Nytt Riksregulativ for ferjetakster

Transkript

1 Rapport 0510 Svein Bråthen og Leif Magne Lillebakk Nytt Riksregulativ for ferjetakster Samordning med AutoPASS

2 Svein Bråthen og Leif Magne Lillebakk NYTT RIKSREGULATIV FOR FERJETAKSTER SAMORDNING MED AUTOPASS Rapport 0510 ISSN ISBN Møreforsking Molde AS

3 Tittel: Nytt Riksregulativ for ferjetakster. Samordning med AutoPASS Forfatter(-e): Svein Bråthen og Leif Magne Lillebakk Rapport nr.: 0510 Prosjektnr.: 2317 Prosjektnavn: Nytt Riksregulativ ferjer Prosjektleder: Svein Bråthen Finansieringskilde: Statens Vegvesen, Vegdirektoratet Rapporten kan bestilles fra: Høgskolen i Molde, biblioteket, Boks 2110, 6402 MOLDE. Tlf.: , Faks: , epost: biblioteket@himolde.no - Sider: 60 Pris: Kr 100,- ISSN ISBN Kort sammendrag: Denne rapporten er skrevet på oppdrag for Statens Vegvesen, Vegdirektoratet, og danner grunnlaget for å eventuelt revidere Riksregulativet på ferjer. Rapporten gir en vurdering av både samfunnsøkonomiske forhold og inntektsvirkninger av å revidere takstregulativet til å være bedre tilpasset elektronisk innkreving. Et nytt Riksregulativ er analysert i to hovedalternativer, med og uten passasjerbetaling. Dersom en skal velge et takstsystem som i størst grad oppfyller de målsettinger som har vært nevnt i en rekke offentlige dokumenter, så oppfyller et alternativ uten passasjerbetaling disse i størst grad. Dette alternativet innebærer en viss differensiering mellom sommermånedene og ellers i året. Faste brukere blir i hovedsak skjermet fordi rabattert pris blir den samme om sommeren som ellers i året, men personbiler med kun fører får en viss økning. Passasjerfritak og sommerpåslag henger sammen, fordi passasjerfritak om sommeren kan stimulere etterspørsel og skape kapasitetspress til en kostnad som det på sikt vil være ønskelig å få dekket inn. Dersom en ønsker en forenkling av kjøretøytakstene men der en ønsker å beholde passasjerbetalingen, så ivaretar et alternativ med fortsatt passasjerbetaling dette. Imidlertid vil ikke dette alternativet etter vår mening svare godt på en del viktige utfordringer som blir reist i en del offentlige dokumentene sitert i rapporten.

4

5 Forord Målet med dette prosjektet har vært å utarbeide en viktig del av grunnlaget for arbeidet med å lage et nytt Riksregulativ for riksvegferjer. Regulativet er basert på en modifisert utgave av marginalkostnadsprinsippet, og det skal være tilpasset det elektroniske innkrevingssystemet AutoPASS. Takstregulativet er basert på det som nå har vært utprøvd i noen ferjesamband, men det er foreslått tilpasninger som vi tror bedrer fordelingsvirkningene på brukersiden samtidig som det kan bedre den samfunnsøkonomiske effektiviteten i sektoren. Regulativet er utformet under de begrensninger som eksisterer både i forhold til provenykrav og til samferdselspolitiske føringer når det gjelder f. eks. takstdifferensiering. Forskningsleder Svein Bråthen, Møreforsking Molde AS har vært prosjektansvarlig for selve takstdelen, med forsker Leif M. Lillebakk som medarbeider. Prosjektleder Erik Amdal og rådgiverne Morten Welle og Robert Fjelltun Bøe har vært kontaktpersoner i Statens Vegvesen. Denne rapporten er også utgitt i Statens vegvesens rapportserie. Molde, 30. juni 2005 Forfatterne

6

7 Innhold Sammendrag Innledning Om prinsipper for takstfastsettelse Hovedutfordringer for et markedseffektivt ferjesystem Kort omtale av prøvetakstregulativet og erfaringer Takstsystemer og inntektsberegning Taksttabellene og deres egenskaper Reisefrekvens, billettbruk og mulige vridningseffekter Økonomiske virkninger for brukerne Referanser Vedlegg

8

9 Sammendrag En gjennomgang av takstsystemet med tanke på forenkling er varslet. Bakgrunnen for dette arbeidet er et ønske om en forenkling av dagens 9 bilgrupper i retning av en harmonisering med takstsystemene i AutoPASS, og i form av et system som egner seg for elektronisk billettering. Vi har laget to forslag til framtidig takstsystem, basert på 4 bilgrupper. Takstforslagene skal gi samme inntekter fra ferjesektoren som det nåværende takstsystemet, de skal følgelig være provenynøytrale. Det ene har fritak for passasjerbetaling og et sommerpåslag, mens det andre har et forenklet system for passasjerbetaling, og flat takst hele året. Begge systemene har 40 % rabatt. Etter utprøving kan rabattkortet komme til å gjelde hele landet for alle bilgruppene. I første omgang foreslår vi å la rabattkortet være landsomfattende for de lengste bilgrupper som erfaringsmessig ofte reiser langt over flere samband og som allerede i dag har tilpasset seg med flere rabattkort. For de øvrige bilgruppene foreslår vi å la rabattkortet blir gjort gjeldende for alle samband innen et gitt fylke, eventuelt i to nabofylker. Vi foreslår dette fordi det er et betydelig potensial for inntektssvikt dersom vi får en stor økning i kortbruken. Ønsket om forenkling er omtalt i en rekke offentlige dokumenter, blant annet i forbindelse med Statsbudsjettet og Nasjonal Transportplan. I St. prp. nr 1 ( ) heter det (s.70): Av hensyn til trafikantene og av effektivitetshensyn har Samferdselsdepartementet som målsetting å utarbeide et felles betalingssystem på bompengestasjoner og ferjer innen Dette innebærer at ferjetakstene må tilpasses dagens betalingsløsninger på veg. En forutsetning for dette er en harmonisering av regelverket for ferjetakster og bompengetakster, med et ferjeregulativ med færre takstgrupper for kjøretøy og en overføring av passasjerbetalingen til kjøretøytakstene, noe som vil føre til en økning i kjøretøytakstene. Regelverket for ferjetakster og bompengetakster vil være basert på en samordnet elektronisk billettering. Videre vil takstgruppene ta utgangspunkt i en samfunnsøkonomisk prissetting som vil være provenynøytral, med rabattordninger for storbrukere basert på bruk og ikke forskuddsbetalte beløp. Kapasitetskostnader bør dekkes. En av de største utfordringene framover er å legge til rette for at mest mulig av trafikkveksten finner sted utenom trafikktoppene. Dette vil begrense både vekst i offentlige tilskudd og behovet for takstøkninger totalt sett. Ferjer er kostbare både i anskaffelse og drift. Et av de viktigste virkemidlene for å få til en balansert utvikling er å la takstene signalisere at ferjekapasitet koster. Da bør en nok tillate at prisene kan variere i retning av et slikt opplegg som er vist i vårt takstalternativ 1. Et takstsystem på ferjer med vinterrabatt og et visst påslag når en erfaringsmessig kan vente køer, vil kunne være et viktig bidrag til å få en enda mer effektiv ferjesektor. Kapasiteten i det norske ferjenettet er rimelig god i dag, og det er få steder hvor det er kapasitetsproblemer. Norge er for tiden inne i en økonomisk høykonjunktur, og veksten i passasjerkilometer på veg har ligget på rundt 2 % årlig siden årtusenskiftet. Over en femårsperiode tilsvarer dette en trafikkvekst på rundt 10 %. Køer kan oppstå i løpet av relativt kort tid med denne veksten. Det er imidlertid viktig at systemet framstår som enkelt og oversiktlig for brukerne, slik at det er klart hva man skal betale for den aktuelle ferjeturen. Derfor vil et slikt system ikke kunne bli fullt ut korrekt i forhold til markedsforholdene i det enkelte samband og til enhver tid, men takstalternativ 1 innebærer etter vårt syn en forbedring i forhold til i

10 6 Sammendrag dag. Det ligger også inne i dette resonnementet at gratis ferjer for alle vil skape en økt etterspørsel som høyst sannsynlig vil kreve en betydelig kapasitetsøkning og en vesentlig økning i det offentliges utgifter. Passasjerfritak og noe høyere takster om sommeren henger sammen. Et av målene med dette arbeidet er å vurdere et system med fritak for passasjerbetaling for å få til en ønsket forenkling i innkrevingen. I forhold til behovet for å prise noe mer i retning av samfunnsøkonomiske prinsipper, kan ordningen med passasjerfritak redusere takstene for deler av sommertrafikken, som i stor grad dimensjonerer ferjetilbudet. Uten at dette blir kompensert med noe høyere kjøretøytakster om sommeren kan passasjerfritak bidra til å øke kapasitetspresset om sommeren. Grunnen er at passasjerbelegget pr. bil er vesentlig høyere hos sommerturistene. Dette kan slå positivt ut for turismen, men kan fort bli en dyr ordning for ferjesektoren på grunn av et mulig økt kapasitetsbehov dersom de lavere prisene øker etterspørselen etter bilplasser på dekk og/eller legger press på passasjerkapasiteten som er definert i sertifikatene. Vi har derfor sett på muligheten for å kunne dekke inn den manglende passasjerbetalingen gjennom en ordning med sommerpåslag på biltakstene. Samtidig er det grunn til å understreke at en vesentlig rabatt kan bli opprettholdt og utvidet til å gjelde alle ferjesamband, der de som benytter rabatt om sommeren reiser til samme pris som ellers i året. Slik vi ser det, henger en ordning med sommerpåslag og passasjerfritak tett sammen. Storbrukerrabatter og sommerpåslag er omstridt. En variant av vårt alternativ 1 med sommerpåslag og passasjerfritak har vært på høring. I dette forslaget lå også en oppfølging av målsettinger om å tilgodese storbrukerne. Dette ble gjort på den måten at reisende som benyttet et ferjesamband 10 ganger eller mer i måneden skulle få 60 % rabatt, mens alle som kjøper kort skulle få 20 % rabatt. Dette ville medført at et betydelig antall reisende ville fått et vesentlig påslag, mens storbrukerne ville kommet ganske godt ut. Spesielt sterk var reaksjonen fra næringslivet som opplevde forslaget som en forverring spesielt for tunge biler som ikke benyttet ferje ofte nok til å komme over storbrukergrensen. Som et resultat av dette har vi modifisert vårt forslag om sommerpåslag og passasjerfritak. Vi har også utarbeidet et alternativ 2 med en forenklet passasjerbetaling tilpasset automatbetaling, 40 % rabatt som i dag men med utvidet funksjonsområde, 4 bilgrupper og ellers like takster året rundt. Takstalternativene er utformet slik: Alternativ 1: Ikke passasjerbetaling. Takstgruppe B1 ( 6 meter) har fått et tillegg omtrent tilsvarende ca 1 voksen passasjer. Takstgruppe B3 (11,01-15 meter) har fått et tillegg omtrent tilsvarende 1 voksen og 1 barn, sammenlignet med alternativ 2. De fleste busser befinner seg i denne gruppen. Differensiering mellom sommer og ellers i året, der det er lagt inn en 20 % økning i perioden 15. juni-15. august. 40 % rabatt for alle kortbrukere. Kortet skal på sikt kunne brukes i hele Norge.

11 Sammendrag 7 Alternativ 2: Forenkelt passasjerbetaling. Reduserte sonesatser i 5 kr trinn tilrettelagt for automatbetaling, og ingen rabatt. Ingen differensiering mellom sommer og ellers i året. 40 % rabatt for alle kortbrukere. Kortet skal på sikt kunne brukes i hele Norge. Disse forslagene er basert på prinsippene som lå til grunn for prøveregulativet. En overgang fra 9 til 4 bilgrupper vil nødvendigvis føre til at noen av dagens kjøretøygrupper får et vesentlig påslag i takstene. Andre grupper får en betydelig nedgang. Dette omtaler vi nærmere nedenfor. Som et bakteppe for fordelingsvirkningene av de nye takstforslagene så viser tabell 1 antall passeringer på norske riksvegsamband i 2003, fordelt etter kjøretøy. Kjøretøygrupper B2 ( = 6 m) B3 (6,01-7 m) B4 (7,01-8 m) B5 (8,01-10 m) B6: (10,01-12 m) B7 (12,01-14 m) B8 (14,01-17 m) B9 (17,01-19 m) B10 (19+ m) SUM % fordeling 89,6 % 0,7 % 0,7 % 2,5 % 1,3 % 0,5 % 2,1 % 2,4 % 0,1 % 100,0 % Antall Tabell 1 Fordeling av ferjetrafikk på bilgrupper. Biler 6 meter utgjør den klart største andelen av ferjebruken. De lengre kjøretøyene bidrar selvsagt mer til samlede takstinntekter enn denne fordelingen skulle tilsi. De vanlige bilene er en av gruppene som blir minst påvirket av takstomleggingen, med unntak av enkeltbillettbrukere om sommeren i alternativ 1. De aller lengste bilene blir også lite påvirket av omleggingen, selv om de får et visst påslag på de aller lengste sambandene, og om sommeren for enkeltbillettbrukere. Her har vi i våre forslag tatt hensyn til de høringsuttalelsene som har kommet inn fra næringen. Sammenligning av takstforslagene med dagens regulativ. Tabellene 2 til 6 viser effekten av de to takstalternativene sammenholdt med dagens ordinære regulativ, både for enkeltbilletter og rabatter. Forutsetningene bak beregningene er vist i kapittel 8. Vi har vist resultatene for sone 3, 8, 25 og 70. Dette utvalget skulle gi et godt inntrykk av virkningene for de sambandslengdene vi har. Tabelloverskriften angir takstalternativ. Den øvre delen av tabellene viser alle bilgrupper der passasjerbelegget for fritidsreiser er inkludert for gruppene (fra dagens regulativ) B2, B3 og B7 (vist for buss). De øvrige bilgruppene har vi ikke regnet med brukes til typiske fritidsformål. Den nedre delen av tabellene viser sammenligning av takster for gruppene B2, B3 og B7 når vi legger inn et lavere passasjerbelegg for å vise effekten av lavere passasjerbelegg for tjenestereiser og reiser til/fra arbeid. Kolonnene merket Nytt er takstene i det nye takstalternativet, mens Eksist er takstene i dagens regulativ. Endring gir prosentvis endring i takstene ved overgang til det nye alternativet, gitt det gjennomsnittlige passasjerbelegget som er beskrevet ovenfor. I venstre del av tabellene finner vi sammenhengen mellom ny og eksisterende bilgruppeinndeling. Vi kan særlig legge merke til bilgruppene B6 og B8 fra dagens regulativ, som blir delt mellom henholdsvis B2 og B3 samt B3 og B4 i det nye. I nedre del av tabellen kan vi også legge merke til at biler på maksimalt 6 meter er vist både med et gjennomsnittlig passasjerbelegg på 0,4, og med 2 personer i bilen. Bortsett fra dette forholdet og antatt passasjerantall på busser så viser tabellen takstene basert på gjennomsnittlig passasjerbelegg. For den enkelte trafikant vil dette

12 8 Sammendrag selvsagt måtte regnes ut fra heltallige personer, men vi finner det riktigst her å vise den gjennomsnittlige endringen for de ulike bilgruppene. Tabell 2 viser sammenligningen av enkeltbillettbetaling om sommeren i alternativ 1 med sommerpåslag. Alt 1 Sommer, fritidsreiser for B2 og B3 samt B7 (buss) i nåværende regulativ, øvrige reiser Bilgruppe inkl. tjeneste for de andre gruppene. Normalpriser. Transportavstand Sone 3 Sone 8 Sone 25 Sone 70 Ny Eksist Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring B1 B2 (= 6 m) % % % % B3 (6,01-7 m) % % % % B2 B4 (7,01-8 m) % % % % B5 (8,01-10 m) % % % % B6 (10,01-11 m) % % % % B6 (11,01-12 m) % % % % B3 B7 (12,01-14 m) % % % % B8 (14,01-15 m) % % % % B8 (15,01-17 m) % % % % B4 B9 (17,01-19 m) % % % % B10 19,01-22 m) % % % % Bilgruppe Alt 1 Sommer, øvrige reiser inkl. tjeneste for B2 og B3 samt B7 (snitt buss og andre) i nåværende regulativ. Normalpriser. Transportavstand Sone 3 Sone 8 Sone 25 Sone 70 Ny Eksist Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring B1 B2 (= 6 m) % % % % B1 B2 (med 1 pass.) % % % % B2 B3 (6,01-7 m) % % % % B3 B7 (12,01-14 m) % % % % Tabell 2 Alternativ 1, sommer. Sammenligning med dagens regulativ, enkeltbillettbrukere. Alle referanser til kjøretøyklasser refererer seg til dagens regulativ. Sammenligningen viser at sommerpåslaget gir en økning på opp mot 28 % for biler 6 meter (B2) for fritidsreisende. Biler under 7 meter med lavt passasjerbelegg får en vesentlig økning. Vi ser også at effekten av sammenslåing til færre bilgrupper påvirker B3, B6 (11-12 meter) og B8 (15-17 meter) negativt. B4 og B9 får også en vesentlig økning. Dette skyldes at de havner i første halvdel av en høyere takstgruppe i det nye regulativet. Med motsatt fortegn finner vi B6 (opp til 11 meter), samt mindre økning for B8 (opp til 15 meter) og B10, fordi disse befinner seg i slutten av lengdeintervallet i de nye takstgruppene. Dette er en nødvendig konsekvens av overgang til et regulativ med færre bilgrupper. Det er grunn til å legge merke til at busser kommer gunstig ut selv med sommerpåslag, på grunn av fritak for passasjerbetaling. Vi ser at det er kun mindre forskjeller mellom korte og lange samband når det gjelder disse endringene. Vi ser også at de fleste bilgruppene får et påslag. Dette påslaget er delvis et resultat av behovet for å dekke inn passasjerinntekter samtidig som kortbruken er tiltenkt et større gyldighetsområde. De lengste bilene som benytter enkeltbilletter (de er få) får et relativ lite påslag. Situasjonen for disse beskrives best når vi ser på effekten av alternativ 1 (sommer) for rabattbrukere, noe tabell 4 viser. Tabell 3 viser alternativ 1 utenom sommeren, der fullpristakstene er lavere.

13 Sammendrag 9 Alt 1 (utenom sommer), fritidsreiser for B2 og B3 samt B7 (buss) i nåværende regulativ, Bilgruppe Øvrige reiser inkl. tjeneste for de andre gruppene. Normalpriser. Transportavstand Sone 3 Sone 8 Sone 25 Sone 70 Ny Eksist Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring B1 B2 (= 6 m) % % % % B3 (6,01-7 m) % % % % B2 B4 (7,01-8 m) % % % % B5 (8,01-10 m) % % % % B6 (10,01-11 m) % % % % B6 (11,01-12 m) % % % % B3 B7 (12,01-14 m) % % % % B8 (14,01-15 m) % % % % B8 (15,01-17 m) % % % % B4 B9 (17,01-19 m) % % % % B10 19,01-22 m) % % % % Bilgruppe Alt 1 (utenom sommer), øvrige reiser inkl. tjeneste for B2 og B3 samt B7 (snitt buss og andre) i nåværende regulativ. Normalpriser. Transportavstand Sone 3 Sone 8 Sone 25 Sone 70 Ny Eksist Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring B1 B2 (= 6 m) % % % % B1 B2 (med 1 pass.) % % % % B2 B3 (6,01-7 m) % % % % B3 B7 (12,01-14 m) % % % % Tabell 3 Alternativ 1, utenom sommer. Sammenligning med dagens regulativ, enkeltbill. Sammenligningen viser at enkeltbillettakstene utenom sommeren medfører en relativt liten økning for biler 7 meter, med unntak av de som kjører med svært lite passasjerbelegg. Vi ser effekten av sammenslåing til færre bilgrupper påvirker B3, B6 (11-12 meter) og B8 (15-17 meter) negativt, men utslaget er langt mindre for rabattbrukere enn for enkeltbillettbrukere. De øvrige gruppene får enten en nedgang eller en mindre økning i forhold til dagens regulativ. Vi ser at de lengste kjøretøyene kommer gunstig ut med denne ordningen, og bussene kommer svært gunstig ut, selv de med lavt passasjerbelegg. For størstedelen av året vil de aller fleste oppleve en nedgang eller en moderat økning av enkeltbillettakstene. En gruppe av en viss størrelse som vil oppleve en økning, er biler under 7 meter med lavt passasjerbelegg. Tabell 4 viser rabatterte takster for alternativ 1.

14 10 Sammendrag Alt 1, fritidsreiser for B2 og B3 samt B7 (buss) i nåværende regulativ, øvrige reiser inkl. Bilgruppe tjeneste for de andre gruppene. Rabatt, hele året. Transportavstand Sone 3 Sone 8 Sone 25 Sone 70 Ny Eksist Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring B1 B2 (= 6 m) % % 121, % % B3 (6,01-7 m) % % 279, % % B2 B4 (7,01-8 m) % % 279, % % B5 (8,01-10 m % % 279, % % B6 (10,01-11 m % % 279, % % B6 (11,01-12 m % % 445, % % B3 B7 (12, % % 445, % % B8 (14,01-15 m % % 445, % % B8 (15,01-17 m % % 537, % % B4 B9 (17, % % 537, % % B10 19, % % 537, % % Bilgruppe Alt 1, øvrige reiser inkl. tjeneste for B2 og B3 samt B7 (snitt buss og andre) i nåværende regulativ. Rabatt, hele året. Transportavstand Sone 3 Sone 8 Sone 25 Sone 70 Ny Eksist Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring B1 B2 (= 6 m) % % 121, % % B1 B2 (med 1 pas % % 121, % % B2 B3 (6,01-7 m) % % 279, % % B3 B7 (12, % % 445, % % Tabell 4 Alternativ 1, rabatt (lik hele året). Sammenligning med dagens regulativ. Rabatten om sommeren regnes med 40% ut fra takst utenom sommeren, hvilket gir 50 5 effektiv rabatt om sommeren. Sammenligningen viser at rabattordningen under sommerpåslaget skjermer kortbrukere for biler 6 meter (B2), med unntak av de som kjører med svært lite passasjerbelegg. Vi ser effekten av sammenslåing til færre bilgrupper påvirker B3, B6 (11-12 meter) og B8 (15-17 meter) negativt, men utslaget er langt mindre for rabattbrukere enn for enkeltbillettbrukere. De øvrige gruppene får enten en nedgang eller en mindre økning i forhold til dagens regulativ. Vi ser at de lengste kjøretøyene kommer gunstig ut med denne ordningen, og bussene kommer svært gunstig ut, selv de med lavt passasjerbelegg. Alternativ 1 med sommerdifferensiering skjermer altså de fleste ferjeavhengige kortbrukerne om sommeren. Til gjengjeld får de som reiser sjeldnere med enkeltbillett en økning som for noen grupper er betydelig. Dette har en rimelig fordelingseffekt i og med at faste brukere skjermes, mens de som er sjeldnere brukere (der ferjeutgifter utgjør en relativt liten del av husholdningens utgifter), må betale noe mer. I samfunnsøkonomisk forstand er dette et slags kompromiss i og med at de ferjeavhengige brukerne også dimensjonerer kapasitet, men de bærer lite av merkostnadene ved kapasitetsøkningen. Dette er på sett og vis analogt med den situasjonen vi har på kollektivtransport særlig i kapasitetsbelastede byområder der den typiske reisende under rushet reiser med rabatt. Forskjellen er at kortbrukerne erfaringsmessig er i mindretall på ferjer om sommeren, slik sett kan sommerpåslaget sies å være ganske treffsikkert. Alternativ 1 gir et vesentlig påslag på enkeltbilletter om sommeren, og dette påslaget gjelder de fleste gruppene uten busser og de lengste vogntogene. Utenom sommeren er enkeltbillettakstene slik at endringene blir små for de aller fleste, men noen grupper får et vesentlig påslag. Bussene kommer meget gunstig ut, og de lengste vogntogene skjermes. Denne tendensen forsterkes når vi ser på de rabatterte

15 Sammendrag 11 billettene. I og med at vi ikke har valgt å differensiere rabattene etter bruk (med basis i resultatene fra høringen, se vedlegg), vil dagpendlere med kun fører i bilen oppleve et vesentlig prispåslag med alternativ1. Tabell 5 viser enkeltbillettutleggene for alternativ 2 sammenlignet med dagens regulativ. Vi minner om at dette alternativet har en forenklet passasjerbetaling og ikke sommerpåslag. Alt 2, fritidsreiser for B2 og B3 samt B7 (buss) i nåværende regulativ, øvrige reiser inkl. Bilgruppe tjeneste for de andre gruppene. Normalpriser. Transportavstand Sone 3 Sone 8 Sone 25 Sone 70 Ny Eksist Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring B1 B2 (= 6 m) % % % % B3 (6,01-7 m) % % % % B2 B4 (7,01-8 m) % % % % B5 (8,01-10 m) % % % % B6 (10,01-11 m) % % % % B6 (11,01-12 m) % % % % B3 B7 (12,01-14 m) % % % % B8 (14,01-15 m) % % % % B8 (15,01-17 m) % % % % B4 B9 (17,01-19 m) % % % % B10 19,01-22 m) % % % % Alt 2, øvrige reiser inkl. tjeneste for B2 og B3 samt B7 (snitt buss og andre) i nåværende Bilgruppe regulativ. Normalpriser. Transportavstand Sone 3 Sone 8 Sone 25 Sone 70 Ny Eksist Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring B1 B2 (= 6 m) % % % % B1 B2 (med 1 pass.) % % % % B2 B3 (6,01-7 m) % % % % B3 B7 (12,01-14 m) % % % % Tabell 5 Alternativ 2. Sammenligning med dagens regulativ, enkeltbill. Her har vi lagt inn det samme passasjerbelegget for begge regulativene, med tilhørende passasjertakster. For biler på 6 meter og under kompenserer de noe lavere passasjertakstene i alternativ 1 et stykke på veg for de høyere kjøretøytakstene. Dette gjelder i liten grad for biler over 6 meter (utenom bussene). Sammenligningen viser at enkeltbillettakstene utenom sommeren medfører nedgang eller marginal økning for biler 6 meter (B2). Også her ser vi at effekten av sammenslåing til færre bilgrupper påvirker B3, B6 (11-12 meter) og B8 (15-17 meter) mest negativt. Gruppene B4 og B9 får også en økning. De øvrige gruppene får enten en nedgang eller en viss økning i forhold til dagens regulativ. Vi ser at de lengste kjøretøyene kommer relativt godt ut med denne ordningen, sammenlignet med dagens regulativ. Bussene kommer også her ganske gunstig ut på grunn av noe lavere passasjertakster i det nye forslaget, men effektene er langt mindre enn i alternativ 1 uten passasjerbetaling. De bilgruppene som faller inn i slutten av de nye lengdeintervallene får typisk en takstreduksjon eller marginal endring (B6, B8 opp til 15 meter, og B10). Tabell 6 viser rabatterte billetter for alternativ 2 sammenlignet med dagens regulativ.

16 12 Sammendrag Alt 2, fritidsreiser for B2 og B3 samt B7 (buss) i nåværende regulativ, øvrige reiser inkl. tjeneste Bilgruppe for de andre gruppene. Rabatt. Transportavstand Sone 3 Sone 8 Sone 25 Sone 70 Ny Eksist Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring B1 B2 (= 6 m) 43, % % % % B3 (6,01-7 m) 112, % % % % B2 B4 (7,01-8 m) 103, % % % % B5 (8,01-10 m) 103, % % % % B6 (10,01-11 m) 103, % % % % B6 (11,01-12 m) % % % % B3 B7 (12,01-14 m) % % % % B8 (14,01-15 m) % % % % B8 (15,01-17 m) % % % % B4 B9 (17,01-19 m) % % % % B10 19,01-22 m) % % % % Alt 2, øvrige reiser inkl. tjeneste for B2 og B3 samt B7 (snitt buss og andre) i nåværende Bilgruppe regulativ. Rabatt. Transportavstand Sone 3 Sone 8 Sone 25 Sone 70 Ny Eksist Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring Nytt Eksist Endring B1 B2 (= 6 m) 37, % % % % B1 B2 (med 1 pass.) 46, % % % % B2 B3 (6,01-7 m) 106, % % % % B3 B7 (12,01-14 m) % % % % Tabell 6 Alternativ 2. Sammenligning med dagens regulativ, rabatt. Generelt er de prosentvise forskjellene her nokså tilsvarende situasjonen i tabell 5. Sammenligningen viser at enkeltbillettakstene utenom sommeren medfører nedgang eller marginal økning for biler 6 meter (B2). Også her ser vi at effekten av sammenslåing til færre bilgrupper påvirker B3, B6 (11-12 meter) og B8 (15-17 meter) mest negativt. Gruppene B4 og B9 får også en økning. De øvrige gruppene får enten en nedgang eller en viss økning i forhold til dagens regulativ. Vi ser at de lengste kjøretøyene kommer relativt godt ut med denne ordningen sammenlignet med dagens regulativ. Bussene kommer også her ganske gunstig ut på grunn av noe lavere passasjertakster i det nye forslaget, men effektene er langt mindre enn i alternativ 1 uten passasjerbetaling. De bilgruppene som faller inn i slutten av de nye lengdeintervallene får typisk en takstreduksjon eller marginal endring (B6, B8 opp til 15 meter, og B10). De som kommer best ut av alternativ 2 er vanlige personbiler, busser og de lengste vogntogene samt enkelte av de mellomliggende gruppene som faller inn mot slutten av de nye lengdegruppene. De som kommer dårligst ut, er de bilgruppene som kommer inn i begynnelsen av de nye lengdegruppene. De som blir påført mer enn 5 % prisøkning dersom alternativ 2 blir valgt (B3, B4, B6 (11-12 meter), B8 (15-17 m) og B9) utgjør 5-6 % av trafikkvolumet på ferjene. Alternativ 2 innebærer relativt små endringer for de aller fleste ferjebrukerne, også de som pendler med kun fører i bilen. Målsettingen om fjerning av passasjerbetaling for å forenkle passasjerbetalingen og en viss differensiering i perioder der en kan forvente kapasitetspress, blir imidlertid ikke oppfylt dersom alternativ 2 blir valgt. Mulige vridningseffekter taler for en skrittvis tilnærming. Dersom reisemønsteret er slik at flere er sjelden reisende men at de reiser over et visst antall samband i året, så kan dette skape vridningseffekter når funksjonsområdet for kortet blir utvidet. Vi har imidlertid ikke data som kan understøtte om slik adferd er utbredt. Vi tror uansett at reisende i arbeid som har dette mønsteret kan ha tatt ut mye av dette potensialet

17 Sammendrag 13 ved å tilpasse seg med flere rabattkort. Reisende i arbeid utgjorde om lag 35 % av trafikken i Dersom vi som et worst case sier at alle skulle gå over til kort om sommeren, innebærer det et inntektsbortfall på rundt 160 mill. kr. i alternativ 1 og rundt 110 mill. kr. årlig i alternativ 2. Ser vi hele året under ett, er potensialet for inntektsbortfall på rundt 400 mill. kr i året for alternativ 1 og 300 mill kr. i alternativ 2 dersom alle går over til kort. På bakgrunn av usikkerheten om inntektsbortfallet tror vi det vil være hensiktsmessig å prøve ut det nye takstsystemet i et begrenset område der en ser på hva konsekvensene av økt funksjonsområde for kortene kan bli, særlig for B1 og B2 der vridningspotensialet er størst. En kan la en landsomfattende ordning kun omfatte kjøretøygruppene B3 og B4 til å begynne med. Denne kjøretøygruppen har høyest innslag av gjennomgående næringstransporter, og har sannsynligvis langt på veg tilpasset seg allerede ved bruk av flere rabattkort. Vi tror at en slik skrittvis tilnærming er bedre enn at takstnivået skrus opp for å ta høyde for kraftige vridninger. For B1 og B2 kunne en eksempelvis valgt hjemmefylket som funksjonsområde for rabattkortet, eller fylkespar som Hordaland + Sogn og Fjordane eller Møre og Romsdal + Sogn og Fjordane som et felles funksjonsområde. Helgelandskysten med relativt mange ferjeselskaper samt Trøndelagsfylkene kunne også tjent som et slikt avgrenset område. Oppsummering og anbefaling. Dersom en skal velge et takstsystem som i størst grad oppfyller de målsettinger som har vært nevnt i en rekke offentlige dokumenter (kapittel 1), så oppfyller alternativ 1 disse i størst grad. Det betyr at passasjerbetaling faller bort, og at det blir en viss differensiering mellom sommermånedene og ellers i året. Faste brukere blir i hovedsak skjermet fordi rabattert pris blir den samme om sommeren som ellers i året, men personbiler med kun fører får en viss økning. Passasjerfritak og sommerpåslag henger sammen, fordi passasjerfritak om sommeren kan stimulere etterspørsel og skape kapasitetspress til en kostnad som det på sikt vil være ønskelig å få dekket inn. Fokus på prisdifferensiering for å lage et samfunnsøkonomisk mer effektivt system, samtidig som faste brukere skjermes, tilsier valg av alternativ 1. Dersom en ønsker en forenkling av kjøretøytakstene men der en ønsker å beholde passasjerbetalingen, så ivaretar alternativ 2 dette. Imidlertid vil ikke dette alternativet etter vår mening svare godt på en del viktige utfordringer som blir reist i dokumentene sitert i kapittel 1. Valg av alternativ 2 vil i større grad innebære et kompromiss.

18

19 1 Innledning Bakgrunnen for dette arbeidet er et ønske om en forenkling av dagens 9 bilgrupper i retning av en harmonisering med takstsystemene i AutoPASS, og i form av et system som egner seg for elektronisk billettering. Dette er omtalt i en rekke offentlige dokumenter. I St. prp. nr 1 ( ) heter det (s.70): Av hensyn til trafikantene og av effektivitetshensyn har Samferdselsdepartementet som målsetting å utarbeide et felles betalingssystem på bompengestasjoner og ferjer innen Dette innebærer at ferjetakstene må tilpasses dagens betalingsløsninger på veg. En forutsetning for dette er en harmonisering av regelverket for ferjetakster og bompengetakster, med et ferjeregulativ med færre takstgrupper for kjøretøy og en overføring av passasjerbetalingen til kjøretøytakstene, noe som vil føre til en økning i kjøretøytakstene. Regelverket for ferjetakster og bompengetakster vil være basert på en samordnet elektronisk billettering. Videre vil takstgruppene ta utgangspunkt i en samfunnsøkonomisk prissetting som vil være provenynøytral, med rabattordninger for storbrukere basert på bruk og ikke forskuddsbetalte beløp. I Nasjonal Transportplan (St. meld. nr. 46 ( ) gjentas behovet for en samordnet billettering, med følgende utdypning om tidsdifferensiering og fritak for passasjerbetaling (s. 93): Tidsdifferensiering av takster kan være et redskap til å utjevne etterspørselen etter ferjereiser, samtidig som det kan utsette eller redusere investeringsbehovet innen riksvegferjedriften. Regelverket åpner for takstdifferensiering, men mulighetene har hittil blitt lite utnyttet. For å sikre en samfunnsøkonomisk bedre utnyttelse av ferjeflåten vil departementet vurdere mer aktiv bruk av tidsdifferensierte takster i planperioden Gratis ferjer for passasjerer vil redusere kostnader ved billettsystemer og billettering, og lette samordningen med bompengeregulativet. Kostnadene og ved innføring av et samordnet billetteringssystem på riksveg og ferje vil bli vesentlig lavere, fordi systemet ikke skal samordnes med de mange forskjellige elektroniske billetteringssystemene i kollektivtrafikken i fylkene. Inntekster fra passasjerbetaling utgjør ca 300 mill. kr, eller om lag 25 % av billettinntektene i ferjedriften. Virkningene av å frita passasjerene for betaling vil øke kjøretøytakstene. St. meld. nr. 46 ( ) drøfter virkningene av dette (s. 93): Selv om kjøretøy med få passasjerer kan få økte takster med en slik reform, er det grunn til å tro at det gjennomsnittlige takstnivået kan synke, da fritak for passasjerbetaling vil kunne gi en viss kostnadsreduksjon i ferjedriften i form av sparte billetteringskostnader. Denne rapporten dokumenterer grunnlaget for arbeidet med å lage taksttabellen i et nytt Riksregulativ for riksvegferjedriften. De grunnleggende prinsippene for et nytt takstsystem for riksvegferjedriften ble utredet i forbindelse med prøveregulativet som først ble iverksatt i 5 ferjesamband (Solvoll og Jørgensen 2001) og som senere er noe utvidet. Dette regulativet har 3 bilgrupper og fritak for passasjerbetaling. En hovedhensikt med dette prøveregulativet var å lage et system som er tilpasset en samordnet betaling under AutoPASS. Den nye taksttabellen vil bli basert på prinsippene som lå til grunn for prøveregulativet. Spørsmål om passasjerbetaling og antall bilgrupper har vært omstridt, og

20 16 Innledning vi skal her presentere 2 alternativer; ett med og ett uten passasjerbetaling. Et annet spørsmål er knyttet til gjennomgående rabattering eller om man fortsatt skal ha avgrensninger til samband, selskap, fylke eller region. Ideen bak AutoPASS er at det skal etableres et billetteringssystem som skal kunne brukes nasjonalt og som skal gjøre det enklere for trafikantene. Målet er at utformingen av taksttabell og regulativ skal ivareta dette hensynet. Den nye taksttabellen skal være provenynøytral, hvilket betyr at inntektene fra trafikantene skal ligge på samme nivå som i dag, gitt samme trafikkvolum. De pågående forsøkene med prøveregulativet er evaluert, og hovedresultatene vil bli kort presentert nedenfor. Evalueringen tar utgangspunkt i trafikantinntektene i prøveperioden og spørreundersøkelsene fra 2001 og 2003 i de 5 sambandene der prøveordningen først ble igangsatt. Materialet vil i hovedsak bli hentet fra en evalueringsrapport utgitt av Statens vegvesen (Røine 2004). Situasjonen i prøvesambandene danner en viktig premiss for utformingen av takstregulativet. Så langt ser det ut til at prøveregulativet er provenynøytralt. Et av argumentene for en overgang til færre bilgrupper er altså en forenkling og en tilnærming til den kjøretøyinndelingen som en benytter i bompengeprosjekter. Men kostnadene ved bilfrakt på ferjer er klart knyttet til arealbeslag på ferjedekket, og er slik sett prinsipielt forskjellig fra ordinær vegtrafikk. En harmonisering og forenkling mot enkle rabattordninger og få bilgrupper der det samfunnsøkonomiske kostnadsbildet ikke blir reflektert fullt ut (eller tilstrekkelig) i brukerkostnadene, kan stå i motsetning til den trend som går motsatt veg, nemlig mot økt fokus på det samfunnsøkonomiske kostnadsansvarsprinsippet gjennom økt bruk av vegprising eller beslektede regimer for å bedre den samfunnsøkonomiske effektiviteten i trafikkavviklingen. I prøveregulativet inngår passasjertakstene i biltakstene, i den forstand at dette takstregulativet skal være provenynøytralt i forhold til det gjeldende. Det er usikkert om dette vil innebære en samfunnsøkonomisk effektiviseringsgevinst, totalt sett. Det er også kostnader knyttet til passasjerfasiliteter ombord i ferjene, slik norske riksvegferjer er utformet - selv om disse kostnadene på marginen nok er små. Men det kan oppstå et effektivitetstap fordi bilbrukerne nå i prinsippet må dekke opp den fjerdedelen av trafikkinntektene som passasjerene nå slipper å betale. Kjøretøytakstene utenom trafikktoppene overstiger sannsynligvis korttidsmarginalkostnadene. Vi drøfter dette noe nærmere nedenfor. Det nye takstopplegg skal i størst mulig grad ivareta hensyn til en samfunnsøkonomisk riktig prising av ferjetjenester, gitt de begrensninger som eksisterer både i forhold til provenykrav og til samferdselspolitiske føringer når det gjelder f. eks. takstdifferensiering. Rapporten vil drøfte ferjetakster i et samfunnsøkonomisk perspektiv.

21 2 Om prinsipper for takstfastsettelse Prinsipper for takstfastsettelse Fergene er en del av det nasjonale riksvegnettet i Norge. Fergepolitikk og takstpolitikk er derfor forankret i vegpolitikken. Takstfastsettelsen er bare en del av fergepolitikken, men takstpolitikken henger nøye sammen med dimensjonering av tilbudet mht flåtens størrelse, sammensetning, seilingsfrekvens, og tilskuddsbehov i sektoren. Befolkningen og næringslivet har både direkte nytte av tilbudet gjennom bruken og indirekte/avledet gjennom tilgjengelighet for transport av varer inn og ut av områder som ikke har fast vegforbindelse. I dette perspektivet er utformingen av fergetilbudet mht seilingstider og hyppighet trolig minst like viktig som takstene. Grunnen til at slike forhold er relevante her, er at takstpolitikken legger føringer på det fergetilbudet som en kan få realisert, gitt at tilskuddene til ferjedriften ikke skal øke i realverdi. En underliggende føring i forhold til ferjetaktsystemet er likhetsprinsippet, nedfelt i målsettingene i dagens takstsystem om at det ikke skal koste ferje enn å kjøre tilsvarende strekning på veg (+ et rimelig påslag), og at det skal koste det samme å benytte ferjene, gitt sambandets lengde og kjøretøyets lengde og benyttet billettform. Den grunnleggende prinsipielle forskjellen er at ferjene har et annet kostnadsbilde enn vegene. I følge økonomisk teori skal kostnadene ved et gode belastes brukeren etter marginalkostnadsprinsippet. Prisene skal være signalet til brukerne om hva bruken av godet koster. På vegnettet skal marginalkostnadene være tatt inn i drivstoffavgiftene. Analyser (bl a Eriksen 1999) viser at lette kjøretøy i hovedsak bærer sitt marginale kostnadsansvar, mens tyngre kjøretøy ikke gjør det i samme grad. Til marginalkostnadsbegrepet hører også trafikantenes ventetid og eventuell skjult ventetid. Det teoretiske grunnlaget finnes bl.a. i Turvey og Mohring (1975), anvendt innenfor kollektivtransport av Larsen (1993). Når det gjelder ferjedrift vil analogien være at kostnaden ved å frakte ett ekstra kjøretøy legges til grunn for hva kjøretøyene skal betale, gitt at det ikke er noen finansielle beskrankninger som eksempelvis et provenykrav. I perioder der det ikke er kapasitetsproblemer vil dette tilsvare de korttidsmarginale kostnadene (KMK) ved ferjedrift. I perioder med kø kan prisen øke til langtidsmarginale kostnader (LMK) uten at det er grunnlag for å utvide kapasiteten. Dersom betalingsvilligheten overstiger LMK i en tilstrekkelig lang periode til at kostnadene ved tilleggskapasitet dekkes inn, er det grunnlag for å utvide kapasiteten. Er det finansielle skranker (f.eks. begrensninger på tilskuddsvolumet), så finnes det regler for hvordan man i slike tilfeller skal avvike fra marginalkostnadsprissetting for å kunne sikre tilstrekkelig inntektsproveny. Dette er drøftet blant annet i Hervik, Olstad og Bråthen (1987), Bråthen (1994), begge med basis i Baumol og Bradford (1970), samt i Solvoll m fl (1997 og 2001). Et prissystem basert på rene samfunnsøkonomiske kriterier vil kunne bryte med prinsippene om lik prissetting. Dette behøver ikke å bety at et slikt system vil bryte med prinsippet om at ferjene er en del av vegnettet. Om en i ferjenettet innfører et prissystem basert på klassisk marginalkostnadsprising, så vil dette innebære et signal

22 18 Kap. 2 Prinsipper takstfastsettelse til brukerne om brukskostnader, på lik linje med f.eks. vegprising i et bysystem der en tar eksterne køkostnader inn som en del av marginalkostnadene. Dette innebærer i praksis at man prissetter bruken av vegnettet ulikt, ut fra den samfunnsøkonomiske ressursoppofrelsen som bruken innebærer. Det er en trend i retning av å kunne åpne for prisdifferensiering i vegnettet både i Norge (NTP , St. meld. nr ) og innenfor EU-området. Prissetting etter LMK i forhold til KMK Prissetting etter LMK bety at man priser over det som er kortsiktig optimalt, gitt at ferjene har ledig kapasitet. Slik prissetting betyr, dersom den skal være effektiv, implisitt at kapasiteten er optimalt utnyttet, hvilket vil si fulle ferjer og sannsynligvis et visst innslag av gjenstående biler. I underlagsrapporten for prøvetakstregulativet (Solvoll og Jørgensen 2001) er LMK, med en viss korreksjon for antatt ulik priselastisitet i noen delmarkeder, brukt som tilnærming for optimalt avvik fra KMK. Dette gjøres for å kunne dekke opp den inntjening som skal til for å ta hensyn til at realtilskuddene ikke skal øke. I tillegg må fullpristakstene øke med om lag 25%, blant annet for å kunne ta hensyn til at persontakstene nå skal inkluderes i kjøretøytakstene. Dersom samband i store deler av året har mye ledig kapasitet, kan en slik prissetting innebære et vesentlig effektivitetstap fordi taksten blir satt vesentlig over KMK. Dette effektivitetstapet vil for en stor del ramme varetransporter og vil kunne bidra til å øke avstandsulempene for viktige deler av det distriktsbaserte næringslivet. En måte å redusere dette problemet på, vil være å tidsdifferensiere takstene mer i takt med etterspørselen. Det er imidlertid god grunn til å vurdere takster, tilbudt kapasitet, brukernytte og offentlige tilskudd i sammenheng dersom man virkelig ønsker å gå et vesentlig skritt i retning av større markedseffektivitet i sektoren. Den tekniske (interne) effektiviteten i sektoren og størrelsen på forbedringspotensialet der vil også være et ledd i denne diskusjonen. En slik analyse ligger imidlertid utenfor rammen av dette arbeidet, og vi har lagt arbeidet som ligger til grunn for prøveregulativet til grunn for utarbeidelsen av takstforslagene i denne rapporten.

23 3 Hovedutfordringer for et markedseffektivt ferjesystem Hovedutfordringen er å få etablert et takstsystem som både er kompatibelt med AutoPASS og som samtidig ivaretar hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet og politiske rammebetingelser best mulig. Et nytt takst- og rabattsystem må utformes under hensyn til en del tekniske og politisk/administrative begrensninger. På et rent faglig grunnlag skal vi nå reflektere kritisk over noen forhold som generelt har betydning for utforming av takstsystemer i denne sektoren. Disse forholdene kan nok i denne sammenhengen bli betegnet som urealistiske å kunne bli oppfylt fullt ut, men en utforming av takst- og rabattsystemer bør like fullt anvende disse prinsippene så langt det er praktisk mulig. Vi finner grunn til kort å omtale dem som en del av bakteppet for det arbeidet som er gjort. Takstene bestemmer mye av tilbudet. Fergene er en del av riks- og stamvegnettet i Norge. Fergedriften og takstpolitikken er derfor forankret i vegpolitikken. Ferjetakstsystemet er i dag basert på et likhetsprinsipp. For et gitt kjøretøy skal det koste det samme å benytte ferjene i samme takstsone, uansett hvor i landet sambandet ligger. Inntektene fra trafikantene bestemmer langt på veg kvaliteten på ferjemateriellet og hvor ofte ferjene kan gå. Det offentlige yter i dag et årlig tilskudd på over 1 mrd. kr. til ferjedriften. Det er et mål å begrense veksten i disse tilskuddene. Et viktig spørsmål er om takstsystemet kan utformes mer kreativt for å få mer ut av de offentlige tilskuddene, til nytte for brukerne. Målet er at det nye takstsystemet skal bli et steg i riktig retning. Mer nyansert prising kan forsvares. Taksten skal i utgangspunktet tilsvare den kostnad den enkelte trafikant påfører selve ferjedriften, og den gir dermed et signal om hva bruken av ferja koster. Dette er behandlet i Solvoll m fl (1997 og 2001), arbeider som har blitt kommentert i Bråthen (2001) og Johansen (2001). Riktige takster skal også gjenspeile de kostnader som den enkelte kan påføre andre trafikanter i form av økt venting hvis det oppstår kapasitetspress. Køer koster samfunnet dyrt, fordi samlet produktivitet går ned på grunn av at køtid har en alternativ anvendelse i produktiv virksomhet. I perioder med kapasitetspress bør prisen derimot kunne økes for å dekke inn de samfunnsøkonomiske kostnadene ved køer. Disse kostnadene kan vi observere på to måter; enten som kostnaden ved den ekstra ferjekapasiteten som må settes inn for å fjerne køen, eller som tapet ved venting i stedet for å kunne bruke tida til mer produktiv virksomhet. Dersom trafikken er høy nok og betalingsdyktig slik at kostnaden ved å sette inn større kapasitet blir dekket, så øker vi kapasiteten. Hvis ikke, lar vi være. Slike prisvariasjoner finner vi mange steder i samfunnet. I andre deler av transportsektoren som på fly, jernbane og på ferjene til utlandet, er dette helt vanlig. Vi er ikke vant til ulike priser på riksvegferjer, og det er grunn til å forvente at en eventuell innføring av et slikt system er kontroversielt. Det er imidlertid viktig å være klar over at slik prising kan åpne for lavere takster enn i dag utenom de trafikksterke periodene, og i samband der det er ledig kapasitet året rundt. Et slikt takstgrunnlag kan tilsi lavere takster enn i dag både for biler og passasjerer der hvor vi ikke har nevneverdige køer, og der hvor kapasiteten i sambandet er rimelig tilpasset behovet. En del ferjesamband

24 20 Kap. 3 Hovedutfordringer har slike egenskaper blant annet fordi værforhold krever en viss ferjestørrelse. I slike samband bør en senke prisene ned mot de korttidsmarginale kostnadene, der en kan korrigere prisene noe av hensyn tatt til behovet for å dekke et fastsatt inntjeningskrav. Kapasiteten i det norske ferjenettet er rimelig god, og det er få steder hvor det er kapasitetsproblemer. Dette kan tale for en viss forsiktighet når det gjelder prisdifferensiering der en setter takstene vesentlig høyere i trafikksterke perioder. Denne observasjonen er imidlertid økonomisk interessant i seg selv, fordi den kan indikere en viss overkapasitet i dagens ferjenett. Norge er for tiden inne i en økonomisk høykonjunktur, og veksten i passasjerkilometer på veg har ligget på rundt 2 % årlig siden årtusenskiftet. Over en femårsperiode tilsvarer dette en trafikkvekst på rundt 10 %. Dette kan skape krav om utvidet ferjekapasitet på sikt. Dersom vurderingene av kapasitetsbehov ikke blir knyttet til en samfunnsøkonomisk vurdering av nytten av dette, kan en komme til å overinvestere i forhold til trafikkmarkedets betalingsvillighet. Kort fortalt skal en ut fra effektivitetsbetraktninger ikke investere i ny kapasitet før volumet av betalingsvillige trafikanter i de kapasitetsdimensjonerende tidsperiodene er tilstrekkelig til å dekke kapasitetskostnadene Et takstsystem basert på mer samfunnsøkonomiske kriterier vil nok bryte med det likhetsprinsippet som vi omtalte ovenfor (og som vi har både i dagens regulativ og i det nye som nå prøves ut lokalt). Variable priser vil likevel ikke bryte med prinsippet om at ferjene er en del av vegnettet. Om en i ferjenettet innfører et system med noe mer variasjon i prisene, så vil dette gi et signal til brukerne om hva det faktisk koster å benytte ferjene på ulike tidspunkter. Det samme prinsippet ligger til grunn for vegprising i byer. Det fremste eksempelet på slik prising er London der en på kort tid har oppnådd betydelige resultater i forhold til reduserte køer og bedret framkommelighet. Det er grunn til å regne med at vegprising også kan vinne terreng i enkelte norske byer der en står ovenfor køer og miljøproblemer. En av de største utfordringene er å legge til rette for at mest mulig av trafikkveksten framover finner sted utenom trafikktoppene. Dette vil begrense både vekst i offentlige tilskudd og behovet for takstøkninger totalt sett. Ferjer er kostbare både i anskaffelse og drift. Et av de viktigste virkemidlene for å få til en balansert utvikling er å la takstene signalisere at ferjekapasitet koster. Da bør en nok tillate at prisene kan variere i retning av et slikt opplegg som vi har beskrevet ovenfor. Et takstsystem på ferjer med vinterrabatt og et visst påslag når en erfaringsmessig kan vente køer, vil kunne være et viktig bidrag til å få en enda mer effektiv ferjesektor. Som nevnt ovenfor er køproblemene i ferjesamband relativt små i dag, men køer kan oppstå i løpet av relativt kort tid med den betydelige trafikkveksten vi ser i dag. Det er imidlertid viktig at systemet framstår som enkelt og oversiktlig for brukerne, slik at det er klart hva man skal betale for den aktuelle ferjeturen. Derfor vil et slikt system ikke kunne bli fullt ut korrekt i forhold til markedsforholdene i det enkelte samband og til enhver tid, men man bør kunne komme et godt stykke videre fra der man er i dag. Ett av takstalternativene innebærer en slik differensiering. Gir et takstsystem uten passasjerbetaling et godt bidrag til en mer effektiv ferjedrift? Det takstsystemet som nå er under utprøving fører inntektstapet ved gratis passasjerbefordring over som ekstra betaling bilistene, samtidig som antall bilgrupper blir redusert. Bilistene dekker godt og vel dekker sine marginale