forholdet til kommunens finansforvaltningsreglement vurdert? Saksframlegget la til grunn at investeringen som skulle skje etter at kommunen hadde frigjort nåverdien av kommunens konsesjonsavgift, skulle skje i samsvar med bestemmelsene i finansforvaltningsreglementet. I saksframlegget fra rådmannen ble det ikke gjort nærmere rede for hvordan investeringen var hjemlet i reglementet. Rådmannen, stabslederen og økonomirådgiveren foretok ingen egen vurdering av om investeringen i en CLN-obligasjon lå innenfor finansforvaltningsreglementet. Administrasjonens juridiske kompetanse ble heller ikke engasjert. Vurderingen ble overlatt til Terra som bekreftet at investeringen lå innenfor reglementet. Det er KPMGs vurdering at rådmannen ikke har foretatt en tilfredsstillende saksutredning når et så sentralt punkt knapt er omtalt i utredningen. De interne prosessene i administrasjonen var også lite grundige når det gjaldt dette forholdet. Finansforvaltningsreglementet var meget tydelig på dette punktet, slik at det ikke var komplisert å foreta egne vurderinger om hva som falt utenfor/innenfor reglementet. Ingen i det politiske miljøet gjorde heller noen egen vurdering av om investeringen i en obligasjon av denne typen lå innenfor kommunens eget regelverk. Forsikringen fra administrasjonen ble ukritisk akseptert. Dette skjedde til tross for at bystyret på sitt forrige møte hadde vedtatt en oppdatert versjon av reglementet. Vi legger derfor til grunn at eksistens av, og innholdet i reglementet var kjent. Det er KPMGs oppfatning at den mangelfulle vurderingen både fra den politiske og administrative ledelsen er en viktig årsak til at kommunen investerte i de produktene som Terra foreslo. Er administrasjonens kapasitet og kompetanse i forhold til å gjennomføre og følge opp ulike typer transaksjoner og posisjoner korrekt og dekkende beskrevet? Betydelige investeringer bør ikke gjennomføres dersom man ikke har de ressurser som er nødvendige for å følge opp investeringen på en betryggende måte. Saksutredningen burde derfor også ha vurdert administrasjonens kapasitet og kompetanse i så måte. Saksutredningen burde dessuten drøftet administrasjonens eventuelle behov for å knytte til seg uavhengig ekstern kompetanse. Det synes som om kommunen ikke forstod Terra sin rolle som selger. Terra ble oppfattet som en god rådgiver kommunen kunne stole på. Det ble i saksutredningen ikke gitt noen redegjørelse for administrasjonens kapasitet og kompetanse i forhold til å gjennomføre og følge opp denne type transaksjoner og posisjoner. Det er derfor uklart ut fra saksutredningen om rådmannen mente at man hadde tilstrekkelig kompetanse i administrasjonen. KPMGs oppfatning er at administrasjonen ikke hadde tilstrekkelig kompetanse til å foreta denne typen investeringer. Rapport 27.mai 2008 Side 11 av 28

12 Er oppsummeringen av saksframlegget formulert i et klart og entydig forslag til innstilling fra formannskapet til bystyret? Forslaget til innstilling er omfattende formulert, og strukturert i 6 punkter. Punkt 1 omhandler selve rekonstruksjonen, og er tilstrekkelig tydelig. Innstillingens pkt. 2 sier at det skal gjelde følgende begrensninger for investeringen: a. Nåverdien skal plasseres i henhold til Narvik kommunes finansforvaltningsreglement. Innstillingen nevner ikke konkret plasseringsmåte, og CLNplasseringen er ikke nevnt i vedtaksteksten. Det er KPMGs vurdering at teksten er uklart formulert, og at formuleringene har i ettertid skapt uenighet om hva bystyret har vedtatt, se pkt Den ene tolkningen har som konsekvens at selv om en investering i CLN ligger utenfor finansforvaltningsreglementet, er bystyrets vedtak å betrakte som å ligge over bestemmelsene i reglementet. Dvs. at bystyret vedtok en dispensasjon fra reglementet. Dette er i seg selv direkte i strid med ordlyden i vedtaket. Dersom den andre tolkningen skal legges til grunn, dvs at bystyret faktisk vedtok at investeringen skulle ligge innenfor reglementets begrensninger, investerte administrasjonen i en CLN-obligasjon uten fullmakt fra politikerne. 3.4 Konklusjon Vår konklusjon er at rådmannens utredning ikke var tilfredsstillende i forhold til kravene i kommunelovens 23 og god praksis for kommunal saksbehandling. Vi bygger vår konklusjon primært på følgende forhold: Lovmessigheten av transaksjonene er ikke tilstrekkelig utredet og drøftet Risikoen i plasseringene er ikke tilstrekkelig utredet Det er kun Terra, som selger, som har vurdert om finansforvaltningsreglementet hjemlet en CLNinvestering Administrasjonens kompetanse har ikke vært tilfredsstillende mht. vurdering av kompleksiteten i produktkonstruksjonen. Mangelfull kunnskap om produktet ble ikke kompensert ved å benytte uavhengig ekstern kompetanse. Sammenhengen mellom saksfremlegget og vedtaket er uklar Terras rolle ble oppfattet til å være rådgiver, ikke selger av finansielle produkter 4. Rådmannens saksframlegg og bystyrets vedtak fra juni Problemstillinger I hvilken grad har rådmannens saksframlegg oppfylt kravene i kommunelovens 23 om forsvarlig saksbehandling, og gjennom saksframlegget etterlevd god praksis for kommunal saksbehandling? 4.2 Faktabeskrivelse Rådmannens saksframlegg bygde på det tilsvarende saksframlegget fra året før. Det ble ikke gjort noen annen vurdering om lovligheten av å benytte skatteinntekter på denne måten. Rundskrivet fra KRD som lå til grunn for saken fra 2004 ble benyttet også som lovlighetsdokumentasjon i denne saken. Det ble ikke foretatt noen vurdering av om rekonstruksjonen var lovlig etter kommunelovens 54 som gjør det ulovlig å overdra skatter og avgifter. Terra og Narvik kommune la også ved denne anledningen til grunn rundskrivet fra KRD som er omtalt i kap. 2. Både Terra og Narvik kommune overså at departementets avklaringer fra 2003 ikke behandlet spørsmål om rekonstruksjon av skatt. På samme måte som i 2004 ble det bekreftet at investeringen skulle skje i samsvar med finansforvaltningsreglementet uten at det heller ved denne anledningen ble gjort noen drøfting av dette temaet. Man støttet seg utelukkende på forsikringen fra Terra. Rapport 27.mai 2008 Side 12 av 28

13 Narvik formannskap behandlet rådmannens innstilling vedrørende restrukturering av kommunens eiendomsskatt fra kraftverk i møte Rådmannens innstilling er datert Formannskapet sluttet seg enstemmig til rådmannens innstilling, og saken ble deretter behandlet i bystyret Også bystyret sluttet seg enstemmig til innstillingen. Det frigjorte beløpet som skulle investeres var beregnet til ca kr. 190 mill. Vedtaket fra bystyret la også ved denne anledningen til grunn at plasseringen av det frigjorte beløpet skulle plasseres i samsvar med bestemmelsene i finansforvaltningsreglementet. På samme måte som i saken fra 2004 er det ulik oppfatning av hva som faktisk ble vedtatt av bystyret. 4.3 Vurderinger For at saksbehandlingen skal kunne sies å være forsvarlig legger vi til grunn at saksframlegget gir en dekkende og korrekt beskrivelse og vurdering av samme forhold som under kap. 3, dvs: 1. bakgrunnen for og beskrivelsen av de planlagte transaksjoner 2. vurdering av alternative løsninger 3. risikoen i den foreslåtte løsningen 4. lovligheten av de foreslåtte transaksjonene med fokus på at dette var skatteinntekter 5. transaksjonens lovlighet i forhold til kommunens eget finansforvaltningsreglement 6. administrasjonens kapasitet og kompetanse i forhold til å gjennomføre og følge opp ulike typer transaksjoner og posisjoner 7. konklusjonene fra saksframlegget skal formuleres klart og entydig som forslag til innstilling fra formannskapet til bystyret Ved de punktene der vurderingen er lik med 2004-saken har vi ikke gjentatt disse. Nedenfor har vi kun omtalt ulikheter fra Er alternative løsninger tilfredsstillende vurdert? Saksutredningen slo kort fast at alternative plasseringsløsninger til en CLN-plassering ikke var aktuelle. Etter vår oppfatning er ikke dette korrekt. Se våre vurderinger under kap. 3.3 vedrørende dette forholdet. Er lovligheten av de foreslåtte transaksjonene dekkende og korrekt beskrevet? Vi viser til våre vurderinger under kap I tillegg til dette er det KPMGs vurdering at kommunen burde hatt særlig aktsomhet ved lovlighetsvurderingen fordi det her var aktuelt med rekonstruksjon av skatteinntekter. Rådmannen burde i sin saksutredning ha foretatt en grundig vurdering etter kommunelovens 54. Slik vurdering ligger normalt innenfor kommunenes eget kompetanseområde. Også ved behandlingen i 2005 ble det gjort henvendelse til administrasjonen om lovligheten av transaksjonen fra en av bystyrets medlemmer. I sitt svar, e-post datert , skrev økonomirådgiveren at dette var en låneordning som var godkjent av departementet. Kopi av hans svar gikk både til rådmannen og stabssjefen. 4.4 Konklusjon Vår konklusjon er at administrasjonens utredning ikke er tilfredsstillende i forhold til kravene i kommunelovens 23 og god praksis for kommunal saksbehandling. Vi bygger vår konklusjon primært på følgende forhold: lovmessigheten av transaksjonene er ikke tilstrekkelig utredet og drøftet risikoen i plasseringene er ikke tilstrekkelig utredet hjemmelen i finansforvaltningsreglementet til å investere i en CLN er ikke vurdert og dokumentert administrasjonens kompetanse har ikke vært tilfredsstillende mht vurdering av kompleksiteten i produktkonstruksjonen Rapport 27.mai 2008 Side 13 av 28

14 mangelfull kunnskap om produktet ble ikke kompensert ved å benytte uavhengig ekstern kompetanse Terra sin rolle ble feiltolket formuleringen av innstillingen/- vedtaket er formulert på en uheldig måte 5. Oppfølging av vedtakene fra 2004 og 2005, samt endring av avtalene, juli 2006 og juni Problemstillinger Er oppfølgingen og senere endringer av produktavtalene i henhold til bystyrets forutsetninger gitt gjennom egne vedtak og/eller finansforvaltningsreglementet? 5.2 Rekonstruksjon av konsesjonsavgiften Faktabeskrivelse Med bakgrunn i bystyrevedtaket den 1. juli 2004 inngikk Narvik kommune den 22. november 2004 en null-kupongswap med DnB NOR Bank ASA pålydende kr 52,5 millioner. Null-kupongswapen startet å løpe den med forfall den 23. mars Samtidig ble det også inngått en ordinær rentebytteavtale med samme bank for å sikre renterisikoen i nullkupongswapen. På denne måten fikk kommunens rentebetalingsforpliktelser sin referanse i 3 måneders Nibor. Samtidig ble den frigjorte nåverdien av konsesjonsavgiften på kr 52,5 millioner investert i en CLN-obligasjon utstedt av Cloverie PLC. CLN-obligasjonen hadde en obligasjon utstedt av den amerikanske investeringsbanken Goldman Sachs som underliggende sikkerhet. I tillegg hadde den en underliggende eksponering mot 125 ulike referansekreditter. Rentevilkårene i plasseringen var basert på 3 måneder Nibor Vurderinger Bystyrets vedtak, pkt. 1 andre setning, forutsatte at restruktureringen skulle ha en varighet på 10 år. Første forfall på nullkupongswapen var i mars 2005 og siste forfall i mars Denne forutsetningen anses således som oppfylt. Videre var det en forutsetning i bystyrets vedtak at både nåverdien av konsesjonsavgiften og plasseringen skulle ha 3 måneders Nibor som referanserente. Dette er også oppfylt gjennom de transaksjoner som ble foretatt. Bystyrets vedtak forutsatte uttrykkelig at plasseringen skulle skje i henhold til Narvik kommune sitt vedtatte finansforvaltningsreglement. Det er flere relevante momenter i reglementet av 27. mai 2004 å vurdere plasseringen opp mot: I reglementets avsnitt 3. Målsetting heter det bl.a. at reglementet skal sikre at kommunen forvalter sine midler slik at tilfredsstillende avkastning kan oppnås, uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko I avsnitt 4.1 Overordnet finansiell strategi er det pekt på at risikoen skal være akseptabel I avsnitt Generelle innskrenkninger i forvaltningen er det fastslått at det ikke kan investeres i finansinstrumenter som ikke er eksplisitt nevnt i finansreglementet. Etter kan langsiktige finansielle aktiva kun plasseres i bankinnskudd, pengemarkedsfond, obligasjonsfond, aksjefond, garanterte plasseringer/ indeksobligasjoner og utlån Avsnitt om plassering av langsiktige finansielle aktiva presiserer dessuten at den finansielle risikoen skal være lav ved plassering av langsiktige aktiva Avsnitt 4.4 om bruk av valutasikring og derivater presiserer at rentederivater kun kan brukes til sikringsformål, samt at motparten må ha en rating minst tilsvarende BBB- eller bedre Fylkesmannen i Nordland har konkludert med at plasseringen i CLN-obligasjonen utstedt av Cloverie ikke innebærer vesentlig finansiell risiko. Kravet i finansforvaltningsreglementets avsnitt 3 på dette Rapport 27.mai 2008 Side 14 av 28

15 punktet anses således som oppfylt. At plasseringen ikke innebar vesentlig finansiell risiko er ikke nødvendigvis det samme som at den innebar akseptabel risiko (avsnitt 4.1) eller lav risiko (avsnitt 4.2.3). I Kommunalbankens utredning, utarbeidet på oppdrag fra Fylkesmannen i Nordland, konkluderes det med at det ikke klart kan sluttes at investeringen i CLN-obligasjonen medfører vesentlig finansiell risiko, men at sannsynligheten for nedskrivning i produktets løpetid var stor. Etter vår oppfatning var derfor plasseringen i strid med finansforvaltningsreglementets forutsetning om lav risiko. Plasseringsproduktet er en CLN-obligasjon. Dette produktet er ikke et tillatt finansielt instrument etter finansforvaltningsreglementets avsnitt Plasseringen er således i strid med reglementet og dermed også bystyrets vedtak. Reglementets forutsetninger om bruk av rentederivater anses oppfylt. Selve nullkupongswapen er formelt godkjent av bystyret i saken av 1. juli Øvrige bruk av renteswaper i forbindelse med denne transaksjonen er sikringsforretninger. Forretningen er gjort med DnB NOR, som tilfredsstiller ratingkravet. 5.3 Rekonstruksjon av eiendomsskatt Fakta Med bakgrunn i bystyrevedtaket den 30. juni 2005 inngikk Narvik kommune i september 2005 en null-kupongswap med Depfa Bank pålydende kr 190 millioner. Null-kupongswapen startet å løpe den 14. september 2005 og med forfall den 14. september Kommunens rentebetalingsforpliktelse i nullkupong-swapen hadde referanse til 3 måneders Nibor. Samtidig ble den frigjorte nåverdien av eiendomsskatten på kr 190 millioner investert i CLN-obligasjonen Signum Finance III PLC. CLN-obligasjonen hadde en obligasjon utstedt av den amerikanske investeringsbanken Goldman Sachs som underliggende sikkerhet. I tillegg hadde den en underliggende eksponering mot 125 ulike referansekreditter. Rentevilkårene i plasseringen var basert på 3 måneder Nibor Vurderinger Bystyrets vedtak forutsatte at restruktureringen skulle ha en varighet på 12 år. Oppstart på null-kupongswapen var i september 2005 og siste forfall i september Denne forutsetningen anses således som oppfylt. Videre var det en forutsetning i bystyrets vedtak at både nåverdien av eiendomsskatten og plasseringen skulle ha 3 måneders Nibor som referanserente. Dette er også oppfylt gjennom de transaksjoner som ble foretatt. Bystyrets vedtak forutsatte uttrykkelig at plasseringen skulle skje i henhold til Narvik kommune sitt vedtatte finansforvaltningsreglement. Vi legger til grunn de samme vurderingene som vi har gjort ovenfor i punkt 5.2. Det vil si at kommunen gjorde de samme feilvurderingene som året før. 5.4 Endring av plasseringene i Fakta I løpet av våren 2006 ble økonomirådgiveren oppringt fra Terra der han ble informert om at det hadde oppstått en såkalt kreditthendelse. Han fikk ikke noen utdyping av hva denne kreditthendelsen besto i, og han spurte heller ikke. Vi er ikke kjent med om at han informerte andre i administrasjonen om kommunens tap. I juni 2006 tok Terra initiativ overfor Narvik kommune med forslag om å selge CLN-obligasjonene og i stedet investere midlene i CDO-obligasjoner. Terra argumenterte med at dette ville innebære økt avkastning og lavere risiko. En del av begrunnelsen for å endre plasseringen var den kreditthendelsen som Terra hadde muntlig informert om tidligere på våren. Megler fikk den 20. juni 2006 fullmakt fra kommunen til å gjennomføre transaksjonene. Fullmakten ble undertegnet av rådmannen i Narvik kommune. Det fremgår av sluttsedler fra Terra datert 7. juli 2006 at CLN-obligasjonen Signum Rapport 27.mai 2008 Side 15 av 28

16 Finance III pålydende 190 millioner kroner ble solgt til kurs 97 % og at det ble investert i nominelt beløp 190 millioner kroner til kurs 100 % i CDO-obligasjonen Ocelot CDO I PLC. Den negative kursdifferansen for kommunen på kr 5,7 millioner ble finansiert gjennom en restrukturering av null-kupongswapen med Depfa Bank. Narvik kommune fikk utbetalt et beløp på kr 5,7 millioner mot at rentebetalingsvilkårene for kommunen ble økt fra 3 måneders Nibor + 0,12 % til 3 måneders Nibor +0,515 %. I en mail fra Terra den 15. juni 2006 ble utbetalingen i nullkupongswapen fremstilt som en innfrielse av den opprinnelige swapen til kurs 97 % og dermed en finansiell gevinst for Narvik kommune på kr 5,7 millioner. CLN-obligasjonen Signum Finance III PLC som kommunen solgte ble lagt inn som sikkerhet i den nye CDO-obligasjonen som Narvik kommune kjøpte. Videre fremgår det av sluttseddel datert 7. juli 2006 at Narvik kommune har solgt pålydende 52,1 millioner kroner i CLNobligasjonen Cloverie. Av sluttseddel datert 19. juli 2006 fremgår det at kommunen har investert pålydende 52,1 millioner kroner til kurs 99,30 % i CDO-obligasjonen Libretto Capital. Pålydende var redusert med ca kr. 0,4 mill pga en såkalt kreditthendelse. Disse endringene ble aldri lagt fram til politisk behandling Vurderinger Bystyrevedtakene om plasseringen av midlene fra restruktureringen av kommunens skatte- og avgiftsinntekter ga ingen spesifikke forutsetninger for plasseringene utover at de skal ligge innenfor finansforvaltningsreglementets rammer. Forutsatt at dette var tilfellet, vil det neppe kunne anføres at endringen burde vært behandlet av bystyret. Imidlertid bryter plasseringen på flere punkter med rammene og retningslinjene i reglementet: En CDO-obligasjon inngår ikke i de instrumenter det tillates investert i etter finansreglementets avsnitt En CDO-obligasjon innebærer vesentlig finansiell risiko, jfr. vurderinger foretatt av Fylkesmannen i Nordland. Plasseringen er således i strid med kravene til risikoeksponering i reglementets avsnitt 3, 4.1 og Terra fremstilte endringen i plasseringene som fordelaktig for kommunen ved at det ble oppnådd både økt avkastning og redusert risiko. Dette framgår blant annet av e-post datert til økonomirådgiveren. Normalt vil det ikke være mulig å oppnå både høyere avkastning og lavere risiko. En CDO innebærer en vesentlig endret risikoeksponering sammenlignet med en CLN-obligasjon. Denne konklusjonen fremgår også tydelig av de vurderinger som er foretatt av Fylkesmannen i Nordland, basert på Kommunalbankens utredninger. Fylkesmannen har konkludert med at CLNplasseringene ikke representerte en vesentlig finansiell risiko, mens CDOplasseringene gjorde det. Plasseringene medførte således et brudd på kommunelovens 52. Terra fremstilte videre utbetalingen på kr 5,7 millioner fra endringen i nullkupongswapen som en finansiell gevinst. I realiteten var dette en økning av kommunens lån. ved at det utbetalte beløp med tillegg av renter ble tillagt den opprinnelige nullkuppong-swapen. Fylkesmannen i Nordland har konkludert tilsvarende og at transaksjonen dermed representerer et brudd på kommunelovens 50 om kommunale låneopptak. Det låneopptaket som Narvik kommune i realiteten foretok gjennom restruktureringen av null-kupongswapen økte kommunens årlige utbetalinger med kr ,-. Etter fradrag for avdragsdelen av disse betalingene betydde dette at låneopptaket hadde en implisitt rente på ca 7,6 %. På samme tidspunkt var 10 års swaprente ca 4,9 %. Dvs. at kommunen på dette låneopptaket betalte en margin på ca Rapport 27.mai 2008 Side 16 av 28

17 2,7 %. Kun låntagere med en svært høy kredittrisiko måtte betale slike marginer på det aktuelle tidspunktet. Etter vår oppfatning foretok administrasjonen i forbindelse med den foretatte plasseringsendring ikke tilfredsstillende vurderinger av verken lovlighet, risiko eller reell finansieringskostnad. Det var rådmannen som fattet vedtaket om å endre plasseringene fra en CLNobligasjon til CDO-obligasjoner. Vedtaket bekreftes gjennom rådmannens signatur på fullmakten overfor Terra. På dette tidspunktet var økonomirådgiveren direkte underlagt rådmannen fordi stabslederen i en periode var tildelt prosjektoppgaver. Økonområdgiveren var alene fra kommunen ved Terras presentasjon av CDO-alternativet. Det er KPMGs oppfatning at selve omplasseringsprosessen foregikk uten at kommunens representanter foretok egne vurderinger av Terras forslag. Økonomirådgiver bekrefter i ettertid at han ikke visste hva en CDO-obligasjon var. Rådmannen forholdt seg kun til råd fra økonomirådgiveren uten at det ble stilt inngående spørsmål til økonomirådgiveren omkring saken. 5.5 Plasseringsendringer i Fakta I juni 2007 tok Terra initiativ overfor Narvik kommune til å selge kommunens CDO-plasseringer og investere midlene i en ny konstruksjon basert på en eksponering mot det såkalte kommunefondet. Den interne beslutningsprosessen i kommunen beskrives gjennom intervjuer med kommunens administrative ledelse som enkel. Kommunikasjonen foregikk kun mellom økonomirådgiveren og rådmannen. Assisterende rådmann var ikke involvert, og stabssjefen var også våren 2007 ute av funksjonen i en periode. Representanter for Terra kom til Narvik 6. juni 2007 for å presentere kommunefond-prospektet. Terra presenterte i mai det nye forslaget til investering som århundrets investeringscase (fra intervju med økonomirådgiver ) Rådmannen var ikke med på presentasjonen. Bare økonomirådgiver representerte Narvik kommune. Økonomirådgiver drøftet imidlertid prospektet med rådmannen i etterkant av møtet, og begge konkluderte med at plassering i kommunefondet syntes attraktivt. Den 26. juni 2007 ga Narvik kommune fullmakt til Terra til å selge CDOobligasjonen i Libretto mot å reinvestere midlene i en ny konstruksjon basert på en eksponering mot det såkalte kommunefondet. Fullmakten var undertegnet av rådmannen. Det fremgår av sluttsedler datert 27. juni 2007 at Narvik kommune solgte sin CDOobligasjon i Libretto for et nettobeløp på kr 48,2 millioner kroner og reinvesterte tilsvarende beløp i Starling PLC , også omtalt som kommunefondet. Kommunen realiserte dermed et tap på 3,55 mill kr. ved denne transaksjonen. Dette brakte kommunens samlede tap på investeringene opp til noe over 9 mill NOK på dette tidspunktet. Verken ordføreren eller formannskapet ble orientert om endringen fra CDO til kommunefondet som ble foretatt i juni Vurderinger Vi viser til våre vurderinger som kommer fram under kap hva gjelder forholdet til finansforvaltningsreglementet. Det betyr at transaksjonen var ulovlig etter kommunelovens 52 og bystyrets vedtak. Den interne beslutningsprosessen i administrasjonen involverte bare rådmannen og økonomirådgiveren. Rådmannens engasjement ble begrenset fordi han ikke var med i møtet med Terra ved presentasjonen av det nye produktet. Den reelle premissgiveren i kommunen ble derfor økonomirådgiveren. Rådmannen aksepterte vurderingene som ble presentert fra Terra via økonomirådgiveren uten at det ble reist kritiske innvendinger. Det synes klart at verken rådmannen eller økonomirådgiveren foretok selvstendige Rapport 27.mai 2008 Side 17 av 28

18 undersøkelser og vurderinger av det produktet som Terra foreslo. De innhentet heller ikke annen ekstern bistand for å få vurdert produktets funksjonalitet og risiko. KPMG er også tvilende til om kommunen hadde tilstrekkelig beslutningsgrunnlag fordi økonomirådgiveren bekrefter i intervju med KPMG at prospektet kommer etter at avtalen er undertegnet (dette var det eneste prospektet de fikk). (Intervjureferat ) Det er derfor KPMGs vurdering at rådmannens beslutning ble fattet på uufullstendig grunnlag. Det er dokumentert at kommunen mottok selve prospektet etter at investeringsavtalen var inngått. Avtalen ble inngått 26. juni, og produktprospektet kom til kommunen 5. juli. På dette tidspunktet var sentrale medarbeidere på ferie, og dokumentet ble lagt til arkiv uten å bli lest av verken rådmann eller økonomirådgiver. Det betydde at de bestemmelsene som kom til anvendelse allerede i august ikke var kjent på beslutningstidspunktet. Heller ikke prospektets advarsler som blant annet er formulert til: The investment strategies outlined herein are not suitable for every investor, and no specific recommendations are intended... You should consult with your own business, legal, tax and accounting advisors with respect to the proposed transaction and you should refrain from entering into any proposed transaction unless you have fully understood the risks and independently determined that the transaction is appropriate for you. Heller ikke ved denne anledningen ble det foretatt noen konkret vurdering av investeringen i forhold til finansforvaltningsreglementet. Det måtte være åpenbart at amerikansk kommunefond måtte ligge utenfor reglementets rammer. Det er derfor KPMGs konklusjon at rådmannens beslutning ikke var tilfredsstillende. 5.6 Første garantiutbetaling Fakta I intervju med KPMG opplyser økonomirådgiveren at han ble oppringt av Terra søndag kveld, , hvor han ble orientert om at kommunen måtte stille garanti på 15,5 mill kroner. Økonomirådgiveren skjønte lite av hva dette garantikravet var. Kommunen ble i e-post dagen etter fra Terra til økonomirådgiveren gjort oppmerksom på at Narvik kommune måtte innbetale et garantibeløp på kr. 15,5 mill innen kl dagen etter. Årsaken til dette var at markedsverdien på obligasjonen som var formidlet gjennom CitiGroup var kommet under 55 % av pålydende. Denne triggeren var beskrevet i prospektet for produktet som kommunen hadde mottatt etter at avtalen var inngått, se ovenfor kap Terra skrev at årsaken til dette var at vi har de siste ukene hatt et svært urolig kredittmarked, som ble utløst for en tid tilbake av frykt for store tap i sub-primemarkedet i USA. Terra la samtidig til at vi mener, i likhet med ratingbyråene, at risikoen for at dere skal tape penger på den kommunefond linket obligasjonen er svært lav som følge av kreditthendelser. Det betyr at dersom obligasjonen holdes fram til forfall vil dere motta den rentemargin og hovedstol som er avtalt, og rentemarginen i forhold til nullkupongswapen vil bli som indikert. Mailen omtalte ikke markeds- og likviditetsrisiko utover dette. Alternativet til å foreta innbetalingen var å realisere et tap umiddelbart ved å selge seg ut. Et slikt tap ble av Terra framstilt til å utgjøre 47 % av pålydende, dvs. ca kr. 24 mill. I e-post fra økonomirådgiver til fungerende rådmann (rådmannen var i denne perioden på ferie) og stabsleder (som var på ferie til 21.08), datert , gjorde han oppmerksom på e-posten fra Terra som ble mottatt tidligere samme dag. Ordfører var kopiadressat til denne e-posten. Økonomirådgiveren avslutter e-posten slik: For oss betyr det at vi må stille garanti på 15,5 mill kr overfor CityBank som sendes på konto hos dem. Sikkerheten frigis etter hvert som markedet roer seg, noe som de fleste tror vil skje raskt. Økonomirådgiveren under- Rapport 27.mai 2008 Side 18 av 28

19 streket at innbetalingen måtte foretas innen kl dagen etter. Fungerende rådmann mente at den politiske ledelsen burde bli informert, og hun og økonomirådgiver tok initiativ overfor ordføreren dagen etter. Denne dagen var de fleste av bystyrets medlemmer samlet til bystyreseminar. Ordføreren tok med seg gruppelederne fra de ulike partiene på en muntlig orientering som økonomirådgiveren ga om garantisaken. Det er uklart om det under dette uformelle møtet ble gitt klarsignal til administrasjonen om at garantibeløpet kunne utbetales. En av gruppelederne anbefalte å velge alternativet med å selge seg ut (med tap) i stedet for å innebetale garantibeløpet. Garantibeløpet ble senere korrigert til 16,3 mill, og utbetalt Utbetalingsbilaget er signert av assisterende rådmann og økonomirådgiver. Ordføreren ga imidlertid administrasjonen beskjed om at saken måtte legges fram for politisk behandling så snart som mulig ble Terra invitert av ordføreren til et orienteringsmøte i Narvik. Ordføreren opplyser i intervju med KPMG at han etter garantiutbetalingssaken følte ubehag ved at kommunen var inne i det amerikanske markedet, og ville ha en grundig gjennomgang. Tilstede på møtet var ordføreren og gruppelederne. Fra administrasjonen møtte stabsleder og økonomirådgiver. Representantene fra Terra beroliget Narvik kommune med at markedene snart ville roe seg, og at kommunens investeringer fremdeles var trygge. Dette bekreftes gjennom flere av intervjuene Vurderinger Behandlingen av garantisaken viser tydelig at Narvik kommune hadde investert i produkter som man ikke hadde tilstrekkelig kunnskap om. Triggerbestemmelsen som åpnet mulighet for CitiGroup til å avvikle kommunens investering før opprinnelig forfall var ukjent for både administrasjonen og politikerne. Bestemmelsen går imidlertid fram av den tilsendte dokumentasjonen som kommunen mottok etter at kjøpet av kommunefondet var foretatt. Kommunen fikk anledning til å innbetale et garantibeløp for å sikre seg mot en slik førtidig avvikling. Formålet med dette var å unngå å måtte realisere et tap på investeringen på dette tidspunktet. Kommunen var ikke forpliktet til å foreta en slik innbetaling. Innbetalingen var derfor å betrakte som en tilleggsinvestering på en investering som allerede hadde utviklet seg negativt. Det ville derfor vært naturlig at en slik avgjørelse ble basert på en god utrednings- og beslutningsprosess, selv også når det er korte tidsfrister. Økonomirådgiveren orienterte sine overordnede umiddelbart. Rådmannen og stabssjefen var på ferie, og assisterende rådmann hadde ikke på noen tidspunkt tidligere vært engasjert i saken. Hun tok heller ikke kontakt med rådmannen for å bli orientert om saken. Det er KPMGs vurdering at assisterende rådmann burde tatt initiativ til at det ble laget et saksgrunnlag og at det ble innkalt til ekstraordinært formannskapsmøte dagen etter. Dette var også praktisk mulig fordi det på denne dagen likevel skulle være et seminar for bystyrets medlemmer. I og med at dette ikke ble gjort, er det ikke klart hvem som faktisk fattet vedtaket om hvilket alternativ kommunen skulle velge. Var det fungerende rådmann som tok beslutningen etter å ha rådført seg med en gruppe politikere? Eller var det ordføreren som tok beslutningen etter å ha foretatt samme rådføring? Garantiutbetalingen er undertegnet av assisterende rådmann og økonomirådgiver. Økonomirådgiveren hevder overfor KPMG i e-post at vi fikk fullmakt til å utbetale garantien. Videre sier økonomirådgiveren at han oppfattet klart at gruppelederne ga aksept for å stille garanti. Ellers ville de aldri gjort det. Det er KPMGs oppfatning at den gruppen politikere som var samlet til økonomirådgiverens orientering ikke var et vedtaksført organ. Bare formannskapet samlet til formelt møte kunne ha fattet lovlig vedtak. Saken ble heller ikke lagt fram i formannskapets neste møte til Rapport 27.mai 2008 Side 19 av 28

20 tross for at kommunen hadde hatt et møte med Terras representanter i Narvik Daværende rådmann hevder overfor KPMG at han ikke ble orientert om hva som hadde foregått i august da han kom tilbake på jobb etter ferien 1. september. Han forble derfor utvitende om saken til den ble kjent gjennom pressen i oktober samme år. Dette tilbakevises av daværende assisterende rådmann. KPMG registrerer at partene her har ulike oppfatninger, men at realiteten uansett var at rådmannen ikke fremmet noen sak for formannskapet til septembermøtet. Det ble fram til de nevnte presseoppslagene heller ikke tatt andre initiativ knyttet til kommunens risikoeksponering. De plasseringene som ble foretatt i henholdsvis 2004 og 2005, samt ved endringene som ble gjort i 2006 og 2007 lå utenfor finansforvaltningsreglementet, og dermed også utenfor bystyrets vedtak om restrukturering av konsesjonsavgift og eiendomsskatt. Som det også fremgår av de vurderinger som Fylkesmannen i Nordland har foretatt, så er det foretatt disposisjoner som er i strid med kommunelovens bestemmelser. Både kommunelovens 50, 52 og 54 vurderes å være brutt. opplysninger om plasseringenes markedsverdi. Videre er det gitt en omtale av kommunens finansielle risikoeksponering. I den forbindelse er det beskrevet at CLNplasseringene innebærer kredittrisiko. Ingen andre risikokategorier er anført i forhold til CLN-plasseringene. Videre bekrefter rapporten at det ikke er foretatt plasseringer i strid med kommunens finansforvaltningsreglement, og at de risikoer kommunen har tatt er lave. I rådmannens rapport om finans- og gjeldsforvaltningen for 2006 er det omtalt at det er foretatt et bytte fra CLN-plasseringer til CDO-plasseringer. Den kreditthendelsen som ligger til grunn for byttet fra CLN- til CDO-obligasjon er ikke nevnt i rapporten. Det er heller ikke gitt noen nærmere forklaring av hva en CDO er, eller noen beskrivelse av hvilken risikoeksponering den foretatte endringen medfører. Både realisert og forventet renteavkastning er gjengitt. Det er ikke opplyst om plasseringenes markedsverdi. I forbindelse med redegjørelsen for kommunens risikoeksponering er det beskrevet at CDOplasseringene innebærer kredittrisiko. Ingen andre risikokategorier er anført i forhold til CDO-plasseringene. Videre bekrefter rapporten at det ikke er foretatt plasseringer i strid med kommunens finansforvaltningsreglement, og at de risikoer kommunen har tatt er lave. 5.7 Oppfølging og rapportering Fakta I bystyrets vedtak av 1. juli 2004 framkommer det krav om rapportering av den foretatte transaksjonen. Den første transaksjonen ble foretatt så sent som i desember Transaksjonene har derfor først hatt effekt av betydning fra og med regnskapsåret I rådmannens rapport om finans- og gjeldsforvaltningen for 2005 er både investeringen fra 2004 og investeringen gjennomført i 2005 omtalt. Hovedtrekkene i konstruksjonen er omtalt, og det er gitt en redegjørelse for kredittrisikoen i plasseringsformen. Både forventet og realisert renteavkastning fra plasseringene er gjengitt. Det er ikke gitt noen Vurderinger Plasseringene er rapportert slik bystyrevedtaket forutsetter. Rapporteringen er imidlertid ikke tilfredsstillende etter vår oppfatning. For det første er det feilaktig opplyst at det ikke foreligger plasseringer i strid med kommunens finansforvaltningsreglement. Etter vår vurdering er det heller ikke en korrekt fremstilling når det skrives at den risiko kommunen har tatt er lav. Disse forholdene er en konsekvens av at administrasjonen ikke forstod dette faktum. Beskrivelsene av risikoeksponering er heller ikke fullstendig da de aktuelle plasseringer, i tillegg til kredittrisiko, også Rapport 27.mai 2008 Side 20 av 28