Offentlige anskaffelser. Høylandet kommune

Transkript

1 Offentlige anskaffelser Høylandet kommune Forvaltningsrevisjon nr /2011

2 Forvaltningsrevisjonsrapporter fra KomRev Trøndelag IKS i 2011 Omstillingsmidler forvaltning og bruk Steinkjerbygg AS. Selskapskontroll med forvaltningsrevisjon Offentlige anskaffelser Byggesaksbehandling Brukermedvirkning innen pleie og omsorg Brukermedvirkning innen pleie og omsorg Offentlige anskaffelser Prioriterte grupper i den offentlige tannhelsetjenesten NTE Holding AS med datterselskaper. Selskapskontroll med forvaltningsrevisjon Følge byggeprosjekt. Ungdomsskole og Storstuggu Økonomistyring Korrekt saksbehandling Følge byggeprosjekt. Restaurering av basseng og garderober Korrekt saksbehandling Vedlikehold av bygningsmassen Følge byggeprosjekt. Overhalla barne- og ungdomsskole byggetrinn 1 Meråker kommune Steinkjer kommune Inderøy kommune Namdalseid kommune Vega kommune Sømna kommune Flatanger kommune Nord-Trøndelag fylkeskommune Nord-Trøndelag fylkeskommune Frosta kommune Brønnøy kommune Vevelstad kommune Snåsa kommune Bindal kommune Nord-Trøndelag fylkeskommune Overhalla kommune Oppdatert liste over rapporter fra KomRev Trøndelag IKS finnes på vår hjemmeside Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 2

3 Forord KomRev Trøndelag IKS har i perioden april til november 2011 gjennomført en forvaltningsrevisjon av offentlige anskaffelser i Høylandet kommune. Prosjektet er bestilt av kontrollutvalget som del av Plan for forvaltningsrevisjon Planen ble behandlet i kommunestyret i sak 41/08 og rullert i kontrollutvalget i sak 013/11. Vår kontaktperson i kommunen har vært rådmann Reidar Viken. Vi takker for et positivt samarbeid. Levanger, Heidi Galguften /s/ Oppdragsansvarlig revisor Vegard Wist Prosjektleder Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 3

4 Innholdsfortegnelse 0 Sammendrag Innledning Bakgrunn Problemstillinger Gjennomføring og metode Hvordan er Høylandets deltakelse i Nord-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpssamarbeid? 9 3 Gjennomføres direkte anskaffelser i henhold til lov og forskrift? Revisjonskriterier Data Vurdering Konklusjon Gjennomføres anbudsprosesser i henhold til lov og forskrift? Revisjonskriterier Anbudsprosess Data Vurdering Anbudsprosess Data Vurdering Konklusjon Avslutning Anbefalinger Høring Litteraturliste Vedlegg 1: Høringssvar Vedlegg 2: Mal for anskaffelsesprotokoll kr. Vedlegg 3: Mal for anskaffelsesprotokoll over kr. Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 4

5 0 Sammendrag Offentlig sektor foretok innkjøp for 386 milliarder kr i 2009, noe som utgjorde i overkant av 16 % av bruttonasjonalproduktet. Kommuneforvaltningen sto for 131 milliarder kr av dette. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse ressursene utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp. Norge vedtok ny forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) 7. april Forskriften trådte i kraft 1. januar 2007, og innførte blant annet en plikt til å skrive protokoll for alle anskaffelser over kroner. I dette prosjektet har vi sett på om Høylandet kommune følger lov og forskrift om offentlige anskaffelser, og svarer gjennom følgende problemstillinger: 1. Hvordan er Høylandets deltagelse i Nord-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpssamarbeid? 2. Gjennomføres direkte anskaffelser (dvs. forenklet prosedyre, kr) i henhold til lov og forskrift? 3. Gjennomføres anbudsprosesser (> kr) i henhold til lov og forskrift? Undersøkelsen er utført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds (NKRF) Standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Vi har analysert dokumenter med tilknytning til utvalgte anskaffelser, og vi har intervjuet rådmann, økonomisjef og teknisk sjef i kommunen. Høylandet kommune er en av 16 kommuner i Nord-Trøndelag som har inngått innkjøpssamarbeid med Nord-Trøndelag fylkeskommune (NTFK). Avtalen omfatter tilgang til NTFKs rammeavtaler, samt innkjøpsfaglig bistand etter avtale. Rådmannen uttrykker stor tilfredshet med avtalen, og sier at den gjør det mulig for små kommuner som Høylandet å holde et faglig høyt nivå på sine innkjøp uten å ha egen kompetanse på innkjøpsområdet i kommunen. Høylandet kommune baserer sine direkte anskaffelser ( kr) på forholdsmessig konkurranse. Kommunen fører imidlertid ikke anskaffelsesprotokoll og krever sjelden skatteattester og HMS-egenerklæring. Dette er brudd på reglene om offentlige anskaffelser. De anbudsprosessene (over 500 kr) vi har kontrollert har vært basert på forholdsmessig konkurranse, og kommunen har kunngjort konkurransene i Doffin. Kontraktene tildeles leverandørene på bakgrunn av lovlige tildelingskriterier. I noen tilfeller mangler dokumentasjon på konkurransegrunnlag, skatteattester og HMS-egenerklæring. Heller ikke for anskaffelser over kr er kommunen flink nok til å føre anskaffelsesprotokoll. En del av årsaken til at kommunens egne anskaffelser er mangelfulle, kan være at de i for stor grad støtter seg til fylkeskommunens innkjøpssamarbeid. Noen ganger er det tross alt nødvendig å ha egen kompetanse på innkjøpsområdet i kommunen. En mulig løsning på problemet kan være å utnytte den faglige bistanden i innkjøpssamarbeidet mer aktivt, for eksempel gjennom kursing og konkret rådgivning. Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 5

6 På bakgrunn av funnene i denne forvaltningsrevisjonen, vil revisor anbefale at kommunen: Fører anskaffelsesprotokoll for alle anskaffelser over kr Skjerper inn dokumentasjonen av skatteattester og HMS-egenerklæringer fra leverandørene Vurderer å utnytte den faglige bistanden i fylkeskommunens innkjøpssamarbeid mer aktivt Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 6

7 1 Innledning 1.1 Bakgrunn Offentlig sektor foretok innkjøp for 386 milliarder kr i 2009, noe som utgjorde i overkant av 16 % av bruttonasjonalproduktet. 1 Kommuneforvaltningen sto for 131 milliarder kr av dette. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse ressursene utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp. Bakgrunnen for at det er nødvendig med et slikt regelverk, er at det offentlige ikke i samme grad som den private sektor er utsatt for markedskreftene når de tar sine beslutninger. Formålsparagrafen i lov om offentlige anskaffelser uttrykker det på denne måten: Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge internasjonalt forpliktet til å følge visse framgangsmåter ved offentlige anskaffelser over fastsatte terskelverdier. I tillegg har vi nasjonale regler for innkjøp under disse terskelverdiene med større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperne. I forbindelse med revideringen av EU-direktivene for innkjøp vedtok Norge ny forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) 7. april Forskriften trådte i kraft 1. januar 2007, og innførte blant annet en plikt til å skrive protokoll for alle anskaffelser over kroner. 2 Det kommer stadig nye avisoppslag som tyder på at kunnskapen om regelverket ikke er god nok. Etter en gjennomgang av Kofa 3 -statistikken konkluderte Kommunal Rapport i januar 2011 med at aldri før er så mange kommuner blitt felt i Kofa. I fjor ble det satt rekord i både klagesaker, antall bøter og antall felte kommuner. 4 Et forhold som blir trukket fram som et typisk innkjøpsproblem, er manglende protokollføring. 1.2 Problemstillinger Problemstilling: Følger Høylandet kommune lov og forskrift om offentlige anskaffelser? 1 Statistisk sentralbyrå 2 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser 3 Klagenemnda for offentlige anskaffelser 4 Kommunal Rapport 20. januar 2011 Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 7

8 Vi har valgt å besvare dette spørsmålet gjennom delproblemstillinger. Ifølge rådmannen faller de fleste av Høylandet kommunes innkjøp inn under innkjøpssamarbeidet kommunen har inngått med Nord-Trøndelag fylkeskommune. Det er derfor naturlig å starte med å beskrive dette samarbeidet. Den første problemstillingen er beskrivende, mens de to andre vurderes opp mot utvalgte revisjonskriterier. Delproblemstillinger: 1. Hvordan er Høylandet kommunes deltakelse i Nord-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpssamarbeid? 2. Gjennomføres direkte anskaffelser (dvs. forenklet prosedyre, kr) i henhold til lov og forskrift? 3. Gjennomføres anbudsprosesser (> kr) i henhold til lov og forskrift? Avgrensning I problemstilling 2 avgrenser vi undersøkelsen til anskaffelser over ,-. Dette gjør vi både på grunn av en vesentlighetsvurdering, og på grunn av at anskaffelser over denne grensen utløser en del lovfestede krav til dokumentasjonen. 1.3 Gjennomføring og metode Undersøkelsen er utført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds (NKRF) Standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisor må utføre forvaltningsrevisjonen systematisk, og vurderinger og konklusjoner må bygge på pålitelige og gyldige data som gir et reelt bilde av situasjonen. Revisjonskriterier er den målestokken revisor vurderer innsamlet datamateriale opp mot. Revisjonskriterier kan hentes fra lover og forskrifter, kommunestyrevedtak, avtaleverk og interne retningslinjer med mer. I dette prosjektet er praksis i Høylandet kommune vurdert opp mot revisjonskriterier utledet fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Vi har i prosjektet gjennomgått relevante dokumenter for å få informasjon om kommunens anskaffelser. Dette omfatter blant annet driftsregnskap og investeringsregnskap fra årene , et utvalg av prosjektregnskap, fakturaer, kontrakter, anskaffelsesprotokoller, HMS-egenerklæringer, skatteattester, konkurransegrunnlag og kunngjøringer. Se nærmere beskrivelse av utvelgelsen i de enkelte kapitlene. Vi har intervjuet rådmann, økonomisjef og teknisk sjef. Alle data fra intervju er verifisert av informantene. Vi mener at metodene og datakildene som er brukt i prosjektet til sammen er med på å gi et bredt bilde av situasjonen, og er tilstrekkelig til å svare på problemstillingene. Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 8

9 2 Hvordan er Høylandets deltakelse i Nord-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpssamarbeid? Høylandet kommune er en av 16 kommuner 5 i Nord-Trøndelag som har inngått innkjøpssamarbeid med Nord-Trøndelag fylkeskommune (NTFK). I tillegg er Fylkesmannen i Nord-Trøndelag med i samarbeidet. Samarbeidet er initiert av fylkeskommunen, og er i utgangspunktet et tilbud til alle kommunene i Nord-Trøndelag 6. Høylandet inngikk avtale med NTFK om innkjøpssamarbeid i Avtalen omfatter tilgang til NTFKs rammeavtaler samt innkjøpsfaglig bistand etter avtale. Det siste omfatter kurs, utsending av nyhetsbrev og at NTFK brukes som rådgiver i konkrete prosesser. Avtalen løper til den sies opp. Kostnaden for kommunen er i henhold til avtalen ca kroner pr. år. Rådmannen uttrykker stor tilfredshet med avtalen, og sier at den gjør det mulig for små kommuner som Høylandet å holde et faglig høyt nivå på sine innkjøp uten å ha egen kompetanse på innkjøpsområdet i kommunen. Innkjøpsavtalen gir kommunene mulighet til å delta med fagpersoner i brukergrupper tilknyttet ulike vare- og tjenestekjøp. Et mål med avtalene er at partene skal tilstrebe mest mulig lik opptreden i markedet, og søke å innarbeide akseptable holdninger både innkjøpsfaglig og etisk. Partene skal tilstrebe høy faglig kvalitet i evaluering av anbud/tilbud. Høylandet er med på alle hovedområdene der NTFK har inngått rammeavtaler med leverandører: Strøm Data Medisin Mat en gros Møbler Service heiser Renholdsartikler For mange av de innkjøpene som gjøres gjennom avtalen, ville Høylandets innkjøp alene være så små at det ikke ville ha vært behov for rammeavtaler. Det er i hovedsak rådmannen som er kontaktperson for avtalen, men også andre i kommunen har passord og kan bruke/se avtaler på sine områder. Rådmannen har inntrykk av at ansatte i kommunen stadig blir flinkere til å undersøke i forkant om et innkjøp omfattes av avtalen med NTFK. Kommunens ledelse opplever ingen konflikt med lokale firma pga NTFK-avtalen. Firmaene kjenner avtalen og forholder seg til den. NTFKs anbud kan være utformet slik at det er mulig å gi inn anbud på deler av oppdrag, og da kan også mindre lokale firma komme i betraktning. 5 De øvrige kommunene er: Flatanger, Fosnes, Grong, Leka, Leksvik, Lierne, Mosvik, Namdalseid, Namsos, Namsskogan, Nærøy, Overhalla, Røyrvik, Snåsa og Vikna 6 Kilde: Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 9

10 Ledelsen mener å merke at det er mindre direkte pågang fra selgere og mindre tilbud om goder etter at avtalen med NTFK ble inngått. 3 Gjennomføres direkte anskaffelser i henhold til lov og forskrift? Kjøp under kr skal følge forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) del 1 (oppdragsgiver kan også velge å følge del 2 eller 3), og blir gjerne kalt direkte anskaffelser (siden konkurransen ikke nødvendigvis må kunngjøres). Selv om de blir kalt direkte anskaffelser, er utgangspunktet at det skal være en reell konkurranse før kjøpet. 3.1 Revisjonskriterier I dette kapitlet om direkte anskaffelser har vi hentet kriterier fra FOA (1) og (5) (forholdsmessig konkurranse), 3-2 (anskaffelsesprotokoll), 3-3 (skatteattest) og 3-4 (HMSegenerklæring). Vi utleder følgende revisjonskriterier: Enhver anskaffelse skal være basert på forholdsmessig konkurranse Kommunen skal føre protokoll for anskaffelser som overstiger kr Kommunen skal kreve skatteattester for anskaffelser som overstiger kr Kommunen skal kreve HMS-egenerklæring for arbeid som overstiger kr Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens 5 annet ledd og forskriftens 3-1 første ledd. Bakgrunnen for kravet er at konkurranser anses som et egnet virkemiddel for å sikre en mest mulig effektiv ressursbruk i det offentlige, og bidrar til økt verdiskapning i samfunnet i samsvar med lovens formål. Flere undersøkelser viser at priser kan være % høyere når det ikke er sunn konkurranse. 8 Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning. Kravet til konkurranse gjelder kun så langt det er mulig, men hovedregelen er altså at konkurranse skal avholdes. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte én leverandør. 9 Kravet til anskaffelsesprotokoll kan ses som et utslag av kravet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i FOA 3-1 (7). Det betyr at protokollen skal være med på å ivareta to formål. Det første formålet er å forhindre unødige tvister. Dersom en leverandør føler seg urettmessig behandlet, vil innsynsrett i mange tilfeller forhindre en unødvendig tvist, fordi 7 Forskrift om offentlige anskaffelser 8 Kommunerevisoren nr. 3, Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, s. 58 Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 10

11 leverandøren ser at oppdragsgiver har fulgt anskaffelsesregelverket. Det andre formålet er å sikre en effektiv håndheving av regelverket og ivareta leverandørenes rettssikkerhet. Kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet sikrer derfor at de øvrige grunnleggende prinsippene, konkurranse og likebehandling, blir ivaretatt (2) i FOA sier at protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som fremgår av FOA vedlegg 3. Vedlegget er en grei og oversiktelig mal for en anskaffelsesprotokoll. Kommunen kan også benytte andre typer protokoller, så lenge samtlige punkter fra vedlegg 3 besvares i den protokollen som benyttes. Noen av punktene som skal besvares er beskrivelse av anskaffelsen, anslått verdi, hvordan konkurransen sikres, begrunnelse for valg av leverandør m.m. Oppdragsgiver skal for anskaffelser som overstiger kr kreve at samtlige norske leverandører som leverer tilbud fremlegger skatteattest for merverdiavgift og skatteattest for skatt. Det vil si at det skal foreligge både en attest for betalt merverdiavgift fra skattefogden, og en attest for betalt skatt og arbeidsgiveravgift fra kemner/kommunekasserer. For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiveren kreve HMS-egenerklæring. Det betyr at det ikke er et krav ved kjøp av utelukkende varer eller tjenester. 3.2 Data Fra kommunens investeringsregnskap plukket vi ut åtte tilfeldige prosjekter med en verdi mellom kr. Blant disse var det noen som viste seg å være utført i egen regi, mens fem var anskaffelser fra eksterne leverandører. Disse var: Utbygging av vannforsyning til Lauvset Grongstad kr Kommunalt avløpsnett til Lilleenget, trinn kr Kommunalt avløpsnett til Skarstadbakken, trinn kr Kongsmoen industriområde og kai, forprosjekt kr 11 Høylandet legekontor, kjøp av utstyr kr For alle anskaffelsene ba vi om å få se anskaffelsesprotokoll, skatteattest, HMSegenerklæring, og evt. andre dokumenter som kunne vise hvordan anskaffelsesprosessen hadde vært (og da spesielt konkurransen). For utbyggingen av vannforsyning til Lauvset Grongstad har revisor mottatt prosjektregnskapet, tilbudsforespørsel sendt til 3 entreprenører, konkurransegrunnlag og tilbudssvar fra 2 av entreprenørene. I tilbudsforespørselen innbyr kommunen til å gi tilbud på gravearbeide, levering, ledningsarbeider, kummer samt diverse vedrørende ny vannledning. Konkurransegrunnlaget beskriver nærmere hvilket utstyr som kreves og et kart over den nye traseen. Rådmannen sier i sitt svarbrev til revisjonen at det ikke er utarbeidet protokoll. 10 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, s Grunnen til at beløpet kan være over kr, men likevel være innenfor denne problemstillingen, er at tallet er hentet fra det endelige prosjektregnskapet. Regnskapet inneholder mer enn bare den anskaffelsen som er interessant for oss, det inneholder også andre kjøp av varer og tjenester Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 11

12 Dokumentasjonen av anskaffelsesprosessen rundt kommunalt avløpsnett til Lilleenget er lik utbyggingen av vannforsyning. Revisor har mottatt prosjektregnskap, skriftlig tilbudsforespørsel sendt til 3 forskjellige entreprenører, konkurransegrunnlag og tilbudssvarene. Rådmannen bekrefter at det ikke er utarbeidet protokoll. Når det gjelder anskaffelsen av kommunalt avløpsnett til Skarstadbakken har vi fått tilsendt prosjektregnskap, annonse om anbudsinnbydelse i avis, anbudsgrunnlag med tilbudet fra den valgte leverandør, protokoll fra anbudsåpningen, anbudsinnstilling fra rådgiver og kontrakten med den valgte leverandør. Som en del av tilbudet fra den valgte leverandør følger HMS-egenerklæring og skatteattest for merverdiavgift. For Kongsmoen industriområde og kai har revisor mottatt prosjektregnskapet, skriftlig tilbudsforespørsel som er sendt til 3 firma og oppdragsbekreftelse fra ett firma. Prosjektet gjelder grunnundersøkelser som skal danne grunnlag for utfylling og detaljprosjektering av kai med fundamentering. Kjøp av utstyr til Høylandet legekontor viser seg å være anskaffet i forbindelse med at lege Ulf Maxhall med firma Unidoctor AS sluttet etter mange år som lege på Høylandet. Kommunen ønsket å overta kontoret med utstyr. Maxhall var således i en monopolsituasjon med tanke på akkurat dette kontoret og utstyret. Det var forhandlinger med Maxhall, og det ble brukt KS-advokater og advokater fra Norsk legeforening. Revisor har ikke mottatt noen annen dokumentasjon på anskaffelsen enn rådmannens redegjørelse for situasjonen. Rådmannen skriver til slutt i sitt svarbrev: Når det er brukt lokale leverandører som vi kjenner godt har vi ikke forlangt skatteattest og HMS egenerklæringer for relativt små prosjekt. 3.3 Vurdering Tilbud på utbygging av vannforsyning til Lauvset Grongstad ble innhentet fra 3 forskjellige entreprenører. Dermed er kravet til forholdsmessig konkurranse oppfylt. Det har ikke blitt ført anskaffelsesprotokoll eller blitt krevd inn skatteattest og HMS-egenerklæring. Det samme gjelder kommunalt avløpsnett til Lilleenget. Gjennom tilbudsinnhentingen fra 3 entreprenører er kravet til konkurranse oppfylt, men det er ikke utarbeidet anskaffelsesprotokoll eller krevd skatteattest og HMS-egenerklæring. Anskaffelsesprosessen knyttet til kommunalt avløpsnett til Skarstadbakken er gjennomført som en åpen anbudskonkurranse, annonsert i lokalavisen. Kravet til forholdsmessig konkurranse er derfor oppfylt med god margin. Kommunen har protokoll fra anbudsåpningen, men har ikke ført anskaffelsesprotokoll. Som en del av tilbudet la leverandøren ved HMSegenerklæring og attest for betalt merverdiavgift. Det er imidlertid ikke dokumentert attest for betalt skatt og arbeidsgiveravgift. Konkurranse om oppdraget med Kongsmoen industriområde og kai er dokumentert gjennom den skriftlige tilbudsforespørselen som ble sendt til 3 forskjellige firma. Det har ikke blitt ført anskaffelsesprotokoll eller krevd inn skatteattester og HMS-egenerklæring. FOA 3-1 (1) sier at anskaffelsene skal så langt det er mulig baseres på konkurranse. Revisor mener derfor at innkjøp av utstyr til Høylandet legekontor direkte fra legen som Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 12

13 eier utstyret, og som er den eneste leverandøren av akkurat dette allerede eksisterende utstyret, er greit. Regelverket sier imidlertid ingenting om at kommunen i en slik situasjon blir fritatt fra å dokumentere anskaffelsen. Tvert imot går det frem av punkt 1.6 i malen for anskaffelsesprotokoll at det likevel skal føres protokoll og innhentes attester. Dette har ikke blitt gjort. Kravet til forholdsmessig konkurranse gjelder fra første krone, hva som kreves i hvert enkelt tilfelle avhenger av størrelsen på beløpet. Kravet til anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring slår automatisk inn ved en bestemt beløpsgrense, nemlig kr. Det er med andre ord ingen skjønnsmessig vurdering knyttet til dette kravet, og det er derfor ikke holdbart at kommunen unnlater å kreve inn skatteattest og HMS-egenerklæring fra lokale leverandører. 3.4 Konklusjon Høylandet kommune baserer sine direkte anskaffelser på forholdsmessig konkurranse. Kommunen fører imidlertid ikke anskaffelsesprotokoll og krever sjelden skatteattester og HMS-egenerklæring, selv om dette er et krav ved alle anskaffelser over kr. Vedlagt denne rapporten følger mal for anskaffelsesprotokoll, som også finnes elektronisk på fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets nettsider (se link i litteraturlista). Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 13

14 4 Gjennomføres anbudsprosesser i henhold til lov og forskrift? Anskaffelser over kr skal følge FOA del 2 eller 3, og de må som regel ut på anbud. Derfor har vi valgt å fokusere på anbudsprosesser i dette kapitlet. Vi har sett på noen tilfeldig utvalgte prosjekter fra kommunens investeringsregnskap, og de prosjektene vi har plukket ut er anskaffelser som skal følge FOA del Revisjonskriterier I dette kapitlet om en utvalgt anbudsprosess har vi hentet kriterier fra FOA 3-1 (1) og (5) (forholdsmessig konkurranse), 3-2 (anskaffelsesprotokoll), 8-7 (skatteattest), 8-8 (HMSegenerklæring), 8-1 (konkurransegrunnlag), 9-1 (kunngjøring) og 13-2 (tildelingskriterier). Vi utleder følgende revisjonskriterier: Enhver anskaffelse skal være basert på forholdsmessig konkurranse Kommunen skal kunngjøre konkurransen i Doffin Kommunen skal utarbeide et konkurransegrunnlag Kontrakten skal enten tildeles det tilbudet som er mest økonomisk fordelaktig, eller det tilbudet med laveste pris Kommunen skal føre anskaffelsesprotokoll, kreve skatteattester og HMSegenerklæring Se avsnitt 2.1 for utfyllende kommentarer om forholdsmessig konkurranse, anskaffelsesprotokoll og skatteattester og HMS-egenerklæring. Anskaffelser over kr krever nasjonal utlysning. Kunngjøringen skal skje gjennom Doffin.no. 12 Det er utarbeidet standardiserte kunngjøringsskjemaer, som skal sendes til Doffin. For å ivareta kravene til forutsigbarhet, gjennomsiktighet og likebehandling (FOA 3-1) må konkurransegrunnlaget utformes på en klar, tydelig og nøyaktig måte. Sammen med kunngjøringen, skal konkurransegrunnlaget gi leverandørene de opplysninger som er nødvendige for at de skal kunne utarbeidet et fullstendig og fullverdig tilbud med reell mulighet til å nå opp i konkurransen. Ved anskaffelser som følger reglene i FOA del 2, trenger ikke oppdragsgiver å utarbeide et eget konkurransegrunnlag hvis kunngjøringen beskriver vilkårene for konkurransen på en tilstrekkelig utfyllende måte. Departementet mener at dette vil være mest aktuelt ved enkle kjøp av standardiserte varer. 13 Konkurransegrunnlaget skal inneholde opplysninger om hvilken ytelse som skal anskaffes. Det skal videre gi opplysninger om hvordan konkurransen skal gjennomføres. Det skal opplyses om den prosedyre som er valgt og hvordan den skal gjennomføres, hvilke krav som 12 Den norske offisielle databasen for kunngjøringer 13 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, s. 113 flg. Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 14

15 stilles til leverandørene, og hvordan oppfyllelse av disse kravene skal dokumenteres. Oppdragsgiver skal også gi opplysninger om endelig frist for mottak av tilbud, hvor og hvordan det skal leveres, vedståelsesfrist og eventuelle krav som stilles til utfylling, utforming og merking. Det skal også opplyses om de tildelingskriterier som legges til grunn for konkurransen. Tildeling av kontrakt skal baseres på objektive og saklige kriterier, og kriteriene skal være i samsvar med de grunnleggende prinsippene i lov om offentlige anskaffelser. Tildelingskriteriene skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget slik at det er forutsigbart for leverandørene hva oppdragsgiver vil vektlegge ved valg av tilbud. Tildeling av kontrakten skal enten skje på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen. Dersom kontrakt skal tildeles leverandøren med det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, må oppdragsgiver på forhånd fastsette hvilke kriterier som vil bli vektlagt. Begrepet økonomisk mest fordelaktige skal ikke leses snevert. Oppdragsgiver kan også bruke kriterier som ikke er av ren økonomisk natur. 14 FOA 13-2 (2) nevner en del mulige tildelingskriterier. Opplistingen er ikke uttømmende. Oppdragsgiver kan også bruke andre kriterier. Det eneste absolutte kravet til tildelingskriteriene er at de må ha tilknytning til kontraktsgjenstanden. 4.2 Anbudsprosess Data Fra kommunens investeringsregnskap valgte vi ut rehabilitering av svømmebasseng Høylandet skole som en av de anbudsprosessene vi ønsket å se nærmere på. Vi ba kommunen oversende den dokumentasjon som følger av revisjonskriteriene, det vil si anskaffelsesprotokoll, skatteattester, HMS-egenerklæring, kunngjøringen, konkurransegrunnlaget og kontrakten. Prosjekteringen i denne anskaffelsen, kunngjøring og lignende frem til og med kontraktsinngåelse, viste seg å være utført av Planstyring AS på vegne av Høylandet kommune. Derfor ba vi også om å få se den samme dokumentasjonen av kommunens kjøp av prosjekteringstjenester fra Planstyring AS. Vi mottok følgende dokumenter: Kjøp av prosjekteringstjenester (utført av Høylandet kommune): Prosjektregnskap Kunngjøring på Doffin.no Konkurransegrunnlag Anskaffelsesprotokoll Skatteattester Protokoll fra anbudsåpning Avtale med Planstyring AS angående prosjekteringen I kunngjøringen på Doffin beskriver Høylandet kommune oppdraget slik: Anskaffelsen består av rådgivende ingeniørtjenester for komplett prosjektering og anbudsrunde frem til 14 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, s. 186 flg. Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 15

16 antatt entreprenør vedrørende bygging av nytt svømmebasseng ved Høylandet barne- og ungdomsskole. I kunngjøringen kreves det at leverandøren fremlegger skatteattester, og revisor har mottatt både skatteattest for merverdiavgift og for skatt. Tildelingskriteriet som er valgt er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og det skal avgjøres på bakgrunn av pris, leveringstid og ferdigstillelsesfrist, og en vurdering av tilbyders totale kompetanse og kvalitet. Konkurransegrunnlaget gir en nærmere beskrivelse av oppdraget, regler for gjennomføringen av konkurransen, krav til leverandøren og tilbudet m.m. Kommunen har ført anskaffelsesprotokoll. Protokollen inneholder de opplysningene som kreves med unntak av navn på og begrunnelse for valg av leverandør, kontraktsverdi og dato og protokollførers signatur. Rehabilitering av svømmebasseng (utført av Planstyring AS): Tilbudssammenstilling for rehabiliteringen Kontrakt luftbehandlingsanlegg Kontrakt bygningsmessige fag Kontrakt renseanlegg Kontrakt elektroniske anlegg Kontrakt rørleggerarbeid Vurdering Av avtalen mellom Høylandet kommune og Planstyring AS ser vi at verdien på denne kontrakten er over kr, og revisjonskriteriene gjelder tilsvarende for denne anbudsprosessen. Oppdraget ble kunngjort på Doffin.no, og kravet til konkurranse er oppfylt. Det ble utarbeidet et konkurransegrunnlag som beskriver vilkårene for konkurransen tilstrekkelig. Kontrakten ble tildelt det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og alle tildelingskriteriene har tilknytning til kontraktsgjenstanden. Kommunen har mottatt de nødvendige skatteattester. Anskaffelsesprotokollen inneholder det meste av det som kreves, men den beskriver ikke selve avslutningen av konkurransen, som valg av leverandør og kontraktsverdi. Revisor har ikke mottatt dokumentasjon på kunngjøring, konkurransegrunnlag, anskaffelsesprotokoll og attester for den delen av anskaffelsen som ble gjennomført av Planstyring AS. Selv om anbudsprosessen ble ledet av Planstyring AS, bør kommunen skaffe seg tilgang til den nødvendige dokumentasjonen. På den måten kan kommunen sørge for at det arbeidet som blir utført av andre på vegne av kommunen, oppfyller lovkravene. 4.3 Anbudsprosess Data Det andre prosjektet vi valgte ut fra investeringsregnskapet var bygging av garasje med varmerom ved renseanlegget. Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 16

17 Vi mottok følgende dokumenter: Prosjektregnskap Nasjonal kunngjøring av byggeoppdraget Konkurransegrunnlag for grunnarbeidet Protokoll fra anbudsåpningen Kunngjøringen beskriver oppdraget slik: Høylandet kommune ønsker forslag på fasader etc. vedrørende bygging av nytt lagerbygg. Det ønskes også pris på levering og oppføring av lagerbygg. Høylandet kommune har utarbeidet forslag på planløsning som benyttes som grunnlag for fasader etc. I kunngjøringen krever kommunen blant annet at tilbyder skal fremlegge skatteattest for merverdiavgift, skatteattest for skatt og HMS-egenerklæring. I kunngjøringen sies det også at kontrakten blir tildelt det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og tildelingskriteriene skal være: 1 pris, 2 løsninger, 3 oppstart, 4 byggetid, 5 kvalitet. Konkurransegrunnlaget beskriver det grunnarbeidet som skal gjøres forut for selve oppføringen av lagerbygget Vurdering Oppdraget er kunngjort i den nasjonale databasen Doffin, dermed er også kravet til forholdsmessig konkurranse oppfylt. Kunngjøringen gjelder byggeoppdraget, mens konkurransegrunnlaget gjelder grunnarbeidet forut for byggingen. Det er tilsynelatende ikke utarbeidet noe konkurransegrunnlag for oppføringen av bygget. Når det er sagt så er det ikke et krav å utarbeide eget konkurransegrunnlag dersom kunngjøringen klarer å beskrive vilkårene for konkurransen på en utfyllende måte. Departementet mener imidlertid at dette er mest aktuelt ved enkle kjøp av standardiserte varer. Det kunne derfor med fordel vært utarbeidet et eget konkurransegrunnlag for byggeoppdraget. Kontrakten skal tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og tildelingskriteriene må alle sies å ha tilknytning til kontraktsgjenstanden. Kommunen har ikke ført anskaffelsesprotokoll. I kunngjøringen kreves det at leverandøren skal fremlegge skatteattester og HMS-egenerklæring, men kommunen har ikke dokumentert at det faktisk ble gjort. 4.4 Konklusjon De anbudsprosessene vi har kontrollert har vært basert på forholdsmessig konkurranse, og kommunen har kunngjort konkurransene i Doffin. Kontraktene tildeles leverandørene på bakgrunn av lovlige tildelingskriterier. I den ene av anbudsprosessene manglet dokumentasjon på konkurransegrunnlag, skatteattester og HMS-egenerklæring. Heller ikke for anskaffelser over kr er kommunen flink nok til å føre anskaffelsesprotokoll. I den ene anskaffelsen manglet protokollen, og i den andre var ikke protokollen fullstendig. Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 17

18 5 Avslutning Høylandet kommune er en av 16 kommuner i Nord-Trøndelag som har inngått innkjøpssamarbeid med Nord-Trøndelag fylkeskommune (NTFK). Avtalen omfatter tilgang til NTFKs rammeavtaler, samt innkjøpsfaglig bistand etter avtale. Rådmannen uttrykker stor tilfredshet med avtalen, og sier at den gjør det mulig for små kommuner som Høylandet å holde et faglig høyt nivå på sine innkjøp uten å ha egen kompetanse på innkjøpsområdet i kommunen. Høylandet kommune baserer sine direkte anskaffelser ( kr) på forholdsmessig konkurranse. Kommunen fører imidlertid ikke anskaffelsesprotokoll og krever sjelden skatteattester og HMS-egenerklæring. Dette er brudd på reglene om offentlige anskaffelser. De anbudsprosessene (over 500 kr) vi har kontrollert har vært basert på forholdsmessig konkurranse, og kommunen har kunngjort konkurransene i Doffin. Kontraktene tildeles leverandørene på bakgrunn av lovlige tildelingskriterier. I noen tilfeller mangler dokumentasjon på konkurransegrunnlag, skatteattester og HMSegenerklæring. Heller ikke for anskaffelser over kr er kommunen flink nok til å føre anskaffelsesprotokoll. En del av årsaken til at kommunens egne anskaffelser er mangelfulle, kan være at de i for stor grad støtter seg til fylkeskommunens innkjøpssamarbeid. Noen ganger er det tross alt nødvendig å ha egen kompetanse på innkjøpsområdet i kommunen. En mulig løsning på problemet kan være å utnytte den faglige bistanden i innkjøpssamarbeidet mer aktivt, for eksempel gjennom kursing og konkret rådgivning. 5.1 Anbefalinger På bakgrunn av funnene i denne forvaltningsrevisjonen, vil revisor anbefale at kommunen: Fører anskaffelsesprotokoll for alle anskaffelser over kr Skjerper inn dokumentasjonen av skatteattester og HMS-egenerklæringer fra leverandørene Vurderer å utnytte den faglige bistanden i fylkeskommunens innkjøpssamarbeid mer aktivt Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 18

19 6 Høring Hele rapporten inkl. konklusjoner har vært på høring til administrasjonssjefen. Høringssvaret følger vedlagt denne rapporten. I punkt 1 i høringssvaret sier rådmannen blant annet at han er tvilende til om kjøpet av brukt legeutstyr krever HMS-egenerklæring. Det har heller ikke vært revisors mening å kritisere kommunen for manglende HMS-egenerklæring i det aktuelle avsnittet, og vi ser at vår formulering kunne vært tydeligere på dette punktet. Det kommunen får kritikk for er manglende dokumentasjon av anskaffelsen i form av en anskaffelsesprotokoll. Det er presisert i det innledende kapittel 3.1 at det ikke er et krav om HMS-egenerklæring ved kjøp av utelukkende varer eller tjenester. I punkt 2 i høringssvaret sier plansjefen at den dokumentasjonen revisor etterlyser i punkt i rapporten ble oversendt Men den dokumentasjonen som ble oversendt gjaldt den delen av anskaffelsen som ble utført av Høylandet kommune, og blir omtalt i det samme kapittelet. Det vi etterlyser gjelder den delen av anskaffelsen som ble utført av Planstyring AS. I punkt 3 i høringssvaret kommenterer rådmannen revisjonens anbefalinger. Han er enig i at kommunen må skjerpe seg på protokoller og attester, og er av den oppfatning at fylkeskommunens faglige bistand allerede benyttes aktivt. Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 19

20 Litteraturliste Lov og forskrift 1999 Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr Veileder Fornyings- og administrasjonsdepartementet Veileder til reglene om offentlige anskaffelser. Oslo, november Nettsider Doffin. Database for offentlige innkjøp. KOFA. Klagenemnda for offentlige anskaffelser. Statistisk Sentralbyrå. Offentlige innkjøp. [sitert 19. oktober 2011] Nord-Trøndelag fylkeskommune. Innkjøp. [sitert 16. juni 2011] Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Skjemaer. [sitert 19. oktober 2011] Artikler Kommunal Rapport Ny rekord i innkjøpsfeil. Oslo, 20. januar Kommunerevisoren Hva gjør kommunene feil i innkjøpsprosessen og hva kan kommunenes kontrollutvalg fokusere på? Oslo, nr Offentlige anskaffelser Høylandet kommune 20