TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSFORSKNING NR 1, Innhold. Artikler

Transkript

1 Denne digitale versjonen av TfS er publisert på Institutt for samfunnsforsknings nettsider, og kan kun leses på skjerm. Artiklene kan kjøpes for nedlasting og print på Abonnement på tidsskriftet kan bestilles på Tidsskriftet er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med ISF eller forlaget, er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring utover dette bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar, og kan straffes med bøter eller fengsel.

2 TfS TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSFORSKNING NR 1, 2007 Innhold Artikler NILS AARSÆTHER OG TORILL NYSETH Innovasjonsprosesser i den nordiske periferi 5 TALE HELLEVIK Foreldres etableringsstøtte: fra plikt til frivillighet? 33 SVEIN VIGELAND ROTTEM Forsvaret i nord avskrekking og beroligelse 63 LEIF PETTER OLAUSSEN Kontrolltyper, kriminalitet og samfunn Kritikk av Nils Christies kontrollteori om kriminalitet 91 Foredrag/Aktuell debatt NILS CHRISTIE Troen på det normative fellesskap Svar til Leif Petter Olaussen 125 Minneord HANNE MARTHE NARUD OG ANNE KROGSTAD Henry Valen in memoriam 129 Bokanmeldelser KJELL INGE BJERGA Iver B. Neumann og Halvard Leira: Aktiv og avventende. Utenrikstjenestens liv TOR DAHL-ERIKSEN John Kristen Skogan (red.): Hva nå USA og Europa? 138 ANNE THERESE GULLBERG Jon Birger Skjærseth (red.): International Regimes and Norway s Environmental Policy. Crossfire and Coherence 141 TOR BJØRKLUND Jørgen Elklit, Birgit Møller, Palle Svensson og Lise Togeby: Gensyn med sofavælgerne. Valgdeltagelse i Danmark 145 ELI FEIRING Hilde Bojer: Distributional justice: Theory and measurement 148 TANJA STORSUL Toril Aalberg og Eiri Elvestad: Mediesosiologi 150 ESPEN EKBERG Christine Myrvang, Sissel Myklebust og Brita Brenna: Temmet eller uhemmet. Historiske perspektiver på konsum, kultur og dannelse 151 Sammendrag 157 Forfattere 159 Konsulenter

3 TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSFORSKNING Utgitt av Institutt for samfunnsforskning med støtte fra Norges forskningsråd Redaksjonens adresse: Postboks 3233 Elisenberg, 0208 Oslo. E-post: Redaktør: Karl Henrik Sivesind (ansv.), Jan Paul Brekke, Jo Saglie og Iselin Theien Redaksjonssekretær: Katrine Denstad Redaksjonsråd: Gunn E. Birkelund, Universitetet i Oslo Haldor Byrkjeflot, Rokkansenteret Anne Lise Fimreite, Universitetet i Bergen Anders Johansen, Universitetet i Bergen Knud Knudsen, Universitetet i Stavanger Anh Nga Longva, Universitetet i Bergen Bente Rasmussen, NTNU Erling Sandmo, Universitetet i Oslo Anders Todal Jenssen, NTNU Halvard Vike, Universitetet i Oslo Nils Aarsæther, Universitetet i Tromsø Tidsskrift for samfunnsforskning utkommer fire ganger årlig: vinter, vår, sommer og høst. Priser for abonnement 2007 Institusjon: NOK 900,- Student: NOK 250,- Privat: NOK 500,- E-abonnement: NOK 1000,- Løssalg: NOK 98,- Abonnerer du på tidsskriftets papirutgave koster e-abonnement kr 200,-. Les mer om e-abonnement på Artikler gjengitt i tidsskriftet reguleres av bestemmelser gjengitt i avtale om normalkontrakt for utgivelse av litterære verk i tidsskrift av 13. mars 2006 mellom Den norske Forleggerforenig, Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening og Forvaltningsorganisasjonen LINO. Avtalen kan leses på hjemmesiden til Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening: Indeksert blant annet i: Sociolocical Abstracts/Social Sciences Citation Index/ Current Contents Social and Behavioral Sciences/Studies on Woman and Gender Abstracts/ Sociology of Education Abstracts/Historical Abstracts Henvendelser om abonnement, forsendelse og annonser rettes til: Universitetsforlaget AS, Postboks 508 Sentrum, N-0105 Oslo, Norge. Telefon Telefax e-post: abonnement@universitetsforlaget.no Opplysninger om tidsskrifter og bokutgivelser fra Universitetsforlaget er tilgjengelig via tidsskriftets egen hjemmeside: Universitetsforlaget etter avtale med Institutt for samfunnsforskning Grafisk form: Terje Langeggen, Krasis design. Sats: Laboremus Prepress AS. Printed in Norway by AIT Trykk Otta AS ISSN X

4 Innovasjonsprosesser i den nordiske periferi NILS AARSÆTHER nilsaa@sv.uit.no TORILL NYSETH torilln@sv.uit.no THE ROLE OF LOCAL GOVERNMENT IN PROCESSES OF INNOVATION IN THE NORDIC PERIPHERY In , a project aimed at mapping and analysing innovative processes in municipalities in the Nordic periphery was carried out jointly by researchers from Norway, Sweden, Finland, Iceland and the Faroe Islands. In a context of what may be called extreme geographical marginality, more than 300 local innovations were reported to have occurred during the previous few years. The concept of innovation utilized in this study was Keywords: broad, covering public sector as well as civil society innovations in addition to the traditional business innovation concept. Step 2 in the study was a follow-up analysis of 66 innovations, with one in each category being selected from each municipality on the basis of impact in form of added welfare value and transformative potential. A comparative analysis across municipalities and countries revealed extensive networking processes, often with international connections, behind most of the innovations; in addition, the role of the municipality was important in almost every case. Municipalities Nordic periphery Innovations Networking 5 UNIVERSITETSFORLAGET TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSFORSKNING VOL 48, NR 1, 5 31

5 [ AARSÆTHER OG NYSETH ] Innovasjon har i løpet av den siste tiårsperioden blitt et hovedkonsept for lokal og regional utvikling. Innovasjon er blitt kalt vårt fremste kulturelle ledebilde (Arbo 2004:267). I diskusjoner om regional utvikling har innovasjon i stor grad vært forbundet med betydningen av de framvoksende regionale sentra og «industrielle distrikter» som kjennetegnes av et utstrakt bedriftssamarbeid og etter hvert også av høyteknologiske forskningsmiljøer (Isaksen 1993; Doloreux & Parto 2005). Interessen for å studere innovasjoner i de perifere, lokale samfunn utenfor de mer dynamiske regionene har vært relativt begrenset i nordisk sammenheng. Når denne delen av periferien har vært i fokus, har det ofte dreid seg om lokale samfunns respons på økonomisk omstrukturering og omstilling av tradisjonelle næringsveier. Dette er en problemstilling som selvsagt befinner seg i et berøringsfelt med innovasjon, men responser på omstillingsproblemer i periferien har ofte karakter av mobilisering for bevaring av arbeidsplasser og offentlige tjenestetilbud heller enn strategier for innovasjon. Denne artikkelen har imidlertid sitt fokus nettopp på utviklingen i Nordens periferi, i kommuner som må karakteriseres som svært sårbare på grunn av sin geografiske lokalisering. Hvor utbredt er innovative praksiser her, hvordan er de organisert, og hvilke effekter kan det eventuelt være tale om? 1 I artikkelen anvender vi et utvidet innovasjonsbegrep, dvs. et innovasjonsbegrep som ikke er begrenset til næringsmessige forhold. Først presenterer vi den teoretiske bakgrunnen for den undersøkelsen som artikkelen bygger på. Deretter analyseres empiriske funn, der enheten i første omgang er kommuner, og i neste omgang et utvalg spesifikke innovasjonsprosesser i de undersøkte kommunene. Avslutningsvis drøftes disse funn med utgangspunkt i det teoretiske grunnlaget. PERIFERISAMFUNN I EN POSTINDUSTRIELL FASE Analysen av periferisamfunn i omdanning tar gjerne utgangspunkt i de problemer som avhengighet av primærnæringer medfører i en stadig mer globalisert økonomi. Men bildet av periferisamfunnet som Artikkelen er basert på et prosjekt finansiert av Nordregio, Stockholm, og inngår som del av det strategiske forskningsprosjektet «Globalisering nedenfra» ved SV-fakultetet, Universitetet i Tromsø. 6

6 [ INNOVASJONSPROSESSER I DEN NORDISKE PERIFERI ] avhengig av primærnæringer og industri avledet av disse, må ikke overdrives. Offentlig tjenesteyting i kommunal regi har etter hvert blitt et klart økonomisk og sosialt tyngdepunkt i de nordiske periferisamfunn. Fra å være dominert av primærnæringer og tradisjonell foredlingsindustri, har den nordiske periferi i stigende grad blitt samfunn der det offentlige tjenesteapparatet dominerer. Allerede på 1980-tallet var dette blitt realiteten i norsk sammenheng: Serviceyting ble karakterisert som «åttiåras viktigste bygdenæring» (Aasbrenn 1984). Det er ingen grunn til å tro at situasjonen er en annen i dag. Men en studie av Håvard Teigen på samme tidspunkt viste også noe annet: Allerede på midten av 1980-tallet viste det seg at overføringer til individer (ulike former for trygder og pensjoner) utgjorde en langt større andel av den offentlige innsatsen i periferien enn finansieringen av det kommunale tjenesteapparatet (Teigen 1984:70). Avhengighet av «næringer i solnedgang» (jordbruk, skogbruk, fiske og tradisjonell foredlingsindustri) kombinert med gode velferdsstatlige kompensasjonsordninger vil, ut fra et konvensjonelt resonnement, ikke utgjøre noen gunstig basis for innovativ nærings- og samfunnsutvikling. Folk som blir berørt av rasjonalisering og nedleggelser vil oppleve svake insentiver til å involvere seg i innovasjonstiltak: Innenfor rammen av den nordiske velferdsstatsmodellen kan de som opplever tap av arbeidsplass og næringsinntekt nemlig påregne tilstrekkelig støtte til å opprettholde en anstendig levestandard, også om de velger å bli boende etter at grunnlaget for sysselsetting i privat sektor er blitt dramatisk redusert. «Trygdekommunen» er dermed en mulig karakteristikk av periferisamfunn der ikke bare produksjonsarbeidsplasser, men også arbeidsplasser i offentlig sektor, for eksempel gjennom nedlegging av skoler, er blitt en mangelvare. Når vi i tillegg vet at utdanningsnivået i periferien er lavere enn gjennomsnittet, og at gjennomtrekken i nøkkelstillinger innen offentlig administrasjon kan være stor, er det mange odds mot å tenke periferisamfunnet som en mulig arena for innovasjoner. Men dette dystre perspektivet utfordres. I media fortelles til stadighet «suksesshistoriene» om fornyelse og optimisme i enkelte periferisamfunn. Ikke bare i norsk sammenheng, men overalt i Norden rapporteres det om tilfeller av vellykkede nyskapingstiltak i utkantområder, ofte knyttet til forekomsten av ildsjeler og samfunnsentreprenørskap. Enkelttilfeller av 7

7 [ AARSÆTHER OG NYSETH ] fornyelse finnes uten tvil, men det spørsmålet vi stiller er om disse tilfellene er unntaket som bekrefter regelen, eller om de kan være uttrykk for en gjennomgående tendens. Det moderne periferisamfunnet, som i nordisk sammenheng for lengst er integrert i velferdsstaten, kan altså tenkes å utvikle seg i høyst forskjellige retninger i en etterindustriell fase. Offentlige støtteordninger kan sannsynligvis fungere både passiviserende og stimulerende i forhold til lokal samfunnsutvikling. ET UTVIDET INNOVASJONSBEGREP Vårt utgangspunkt er et bredt innovasjonsbegrep. Vi har ikke bare vært interessert i de innovasjoner som kan relateres til markedssegmentet og til teknologiutvikling, slik begrepet enten defineres eller tas for gitt i diskurser om regional og lokal utvikling (Isaksen 1993:3; Storper 1997:14). Også nye tiltak innen kommunal tjenesteproduksjon og planlegging, og nyskaping i det sivile samfunn, bør etter vårt syn kunne inkluderes i et innovasjonsbegrep som er relatert til lokal og regional samfunnsutvikling. 2 En begrunnelse for å anvende et bredt innovasjonsbegrep er det faktum at i mindre lokalsamfunn er skillelinjene mellom offentlig, privat og sivil sektor lettere å passere, og i mange tilfeller er aktører fra flere sektorer involvert i lokalt utviklingsarbeid (Højrup 1983; Almås 1995; Nilsen 1998). I forlengelsen av dette resonnementet antar vi at det kan foregå innovative aktiviteter både innenfor den kommunale organisasjonen og i det lokale sivilsamfunnet som kan ha positive virkninger også for det lokale næringslivet. Innovasjoner kan oppstå både innen, og på tvers av, det som til vanlig oppfattes som distinkte sosiale felt eller sektorer. De tre leddene i innovasjonsbegrepet henspeiler på diskurser som akademisk sett gjerne foregår innen henholdsvis økonomisk geografi, statsvitenskap, sosiologi og antropologi. Men nettopp studier av innovasjon kan vise verdien av å operere på tvers av de klassiske disiplingrenser og vår ambisjon er å utnytte innsikt fra flere fagtradisjoner i forsøket på å identifisere innovasjonspotensialet i periferiens lokalsamfunn. En innovasjon er ikke nødvendigvis en oppfinnelse («invention»). En vellykket, lokalt tilpasset «import» vil vi klassifisere som en innovasjon, men da med vekt på at den nettopp er lokalt tilpasset (Rogers 1998). Om et etablert standardkonsept blir tatt i bruk i en ny lokal 8

8 [ INNOVASJONSPROSESSER I DEN NORDISKE PERIFERI ] sammenheng for første gang for eksempel etablering av en avdeling av en varehandelskjede vil det ikke være en lokal innovasjon. Men dersom en slik avdeling markedsfører et nytt lokalt nisjeprodukt, vil imidlertid en slik praksis bli betraktet som en innovasjon. Med innovasjon mener vi prosessen med å utvikle nye løsninger på lokale problem, som en respons på de utfordringer som kan knyttes til en stadig mer globalisert og teknologibasert økonomi og de transformasjonsprosesser som dette utløser. Innovasjon er i dette bildet nye praksiser som skaper bedre levevilkår, sysselsetting og økonomisk aktivitet lokalt (Aarsæther & Suopajärvi 2004:16). At vi har et fokus på utfordringer som ligger i den stadig mer globaliserte økonomien, betyr ikke at den enkelte innovasjon eksplisitt forholder seg til globaliseringsprosessen, men vi anser det som viktig å teste ut i hvilken grad det er slike forbindelseslinjer, direkte eller indirekte. Et krav er også at innovasjonen må ha en positiv samfunnsmessig effekt i den forstand at det er tiltak som sikrer eller tilfører arbeidsplasser eller velferd for lokalsamfunnet altså en gevinst ut over inntekter for den enkelte innovatør. FOREKOMSTEN AV INNOVASJONER I PERIFERIEN HVA KAN FORKLARE FORSKJELLER? Vi antar at forekomsten av innovasjoner vil variere mellom stedssamfunn i de ulike nordiske land, også om vi legger et bredt innovasjonsbegrep til grunn. Og vi vil anta at faktorer både på mikronivå og på makronivå vil kunne forklare slik variasjon. ENTREPRENØRSKAP OG ILDSJELER. På mikronivået vil forekomsten av individuelt entreprenørskap være det klassiske utgangspunktet for den type studie vi tar for oss her (Barth 1972). En teori om entreprenørskap har sitt fokus på enkeltaktørers spesielle forutsetninger for å gå på tvers av tilvante forestillinger om hva som er mulig å få til, og på evnen til å mobilisere ressurser fra omgivelsene for å realisere nye tiltak. Entreprenørskap dreier seg vanligvis om private forretningsideer, der den samfunnsmessige interessen knytter seg til mulige positive ringvirkninger i form av arbeidsplasser og økt økonomisk 9

9 [ AARSÆTHER OG NYSETH ] aktivitet i det lokale samfunnet. Men det fins også individuelt entreprenørskap med eksplisitte kollektive siktemål, både innenfor næringslivet og i det sivile samfunnet. Vi ser ikke bort fra at individuelt entreprenørskap kan være den forklaringen på innovativ atferd som til syvende og sist har sterkest utsagnskraft. Hvor og når entreprenørskap får betydning for et mindre steds utvikling, er det imidlertid vanskeligere å si noe om. En nøkkelperson kan i det ene øyeblikket opptre på arenaen, for så i neste omgang falle fra eller flytte og virkningene av slike hendelser for et bestemt tiltak kan være helt avgjørende. SOSIAL KAPITAL OG NETTVERK. Som et motstykke til teorien om individuelt entreprenørskap, finner vi teorier om steders egenskaper når det gjelder å stimulere til kollektiv problemløsning. Det kan dreie seg om teorier som betoner fellesskapelige initiativ basert for eksempel på lokale aktørers evne til å inngå i ulike former for nettverk, noe som i sin tur muliggjør mobilisering og samarbeid. Slike teorier kan være basert på et kulturperspektiv (steder der det er sterke normer om å bidra, den nordiske dugnadsånden) eller på et perspektiv som betoner den positive virkningen et allsidig organisasjonsliv kan ha for kreative praksiser (Putnam 1993; Nyseth & Aarsæther 2002). I en studie av innovasjon i Nordens periferi vil begrepet nettverk naturlig måtte ha en sentral plass. De miljøene vi undersøker her er altfor små og for perifert beliggende til at de, innenfor sin geografiske ramme, kan oppvise muligheter for lokale synergieffekter med betydning for nyskaping. Synergieffekter skapt av geografisk nærhet og stort befolkningsgrunnlag regnes jo som helt avgjørende faktorer i innovasjonsdiskursen (Storper 1997:41). I små periferikommuner vil både næringsgrunnlaget og offentlig sektor utgjøre «tynne» miljøer, sammenliknet med sentralt beliggende og større geografiske enheter. Ut over det handikap som ligger i manglende «kritisk masse», er det grunn til å anta at nivået på utdanning og formell kompetanse i periferiens befolkning ligger et hakk under gjennomsnittet. Disse resonnementene leder imidlertid fram til en hypotese om at i den grad det faktisk finnes innovativ virksomhet i slike lokale miljøer, må den være befordret av et utstrakt nettverksarbeid. Poenget med lav formell kompetanse, også understreket av at det er mange som tar 10

10 [ INNOVASJONSPROSESSER I DEN NORDISKE PERIFERI ] jobber i periferien som første steg i en administrativ karriere, skulle tilsi at det eksisterer sterke insentiver for lokale aktører til å ta kontakt utad for å konsultere og innhente informasjon, og at dette vil gjelde både i privat, sivil og offentlig sektor. Selv om lokalt nettverk i form av tette relasjoner mellom kommune, privat sektor og sivilsamfunn må antas å være til stede i rikt monn innad i periferisamfunnet, vil denne form for sosial kapital kanskje være av begrenset verdi når det gjelder nyskaping, og spesielt i en initiativfase. En god beholdning av sosial kapital kan nok gi gevinster i form av både lokal mobilisering og stor fleksibilitet, men horisontale nettverk antas ikke å være tilstrekkelig til å danne en plattform for initiering av innovasjoner lokalt (Woolcock 1998). Det er evnen til å overskride konvensjonelle grenser og å søke ut over det lokale som gjør nettverksperspektivet interessant når vi undersøker periferiens innovasjonsevne. Men selv om situasjonen det å leve i den ekstreme periferien i seg selv skaper visse insentiver til å bygge og utnytte slike nettverk, så kreves det visse personlige og relasjonelle ferdigheter og ressurser, og disse er selvsagt ikke likt fordelt. Vi vil derfor forvente at noen periferisamfunn mer enn andre er i stand til å utvise innovative aktiviteter. KOMMUNENS ROLLE. En tredje faktor som vi antar kan være vesentlig for å forklare innovative praksiser i samfunn som har alle odds mot seg, er kommunen, ettersom den i dag framtrer som institusjonen par excellence i periferiens sosiale landskap. Er det organisering og innsats i regi av «Utviklingskommunen» (Finstad & Aarsæther 2003) som kan forklare tendenser i retning av en mer innovativ periferi? Vi vet fra tidligere studier at kommunene kan være sentrale aktører i lokal næringsutvikling (Bukve 2001). Men én ting er å mobilisere mot bedriftsnedleggelser og kreve statlige kompensasjonsordninger av kollektiv karakter (omstillingsmidler). Å utløse egne ressurser til selv å skape innovasjoner, stiller imidlertid helt andre krav. En spesifikt lokalpolitisk agenda, altså et lokalt folkestyre som ikke er begrenset til bare å forholde seg til overordnet politikkutforming, finnes kanskje først og fremst i de nordiske land (Albæk, Rose, Strömberg & Ståhlberg 1996). Dette kan være grunnen til at teoriutvikling på dette feltet som har et globalt siktemål ikke legger så stor vekt på lokalpolitik- 11

11 [ AARSÆTHER OG NYSETH ] kens betydning for lokal utvikling. Lokalt demokrati, utstyrt med ressurser til å utøve støtte til innovasjonsarbeid, er ikke en universell ordning. Men ut fra kommuneinstitusjonens sterke stilling i de nordiske periferisamfunn, er det gode grunner for å vektlegge nettopp betydningen av kommune og lokalpolitikk når det dreier seg om å analysere forekomster av innovativ praksis. Ikke minst bør det kunne gjelde i periferien, der den kommunale institusjonen står for en større del av de totale økonomiske omløpsmidler og sysselsettingen enn hva tilfellet er i større og mer sentralt lokaliserte kommuner. Kommunens rolle i forhold til lokalt innovasjonsarbeid vil i all hovedsak være forskjellig fra den daglige praksis i omsorgs- og utdanningssektorene. Det ligger i sakens natur at en kommune ikke selv står for bedriftsinnovasjoner, men den kan likevel være dypt involvert. Når vi tar for oss kommunens rolle i innovasjonsarbeid, vil det kreve en tilnærming som fanges opp bedre av det etter hvert innarbeidede «governance»-begrepet heller enn av et klassisk «government»- perspektiv på offentlig politikk. I norsk sammenheng er det også et eksplisitt krav om at det private lokale næringsliv skal være en deltaker i prosessen med utformingen av strategiske næringsplaner i kommunene (Ringholm et al. 1994:6). Innovasjonsstudier i lokalpolitikken er faktisk ingen nyhet; det er noe som har vært studert siden 1970-tallet (Bingham 1976). På den andre siden har denne typer studier vanligvis dreid seg om nye organisasjonsløsninger og utvikling av ny teknologi innenfor lokal administrasjon og tjenesteyting. I Jonny Holbeks studie av innovasjonsprosesser i norske kommuner på 1980-tallet, vektlegges spesielt pådrivers rolle i prosessene, dvs. entreprenørmodellen brukes for å forklare innovasjoners oppkomst og gjennomslag i offentlig sektor (Holbek 1993). Men i oppsummeringen nevner Holbek interessant nok tre «substitutter» som kan erstatte pådriverrollen: Det dreier seg om organisasjonsmedlemmers positive holdning til innovasjon, til team- eller lagarbeid som kan erstatte pådriverens integratoraktiviteter, og til formalisering og etablering av rutiner i implementeringen av innovasjonsprosessen (Holbek 1993:166). Dette åpner for nettopp en kombinasjon av personlige egenskaper, nettverk og formelle prosedyrer i innovasjonsprosesser, også innenfor offentlig sektor. Dette resonnementet støttes 12

12 [ INNOVASJONSPROSESSER I DEN NORDISKE PERIFERI ] også av studier av entreprenørskap i offentlig sektor i Storbritannia (Bartlett & Dibben 2002). Når det gjelder studier av næringsmessige eller sivile innovasjoner, altså ut over egen organisasjon, er det så langt utført få studier som inkluderer kommunen. De studiene som finnes har gjerne enten et næringsperspektiv, eller det dreier seg om organisering og omstilling i offentlig sektor. Vår tilnærmingsmåte vil være å ta utgangspunkt i alle former for nyskapende tiltak som er realisert i kommunen som lokalt samfunn både innenfor og utenfor kommunen som institusjon. Samtidig vil vi understreke betydningen av å holde fast ved det kommunale perspektivet som inntak til å kartlegge innovasjon, ut fra en forståelse av kommunen som den institusjonen som best er i stand til å ivareta et totalansvar for utviklingen innenfor det geografiske området som er definert ved kommunegrensene. STRUKTURELLE FAKTORER. Ser vi ut over det lokale nivås sosiale og institusjonelle ressurser, vil det være relevant å vurdere i hvilken grad det kan være strukturelle faktorer som kan ha betydning for forekomsten av innovasjoner. Noen slike strukturelle trekk kan være mer eller mindre felles for alle periferisamfunn, mens andre kan være til stede i noen bestemte lokale kontekster. En strukturell faktor som kan tenkes å befordre innovasjon i periferisamfunnet er tilgangen til moderne informasjonsteknologi (Internett, e-post, mobiltelefoni) som kan kompensere for avstands- og skalaproblemer. Men på dette området skjer utviklingen i så stor fart at det er vanskelig å operere med noenlunde bestandige skiller mellom ulike stedssamfunn når det gjelder dekningsområder for mobiltelefoni og utbygging av ulike typer bredbåndsløsninger. Andre og mer stabile strukturelle faktorer med antatt betydning for næringsmessig utvikling kan raskt endre «fortegn»: Perifer lokalisering kan bli et pluss når det gjelder forutsetninger for lokalisering av havbruksanlegg og for visse typer turisme her vil det være nettopp fravær av visse typer utbygd infrastruktur som øker attraktiviteten. Når vi skal operasjonalisere strukturelle forhold, vil vi være henvist til å bruke enkle demografiske data i dette tilfellet med en antakelse om at større kommuner vil representere mer innovative miljøer i kraft av sin befolkningsstørrelse enn små kommuner. Fra en tidligere studie ble det rapportert at kommuner i Vest-Norden (Island, 13

13 [ AARSÆTHER OG NYSETH ] Færøyene, Grønland og kyst-norge) og kommuner i Øst-Norden (Finland, Sverige, innlands-norge) utviste ulike forutsetninger for innretning av lokalt utviklingsarbeid (Bærenholdt 2002). Sjøfarts- og fiskerimiljøet antas å befordre innovasjoner i større grad enn miljøet i innlands-norden, på grunn av at næringslivet i kystområdene i større grad er innvevd i internasjonale nettverk. INSTITUSJONELLE RAMMER. Vi vil også ta i betraktning den eventuelle betydningen av det institusjonelle rammeverket som innovasjonsarbeid i ulike nordiske land inngår i her i første rekke de statlige «utviklingsbyråkratier» hvilken betydning har ordninger og institusjoner på nasjonalt og regionalt nivå for utvikling i de perifere områdene? Er det stor forskjell mellom generelle offentlige institusjoner i ulike nordiske land når det gjelder å tilgodese periferisamfunn? En enkel antakelse her er at kommuner i Norge, Sverige og Finland vil skille seg ut positivt mht. innovasjoner ved at kommunene i disse landene enten har et velutbygd kommunalt næringsapparat og økonomiske støtteordninger som for eksempel tilgang på næringsfond/ Innovasjon Norge, eller EU-midler for svenske og finske kommuner, mens periferikommuner på Island og Færøyene må antas ikke å ha tilgang til slike støtteordninger i samme grad. SAMVIRKENDE FAKTORER. Forekomsten av innovasjoner vil opplagt være et resultat av mange samvirkende faktorer. Akkurat dette har flere av de teoriene som er utviklet for å forklare lokal utvikling og innovasjoner tatt høyde for. Både mikro- og makroforhold trekkes inn, ikke som alternative, men som supplerende element i forklaringer. Men felles for flere av teoridanningene som tar mål av seg til å forklare lokal utvikling, er en svak kopling til aktivitetene i det lokale folkestyret. Dette gjelder for eksempel Michael Storper, som i The Regional World uttrykker skepsis til hva en politisk lokalisme kan tilføre når det gjelder læringspotensialet til småbedrifter i periferien (Storper 1997:282 83). På samme måte har Markku Tykkyläinen utviklet en teori som betoner samspillet mellom en rekke faktorer for å forklare lokal utvikling. Denne flerfaktorteorien er utviklet på grunnlag av komparative studier av lokale utviklingsprosjekt i alle verdensdeler (Tykkyläinen 1998). Her legges det vekt på forhold som 14

14 [ INNOVASJONSPROSESSER I DEN NORDISKE PERIFERI ] nøkkelaktørers formelle kompetanse, lokal forankring og integrering av tiltak i forhold til lokale ressurser og i forhold til lokalt nettverksarbeid. Den lokalpolitiske komponenten i teorien er imidlertid svakt utviklet i den forstand at det lokalpolitiske nivås rolle her er begrenset til å kunne «filtrere» eller å påvirke overordnede politiske organers utforming og praktisering av regionalpolitiske ordninger, slik at de kan fungere best mulig i forhold til lokale behov (Tykkyläinen 1998:351). DATAGRUNNLAGET Forskningsprosjektet ble metodisk delt inn i to faser: en kartleggingsfase for å få et grep på omfanget av innovasjonsarbeid, og en fase med fokus på utvalgte innovasjoner. For å gjennomføre kartleggingsfasen, valgte vi ut 21 kommuner i Nordens periferi. Vi ønsket å få med et tilstrekkelig stort antall kommuner slik at våre funn kunne ha en viss grad av generaliserbarhet, og vi ønsket å ha med kommuner fra flest mulig av de nordiske land. Kommuner både fra det landfaste «Øst-Norden» og fra fiskeridistriktene i «Vest-Norden» var med i utvalget. For å vise bredden i kommunestørrelse, sørget vi for å få med en del kommuner med innbyggere, i tillegg til småkommuner også med et folketall godt under 1000 innbyggere. At det fantes et regionalt samarbeidsorgan, Tornedalsrådet, som omfatter 13 grensekommuner i Finland, Sverige og Norge, gav oss et referansepunkt: Vi inkluderte alle disse kommunene fra det vi kan kalle den østnordiske periferien. I tillegg tok vi med den svenske kommunen Kalix ( innb.) som grenser til Tornedalsregionen. Fra Vest-Nordens fiskeridistrikter valgte vi sju kommuner, fra hhv. Lofoten (to), Færøyene (tre) og Island (to). Prosjektet ble gjennomført som et samarbeid mellom forskere fra de aktuelle land, og delvis valgte vi ut kommuner der disse forskerne hadde gjort studier tidligere, for på denne måten å lette arbeidet med å sette seg inn i de spesifikke lokale forholdene. KARTLEGGINGSFASEN Kartleggingsfasen bestod i møter med den kommunale ledelsen i alle kommunene, der vi gjennomførte et gruppeintervju, i tillegg til individuelle intervjuer med ledere som ikke kunne være til stede under 15

15 [ AARSÆTHER OG NYSETH ] gruppeintervjuet. Under gruppeintervjuene inviterte vi deltakerne til å komme opp med forslag til hvilke innovasjoner som hadde blitt realisert lokalt i den siste tiårsperioden, og vi brukte da det utvidete innovasjonsbegrepet for å få en oversikt over eventuelle innovasjoner innenfor offentlig sektor, i næringslivet og i sivilsamfunnet. I den følgende tabellen har vi presentert en oversikt over kommunens folketall og antallet innovasjoner som ble nevnt under første intervjurunde, fordelt på næringslivet, offentlig sektor og sivilsamfunnet. TABELL 1. Innovasjoner i 21 kommuner i Nordens periferi «Øst- Norden» «Vest- Norden» Kommune Folketall 2004 Bedrifts/ nærings-innovasjoner Offentlig sektor-innovasjoner Sivilsamfunns- innovasjoner Innovasjoner totalt Finland Tornio Ylitornio Kolari Pello Enontekiö Muonio Sverige Kiruna Pajala Övertorneå Haparanda Kalix Norge Storfjord Kåfjord Kautokeino Røst Vestvågøy Island Ísafjararbær Hornafjörur Færøyene Leirvíkar Gøta Fuglafjarar SUM (Tabellen er modifisert fra Aarsæther 2004:31, tabell 1.3) Kartleggingsfasen, oppsummert i tabell 1, viser for det første at det foregår en betydelig innovasjonsvirksomhet i nordiske periferikommuner, både innenfor den kommunale organisasjonen og i det lokale 16

16 [ INNOVASJONSPROSESSER I DEN NORDISKE PERIFERI ] samfunn utenfor denne. I alt ble det registrert 311 innovasjonsprosjekter i de 21 kommunene, altså i gjennomsnitt ca. 15 tilfeller i hver kommune. For det andre er det verd å merke seg at vi har fått positiv respons på det treleddete innovasjonsbegrepet som ble utviklet for dette prosjektet. Vi fikk oppgitt flest tilfeller av innovasjon i offentlig sektor (129); ikke uventet ettersom vi spurte kommunale ledere i denne fasen av feltarbeidet. Men det er oppgitt nesten like mange næringsinnovasjoner (114). Oppgitte innovasjoner i det sivile samfunnet var det noe færre av, men fra lederne i de 21 kommunene ble det nevnt i alt 68 slike, og det ble nevnt minst én i hver kommune. Hadde vi avgrenset innovasjonsbegrepet til å dekke enten offentlig sektor eller næringslivet, ville vi sittet igjen med et høyst ufullstendig bilde av hva nyskaping i periferien dreier seg om. Sivilsamfunnskategorien gav også mening, men her måtte det mer forklaring og utdyping av hva vi var ute etter, i intervjusituasjonen. Stikkord som «kulturlivet» og «frivillig sektor» ble benyttet for å konkretisere hva som kunne ligge i sivilsamfunnsbegrepet. Kategoriseringen av den enkelte innovasjonsprosess kunne også by på problemer: Det var vanskelig å plassere enkelte av tiltakene som entydig næringsmessige, offentlig-politiske eller sivile. Og for enkelte av prosessene lå det innovative elementet nettopp i at det var mulig å skape produktive overlapp mellom offentlig, privat og frivillig sektor. I slike tilfeller ble innovasjonen kategorisert ut fra vår vurdering av hvor tyngdepunktet lå. Ettersom denne studien også inkluderer en mer intensiv analyse av utvalgte innovasjoner, fant vi å kunne leve med en til tider litt for bastant inndeling i de tre kategoriene. Ettersom vi ikke har tilsvarende undersøkelser å sammenlikne med, og heller ikke har tidsseriedata, er det vanskelig å vurdere om den registrerte utbredelsen av innovasjoner er spesielt stor, og om den er i vekst eller ikke. Det vi kan si noe om, er at iallfall disse periferisamfunnene ikke er blitt «hektet av» utviklingen og har degenerert kulturelt, slik Manuel Castells har omtalt utviklingen av periferisamfunnet i informasjonsalderen (Castells 1997:65). Uten at vi så langt har tatt stilling til effektene av innovasjonsarbeidet, kan vi si at vi i alle fall har å gjøre med et betydelig omfang av lokalt initiativ i en fase der det å ha et lite befolkningsgrunnlag og det å ligge langt unna 17

17 [ AARSÆTHER OG NYSETH ] «begivenhetenes sentrum» har blitt oppfattet som et større handikap enn det var i industri- og velferdssamfunnets glanstid. STORE OG SMÅ. Som det framgår av tabellen, er det i utgangspunktet et sprik i størrelse mellom de minste (Røst, Leirvikar og Gøta) og de største (Kiruna og Tornio). De største kommunene i materialet er først og fremst svenske: Kiruna, Kalix, Haparanda, en finsk (Tornio) og en norsk (Vestvågøy). Spredningen mellom store og små kommuner er imidlertid påfallende liten når det gjelder omfanget av rapporterte innovasjoner. Til og med i de minste kommunene ble det nevnt minst ti innovasjoner. Antallet registrerte innovasjoner i denne undersøkelsen gir imidlertid ikke et fullgodt bilde av den faktiske innovasjonsaktiviteten i den enkelte kommune. Dette beror på måten innovasjonene er kartlagt på, som her dreier seg om selvrapportering framkommet gjennom gruppeintervju med den kommunale ledelse. Det er sannsynligvis noe underrapportering, spesielt i de største kommunene. 3 Det er imidlertid en del andre strukturelle forhold enn kommunestørrelse som må trekkes inn når det gjelder fordeling mellom næringsinnovasjoner, offentlige innovasjoner og sivilsamfunnsinnovasjoner. Det gjelder først og fremst kommunenes funksjoner. Selv om likhetstrekkene er flere enn forskjellene, er det noen viktige forskjeller først og fremst mellom kommunene på Færøyene og kommunene i de øvrige nordiske land når det gjelder kommunalisering av velferdsoppgavene. På Færøyene er kommunene svært små og ikke så sterkt utbygd på velferdssida, og de har tradisjonelt ikke hatt ansvar for å drive eldreomsorg (syke- og pleiehjem for eldre). To av innovasjonene som vi har registrert innenfor offentlig sektor er nettopp pleiehjem for eldre, drevet fram gjennom lokale prosesser der store deler av det lokale sivilsamfunnet ble mobilisert. ØST OG VEST. Fordelingen av typer innovasjoner var også tilnærmet lik om vi sammenlikner kommunene i skogsdistriktene (Øst-Norden) med kommunene i marint miljø (Vest-Norden). Og i samtlige kommuner lyktes det å finne eksempler på innovasjoner både innen offentlig sektor, næringsliv og sivilsamfunn. 18

18 [ INNOVASJONSPROSESSER I DEN NORDISKE PERIFERI ] FRA LAND TIL LAND. Oversikten over registrerte innovasjoner viste svært liten variasjon mellom kommuner fra de fem nordiske land: Størst var det gjennomsnittlige antallet i Sverige (17,5), og minst på Færøyene (13). Forskjellen er imidlertid svært liten, ikke minst når vi tar i betraktning hvor stor forskjellen er i kommunestørrelse mellom disse to land. Ettersom registreringen av innovasjonene ble gjennomført av seks ulike forskergrupper, er likheten mellom landene påfallende når det gjelder omfanget av innovasjoner i periferisamfunn. Kartleggingsfasen viser for det første at det treleddede innovasjonsbegrepet gir mening for dem vi har intervjuet. Dette er kanskje ikke så oppsiktvekkende, all den stund vi eksplisitt brukte de tre kategoriene når vi spurte etter eksempler på innovasjoner. På den andre siden anser vi det som viktig å få formidlet at denne bredden er til stede, for å minne om at innovasjon ikke nødvendigvis er begrenset til næringsrettet virksomhet. Videre mener vi å kunne konkludere med at det finnes et betydelig innslag av innovasjonsvirksomhet i samtlige undersøkte periferikommuner. CASE-STUDIENE: UTVALGTE INNOVASJONER I 21 KOMMUNER Andre fase i datainnsamlingen startet med en utvalgsprosess der vi i samarbeid med kommunale ledere diskuterte oss fram til hva som kunne være de mest betydningsfulle innovasjonene innenfor hver kategori, med sikte på å legge til rette for en oppfølgende studie av tre innovasjoner i hver kommune. De kriteriene vi anvendte, var en vurdering av innovasjoners betydning i form av en lokal velferdsmessig effekt. Dette kunne dreie seg om det ble skapt nye arbeidsplasser eller om innovasjonen hadde virket positivt inn på lokale levekår. I tillegg la vi vekt på å få med innovasjoner som hadde et «transformativt potensial». Dette dreier seg om innovasjoner som vi vurderte som viktige for å forstå endringer i praksisformer i det lokale samfunnet i overgangen fra et «stabilt» velferdssamfunn på 1970-tallet til i løpet av de siste tiår å bli eksponert for nye globale impulser og restriksjoner. Dette vil være innovasjoner som pekte ut over det lokale næringsgrunnlaget, innovasjoner som hadde moderne informasjonsteknologi som plattform, som mobiliserte nye grupper, skapte nye relasjoner og nye organisasjonsformer. 19

19 [ AARSÆTHER OG NYSETH ] Prosessen med utvalg av minst én innovasjon i hver kategori, hhv. offentlig sektor, næring og sivilsamfunn, lot seg gjennomføre i samtlige 21 kommuner, med små modifiseringer av opplegget (unntaket var en kommune der det ikke lyktes oss å identifisere noen betydningsfull innovasjon innen privat sektor). Utvalgsprosessen resulterte i 66 innovasjoner som prosjektgruppa tok mål av seg til å sette et nærmere fokus på. 4 Datainnsamlingen omkring den enkelte innovasjon skjedde gjennom en ny intervjurunde med besøk i den enkelte kommune, og med oppfølging ved bruk av telefon og e-post der det viste seg nødvendig. Vi la vekt på å være til stede og oppleve den enkelte virksomheten i funksjon for på denne måten å kunne kontrollere innholdet i det vi ble fortalt under intervjuene. Av de 66 innovasjonene er 24 definert innenfor privat sektor, 20 innenfor offentlig sektor og 18 innenfor sivil sektor. Typiske eksempler på næringsinnovasjoner innenfor privat sektor finner vi innenfor reiseliv, f.eks. fisketurismeanlegg, hotell, spa- og helseturismeprosjekter m.m. Men vi finner også etableringer innenfor høyteknologiske bransjer, f.eks. innenfor datateknologi, elektronikkindustri, mobiltelefoni, sjøfartsteknologi og romfartsteknologi. Næringsinnovasjoner som kan klassifiseres som produksjonsbedrifter som f.eks. baserer seg på nye konsepter innenfor tradisjonell råvareproduksjon, har vi også klassifisert som innovasjoner, for eksempel der lokale råvarer omdannes til kvalitetsprodukter beregnet på et nasjonalt og internasjonalt marked. Offentlig sektor-innovasjoner spenner også over et bredt spekter, fra pleiehjem for eldre, kommunale hjemmesider på Internett, nye kommunale strategier og planer for lokal utvikling, til kompetansesentra som tilbyr skreddersydd høyere utdanning tilpasset lokale forutsetninger. Innovasjoner innenfor sivil sektor omfatter ulike typer festivaler som formidler lokal kultur i en mer moderne og eksperimentell formdrakt, men det dreier seg også om nye institusjonelle arenaer og møteplasser for kulturproduksjon og formidling, samarbeid over landegrenser, både nært og fjernt, samt prosjekter som tar sikte på å styrke lokal identitet, som i denne konteksten særlig er knyttet til det etniske. Ved siden av å dokumentere prosessen kronologisk fra initiativ til implementering, og ved en vurdering av effekter i form av sysselsetting og antatte velferdsvirkninger, ble det på bakgrunn av resultat fra 20

20 [ INNOVASJONSPROSESSER I DEN NORDISKE PERIFERI ] kartleggingsfasen spesielt lagt vekt på en systematisk kartlegging av nettverksaspektet ved den enkelte innovasjon, inkludert entreprenørskap, samt kommunens rolle i den enkelte innovasjonsprosess. Dermed ble enhetene i denne delen av undersøkelsen både de 66 utvalgte innovasjonene og de 21 kommunene. Kommunene ble her studert gjennom deres (eventuelle) befatning med de utvalgte innovasjonene, og altså ikke med utgangspunkt i den enkelte kommunes organisasjon. Rapporteringen av denne delen av undersøkelsen er gjennomført som seks regionale rapporter, 5 der informasjon om aktuelle kommuner og innovasjoner er sammenfattet og analysert. I den neste seksjonen vil vi ved hjelp av eksempler fra noen av de 66 innovasjonene gå nærmere inn på de faktorene av mer prosessuell karakter som vi antar kan ha betydning for hvordan innovasjoner utvikles. Først vil vi diskutere betydningen av nettverk og entreprenørskap i innovasjonsarbeidet, og deretter tar vi for oss forholdet mellom innovasjoner og kommunal virksomhet. INDIVIDUELT ENTREPRENØRSKAP? Gjennomgangen av de 66 utvalgte innovasjonene viser at vi finner den klassiske individuelle entreprenøren også i periferien. Noen av de beste eksemplene på det har vi funnet i innovasjonene fra Lofotenregionen. De nye firmaene «Lofoten Produkter» og «Poseidon» springer ut av initiativ og oppfølging fra dyktige entreprenører. Lofoten Produkter bearbeider fiskeprodukter og selger dem under merkevaren Lofoten. Stedsnavnet blir altså brukt for å tilføre en tilleggsverdi på produktet. Poseidon er en maritim teknologibedrift som utvikler og selger navigasjonsløsninger til et globalt marked. Selv om den individuelle entreprenør står sterkt i disse bedriftene, er det likevel de vertikale nettverkene som har vært avgjørende for deres suksess. For Poseidons del var en for eksempel avhengig av det statlige «Nyskapings- og Teknologi-programmet for Nord-Norge» (NT) for sin utvikling, og som de karakteriserer som en «intelligent partner» som ikke bare har støttet bedriften økonomisk. NT-programmet bidro også med kompetanse og teknologiske løsninger, og det har fungert som en aktiv dialogpartner i den videre utviklingen av bedriften. Når det gjelder «Lofoten Produkter», oppsto bedriften som et resultat av et samarbeid med «Lofot-kokkene», en gruppe høyt profilerte kokker på den lokale fiskerifagskolen som var 21