Fylkesmannen i Buskerud

Transkript

1 Fylkesmannen i Buskerud BuskerudfUsKornm UflC Sentraladministrasjon.v ksnr.:dok.nr: Vår dato: Vår referanse: Arkivnr.: Deres referanse: / Saksbehandler:Anita Rolland F. Fuglesang Buskerud Fylkeskommune Postboks Drammen Ark.kode: S.ansv.: S.beh.: Gradefing: I nnvalgstelefon: Oversendelse av endelig tilsynsrapport - Tilsyn med voksnes rett til videregående opplæring - Buskerud fylkeskommune Fylkesmannen i Buskerud viser til tidligere korrespondanse om tilsynet med Buskerud fylkeskommune og voksnes rett til videregående opplæring. Vedlagt følger Fylkesmannens endelige tilsynsrapport for tilsynet med voksnes rett til videregående opplæring. Fylkesmannen har på bakgrunn av fylkeskommunes tilbakemelding på vår foreløpige tilsynsrapport datert 31. januar 2011, foretatt noen endringer i rapporten. Buskerud fylkeskommune er i rapporten gitt to pålegg med tilhørende korreksjonspunkter, samt en anbefaling. Påleggene er gitt i form av enkeltvedtak som kan påklages til Utdanningsdirektoratet. Fylkesmannen har i tilsynsrapporten bedt Buskerud fylkeskommune om å inngi en skriftlig erklæring om at lovstridige forhold er rettet og en dokumentasjon på resultatene av rettingene innen 3 måneder. Med hilsen..., 5 Karl Ein c røder- j e sen utdanningsdirektør nita o. ugle a Telefon sentralbord: Postadresse: Postboks 1604, 3007 Drammen I nternett: fax: Besøksadresse: Statens Hus, Grønland 32, Drammen Organisasjonsnr.: E-post: Postmottak@fmbu.no

2 Side 2 av 17 TILSYNSRAPPORT VOKSNES RETT TIL VIDEREGÅENDE OPPLÆRING Buskerud fylkeskommune

3 Side 3 av 17 Tilsynsobjekt: Buskemd fylkeskommune Tidsrom: august 2010 januar 2011 Dato for foreløpig tilsynsrapport: 31. januar 2011 Dato for endelig tilsynsrapport: 25. mars 2011 Tilsynstema: Voksnes rett til videregående opplæring etter opplæringsloven 4A-3og 4A-4. Kravet til forsvarlig system etter opplæringsloven 13-10, andre ledd. Tilsynet omfatter ikke opplæringen innen kriminalomsorgen. Regelverk som ligger til grunn for tilsynet: Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven) av nr. 61 Forskrift til opplæringsloven av nr. 724 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av Fylkesmannens tilsynsgruppe: Anita Rolland F. Fuglesang (tilsynsleder), Sissel Berger og Margot Aarsland Kontaktperson Buskerud fylkeskommune: Inger Moland Wahl

4 Innhold i tilsynsrapporten Innledning Dokumentunderlag Gjennomføring Lovkommentarer og observasjoner Pålegg om retting av lovbrudd Anbefaling Oppfølging av tilsynsresultat Klageadgang Side 4 av 17

5 Side 5 av 17 Innledning Med hjemmel i opplæringsloven 14-1, og i samsvar med delegert myndighet fra Utdanningsdirektoratet, skal Fylkesmannen føre tilsyn med opplæringsvirksomheten etter opplæringsloven. Utdanningsdirektoratet har bestemt at ett av de prioriterte områdene for fylkesmannens tilsyn i 2010 og 2011 skal være voksnes rett til opplæring. Tilsynet med Buskerud fylkeskommune er en følge av dette. Denne rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Buskerud fylkeskommune høsten 2010/vinter Tilsynet har vært rettet mot Buskerud fylkeskommune som ansvarlig for videregående opplæring for voksne som er bosatt i Buskerud. Tilsynsmyndigheten skal avklare om organisasjonens virksomhet planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav i regelverket. Tilsynet har vært rettet mot noen utvalgte lov- og forskriftsbestemmelser for å se hvordan retten til videregående opplæring for voksne blir fulgt opp i praksis. Rapporten gir ikke noen fullstendig tilstandsvurdering av fylkeskommunens virksomhet. Dokumentunderlag -Korrespondanse mellom Fylkesmannen og Buskerud fylkeskommune Skriftlig dokumentasjon fra Buskerud fylkeskommune ved oversendelsesbrev, datert 30. september 2010 Informasjon fra Buskerud fylkeskommunes hjemmesider, læringsplattformen It's leaming med dokumenter fra e-phorte 3. Gjennomforing Fylkesmannen varslet tilsynet i brev av 30. august Buskerud fylkeskommune la frem skriftlig dokumentasjon i brev av 30. september Fylkesmannen har foretatt kontrollen ved et skriftlig tilsyn gjennom gransking av dokumenter. Varsel om pålegg sendes ved denne foreløpige tilsynsrapporten datert 31. januar I dette tilsynet er det innhentet skriftlig dokumentasjon som grunnlag for å vurdere om fylkeskommunen fyller lovkravene som gjelder for tilsynets tema. Tilsynet innebærer en gjennomgang av tilsendte dokumenter sett opp mot lovkrav i opplæringslov og forvaltningslov. Fylkesmannens konklusjoner gis som pålegg. I tillegg kan Fylkesmannen gi anbefalinger: Et pålegg gis når det avdekkes et lovstridig forhold, dvs, en mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av opplæringsloven, krav fastsatt i forskrift til opplæringsloven og/eller i forvaltningsloven. Et pålegg innebærer at forholdet må utbedres i henhold til aktuelle lovbestemmelser, jf. kommuneloven kapittel 10A. Med anbefaling menes råd fra Fylkesmannen som skoleeier ikke er rettslig forpliktet til å følge, men som vil kunne styrke elevenes rettssikkerhet og/eller kommunens ivaretakelse av området. Lovbruddene beskriver forholdene på tilsynstidspunktet.

6 Side 6 av Lovkommentarer og observasjoner 4.1 Forsvarli s stem *f o lærin sloven andre ledd Lovkommentar Etter opplæringsloven første ledd har fylkeskommunen ansvaret for at kravene i opplæringsloven med tilhørende forskrifter blir oppfylt. Av bestemmelsens andre ledd er det videre presisert at skoleeier skal ha et forsvarlig system for å vurdere og følge opp at "krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppffite". I Ot.prp. nr 55 ( ) heter det at Systemet skal være "eigna til å avdekkje eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrifi" Systemet skal sikre "at det blir sett i verk adekvate tiltak der det er nødvendig." "Eit forsvarleg system føreset jamleg resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir følgt." "Skoleeigarane står fritt til å forme ut sine eigne system, tilpassa lokale forhold " For å sikre at systemet er kontinuerlig, konsistent og robust i forhold til endringer i organisasjonen, er det en forutsetning at systemet kan dokumenteres skriftlig. Systemkravet i i opplæringsloven forutsetter aktiv, planmessig og kontinuerlig styring fra skoleeiers side. Det skal være rutiner for kommunikasjon og samhandling mellom skoleeiers administrasjon sentralt og underliggende virksomheter. Det skal spesifiseres hva som skal gjøres, hvem som skal gjøre det, hvordan det skal gjøres og når det skal skje. Fylkeskommunen har anledning til å delegere oppgaver og beslutningsmyndighet knyttet til opplæringsloven til den enkelte virksomhetsleder, men ansvaret kan ikke delegeres bort fra fylkeskommunenivået. Skoleeier må kunne dokumentere at en eventuell delegasjon er gjort på en formelt riktig og forsvarlig måte, slik at delegasjonen er etterprøvbar og lett kommuniserbar i organisasjonen som får delegasjonen. Dersom skoleeier delegerer myndighet til å fatte enkeltvedtak, må dette komme tydelig fram i et delegasjonsreglement. Dokumentasjonen skal være undertegnet og datert. Når delegasjonen er knyttet til bestemte lov- og forskriftsbestemmelser, må delegasjonen oppdateres ved eventuelle endringer i lov og forskrift. På bakgrunn av ovenstående, kan det utledes noen krav til skoleeiers system for videregående opplæring for voksne: En forutsetning for å kunne vurdere om praksis er i samsvar med lov og forskrift, er at organisasjonen har tilstrekkelig kunnskap om innhold og krav i gjeldende regelverk. Fylkeskommunens system må derfor sikre at alle som har oppgaver knyttet til videregående opplæring for voksne har tilstrekkelig kunnskap om innhold og krav i de bestemmelsene som regulerer dette området. Videre er det en forutsetning for å kunne vurdere praksis opp i mot kravene i regelverket at skoleeier har nødvendig kunnskap om hva som faktisk skjer på skolene/opplæringssentrene. Fylkeskommunens system må følgelig inneholde rutiner for å fremskaffe nødvendig kunnskap om hvordan voksnes rett til videregående opplæring faktisk gjennomføres på den enkelte skole/opplæringssenter. Det skal videre foreligge rutiner for å vurdere den informasjonen som fremskaffes om praksis. Vurderingstemaet er om praksisen er i henhold til de krav som oppstilles i lovverket. Fylkeskommunens system må derfor inneholde rutiner som sikrer at fylkeskommunenivået vurderer om kravene i opplæringsloven som gjelder videregående opplæring for voksne blir oppfylt. Dersom det gjennom vurderingen avdekkes at praksis er i strid med lovbestemte krav, skal det iverksettes adekvate tiltak for å gjenopprette lovlig tilstand. Fylkeskommunens

7 Side 7 av 17 system må derfor sikre at det settes inn nødvendige tiltak dersom det avdekkes at praksis ikke er i samsvar med lovens krav. Sentrale føringer i bestemmelsens forarbeider er at skoleeier i utgangspunktet står fritt til å utforme sitt eget system. Et forsvarlig system skal være egnet til å avdekke mangler i forhold til regelverket, og det skal sikre oppfølgingstiltak dersom mangler blir avdekket. Systemet skal etableres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av lokale forhold, risikovurderinger og organisering. Arten og omfanget av rutiner som er nødvendig for å oppfylle lovkravet må vurderes konkret i det enkelte tilfellet, blant annet ut fra skoleeiers størrelse, organisasjon, kompleksitet med mer. Dette vil ha betydning for vurderingen av hvilke krav som er tilstrekkelig for å anse systemet som forsvarlig i det konkrete tilfellet. Observasjoner Buskerud fylkeskommune har et elektronisk kvalitetssystem for å ivareta blant annet voksnes rett til videregående opplæring etter opplæringsloven andre ledd. Kvalitetssystemet ligger på fylkeskommunens nettsider. Som del av ivaretakelsen av voksnes rett til videregående opplæring, ligger informasjon om driften av voksenopplæringen i Buskerud fylkeskommune også i fagkonferansen "Voksenopplæring" på læringsplattformen It's learning. Buskerud fylkeskommune opplyser at skolene har egne forsvarlige systemer for sin drift, som skoleeiers forsvarlige system omfatter gjennom oppfølgningsmekanismer, men som ikke er en direkte del av skoleeiers forsvarlige system. Fylkesmannen har vært inne på Buskerud fylkeskommunes elektroniske kvalitetssystem på nett, samt læringsplattformen It's learning, og lest dokumenter som relaterer seg til voksenopplæringen. Or aniserin o dele erin I Buskerud fylkeskommune drives voksenopplæringen gjennom fire OPUS (opplærings- og utviklingssentre), hvorav to også er karrieresentre. OPUSene er organisert som del av fire videregående skoler. OPUS Drammen er organisert som del av Åssiden videregående skole. OPUS Ringerike Karrieresenter er organisert som del av Hønefoss videregående skole. OPUS Kongsberg Karrieresenter er organisert som del av Kongsberg videregående skole og OPUS Hallingdal er organisert som del av Gol videregående skole. Buskerud fylkeskommune har oversendt et organisasjonskart til Fylkesmannen som viser den overordnede organiseringen av voksenopplæringen. Utdanningsavdelingen hos fylkeskommunen har en VO-koordinator/saksbehandler for voksenopplæringen i 30% stilling. Buskerud fylkeskommunes delegeringsreglement er en del av fylkeskommunens kvalitetssystem. Av reglementet fremgår det hvordan ivaretakelsen av opplæringslovens 4A-3 og 4A-4, samt forskrift til opplæringsloven, er delegert. Opplæringsloven 4A-3 og 4A-4 er delegert fra fylkesrådmannen til fylkesutdanningssjefen. Daglig drift av de videregående skolene, (samt PPOT og Arbeidsinstituttet) er delegert videre til rektor. Opplæringsloven 4A-3 og 4A-4 er videredelegert fra rektor til OPUS-leder. Nærmere om ansvar og organisering på den enkelte skole, følger av mappen Organiseringsog ansvarsdokumenter OPUS i It's learning. Her ligger organisasjonskart og

8 Side 8 av 17 stillingsbeskrivelser for enkelte av OPUSene. Fylkesmannen har funnet stillingsbeskrivelser relatert til tre av de fire OPUSene på It's learning. Hvordan det enkelte OPUS forholder seg til "vertsskolen", er noe ulikt organisert. På grunnlag av de skriftlige dokumentene som ligger i fylkeskommunens kvalitetssystem, fremstår det noe uklart for Fylkesmannen hva som ligger til rektor ved vertsskolen og hva som ligger til OPUS-leder når det gjelder ansvaret for voksenopplæringen. Sammenholdt med at mye av kommunikasjonen går direkte fra fylkeskommuneleddet/vo-koordinator til OPUSlederne, blir ansvarsfordelingen noe uklar. Fylkesmannen viser til lovkommentaren om at det i kvalitetssystemet skal spesifiseres hvem som skal gjøre hva og at skoleeier må kunne dokumentere at en eventuell delegasjon er gjort på en formelt riktig og forsvarlig måte, slik at delegasjonen er etterprøvbar og lett kommuniserbar i organisasjonen som får delegasjonen. Fylkesmannen mener ansvarsforholdene mellom fylkeskommuneleddet, rektorene og OPUS-ledeme må komme tydeligere frem. Under mappen Organiserings- og ansvarsdokumenter OPUS i It's learning ligger en liste over oppgavene til VO-koordinator i Buskerud fylkeskommune. Ansvaret for vedlikehold og utvikling av rutiner for VO (kvalitetssystemet), oppdatering av håndboken i realkompetansevurdering, oppfølging av rapportering, avvikling av OPUS-ledermøter med mer, ligger i henhold til dette dokumentet til VO-koordinator. Videre finner vi her spilleregler for faste møter mellom OPUS-ledeme og VO-koordinator med temaer, målsettinger og prosedyrer for gjennomføringen av møtene, samt oppfølgingen av det som blir bestemt i møtene. (Mer om vurdering og oppfølging som ledd i kvalitetssystemet nedenfor.) Rutiner for å sikre at ersoner som har fått dele ert m ndi het å området videre ående o lærin for voksne har tilstrekkeli kunnska om kravene i o lærin sloven med forskrifter Buskerud fylkeskommune viser i oversendelsesbrevet til Fylkesmannen til rutiner og møtearenaer som skal sikre tilstrekkelig kunnskap om regelverket i organisasjonen. Fylkeskommunen viser blant annet til sjekklister for det enkelte OPUS. Fylkesmannen har sett på mal for sjekklister og utfylte sjekklister på It's learning. I sjekklistene opplistes lovkrav som relaterer seg til voksnes rett til videregående opplæring i opplæringsloven med tilhørende forskrift. Det er en sjekkliste for opplæringsloven 4A-3 med tilhørende forskriftsbestemmelser og en for kapittel 4 i forskriften til opplæringsloven om individuell vurdering. I sjekklisten heter det at sjekklisten er en del av skoleeiers forsvarlige system og skal gjennomføres hvert 3. år eller ved behov. Den danner grunnlag for både vurdering intemt av hva som må gjøres bedre i virksomheten, og oppfølging og tilbakemelding til skolen fra skoleeier. Ansvar for oppfølging og verifisering av sjekklisten er lagt til rektor. Hva gjelder møtearenaer, viser fylkeskommunen til OPUS-ledermøtene og referatene fra disse i mappen Referater og innkallinger. Fylkeskommunen viser også til referater fra Østlandssamarbeidet som tematiserer problemstillinger knyttet til fortolkning av lov og forskrift i mappen Østlandssamarbeidet. Fylkesmannen har sett på møtereferater tilbake til Referatene viser at regelverket for voksne blir drøftet jevnlig.

9 Side 9 av 17 Fylkeskommunen viser til annet arbeid knyttet til kompetanse om regelverket, slik som arbeidet med høringsuttalelse om endring av forskrift til opplæringsloven om individuell vurdering. Fylkeskommunen publiserer også saker av interesse fra blant annet Utdanningsdirektoratet på hovedsiden. Fylkeskommunen viser til mappen Kompetansetiltak i It's learning og opplyser at egne kurs blir avholdt ved avdekket behov. Som del av kvalitetssystemet, har Buskerud fylkeskommune rutiner om kompetansekrav og vedlikehold og utvikling av kompetanse. Det er Fylkesmannens vurdering at Buskerud fylkeskommune i sitt kvalitetssystem legger til rette for at organisasjonen har kunnskap om kravene i opplæringsloven med forskrifter relevant for voksenopplæringen. Rutiner for å sikre at f lkeskommunen som skoleeier får nødvendi informas'on om det som faktisk sk'er innen vokseno lærin sområdet Buskerud fylkeskommune har fremlagt dokumentasjon på oppfølgingsmekanismer i fylkeskommunens kvalitetssystem som skal sikre at skoleeier får nødvendig informasjon om det som skjer innen voksenopplæringsfeltet. Fylkeskommunen viser blant annet til jevnlige møter og fast rapportering. Referatene fra OPUS-ledermøtene viser at hensikten er å følge opp kvalitetsutvikling, å løse praktiske problemer som er felles for alle OPUS, å bidra til likebehandling og å ta med seg problemer tilknyttet lovforståelse tilbake til skoleeier til avklaring. Fylkeskommunen viser til tertial rapportering, årsrapportering og tilstandsrapport. Rapporteringen omfatter voksenopplæringsfeltet. Sjekklistene for de enkelte OPUS inngår som ledd i skoleeiers informasjonsinnhenting. Fylkeskommunen viser også til de årlige MUST-samtalene mellom rektorene og fylkesutdanningssjefen, utviklingsdialog mellom skolene og skoleeier, som skal gi et helhetlig blikk på skolens kvalitet og møter i fylkesutdanningssjefens ledergruppe der rektorene sitter. Fylkeskommunens system inneholder etter Fylkesmannens vurdering rutiner for å fremskaffe nødvendig kunnskap om hvordan voksnes rett til videregående opplæring faktisk gjennomføres på den enkelte skole/opplæringssenter. Fylkeskommunen opplyser at informasjonen om kvalitetsutviklingen i voksenopplæringen vil kunne bli enda mer pålitelig når portalen PULS er ferdig utviklet. Rutiner for vurderin o o føl in av denne informas'onen Hva gjelder rutiner for vurdering og oppfølging av denne informasjonen, viser Fylkeskommunen igjen til OPUS-ledermøtene og referatene fra disse som viser at spørsmål og uklarheter på feltet avklares her. Videre viser fylkeskommunen til tertialmøter med oppfølging av rapportering, oppfølging av sjekklistene, oppfølging av tilstandsrapport og oppfølging ved utviklingsdialog. Sjekklistene danner som nevnt grunnlag for både internvurdering av hva som må gjøres bedre i virksomheten, og oppfølging og tilbakemelding fra skoleeier til skolen. Fylkesmannen har

10 Side 10 av 17 sett skriftlig dokumentasjon på at fylkeskommunen følger opp punkter som fremkommer i skolenes innrapportering. Etter Fylkesmannens vurdering har fylkeskommunen rutiner for å vurdere den informasjonen som fremskaffes om praksis er i henhold til de krav som oppstilles i lovverket. Avviks- og annen rapportering, som nevnt over, er en del av dette. Rutiner for saksbehandlin kn tet til voksnes rett etter o lærin sloven 4A-3 o 4A-4 Buskerud fylkeskommune har saksbehandlingsrutiner på fylkesnivå som inngår som en del av fylkeskommunens forsvarlige system knyttet til voksnes rett etter opplæringsloven 4A-3 og 4A-4. Under mappen Rutiner, bestemmelser og maler, ligger rutiner relatert til gratisprinsippet, kompetansekrav hos personalet, inntak, innhold i opplæringen, elevvurdering og realkompetanse, samt bortvisning. Her har fylkeskommunen blant annet rutiner for inntak med maler for enkeltvedtak ved inntak og avslag. Fylkeskommunene opplyser at OPUSene har egne saksbehandlingsrutiner som kan etterspores i skolenes systemer. Fylkeskommunen opplyser i sitt oversendelsesbrev til Fylkesmannen at det ligger under rektors myndighet å ha et system for individuell vurdering på skolen, deltakere på OPUS er en del av skolens ansvarsområde og inngår i det ordinære systemet. Fylkeskommunen opplyser at skoleeier følger dette opp gjennom sjekklister og tertialrapportering. Fylkeskommunen viser til årshjul administrasjon av karakterer og klager, samt mappe Elevvurdering og klagebehandling som del av sitt kvalitetssikringssystem. Fylkesmannen er av den oppfatning at rutinene for saksbehandling langt på vei følger bestemmelsene i opplæringsloven kap 4A. Det fremgår imidlertid av vår vurdering nedenfor under punkt 4.2, at det er enkelte forhold ved den praktiske gjennomføringen av opplæringen som det er grunn til å påpeke nærmere. Fylkesmannen kan ikke se at Buskerud fylkeskommunes kvalitetssystem, og saksbehandlingsrutinene, i tilstrekkelig grad ivaretar lovbestemmelsene på disse punkter. Buskerud fylkeskommune må se til at kommunens kvalitetssystem ivaretar også de forhold påpekt særskilt under punkt 4.2 nedenfor. Bruk av eksterne aktører ivaretakelse i f lkeskommunens forsvarli e s stem Buskerud fylkeskommune har en samarbeidsavtale med VOFO, og opplyser at de helst bruker VOFOs medlemmer som tjenesteleverandører når fylkeskommunen ikke selv kan tilby tjenesten som etterspørres. Kvalitetssikringen av innholdet går frem av innholdet i samarbeidsavtalen mellom Buskerud fylkeskommune og VOF0 Buskerud. Avtalen har punkter om faste samarbeidsmøter regionalt og på fylkesnivå mellom OPUS-lederne, VOF0 og skoleeier, årlig evaluering og eventuelt revidering av avtalen, informasjon om tilbud og tilrettelegging og kvalitetssikring i forhold til undervisning og lovverk. Fylkeskommunen viser videre til at oppfølging av avtalen fremgår i møtereferater i It's learning. Etter Fylkesmannens vurdering har fylkeskommunens system mekanismer vedrørende bruk av eksterne aktører.

11 Side 11 av 17 Rutiner for o daterin av forsvarli s stem Fylkeskommunen har rutiner for oppdatering av kvalitetssystemet og for oppdatering av rutiner til kvalitetssystemet. Referater som Fylkesmannen har sett på It's leaming, for eksempel fra OPUS-ledermøter, viser at rutinebeskrivelsene i kvalitetssikringssystemet endres og revideres. Fylkesmannens konklusjon Buskerud fylkeskommune har etter Fylkesmannens vurdering et system for å ivareta opplæringsloven 4A-3 og 4A-4 om voksnes rett til videregående opplæring. Etter Fylkesmannens vurdering må imidlertid følgende punkter ivaretas for at systemet fullt ut skal være forsvarlig etter opplæringsloven andre ledd: rektorene og OPUS- Fylkesmannen mener ansvarsforholdene mellom fylkeskommuneleddet, lederne må komme tydeligere frem i kvalitetssystemet. Buskerud fylkeskommune må se til at kvalitetssystemet ivaretar også de punkter påpekt særskilt under punkt 4.2 nedenfor. Fylkesmannen gjør videre for ordens skyld oppmerksom på at det er vanskelig for Fylkesmannen på bakgrunn av et skriftlig tilsyn, å si noe sikkert om kvalitetssystemet fullt ut er implementert i organisasjonen lærin sloven 4A-3 o 4A-4 om voksnes rett til videre ående o lærin Inntakskrav Rettslige grunnlag I Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir under punkt 13 Særlig om krav til norsk heter det, "For å kunne oppnå den ønskede sluttkompetanse etter forskrift til opplæringsloven 6-27 vil det trolig være nødvendig å beherske grunnleggende norsk Uten dette vil det være vanskelig, om ikke umulig, å følge opplæringen og avlegge skriftlige og muntlige eksamener, herunder fag- og svenneprøven. Det vil ikke være mulig å tilpasse eksamen i fag som har både skriftlige og muntlige kompetansemål slik at den voksne bare prøves i enkelte kompetansemål, Læreplanverket for Kunnskapsløftet skal følges. Her vil fidkeskommunen ha en veiledningsplikt etter forvaltningsloven 11 i relasjon til om den voksne kan antas å ha tilstrekkelige norwerdigheter til å gjennomføre den ønskede opplæringen. Problemer i forhold til norskferdigheter kan avhjelpes eksempelvis ved at nyankomne innvandrere har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, jf introduksjonsloven 2. Introduksjonsprogrammet omfatter også grunnleggende norskopplæring. Andre vil ikke ha rett til annen norskopplæring enn den som inngår i det utdanningsprogrammet de følger." Det kan imidlertid ikke stilles krav om tilfredsstillende norsk- eller engelsk kunnskaper før videregående opplæring startes. Etter opplæringsloven 4A-3 er vilkåret for rett til videregående opplæring for voksne at de har fullført grunnskolen eller tilsvarende, og ikke fullført videregående opplæring. Retten gjelder fra det året den voksne fyller 25 år. Forskriften til opplæringsloven 6-10 omtaler vilkår for inntak til videregående opplæring. For inntak til vgl er utgangspunktet at søkeren har gjennomgått norsk grunnskole. For søkere som ikke har gjennomgått norsk grunnskole, er kravet at de " har gjennomgått allmenn

12 Side 12 av 17 grunnopplæring i utlandet i minst 9 år eller har kunnskap og dugleik på nivå med norsk grunnskole". Voksne søkere kan også tas inn på bakgrunn av realkompetanse. Det er samme vilkår for inntak til videregående opplæring for ungdom som for voksne. Dette innebærer at en voksen som har gjennomgått norsk grunnskole likestilles med en voksen som har minst 9 års grunnopplæring i utlandet. Dette betyr at det ikke kan stilles krav om norskkunnskaper/norskferdigheter for å få rett til videregående opplæring for disse. Det samme må da gjelde for voksne som oppfyller de andre vilkårene. Verken lovens ordlyd, forskrift eller lovens forarbeider gir grunnlag for å tolke bestemmelsen slik at det kan kreves et visst nivå i norsk eller engelsk før opplæring iverksettes. Det er behovet for videregående opplæring som skal vurderes og som utløser retten. Observasjoner og vurdering Buskerud fylkeskommune skriver i sitt oversendelsesbrev til Fylkesmannen følgende hva gjelder inntakskrav: "Rett til realkompetansevurdering og videregående opplæring omfatter voksne fra og med det året søkeren fidler 25 år. Søkeren kan ikke tidligere ha fullført videregående opplæring. Retten er hjemlet i Opplæringslova 4A-3. " Fylkeskommunen reiser problemstillingen: " Inntak av minoritetsspråklige som ikke kan dokumentere grunnskole, har ført til at mange har blitt tatt inn til videregående opplæring uten tilstrekkelige grunnleggende ferdigheter. Loven ( 4A-3) tilsier at voksne skal ha fullført grunnskole før de kan søke inntak til videregående skole. OPUS Kongsberg har det siste året startet med å kartlegge grunnskolekunnskaper for minoriteter uten dokumentert grunnskole i norsk, engelsk og matematikk. Denne kartleggingen gjøres som del veiledningen av den enkelte fram mot ønsket sluttkompetanse, og bidrar i stor grad til å realitetsorientere den enkelte i forhold til ønsket sluttkompetanse i videregående skole. Resultatet av kartleggingen kan bely at vi gir vedkommende avslag på voksenrett pga. manglende grunnskolekunnskaper. Dette avslaget gjøres i full forståelse med den enkelte og i nær kontakt med vertskommunen, som gir vedkommende grunnskoleopplæring etter 4A-1 før de igjen søker videregående skole" I årsrapporten for 2009 heter det: "Videre har de minoritetsspråklige ofte for dårlige kunnskaper når de starter utdanningen, særlig i norsk kommunikasjon (ikke selve norskfaget). Å kunne kommunisere på norsk er en forutsetning for å kunne realkompetansevurderes og læres opp på videregående skoles nivå. Generelt er sviktende faglig innkvalitet et problem i videregående skole. Dette gjelder også i voksenopplæringen." Fylkesmannen har lest referater fra OPUS ledermøter der tematikken har vært behandlet. Fylkesmannen registrerer at tilsynsrapporten fra Oslo og Aksershus med voksenopplæringen i Akershus fylkeskommune fra 2010 har vært behandlet i møtet 7. juni Fylkesmannen har også sett at tematikken har vært oppe i Østlandssamarbeidet. Fylkesmannen har sett enkeltvedtak om avslag på inntak til videregående opplæring for voksne fra OPUS Kongsberg fra 2010, der avslaget ble gitt med den begrunnelse at søker ikke har fullført grunnskoleopplæringen. Enkeltvedtaket viser til at "våre kartlegginger viser at du ikke har kunnskaper tilsvarende norsk grunnskole." Det går frem av den underliggende dokumentasjonen for avslaget, at testresultatene (migranorsk) viser at søker har for dårlige kunnskaper i norsk og engelsk til å begynne på videregående opplæring. I resultatet skriver

13 Side 13 av 17 OPUS Kongsberg at de anbefaler at søker lærer seg norsk før søker begynner på videregående opplæring. Fylkesmannen forstår den skriftlige dokumentasjonen fra fylkeskommunen slik at søkere kan få avslag på rett til videregående opplæring for voksne på grunn av manglende norsk- eller engelskkunnskaper. Enkeltvedtak om avslag på inntak som sitert over, innebærer slik Fylkesmannen ser det, krav om norsk- og engelskkunnskaper for inntak som ikke kan stilles etter loven. Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av dette mener Fylkesmannen at Buskerud fylkeskommune stiller inntakskrav for voksne søkere som ikke er i samsvar med gjeldende regelverk, jf. forskrift til opplæringsloven Voksne med rett - o lærin stilbud Rettslig grunnlag I Utdanningsdirektoratets rundskriv punkt 6 Om å gi tilbud innen rimelig tid, heter det: "Utgangspunktet er at tilbud skal gis innen rimelig tid. Det understrekes at ftlkeskommunen ikke har anledning til å innfore ventetidfor det gis tilbud om videregående opplæring. Det innebærer blant annet at det er antatt å stride mot den voksnes rett etter opplæringsloven å innføre venteliste. Det vil særlig være problematisk i relasjon til "småfag", men det understrekes at den voksnes rett er lik her, og det heller ikke i disse tilfellene er adgang til å fore venteliste." Observasjoner og vurdering Fylkeskommunen opplyser i sitt oversendelsesbrev at det for en stor del er tilstrømningen av søkere som bestemmer hvilke tilbud som blir gitt i voksenopplæringen i Buskerud. Fylkeskommunen redegjør for hvordan den planlegger opplæringstilbudet til den enkelte. Fylkeskommunen viser til at endelig planlegging først kan gjøres etter kartleggingsfasen og at tilbudet/planleggingen av voksenklasser også må bygge på erfaring og historisk data. Fylkeskommunen opplyser imidlertid at den har problemer med fag som det ikke finnes fagmiljøer for i Buskerud. Fylkeskommunen skriver: "Her må enten den voksne pendle til steder som har fagmiljo for tilbudet, eller det må gis et nettbasert tilbud. Begge deler praktiseres." Fylkeskommunen opplyser at det er utfordrende å planlegge opplæringen til enkeltindivider i yrkesfag, hvor det er for få søkere til å opprette klasser. Det er videre et problem med industrielle yrkesfag for voksne." I tilstandsrapporten for 2009 heter det at: "Mange små yrkesfag har omtrent ikke sokere i voksenopplæringen. Dette kan ha sammenheng med at kandidater veiledes bort fra programområder som vi ikke tilbyr i Buskerud." Det fremgår videre av årsrapporten for 2009 at "Rettsvoksne med ventetid mer enn 12 måneder " er gått ned fra 108 i 2005 til 9 i Det fremgår av resultatrapport for 2. tertial 2010 under punkt om voksenopplæringen at: "Dersom kapasiteten ikke økes for å møte ettersporselen, vil ventetiden på opplæring øke inneværende skoleår." Oversikt over ventetid viser at ventetiden har økt fra 9 i Tert 3/09 til 16 i Tert 2/10. Rettsvoksne med ventetid over 12 måneder opplyses å være ved OPUS Drammen.

14 Side 14 av 17 Fylkesmannen har sett enkeltvedtak fra Ringerike Karrieresenter fra 2010 der søker innvilges rett til videregående opplæring for voksne men blir satt på venteliste fordi det per "dags dato er fullt på ovennevnte utdanning." Fylkesmannens konklusjon Ut fra dette finner Fylkesmannen at Buskerud fylkeskommune ikke kan operere med ventelister, da ventelister er antatt å stride mot den voksnes rett til opplæring, jf opplæringsloven 4A-3. Fylkesmannen forutsetter også at voksne med rett gis tilbud om videregående opplæring i små fag. Realkom etansevurderin o kom etansebevis: Rettslig grunnlag Det følger av opplæringsloven 4A-3 blant annet at: "Vaksne som har rett til vidaregåande opplæring har rett til vurdering av realkompetansen sin og til kompetansebevis." I forskrift til opplæringsloven 4-13 heter det blant annet: "Det er ikkje mogleg å få godkjend fag i Vg3 i yrkesfaglege utdanningsprogram gjennom ei vurdering av realkompetansen som sluttvurdering." Observasjoner og vurdering Buskerud fylkeskommune har i samarbeid med andre utformet en håndbok i realkompetansevurdering. Håndboken inneholder redegjørelse for reglene om realkompetansevurdering, retningslinjer og maler med mer. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at håndboken viser til bestemmelser slik forskriftsteksten til opplæringsloven var utformet tidligere. Dette gjelder for eksempel henvisning til forskriften til opplæringsloven 4-37 istedenfor 4-13 slik den lyder i dag. Nytt er for eksempel at det er presisert i forskriften at realkompetansevurdering er et enkeltvedtak. Fylkeskommunen har mal for brev om resultatet av realkompetansevurdering. Brevet er uformet som et enkeltvedtak med klageadgang. Kandidater som har fått godkjent fag eller kompetansemål, får i henhold til malen tilsendt kompetansebevis. Fylkeskommunen opplyser i sitt oversendelsesbrev til Fylkesmannen at "alle sokere får informasjon om og vurdering av sin realkompetanse gjennom veiledningssamtalen. Ved inntak vurderer OPUS dokumentasjon på tidligere formell utdanning og vurderer denne opp mot gjeldende læreplaner. Hvis tidligere utdanning kan godkjennes opp i mot læreplanene i Kunnskapsloftet, blir sokeren godkjent gjennom realkompetansevurdering og kan dermed få et forkortet opplæringslop. Hvis det gjennom veiledningssamtalen og/eller dokumentert arbeidspraksis avdekkes at søkeren kan ha realkompetanse innenfor det utdanningsprogrammet som ønskes, får søkeren tilbud om en dialogbasert realkompetansevurdering med faglærer. Avhengig av resultatet av realkompetansevurderingen, tilpasser OPUS opplæringstilbudet til godkjent realkompetanse." Fylkesmannen har sett eksempler på realkompetansevurdering, der disse er utformet som et enkeltvedtak med klageadgang. Fylkesmannen har sett eksempler fra OPUSene på søknad om realkompetansevurdering og opplæring, der det følgende fremgår om søknadsprosessen: "1. Søker sender søknad med vedlegg til OPUS i sin region (ingen søknadsfrist) 2. OPUS behandler søknaden og sender vedtaksbrev til søker om voksenrett/ikke voksenrett, 3. Hvis

15 Side 15 av 17 søker har rett får søker tilbud om en veiledningssamtale. Under samtalen avklares veien videre til realkompetansevurdering og eventuell opplæring." Etter Fylkesmannens oppfatning indikerer utfylte sjekklister med tilbakemeldinger fra skolene til skoleeier på It's learning, at alle med rett til realkompetansevurdering ikke får denne retten oppfylt og at dette kan skyldes økonomiske forhold/budsjettmessige rammer. Fylkesmannens konklusjon Buskerud fylkeskommune må oppfylle retten til realkompetansevurdering til alle med rett til realkompetansevurdering etter opplæringsloven 4A-3 og forskrift til opplæringsloven Voksne uten rett - individuell vurderin o o lærin stilbud Rettslig grunnlag Voksne uten rett til videregående opplæring, som blir tatt inn til videregående opplæring for voksne, vil de ha samme rettigheter som voksne med rett. Dette innebærer blant annet retten til vurdering etter reglene i forskrift til opplæringsloven kapittel 4, herunder retten til standpunktvurdering og dokumentasjon. I Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir , heter det: "Forskjellen mellom voksne med og uten rett, er at voksne med rett har en individuell rett til opplæring som vanligvis skal lede frem til ønsket sluttkompetanse, jf opplæringsloven 4A-3 og forskrift til opplæringsloven Men ftlkeskommunen skal i følgeopplæringsloven 13 3 også gi tilbud til voksne uten rett etter opplæringsloven 4A-3. I rundskriv F fra daværende Utdannings- og forskningsdepartement fremgår det at ftlkeskommuner som ikke kan vise til et tilbud for gruppen voksne uten rett ikke opffiller forpliktelsen i opplæringsloven 13-3 annet ledd. Hvilke tilbud voksne uten rett skal gis vil være opp til ftlkeskommunens vurdering, men det minnes om at det også her kan være hensiktsmessig å gjennomfore en realkompetansevurdering og gi den voksne et tilbud i samsvar med hva denne mangler for å for å få den ønskede sluttkompetanse. Videre minnes det om at ftlkeskommunen, jf opplæringsloven 13-3 femte ledd, skal planlegge å bygge ut det videregående opplæringstilbudet. En del av dette ansvaret består også i å vurdere tilbudet til voksne uten rett. Det understrekes imidlertid at tilbudet som gis til voksne uten rett ikke må fortrenge ungdom eller voksne med rett. Disse vil ftlkeskommunene ha et særskilt ansvar for." Observasjoner og vurdering Fylkeskommunen opplyser i sitt oversendelsesbrev til Fylkesmannen at det ligger under rektors myndighet å ha et system for individuell vurdering på skolen, deltakere på OPUS er en del av skolens ansvarsområde og inngår i det ordinære systemet. Fylkeskommunen opplyser at skoleeier følger dette opp gjennom sjekklister og tertialrapportering. Fylkesmannen forutsetter at også voksne uten rett som får videregående opplæring for voksne, får oppfylt retten til vurdering etter reglene i forskrift til opplæringsloven kapittel 4. Fylkeskommunen opplyser i sitt oversendelsesbrev til Fylkesmannen, at "OPUS gir tilbud til sokere uten rett i de tilfeller hvor det opereres med klasser og større grupper, og hvor det er ledige plasser etter at voksenretten er ftlt opp. I praksis vil dette begrense seg til våre klassetilbud innenfor helsefag og studiespesialiserende. Søkere uten rett tas videre inn i opplæringstilbudene dersom de finansieres av NAV og/eller arbeidsgiver, disse prioriteres da

16 Side 16 av 17 forst av ikke-rettssokende. Det settes ikke i gang egen tilbud til sokere uten voksenrett med mindre dette gjøres på oppdrag fra NAV eller bedrift. Søkere uten rett gis veiledning/søkehjelp for å finne egne tilbud hos andre leverandører." I fylkeskommunens rutine for å sikre gratis tilpasset opplæringstilbud heter det: "Sokere uten rett tilbys de plassene som er til overs når Mkeskommunen har opprettet tilbud til søkere med rett som er tilpasset deres ønsker om sluttkompetanse. Disse plassene er gratis. Det påses at fullføringsretten ikke gjør at søkere med rett på et senere tidspunkt i opplæringen fortrenges av søkere uten rett." Fylkeskommunen opplyser at opplæringsloven 13-3 har vært debattert i Østlandssamarbeidet VO. Fylkeskommunen opplyser: "Å dømme ut fra diskusjonene i dette forumet har ftlkene i samarbeidet en mer eller mindre omforent praksis når det gjelder denne paragrafen." Fylkesmannen registrerer at utfylte sjekklister i It's learning også reiser spørsmålet hvor langt Buskerud fylkeskommune går i å tilby videregående opplæring til voksne søkere uten rett. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen i Buskerud vil anbefale Buskerud fylkeskommune å se nærmere på tilbudet fylkeskommunen har til voksne uten rett til videregående opplæring, jf. opplæringsloven 13-3, jf. 4A-3. Utover det som fremkommer i kapittel over, har ikke Fylkesmannen på bakgrunn av gjennomgått dokumentasjon mulighet til å vurdere om alle voksne med rett til videregående opplæring får oppfylt sin rett. 5. Pålegg om retting av lovbrudd På bakgrunn av det som framgår av kapitlene gir Fylkesmarmen følgende pålegg: 1. Buskerud fylkeskommune har etter Fylkesmannens vurdering et system for å ivareta opplæringsloven 4A-3 og 4A-4 om voksnes rett til videregående opplæring. Etter Fylkesmannens vurdering må imidlertid følgende punkter ivaretas for at systemet fullt ut skal være forsvarlig etter opplæringsloven andre ledd: Buskerud fylkeskommune må i kvalitetssystemet tydeliggjøre ansvarsforholdene mellom fylkeskommuneleddet, rektorene og OPUSlederne. Buskerud fylkeskommune må se til at kvalitetssystemet ivaretar korreksjonspunktene gitt under pålegg Buskerud fylkeskommune må påse at voksnes rett til videregående opplæring etter opplæringsloven 4a-3 oppfylles og 4A-4. Buskerud fylkeskommune må ikke operere med ventelister da dette er antatt å stride mot den voksnes rett til opplæring, jf opplæringsloven 4A-3. Buskerud fylkeskommune må ikke stille krav om norsk- og engelskkunnskaper som vilkår for inntak til videregående opplæring for voksne, jf forskrift til opplæringsloven 6-10.

17 Side 17 av 17 c. Buskerud fylkeskommune må oppfylle retten til realkompetansevurdering til alle med rett til realkompetansevurdering, jf opplæringsloven 4A-3 og forskrift til opplæringsloven Anbefaling Fylkesmannen vil anbefale Buskerud fylkeskommune å se nærmere på tilbudet fylkeskommunen har til voksne uten rett til videregående opplæring, jf. opplæringsloven 13-3, jf. 4A-3. Oppfølging av tilsynsresultat Tiltak for å rette lovbrudd skal iverksettes umiddelbart. Fylkesmannen ber Buskerud fylkeskommune oversende en erklæring om at lovstridige forhold er rettet og en dokumentasjon på resultatet av rettingene innen 3 måneder. Klageadgang Tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Utdanningsdirektoratet. En eventuell klage skal sendes til Fylkesmannen innen tre uker fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet fram til kommunen som skoleeier, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Om utforming av klage vises det til forvaltningsloven 32.