Organisering av Hardangerbadet

Transkript

1 Memo Til: Kvam herad Fra: Advokat Trine Lise Fromreide, Advokat Morten Fotland, og Advokat Vidar Kleppe Saksansvarlig advokat: Advokat Vidar Kleppe Dato: 10. mars 2015 Organisering av Hardangerbadet Innholdsfortegnelse Organisering av Hardangerbadet Innledning Spillemidler finansiell forutsetning Begrensninger knyttet til eierskap og drift Kommunal garanti Møte mellom Kvam herad og Kulturdepartementet Offentlige anskaffelser innledning Innledning Nærmere om unntaket for tjenestekonsesjonskontrakter i FOA 1-3(2) bokstav j) Generelt om unntaket for tjenestekonsesjon Vilkår om særlig rett til å utnytte tjenesten Vilkår om overføring av risiko til leverandøren Vederlag Krav til utlysning av tjenestekonsesjonskontrakt Begrensninger for kontraktens varighet Nærmere om unntaket for egenregi Innledning Nærmere om kontrollkriteriet Nærmere om virksomhetskriteriet Nærmere om unntaket for enerett Statsstøtterettslige problemstillinger Statsstøtteforbudet Statsstøttereglene og Hardangerbadet Vilkåret om potensiell konkurransevridning og påvirkning av samhandel mellom EØSland (Samhandelkriteriet) Vilkåret om tildeling av økonomisk fordel Samarbeid med privat eiendomsselskap Avtale med privat driftsselskap Lovlig statsstøtte Innledning Bagatellmessig støtte Det alminnelige gruppeunntaket...21 Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS, Sandviksbodene 2A, Postboks 3984 Sandviken, NO-5835 Bergen T: ( ), advokatfirmaet.pwc@no.pwc.com, Org.no.: MVA, Medlemmer av Advokatforeningen

2 4.6.4 Tjenester av allmenn økonomisk betydning Kommunens merverdiavgiftsrettslige stilling Modell # 1 Tjenestekonsesjon Faktum Merverdiavgift momskompensasjon etter momskompensasjonsloven Frivillig registrering i merverdiavgiftsregisteret leietakers bruk avgjørende for fradragsretten Modell # 2 - Egenregi Merverdiavgift momskompensasjon etter momskompensasjonsloven Fradragsrett for merverdiavgift etter merverdiavgiftsloven Fordeling kompensasjonsberettiget bruk / annen bruk Driftsselskapet utfører tjenester for kommunen Merverdiavgiftsmessig status dersom anlegget anses som et "opplevelsessenter" ("badeland") Salg av tilgang til "opplevelsessenter" er en avgiftspliktig tjeneste etter merverdiavgiftsloven Er kommunens seksjon i Hardangerbadet et "opplevelsessenter"? Betydningen av at det foreligger to seksjoner med forskjellige eiere Kommunen leier ut sin seksjon til en leietaker som driver badeland Kommunen bruker seksjonen dels i egen virksomhet og dels i utleievirksomhet Optimal løsning? Oppsummering Merverdiavgift Seksjonering betydning ift. merverdiavgift Skattemessige forhold Skatteplikt for kommuner og kommunale foretak Skatteplikt for kommunale foretak Skatteplikt for aksjeselskaper Selskapsformer Innledning Kommunale foretak (KF) Interkommunalt selskap (IKS) Interkommunale samarbeid/styre etter kommuneloven Aksjeselskap Innledning...35 Forholdet til offentlighetsloven Ansvarsbegrensning Forvaltningen av aksjeselskapet Avholdelse av generalforsamling og flertallskrav Endringer i eierforholdet adgang til overdragelse av aksjer Stiftelse Forskjellen mellom aksjeselskap og stiftelse Valg av selskapsform for Kvam herad Arbeidstakers stilling ved opprettelse av AS Innledning Arbeidstakers rettigheter og plikter ved virksomhetsoverdragelse Nærmere om prosessen ved virksomhetsoverdragelse De ulike organisasjonsmodeller Modell # 1 driften legges ut til privat ekstern aktør Innledning Offentlige anskaffelser samt statsstøtte (2)

3 9.1.3 Merverdiavgift / momskompensasjon Spillemidler Modell # 2 kommunen drifter anlegget selv Alternativ 1: Drift gjennom aksjeselskap Alternativ 2: Kommunen drifter anlegget Valg av modell anbefaling Andre forhold kommunen bør vurdere Eierskap og byggeprosess Risiko ved seksjonering av bygget Offentligrettslige forhold Samarbeid med Helse Bergen og Helse Vest "offentlig-offentlig samarbeid" Avtaleverk Finansiering Innledning Kvam herad har innledet et samarbeid med Hardangerbadet AS vedrørende mulig realisering av svømmeanlegget Hardangerbadet. Forslaget som diskuteres innebærer at Kvam herad og Hardangerbadet AS i fellesskap oppfører anlegget, og at partene deretter skal eie hver sin seksjon med felles drift. Økonomisk samarbeid mellom offentlige og private aktører aktualiserer en rekke juridiske spørsmål i relasjon til ulike regelsett, herunder regelverket for offentlige anskaffelser og statsstøtte. Dette nødvendiggjør et bevisst forhold til hvordan eierskap og drift skal organiseres, og hvilke kontrakter som skal inngås. Videre vil ulike organiseringsmodeller ha ulike skatte- og avgiftsmessige konsekvenser. Organiseringen vil også kunne påvirke finansieringen av bygget, eksempelvis gjennom muligheten for tildeling av spillemidler og momskompensasjon. Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS er engasjert som rådgiver for å vurdere juridiske aspekter vedrørende samarbeidet. I denne rapporten presenteres resultatet av våre vurderinger. Innledningsvis i rapporten foretar vi en gjennomgang av muligheten for å motta spillemidler (punkt 2). Videre sees det nærmere på anskaffelsesrettslige problemstillinger som aktualiseres dersom privat aktør skal levere tjenester til kommunen under samarbeidet (punkt 3) i tillegg til statsstøttereglene (punkt 4) da støtteforbudet vil kunne sette viktige premisser for hvordan samarbeidet bør innrettes. Avgifts- og skatterettslig vurdering foretas i punkt 5 og 6. Dernest følger en presentasjon av ulike selskapsformer (punkt 7) samt en gjennomgang av arbeidsrettslige forhold (punkt 8), før vi til slutt presenterer ulike organiseringsmodeller som kan benyttes (punkt 9) samt anbefaling for valg av modell (punkt 10). (3)

4 2 Spillemidler finansiell forutsetning 2.1 Begrensninger knyttet til eierskap og drift En forutsetning for at Kvam herad skal kunne inngå et samarbeid om oppføring av Hardangerbadet, er at Kulturdepartementet stiller spillemidler til disposisjon. Spillemidler til anlegg for idrett og fysisk aktivitet er hjemlet i lov om pengespill mv. (pengespilloven) av 28. august 1992 nr. 103 med senere endringer, der det i 10 blant annet heter: Overskuddet fra spillevirksomheten i selskapet og datterselskap fordeles med 56 % til idrettsformål, 26 % til kulturformål og 18 % til samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner som ikke er tilknyttet Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité. Midlene til idrettsformål og samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner som ikke er tilknyttet Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité, fordeles av Kongen. Av midlene til kulturformål fordeles 11,1 % av Stortinget og 14,9 % av Kongen. (med "Kongen" forstås Regjeringen v/ Kulturdepartementet). Med hjemmel i pengespillloven har Kulturdepartementet vedtatt retningslinjene Bestemmelser om tilskudd til anlegg for idrett og fysisk aktivitet 2014 (heretter benevnt som "regelsettet") som spesifiserer søknadsprosessen og vilkår for tildeling. Hvert år publiserer Kulturdepartementet en oppdatert utgave av bestemmelsene. I følge punkt i regelsettet kan det søkes om tilskudd til bygging og/eller rehabilitering av idrettsanlegg som er åpne for allmenn idrettslig virksomhet (idrett og fysisk aktivitet for alle), og som ikke er underlagt fortjenestebaserte eierformer og/eller driftsformer. Sistnevnte vilkår setter begrensninger for hvordan Hardangerbadet formelt kan eies og drives. Begrensingene er ytterligere utdypet i punkt i regelsettet som gjelder utleie, utlån og bruksog driftsavtaler, hvor det fremgår: "Det er et grunnleggende prinsipp at spillemidler ikke skal omdannes til fortjeneste for private, fortjenestebaserte aktører. Dette innebærer at private, fortjenestebaserte aktører ikke kan hente fortjeneste fra et spillemiddelfinansiert idrettsanlegg. Formålet med prinsippet er å sikre at fortjeneste fra driften av et spillemiddelfinansiert idrettsanlegg kommer anlegget til gode." For anleggseier legger prinsippet begrensninger på adgangen til å disponere rettslig over den delen av anlegget som har mottatt spillemidler. Anleggseier har i utgangspunktet ikke adgang til å leie/låne ut eller inngå bruks-/driftsavtaler med private, fortjenestebaserte aktører. Fra dette utgangspunktet er det imidlertid gjort unntak for store, kostnads- og kompetansekrevende anlegg: ".. departementet kan gi samtykke til overføring av driften av store, kostnads- og kompetansekrevende anlegg til privat, fortjenestebasert aktør i henhold til pkt , fjerde ledd." (4)

5 Punkt fjerde ledd lyder som følger: "I særlige tilfeller kan departementet samtykke til at kommune/fylkeskommune som er tilskuddsmottaker og eier av anlegget, overfører, eventuelt har overført, driften av store, kostnads- og kompetansekrevende anlegg til privat, fortjenestebasert aktør, jf. pkt , fjerde ledd, forutsatt at kommunen/fylkeskommunen fortsatt skal disponere over anlegget for tildeling av tid for bruk av anlegget for idrett og fysisk aktivitet." Som det følger av teksten overfor, er det kun for "store, kostnads- og kompetansekrevende anlegg" dispensasjon er aktuelt. Dette vilkåret er ikke nærmere beskrevet i bestemmelsene, men gode grunner taler for at Hardangerbadet vil kvalifisere. Et svømmeanlegg er betydelig mer kostnadskrevende enn de fleste andre typer idrettsanlegg som det bevilges spillemidler til. Dette fremgår blant annet i bestemmelsenes oversikt over tilskuddsbeløp, som viser at det kan bevilges et betydelig større beløp til svømmeanlegg enn andre typer idrettsanlegg. Videre kan det argumenteres for at svømmeanlegg er særlig kompetansekrevende, ettersom det vil være behov for ansatte med særskilte kvalifikasjoner innen livredning mv. Muligheten for dispensasjon synes først og fremst å være praktisk begrunnet. Store anlegg er resurskrevende, og samarbeid med private kommersielle aktører kan være eneste løsning for å kunne realisere enkelte prosjekt. Når det gjelder vilkåret om at kommunen må disponere over anlegget for tildeling av tid for bruk av anlegget for idrett og fysisk aktivitet, gis det ingen føringer med hensyn til omfang av kommunens disposisjonsrett, herunder om det kan avtales en konkret fordelingsnøkkel mellom kommune og privat aktør. Bestemmelsen er utpreget skjønnsmessig, og vi kan derfor ikke med sikkerhet uttale oss om departementet vil kunne gi dispensasjon eller ikke. Det er likevel grunn til å anta at departementet vil være mer åpen for å stille spillemidler til dispensasjon dersom kommunen selv går inn i driften av anlegget (egenregi) og leier ut sin del til et kommersielt driftsselskap, enn for et alternativ hvor kommunen overlater all drift til et kommersielt uavhengig selskap. Vi vil oppfordre til en dialog med Kulturdepartementet slik at organisasjonsmodellen kan tilpasses departementets føringer. Kvam herad bør kunne vise til hvorfor et samarbeid med kommersielle aktører er nødvendig, og hvordan offentlig tilgang til anlegget skal sikres. Et aktuelt argument i denne sammenheng er at et samarbeid med en kommersiell aktør vil kunne gi skoleelevene i kommunen et langt bedre svømmetilbud enn hva som tilbys og at kommunen ikke vil kunne prioritere ressurser til å drifte et slikt anlegg på egenhånd. 2.2 Kommunal garanti Ved tildeling av spillemidler setter departementet to vilkår for hvordan driften av og disposisjonen over anlegget kan forestås, jf. pkt. 2.3 i regelsettet. For det første stilles det vilkår om at anlegget holder åpent for allmenn idrettslig virksomhet i 30 år. Stengning over seks måneder anses som mislighold av tildelingsavtalen. Videre plikter anleggseier å holde anlegget i god stand og det stilles krav om at de til enhver tid gjeldende sikkerhetsforskrifter skal følges. (5)

6 Dersom disse kravene ikke overholdes kan anleggseier (her kommunen) risikere krav om tilbakebetaling. Ved å sette ut driften til et eksternt selskap bærer kommunen således en viss økonomisk risiko for at driftsselskapet kan komme til å misligholde vilkårene. Eksempler på slikt mislighold kan være at driftsselskapet ikke har tilstrekkelige midler til å foreta løpende nødvendig vedlikehold, eller at driftsselskapet i verste fall skulle gå konkurs og at anlegget stenges ned av den grunn. Kommunen vil også ha en potensiell risiko for tilbakebetaling av spillemidlene i tilfeller hvor et aksjeselskap mottar spillemidlene direkte. Hvis et aksjeselskap, og ikke kommunen selv skal søke om spillemidler, må kommunen stille garanti for at vilkår for drift og disposisjon av anlegget overholdes. Dette innebærer at kommunen også her vil kunne bli møtt med et tilbakebetalingskrav. 2.3 Møte mellom Kvam herad og Kulturdepartementet Mandag 2. februar 2015 var det avholdt møte mellom Kvam herad og Kulturdepartementet. Vi har fått tilbakemelding om at dette møtet gikk bra og at departementet var positiv til en modell hvor driften ble satt ut. Vi har sjekket opp mot departementet hvilke endringer som er forventet i regelverket, men de har ikke ønsket å kommentere dette. I møte har vi derimot forstått at lempninger i regelverket kan påregnes innført i løpet av første halvdel av 2015, og at endringene vil berøre prinsipielle forhold ut over rene satsjusteringer. Dette vil i så tilfelle kunne slå positivt ut for Kvam herad sin opprinnelige ønskede modell for organisering. 3 Offentlige anskaffelser innledning 3.1 Innledning Regelverket for offentlige anskaffelser gjelder for Kvam herad jfr. Lov om offentlige anskaffelser av nr. 69 ("LOA") 2(1)(1), jf. Forskrift om offentlige anskaffelser av nr. 402 ("FOA") 2(1)(1). Loven kommer til anvendelse ved innkjøp av "varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider", jf. LOA 2. Ved et samarbeid mellom Kvam herad og Hardangerbadet Drift AS og Hardangerbadet Eiendom AS for drift og oppføring av svømmeanlegget Hardangerbadet, vil dermed regelverket for offentlige anskaffelser legge føringer for hvordan samarbeidet skal organiseres. I samarbeidet mellom nevnte aktører er det særlig samarbeidet vedrørende drift av anlegget som er aktuelt i forhold til regelverket om offentlige anskaffelser, da en slik avtale som hovedregel skal legges ut på anbud. En forutsetning mellom samarbeidspartene har vært at Hardangerbadet Drift AS skal forestå eventuell ekstern drift av anlegget og at avtalen derfor ikke settes ut på konkurranse ved utlysning. Dersom denne avtalen ikke skal konkurranseutsettes må unntaksregelverket komme til anvendelse eller driften må skje i egenregi. Den ulovfestede læren om egenregi sier at avtaler mellom kommunen og kommunalt eide rettssubjekter ikke omfattes av regelverket om offentlige (6)

7 anskaffelser. I tillegg til læren om egenregi, oppstiller forskriften også andre unntakssituasjoner hvor anskaffelsesregelverket ikke kommer til anvendelse. For et samarbeid mellom Kvam herad og Hardangerbadet Drift AS har vi vurdert tjenestekonsesjon (nedenfor punkt 3.2), egenregi (nedenfor punkt 3.3) og, enerett (nedenfor punkt 3.4), som mulige regelsett for å kunne foreta en direktetildeling av driftsavtalen. 3.2 Nærmere om unntaket for tjenestekonsesjonskontrakter i FOA 1-3(2) bokstav j) Generelt om unntaket for tjenestekonsesjon FOA 1-3(2) j) hjemler unntak for tjenestekonsesjonskontrakter. Regelverket for offentlige anskaffelser skiller mellom "tjenestekonsesjonskontrakter" og "tjenestekontrakter". En "tjenestekontrakt" er en kontrakt som gjelder kjøp av nærmere definerte tjenester, mens en "tjenestekonsesjonskontrakt" er en tjenestekontrakt hvor "vederlaget for tjenesten som skal utføres enten utelukkende består av retten til å utnytte tjenesten eller i en slik rett sammen med betaling" jf. FOA 4-1 bokstav e. Dersom Kvam herad ønsker å sette ut driften av Hardangerbadet til et eksternt aksjeselskap, må den økonomiske risikoen for driften overføres til det eksterne driftsselskap. Det eksterne driftsselskapet får konsesjon til å benytte kommunens seksjoner i bygget for å drive sine tjenester. Selskapet vil også kunne levere tjenester tilbake til Kvam herad, som for eksempel drift av skolesvømming o.l. Unntaket for tjenestekonsesjonskontrakter i Forskrift om offentlige anskaffelser ("FOA") 1-3 (2) er en inkorporering av EØS-rettslige prinsipper i norsk rett. Unntaket for tjenestekontrakter innebærer at forskriftens omfattende krav til prosessen ved kontraktsinngåelsen ikke gjelder. Det presiseres likevel at overordnede krav i Lov om offentlige anskaffelse, og EØS-rettslige prinsipper om gjennomsiktighet og ikke-diskriminering, fremdeles vil gjelde for tildelingen. Hva som nærmere ligger i begrepet "tjenestekonsesjonskontrakt" er definert av EU-domstolen samt i Tjenestekonsesjonsdirektivet 1. Gjennom lov av (EØS-loven) skal direktivet inntas i norsk rett 2. Loven er foreløpig ikke inkorporert og vil derfor kun tjene som en veileder i tolkningen av begrepet "tjenestekonsesjonskontrakt". For at en kontrakt skal anses som en tjenestekonsesjonskontrakt i henhold til praksis og Tjenestekonsesjonsdirektivet, må følgende to vilkår være oppfylt: Leverandøren må tildeles en særlig rett til å utnytte tjenesten Den økonomiske risikoen for tjenesteytelsen må bæres av leverandøren. Dette betyr at konsesjonæren ikke er garantert å få dekket sine investeringer eller driftskostnader knyttet til gjenstanden for konsesjonen. Kvam herad er fortsatt tidlig i prosessen, og det er derfor mulig å innrette driften for Hardangerbadet på en slik måte at den innfrir vilkårene for tjenestekonsesjonskontrakt. 1 Direktiv 2014/23/EU 2 Direktivet skal inntas i vedlegg XVI til EØS-avtalen om offentlige innkjøp (7)

8 I det følgende foretar vi en grundig gjennomgang av krav som Kvam herad må hensynta i den videre prosess dersom de ønsker å tildele Hardangerbadet Drift AS en tjenestekonsesjon jf. punkt og nedenfor. Vilkår knyttet tilt vederlag for tjenestekonsesjonskontrakten vil også få betydning for vurderingen, og vi foretar derfor en grundig gjennomgang vederlagsbegrepet jf. punkt nedenfor. I tillegg foretar vi en kort gjennomgang av prosedyrekrav for tjenestekonsesjonskontrakter jfr. punkt og Vilkår om særlig rett til å utnytte tjenesten Hardangerbadet Drift AS må tildeles en særlig rett til å utnytte driften av Hardangerbadet. Herunder kreves det ikke at Hardangerbadet får en enerett til å utnytte den bestemte tjenesten, men tillatelser som gis regelmessig eller til en stor krets, vil ikke være "konsesjoner" i regelverkets forstand 3. Siden driften av Hardangerbadet skal tildeles kun én leverandør, vil ikke denne begrensningen by på praktiske problemer. I tillegg har EU-domstolen lagt til grunn at oppdragsgiver må råde over utnyttelsen av arbeidet 4. Dette innebærer at den faktiske og juridiske råderetten til bygget må ligge hos Kvam herad, ikke hos Hardangerbadet Drift AS. Kvam herad må derfor være reell eier av bygget Vilkår om overføring av risiko til leverandøren Rettslig utgangspunkt For at risikoen skal anses overført må vilkårene for tjenestekonsesjonskontrakten utarbeides slik at den reelle økonomiske risikoen bæres av konsesjonsinnehaveren. Dette vilkåret står helt sentralt i vurderingen av om det er inngått en tjenestekontrakt eller ikke. EU domstolen har i saken om Eurawasser 5 tatt stilling til spørsmålet om leverandøren må påta seg hele risikoen eller om det er tilstrekkelig at en vesentlig del eller ikke uvesentlig del av risikoen overføres. Domstolen uttalte at risikoen må overføres fullt ut til leverandøren for at det skal anses som en tjenestekonsesjonskontrakt 6. KOFA har presisert at den økonomiske risikoen leverandøren påtar seg, må være "reell og ikke ubetydelig" 7. Følgende momenter vil være viktige i vurderingen av om risikoen anses som overført: At Hardangerbadet Drift AS har finansiell styrke til å bære risikoen. At Kvam herad ikke i praksis må bære kostnadene dersom driften går med underskudd. At Hardangerbadet Drift AS bærer risikoen for investeringene og for inntektene fra bruken av ytelsene. At Hardangerbadet Drift AS bærer risikoen for konkurranse fra andre virksomheter. At Hardangerbadet Drift AS bærer risikoen for at alle utgifter med driften ikke vil bli dekket av inntektene. At Hardangerbadet Drift AS bærer risikoen for eventuelle erstatningsansvar. Dette kan for eksempel være erstatningsansvar for skade oppstått grunnet utilstrekkelig prestasjon av tjenesten mv. 3 jf. Dragsten, "Offentlige anskaffelser", s Se blant annet sak C-451/08 "Helmut Müller", premiss 72 Se også KOFA 2005/861 5 C-206/08 "Eurawasser" 6 C-206/08 "Eurawasser" premiss 62 7 KOFA (8)

9 Oppsummert må kravet forstås som risikoen for å bli utsatt for den risikoen som finnes i det aktuelle markedet Vederlag Betalingsstrømmen vil være en indikator på hvorvidt de to kumulative vilkårene om rett til å utnytte tjenesten (punkt ) og overføring av risikoen (punkt 3.2.3), anses tilstrekkelig oppfylt. Vi må her se både på vederlag fra tredjemann (de som mottar tjenesten) og vederlag fra oppdragsgiver (her Kvam herad) Vederlag fra tredjemann direkte til leverandør Ved tjenestekonsesjonskontrakter skal konsesjonsinnehaveren (leverandøren) helt eller delvis motta vederlag gjennom sin egen utnyttelse av konsesjonen. Betalingsstrømmen må derfor gå fra tredjemann og direkte til leverandøren av tjenesten, istedenfor via oppdragsgiver. Når det gjelder Kvam herad betyr dette at det må legges opp til en modell hvor betaling fra badegjestene går direkte til driftsselskapet, og ikke via kommunen Vederlag fra oppdragsgiver Rettslig utgangspunkt Problemstillingen er om det gjelder begrensninger med hensyn til hva som kan overføres av vederlag fra kommunen til Hardangerbadet Drift AS, for at kontrakten skal anses som en tjenestekonsesjonskontrakt. Det er klart at oppdragsgiver kan yte vederlag til leverandøren ved tjenestekonsesjonskontrakter. Spørsmålet har vært tatt opp i Klagenemda for offentlige anskaffelser (KOFA). I saken om SB Skog 9, kom KOFA til at leverandøren hadde påtatt seg tilstrekkelig stor risiko for at kontrakten ble ansett som en tjenestekonsesjonskontrakt. Saken gjaldt drift av kommuneskoger, der SB Skog mottok tre forskjellige inntekter for driften; forvaltningshonorar, betaling av driftsutgifter for hogst og fremkjøring, og inntekter fra videresalg av virke. Leverandøren hadde i denne saken den økonomiske risikoen for at summen som ble oppnådd ved videresalg av virke var tilstrekkelig høy til å gi overskudd til virksomheten. Leverandøren risikerte dermed å tape på videresalget dersom tilstrekkelig høy salgssum ikke ble oppnådd 10, og hadde således et relativt stort rom for selv å kunne påvirke inntektspotensialet. Nemnda konkluderte med at leverandøren hadde påtatt seg en "reell og ikke ubetydelig risiko" i forbindelse med driften av kommuneskogene. Avgjørelsen gir følgelig uttrykk for at så lenge inntektskildene for egen utnyttelse av tjenesten er store nok til å påvirke virksomhetens overskudd, kan det ytes vederlag fra kommunen. Hvor stor del av vederlaget som kan komme direkte fra oppdragsgiver er imidlertid ikke fullt ut avklart i praksis 11. Kommisjonen uttalte i en meddelelse fra at konsesjonshaveren normalt står for finansieringen av i det minste "deler" av de relevante tjenestene. I fortolknings- 8 jf. EU-domstolens sak C-274/09 premiss 37 9 KOFA-sak 2009/119 SB Skog 10 KOFA-sak 2009/119 SB Skog premiss Dragsten, "Offentlige anskaffelser", s KOM (2005) 569, s. 7 (9)

10 meddelelsen ble det antydet at en betydelig del av det totale vederlaget leverandøren mottar, må opptjenes ved utnyttelse av tjenesten altså gjennom betaling fra brukerne 13 og ikke gjennom vederlag fra oppdragsgiver. KOFA har i sak om Bergen-Nordhordland Rutelag vurdert spørsmålet. 14. Saken gjaldt hvorvidt drift av 3 fergeruter var å anse som en tjenestekonsesjonskontrakt. I avtalene var det bestemt at leverandørene, i tillegg til billettinntektene, skulle motta et fastvederlag fra kommunen, som skulle betales i 10 like store deler i løpet av året. Vederlaget utgjorde store deler av kostnadsdekningen, hhv. 80 %, 2/3 og 45 % av de totale kostnader. KOFA konkluderte her med at risikoen var overført til leverandøren, siden det årlige vederlaget fra oppdragsgiver ikke ville dekket et økonomisk tap dersom driften viser seg å være mindre lønnsom enn forutsatt. Det ble lagt til grunn at mellom 20 % og 55 % av de totale kostnadene ikke ville blitt dekket av det årlige vederlaget. Nemda fant på denne bakgrunn at risikoen som leverandørene hadde påtatt seg dermed "ikke var ubetydelig", og at det følgelig var å anse som en tjenestekonsesjonskontrakt. Oppsummert viser praksis at en relativt stor del av inntektsgrunnlaget til leverandøren, kan dekkes av vederlag fra oppdragsgiver. Forutsetningen er imidlertid at den økonomiske risikoen for underskudd bæres av leverandøren. Vi vil likevel presisere at rettstilstanden på dette punktet fremdeles er noe uklar. Kvam herad har vist til at det kan bli tale om å dekke energikostnader for driftsselskapet. Dette bør i så tilfelle skje gjennom faste vederlag til Hardangerbadet Drift AS innenfor de rammer som er skissert ovenfor Krav til utlysning av tjenestekonsesjonskontrakt Selv om tjenestekonsesjonskontrakter faller utenfor anskaffelsesforskriftens område, vil lovens overordnede krav og grunnleggende EØS-rettslige prinsipper som likebehandling, ikkediskriminering og gjennomsiktighet, likevel gjelde ved tildeling av kontrakten. Loven oppstiller imidlertid ikke konkrete krav til formell utlysning eller beslutningsprosessen, og man står dermed friere til å velge hvordan prosessen skal foregå for å ivareta de lovfestede prinsipper. I Tjenestekonsesjonsdirektivitet stilles det krav til kunngjøring. Det er ikke oppstilt detaljerte prosedyrekrav, men det stilles nærmere krav til hvilke opplysninger kunngjøringen skal inneholde 15, og hvordan anbudet skal kunngjøres. Konsesjonstildelingen skal publiseres senest 48 dager etter tildelingen fant sted 16. Kravene som fremgår av direktivet, kan tjene til illustrasjon og veiledning men siden direktivet enda ikke er inkorporert i norsk rett, vil det ikke komme direkte til anvendelse. Kravene i Tjenestekonsesjonsdirektivet får kun anvendelse på tjenestekonsesjonskontrakter med en verdi som overstiger MEUR 5,186 (MNOK 44,309 per mars 2015) 17. Verdien av en konsesjon 13 KOM (2005) 509 s.7 :" obtaining a significant part of revenue from the user, particularly by charging fees in any form", jf. Meddelelsens Pkt KOFA-sak 2005/ Jf. direktivets artikkel 31 nr Jf. Direktivets artikkel Jf. direktivets artikkel 8 nr. 1. (10)

11 fastsettes av oppdragsgiver, som foretar et anslag av konsesjonshaverens samlede omsetning i kontraktens totale løpetid, ekskludert merverdiavgift 18. På bakgrunn av nevnte EØS-rettslige prinsipper bør formell kunngjøring likevel alltid skje. Imidlertid vil oppdragsgiver stå friere til hvordan kunngjøringen rent praktisk skal foregå. For at det ikke skal være tvil med hensyn til om kunngjøringen oppfyller EØS-rettens krav, anbefaler vi at den lyses ut via Doffin eller annen tjenesteportal Begrensninger for kontraktens varighet Tjenestekonsesjonskontrakter skal utformes med en begrenset varighet. Det oppstilles ingen absolutt begrensning for tjenestekonsesjonskontrakters varighet i lov eller forskrift om offentlige anskaffelser. Tjenestekonsesjonsdirektivet 19 artikkel 18, som regulerer kontraktenes varighet, kan gi veiledning og lyder som følger: "1. Koncessioner har en begrænset varighed. Denne varighed vurderes af den ordregivende myndighed eller den ordregivende enhed ud fra de bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser, som skal udføres. 2. For koncessioner, der varer mere end fem år, må koncessionens maksimale varighed ikke overstige den tid, der anslås være nødvendig, for at koncessionshaveren kan tjene de foretagne investeringer i driften af bygge- og anlægsarbejderne eller tjenesteydelserne ind igen sammen med et afkast på den investerede kapital, idet der tages hensyn til, hvilke investeringer der kræves, for at opnå de specifikke kontraktuelle mål. De investeringer, der tages hensyn til med henblik på udregningen, omfatter både de oprindelige investeringer og eventuelt yderligere investeringer under koncessionens levetid." Det oppstilles dermed heller ikke her en absolutt grense for tjenestekonsesjonskontrakters lengde, men disse må ikke overstige det som anses "nødvendig" for at inntjeningen skal dekke de investeringer som er foretatt. Vilkåret er skjønnsmessig og gir rom for konkrete vurderinger i hvert enkelt tilfelle. I norsk praksis er det relativt bredt spenn på tjenestekonsesjonskontrakters varighet. 3.3 Nærmere om unntaket for egenregi Innledning Gjennom rettspraksis og juridisk teori har det utviklet seg en lære om at grunnprinsippene for rettferdig konkurranse, som er sikret gjennom lov og forskrift om offentlige anskaffelser, likevel ikke gjelder hvor det offentlige utøver egen virksomhet gjennom andre juridiske enheter (også kalt "uegentlig egenregi"). Bakgrunnen for unntaket er at det ikke er ønskelig at anskaffelsesregelverket skal påvirke hvordan offentlig sektor organiserer egen virksomhet. 18 Jf. direktivets artikkel 8 nr Direktiv 2014/23/EU er ikke inkorporert i norsk rett, men tjener som veileder i spørsmålet om kontraktens varighet (11)

12 Ved organisering av samarbeidet mellom Kvam herad og Hardangerbadet AS som egenregi, vil verken forskriftens eller lovens krav til offentlige anskaffelser komme til anvendelse. Unntaket for egenregi står derfor i en særstilling ved siden av de øvrige unntakene. Unntaket for egenregi er ikke definert i lov om offentlige anskaffelser eller anskaffelsesforskriften. Tradisjonelt har unntaket heller ikke vært definert i EU-lovgivningen, men den 15. januar 2014 vedtok EU parlamentet et nytt direktiv 20, hvor også vilkårene for egenregi ble formalisert. Medlemsstatene har en frist på 24 måneder til å implementere direktivet i sine respektive nasjonale lovgivninger. Norge er, tilsvarende, gjennom EØS-avtalen forpliktet til å implementere direktivet. Direktivets artikkel 12 om egenregi har følgende ordlyd: "Offentlige kontrakter mellom enheder i den offentlige sektor 1. En offentlig kontrakt, som en ordregivende myndighed tildeler en privatretlig eller offentligretlig juridisk person, falder uden for direktivets anvendelsesområde, når samtlige følgende betingelser er opfyldt: a) den ordregivende myndighed underkaster den pågældende juridiske person en kontrol, der svarer til den kontrol, den fører med sine egne tjenestegrene b) i den kontrollerede juridiske person udføres i forbindelse med gennemførelsen af de opgaver, den har fået betroet af den kontrollerende ordregivende myndighed eller af andre juridiske personer, der kontrolleres af den pågældende ordregivende myndighed, og c) der er ikke nogen direkte privat kapitalandel i den kontrollerede juridiske person med undtagelse af ikkekontrollerende eller ikkeblokerende former for private kapitalandele krævet i henhold til nationale lovbestemmelser, jf. traktaterne, som ikke udøver en afgørende indflydelse på den kontrollerede juridiske person. En ordregivende myndighed anses for at udøve en kontrol over en juridisk person, der svarer til den kontrol, den fører med sine egne tjenestegrene, jf. litra a), første afsnit, hvis den udøver en bestemmende indflydelse på både strategiske målsætninger og væsentlige beslutninger i den kontrollerede juridiske person. En sådan kontrol kan også foretages af en anden juridisk person, der selv kontrolleres på samme måde af den ordregivende myndighed. 2. Stk. 1 gælder også, når en kontrolleret juridisk person, som er en ordregivende myndighed, tildeler en kontrakt til sin kontrollerende ordregivende myndighed eller en anden juridisk person, der kontrolleres af den samme ordregivende myndighed, såfremt der ikke er nogen direkte privat kapitalandel i den juridiske person, den offentlige kontrakt tildeles, med undtagelse af ikkekontrollerende eller ikkeblokerende former for private kapitalandele krævet ved national lovbestemmelser, jf. traktaterne, som ikke udøver en afgørende indflydelse på den kontrollerede juridiske person. 20 EU-direktiv om offentlige anskaffelser 2014/24/EU. For departementets forslag til implementeringen, se: (12)

13 ( )" For at egenregiunntaket skal komme til anvendelse kodifiserer Artikkel 12 to kumulative vilkår som må være oppfylt: 1. Oppdragsgiver må utøve en tilsvarende kontroll over leverandørselskapet som over egen virksomhet. (kontrollkriteriet) % av aktiviteten til leverandørselskapet må være knyttet til den kontrollerende oppdragsgiver, eller annet rettssubjekt som er kontrollert av oppdragsgiveren. (virksomhetskriteriet) Nærmere om kontrollkriteriet Vilkåret om kontroll innebærer at oppdragsgiveren må utøve en tilsvarende kontroll over de utskilte selskapene som over egen virksomhet.21 Hvorvidt vilkåret er innfridd, beror på en konkret helhetsvurdering. Både de rettslige rammene for oppdragsgivers kontroll, og den faktiske kontrollen oppdragsgiver utøver, er relevant i vurderingen. Videre er det relevant om oppdragsgiver og leverandør opererer innenfor tilsvarende formål. I denne helhetsvurderingen vil eierskap og andelen stemmer på generalforsamlingen få betydning. Det samme vil stiftelsesdokumenter, selskapets vedtekter, aksjonæravtaler, stemmerett-regler og andre interne bestemmelser. At ingen private investorer er involvert, dvs. at den offentlige oppdragsgiveren står som eneeier av det kontraherende selskap, er en tungtveiende indikasjon på at selskapet er underlagt oppdragsgivers kontroll. Dette er likevel ikke tilstrekkelig til at det kan konstateres at kontrollkriteriet er innfridd. 22 Den offentlige oppdragsgiver må ha en slik grad av kontroll at oppdragsgiver faktisk utøver bestemmende innflytelse over selskapets strategiske formål, samt selskapets viktige beslutninger. 23 Dette innebærer at myndighet til å fatte beslutninger som vedrører selskapets forretningsstrategi og videre utvikling må ligge hos oppdragsgiveren. Type og omfang av selskapets virksomhet vil kunne få betydning for hvilken kontroll kommunen utøver i praksis. I Parking Brixen-saken 24 fremgår det at selve virksomheten som utøves kan få betydning for om oppdragsgiver anses å ha tilstrekkelig kontroll. Her vektla EU-domstolen selskapets grad av markedsorientering som et moment for at den offentlige oppdragsgiveren ikke utøvet tilstrekkelig kontroll. 25 Utviklingen hvor selskapet i økende grad tilbød tjenester i et kommersielt marked 21 Jfr. eksempelvis Stadt Halle C-26/03 premiss Se sak C-340/04 Carbotermo, premiss Se sak C-340/04 Carbotermo, premiss Sak C-458/03 b40rch0saxupbhv0?text=&docid=60258&pageindex=0&doclang=da&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid= Se sak C-458/03 Parking Brixen, premiss 67 (13)

14 medførte at aktivitetene i selskapet i økende grad skilte seg fra det som var oppdragsgiverens egentlige arbeidsområde Nærmere om virksomhetskriteriet Virksomhetskriteriet fremgår av anskaffelsesdirektivets vilkår om at mer en 80 % av aktivitetene i det utskilte selskapene utføres i forbindelse med oppgaver det "har fået betroet af" den kontrollerende offentlige myndighet eller av andre enheter som kontrolleres av den offentlige myndigheten For å se om kriteriet er oppfylt må en vurdere to forhold: 1. Hvilken type virksomhet selskapet driver. Det vil si om virksomheten er "betroet af" den kontrollerende offentlige myndighet (virksomhetens art) (se punkt ). 2. Om den type virksomhet som er "betroet af" det kontrollerende offentlige organ utgjør mer enn 80 % av selskapets totale virksomhet (virksomhetens omfang) (se punkt ) Virksomhetens art Offentlige tjenesteytelser Mer enn 80 % av tjenestene som selskapet leverer skal være tjenester som er "betroet av" det offentlige organ. Tjenester som leveres direkte til kontrollerende myndighet er typiske eksempler på slik virksomhet. Dette kan for eksempel være at det utskilte selskapet leverer regnskapstjenester til den kontrollerende offentlige myndighet. I tillegg skal også tjenester som leveres til tredjemann anses som "betroet af" det kontrollerende organ dersom tjenestene leveres på vegne av dette organet. Et typisk eksempel på dette er lovpålagte helsetjenester som ytes til befolkningen på vegne av en kommune. Det er ofte tjenester som leveres til tredjemann som er vanskelig å vurdere. Et sentralt moment under vurderingen er hvorvidt oppgavene utgjør tjenesteytelser i allmennhetens interesse. Dette kommer til uttrykk i Stadt Halle-saken, 26 hvor det ble uttalt av domstolen: A public authority which is a contracting authority has the possibility of performing the tasks conferred on it in the public interest by using its own administrative, technical and other resources, without being obliged to call on outside entities not forming part of its own departments. [Vår utheving] Norsk praksis viser at også KOFA vurderer hvorvidt tjenesten er en offentlig tjenesteytelse. Dette ble illustrert i sak 2010/ som gjaldt vaskeritjenester, og hvor KOFA uttalte 28 : Ved vurderingen av om andelen av omsetningen til ikke-eiere er for høy, anser nemnda det derfor for å være av avgjørende betydning at det ikke gjelder et selskap som kun er opprettet til intern drift av en offentlig tjeneste. Tjenesten som innklagede drifter gjennom sitt eierskap i valgte leverandør, og får levert av valgte leverandør, er ikke en 26 Se sak C-26/03, premiss Norsk industri mot Innlandet Sykehus HF 28 Se premiss 51 (14)

15 lovpålagt offentlig oppgave. Tjenesten er heller ikke i kjerneområdet for offentlig virksomhet, som eksempelvis avfallshåndtering, offentlig transport. [vår understrekning.] KOFA kom i denne saken til at anskaffelsen ikke var omfattet av egenregiunntaket. Det ble likevel ikke ilagt overtredelsesgebyr, under henvisning til at unntaket for egenregi er uklart. Man må i vurderingen altså skille mot rene kommersielle aktiviteter som ikke er en tjeneste utført på vegne av det offentlige Virksomhetens omfang Før det nye anskaffelsesdirektivets var det langt mer uklart hvor stor del kommersiell virksomhet den selvstendige enheten kunne ha. I Carbotermo-dommen ble det uttalt at anden aktivitet [må] kun ha marginal karakter (premiss 63). I den etterfølgende Tragsa-dommen 29 anvendte EU-domstolen en grense på 90/10. I denne saken var under 10 % av aktiviteten til det utskilte selskapet rettet mot det kommersielle markedet, noe som ble akseptert av EU domstolen (ref. premiss 63). Nå sier direktivet at mindre enn 20 % av virksomheten kan være kommersiell virksomhet. I norsk sammenheng kan det vises til Klagenemdas sak 2010/338 (Norsk Industri) hvor det ble lagt til grunn at den eksterne omsetningen ikke kan være over 20 %, helst mindre, og ideelt sett ikke over 10 %. 30 Det har imidlertid formodningen mot seg at norske myndigheter ikke vil følge 80/20-grensen som er satt i direktivet. 3.4 Nærmere om unntaket for enerett Det følger av FOA 1-3(2)h) at forskriften ikke vil gjelde for "kontrakter om offentlige tjenestekjøp [ ] med hjemmel i en enerett organet har i henhold til en kunngjort lov, forskrift eller administrativt vedtak". Selv om tildelinger av enerett er unntatt fra forskriftens krav, presiseres det at Lov om offentlige anskaffelser fremdeles gjelder. Det er imidlertid ikke et krav om utlysning, da hensynet bak unntaket er at bare enerettsinnehaveren kan levere ytelsen. Videre har en aktør som tildeles en enerett anledning til å drive ordinær kommersiell virksomhet parallelt med den tildelte eneretten. Det kreves dermed ikke etterlevelse av grenser for omsetning på tilsvarende måte som ved vurdering av virksomhetskriteriet i egenregi-drøftelsen. Følgende vilkår må være oppfylt, for at kontrakten skal kunne unntas med hjemmel i en enerett: 1. Kontrakten må tildeles et organ eller sammenslutning av organer som selv er offentlig oppdragsgiver. 29 Sag C-295/05 (Tragsa): 30 Se premiss 48 flg. (15)

16 Vilkåret er oppfylt dersom: o Leverandøren tjener allmennhetens behov, og ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter. o Leverandøren er et selvstendig rettssubjekt. o Leverandøren i hovedsak er finansiert av det offentlige. 2. Enerett må være tildelt leverandøren i administrativt vedtak 3. Tildelingen av kontrakten som enerett må være forenelig med EØS-avtalen. Dette innebærer at: o Tildeling av eneretten er begrunnet i tvingende eller allmenne hensyn o Eneretten er nødvendig for å ivareta de aktuelle hensynene, og o Målene ikke kan nås med andre og mindre inngripende midler ("proporsjonalitetsprinsippet") Særlig det tredje vilkåret vil kreve en utfyllende begrunnelse for at unntaket for enerett kan komme til anvendelse i foreliggende tilfelle. Hvorvidt det foreligger tvingende allmenne hensyn for tildeling av enerett, på bekostning av den frie bevegeligheten av tjenester, vil blant annet avhenge av hvor viktig det er for det offentlige å ha kontroll over de aktuelle tjenestene. Behovet for kontroll vil typisk være begrunnet for oppgaver kommunen ved lov er pålagt å utføre 31. Eksempler på hensyn EU domstolen har akseptert som relevante allmenne hensyn, er beskyttelse av miljøet, offentlig orden, og hensynet til folkehelsen. Siden kommuner i Norge etter folkehelseloven har en lovpålagt plikt til å iverksette nødvendige tiltak for å legge til rette for blant annet fysisk aktivitet, kan det i vårt tilfelle argumenteres for at det er aktuelt å tildele driftsselskapet en enerett til å drive Hardangerbadet. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig at tildelingen av enerett kan begrunnes i allmenne hensyn i tillegg er det krav til at målene ikke kan nås med mindre inngripende midler ("proporsjonalitetsprinsippet"). Spørsmålet blir om det anses tvingende nødvendig at Kvam herad tildeler oppgaven til det opprettede driftsselskapet. Vi presiserer at lovens krav er strenge og at en modell hvor Kvam herad tildeler Hardangerbadet Drift AS en enerett vil være juridisk utfordrende. Siden drift av anlegget kan organiseres gjennom egenregi eller tjenestekonsesjon ser vi ikke behov for å måtte utfordre regelverket mht. tildeling av enerett for å drifte svømmebassenget. Dersom kommunen likevel anser det aktuelt å tildele driftsselskapet retten til å drive Hardangerbadet som enerett, bør det foretas en nærmere vurdering av disse vilkårene før endelig avgjørelse fattes. 31 KOFA 2005/251 (Thinway) (16)

17 4 Statsstøtterettslige problemstillinger 4.1 Statsstøtteforbudet Ved samarbeid mellom offentlige organ og private aktører er spørsmålet om samarbeidet innebærer et brudd på reglene om statsstøtte en aktuell problemsstilling. EØS-avtalen setter grenser for mulighetene offentlige organ har til å gi reell økonomisk støtte til næringsvirksomhet. Offentlig støtte som kan bidra til konkurransevridning og slik påvirker samhandelen i EØS-området er i utgangspunktet forbudt. Statsstøttereglene skal hindre at en markedsaktør oppnår økonomiske fordeler som leder til at konkurransen vris og at utviklingen av det europeiske fellesmarkedet dermed hindres. Ved overtredelse kan ESA fatte vedtak om at ulovlig utbetalt støtte skal kreves tilbakebetalt. Forbudet mot offentlig støtte følger av EØS artikkel 61(1): «Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene.» For at det skal foreligge ulovlig statsstøtte, må følgende seks vilkår være oppfylt: 1. Tiltaket må innebære støtte i form av tildeling av en økonomisk fordel 2. Støtten må være gitt av offentlige midler 3. Støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester 4. Støtten må ytes til foretak som driver økonomisk virksomhet 5. Støtten må vri eller true med å vri konkurransen 6. Støtten må være egnet til å påvirke samhandelen innen EØS-området Samtlige vilkår må være oppfylt for at et tiltak skal være i strid med statsstøtteforbudet. Det finnes også generelle unntak fra forbudet om statsstøtte i EØS-avtalens artikkel 61 (2) og (3), samt artikkel 59(2). Av disse behandles de som anses relevante for vårt tilfelle under punkt 4.6. nedenfor. 4.2 Statsstøttereglene og Hardangerbadet Når det gjelder opprettelse av Hardangerbadet er det flere statsstøtterettslige forhold som bør tas i betraktning. Dette gjelder både samarbeid med et privat eiendomsselskap (Hardangerbadet Eiendom AS), og evt. samarbeid med et privateid driftsselskap (Hardangerbadet Drift AS). Forutsatt at disposisjoner som kommunen inngår, eller et offentlig selskap som kommunen eier inngår, innebærer en tildeling av økonomisk fordel, er det klart at flere av de øvrige vilkårene for statsstøtte vil være oppfylt. Blant annet vil midler som gis være offentlige midler. Det vil videre være på det rene at støtten vil begunstige enkelte foretak. Et privat eiendomsselskap vil opplagt (17)

18 kunne drive økonomisk virksomhet. Det samme vil et privat driftsselskap gjøre ettersom det da forutsettes at driften skjer på kommersielle vilkår 32. Videre vil vi konsentrere oss om de mer problematiske vilkårene, herunder om samarbeidet vil være egnet til å påvirke konkurranse og samhandel samt om samarbeidet vil medføre overføring av en økonomisk fordel, fra punkt 4.3. til punkt Vilkåret om potensiell konkurransevridning og påvirkning av samhandel mellom EØSland (Samhandelkriteriet) Forutsatt at samarbeidet mellom Kvam herad og de private selskapene innebærer tildeling av økonomiske fordeler, blir spørsmålet om denne støtten vrir, eller truer med å vri konkurransen i næringslivet, på en måte som gjør den egnet til å påvirke samhandelen innad i EØS-området. Det er ikke påkrevd at støtten faktisk vrir konkurransen det er tilstrekkelig at den truer med dette. På bakgrunn av EU og EØS-praksis knyttet til vilkåret er det klart at det skal svært lite til for at konkurransevridningsvilkåret er oppfylt. Trolig er det en formodning at enhver støtte, nærmest uavhengig av støttebeløpets størrelse, vil true med å vri konkurransen dersom den ytes til et foretak som opptrer i et konkurransemarked. I Philips Morris-saken 33 uttalte EF-domstolen følgende om konkurransevilkåret: "Når en finansiell støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for fælesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten." Når det gjelder påvirkning av samhandelen innad i EØS-området er det ikke påkrevd at en konkret handelspåvirkning forårsakes. I den såkalte El-avgiftsaken uttalte EFTA-domstolen følgende om hvordan vilkårene er å forstå (vår understrekning): "In this respect, the Court notes that ESA is not required to establish that such aid has an appreciable effect on trade between Contracting Parties and that competition is actually being distorted, but only to examine whether such aid is liable to affect trade and to distort competition." Det stilles heller ikke krav til at virksomheten leverer tjenester utover landegrensen. Det er tilstrekkelig at utenlandske tilbydere vil få reduserte muligheter til å levere sine tjenester eller etablere seg der støttemottakeren opererer. Umiddelbart er det vanskelig å se hvordan støtte til drift av et lokalt svømmeanlegg i Hardanger vil kunne påvirke samhandelen mellom medlemslandene i EØS-samarbeidet. Et moment som støtter opp om dette er EU-kommisjonens uttalelse i Dorsten-saken i Spørsmålet i den aktuelle saken var om en ordning hvor kommunen la oppføring og drift av nytt 32 Driftsselskapets virksomhet kan antagelig defineres som blandet, dvs både økonomisk og ikke-økonomisk. 33 Sak C-730/79 (18)

19 utendørsbasseng ut på anbud, slik at anbyder skulle holde anlegget åpent for byens skoler og svømmeklubber mot at kommunen ytte et årlig bidrag på to millioner tyske mark, var i strid med statsstøtteforbudet. Kommisjonen kom til at denne ordningen ikke utgjorde statsstøtte. Begrunnelsen var at bidragene ikke ville påvirke samhandel mellom medlemslandene og det var derfor ikke nødvendig å gå videre å vurdere de øvrige vilkårene om statsstøtte var oppfylt. I lys av at hver enkelt sak må vurderes konkret, og det er svært lite til som erfaringsmessig skal til for at samhandlingskriteriet anses oppfylt, anbefaler vi likevel at avtalene med eventuelle private foretak inngås på armlengdes vilkår. På denne måten vil man effektivt forhindre enhver usikkerhet knyttet til statsstøtteforbudet. 4.4 Vilkåret om tildeling av økonomisk fordel Samarbeid med privat eiendomsselskap Det er av Kvam herad opplyst at Hardangerbadet skal finansieres som et "samspill" mellom det offentlige og private. Kommunen skal bidra med MNOK 125 og Hardangerbadet Eiendom AS bidrar med MNOK 45. I tillegg er det diskutert hvorvidt kommunen skal bidra med tomt. Et samarbeid som det ovennevnte kan etter forholdene representere statsstøtte. Det første spørsmålet i så henseende blir om samarbeidet innebærer tildeling av en økonomisk fordel fra det offentlige til det private foretaket. Grensen for hva som utgjør en økonomisk fordel kan etter forholdene være vanskelig å trekke. Det er åpenbart at rene subsidier, dvs. ren tildeling av penger, innebærer støtte. Det samme gjelder andre formuesgode gitt fra det offentlige. Tilsvarende vil gavesalg, dvs. salg til underpris, innebære støtte. Det er for eksempel ikke uvanlig at kommuner søker å tiltrekke seg næringslivet ved å tilby billige tomter innenfor kommunens grenser. Det er likevel på det rene at det offentlige kan eie og drive næringsvirksomhet, herunder foreta investeringer i kommersielle markeder, uten at dette i seg selv innebærer tildeling av støtte. Tildeling av offentlige midler til et foretak vil ikke innebære støtte dersom det er utsikter til normal avkastning på den investerte kapitalen. Dette er et utslag av et naturlig prinsipp om at det ikke foreligger støtte i tilfeller der det offentlige oppnår en motytelse som verdimessig svarer til ytelsen fra det offentlige. Dersom Kvam herad skal investere i Hardangerbadet, er det viktig å påse at de ytelser som kommunen og eller offentlige selskaper yter samsvarer med de motytelser som de får igjen. Dette får betydning i flere sammenhenger. For det første, dersom det offentlige skal bistå med MNOK 125 og det private med MNOK 45, er det sentralt at dette gjenspeiles i de respektive samarbeidspartenes eierandeler i anlegget. Det må ikke skje en netto formuesforskyvning fra offentlig til privat enhet. Det samme gjelder dersom Kvam herad skal stille tomt til disposisjon. Dersom kommunen selger denne til underpris, vil det private foretaket tilføres betydelige verdier. Det skal herunder (19)

20 bemerkes at ESA har hatt betydelig fokus på salg/overføring av eiendom fra det offentlige til det private. Overføring av eiendomsrett bør derfor skje til markedspris. Dette kan sikres på forskjellige måter, herunder gjennom en forutgående budrunde. I dette tilfellet er salg på bakgrunn av ekstern utarbeidet takst det mest nærliggende. 4.5 Avtale med privat driftsselskap Tildeling av økonomisk fordel må også forhindres i situasjoner der avtale inngås med et kommersielt driftsselskap. Det sentrale er å sikre at avtalen som inngås er på markedsmessige vilkår. Når kontrakt inngås etter forutgående anbudsrunde vil det normalt foreligge en presumpsjon om at avtalen er markedsmessig. Dette fordi pris som oftest vil være et av de mest sentrale tildelingskriteriene. I tilfeller hvor kontrakt tildeles uten anbudsrunde må man i større grad sørge for at motytelsen tilsvarer den ytelsen man gir fra seg. I Hardangerbadet AS sin presentasjon av et potensielt samarbeid mellom Kvam herad og private investorer, er det forespeilet at det offentlige skal stille sin seksjon av anlegget til disposisjon for et privat driftsselskap mot at anlegget holdes åpen for skoleundervisning i skoletiden. Driftsselskapet skal videre ha rett til løpende billettinntekter mv., men skal også påta seg risikoen for utgifter og løpende vedlikehold. Slik vi forstår det er det også diskutert om kommunen skal betale ekstra midler til å dekke enkelte utgifter, for eksempel til oppvarming. Dersom denne modellen skal gjennomføres er det i utgangspunktet nødvendig at det etableres en ordning hvor ytelsen som kommunen mottar (fri tilgang til anlegget i skoletiden og videreføring av løpende driftskostnader) samsvarer verdimessig med den ytelsen som driftsselskapet mottar (fri utnyttelse av anlegget til kommersielle formål). Dersom kommunen i tillegg skal yte løpende bistand til oppvarming osv., må også dette tas i betraktning. 4.6 Lovlig statsstøtte Innledning Det er tidligere nevnt at det er gitt visse unntak fra det generelle forbudet mot offentlig støtte. Unntakene, og vilkårene for anvendelsen av disse, er nedfelt i EØS-avtalen Bagatellmessig støtte En praktisk viktig unntaksregel er regelen om bagatellmessig støtte 34. Regelverket innebærer at det offentlige kan tildele støtte til et foretak på opp til EUR i en periode over tre regnskapsår, uten å måtte notifisere støtten til ESA. Det vil si at kommunen kan gi støtte under dette beløpet dersom den ønsker. 34 inntatt i EØS-avtalens vedlegg XV punkt 1ea (20)