TILSYNSRAPPORT. Rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring. Bergen kommune, Blokkhaugen skole

Transkript

1 TILSYNSRAPPORT Rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring Bergen kommune, Blokkhaugen skole 1

2 1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Bergen kommune, Blokkhaugen skole. Rapporten gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av skolen. Tilsynet er gjennomført ved å vurdere praksis og rutiner som er omtalt i tilbakemeldingene fra kommunen og skolen opp mot lovkrav. 2. Rettslig grunnlag for tilsynet Etter opplæringsloven 14-1 har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med offentlige skoler. Kommuneloven har utfyllende regler om dette i kapittel 10A, jf. 60c. Tilsynsmyndigheten skal i denne sammenheng ha tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon. 3. Tema for tilsynet Tema for tilsynet var om Blokkhaugen skole følger kravene i opplæringsloven 2-15 om rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring sier: Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa. Videre er det vurdert om kravene i opplæringsloven 2-11 om permisjon fra den pliktige opplæringaen er fulgt når denne regelen blir aktualisert i sammenheng med gratisprinsippet første ledd seier: Når det er forsvarleg, kan kommunen etter søknad gi den enkelte eleven permisjon i inntil to veker. Retten og plikten til opplæring varer til eleven har fullført det tiende skoleåret. Grunnskoleopplæringen skal være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, under dette fag- og timefordelingen. Kommunen gir forskrifter om skole- og feriedager for elevene. Det går fram av opplæringsloven 2-2 at opplæringen skal strekke seg over minst 38 skoleuker innenfor en ramme på 45 sammenhengende uker i skoleåret. Kommunene står fritt til å fastsette et annet tall undervisningsdager enn 190, dersom dagene blir fordelt innenfor en ramme på minst 38 og maksimalt 45 sammenhengende uker. Forskrift til opplæringsloven 1-6 sier at undervisningen som regel skal foregå mellom kl og kl Unntak fra denne regelen kan gjøres i enkelte tilfelle. Et eksempel kan være å forlenge skoledagen dersom elevene skal på teaterbesøk som en del av undervisningen på ettermiddag/kveld. 2

3 4. Rettslige krav Opplæringsloven 2-15 Rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring Utdanningsdirektoratet har tolket denne retten og sier: Loven slår fast at den offentlige grunnskoleopplæringen skal være gratis for elevene. Det betyr at kommunen/skolen ikke kan kreve betaling fra elevene eller foreldrene for verken undervisningsmateriell eller aktiviteter (faglige og sosiale) som foregår i skoletiden og i skolen sin regi, og som er en del av grunnskoleopplæringen i samsvar med opplæringsloven og forskriftene til loven. De eksemplene som er nevnt i lovparagrafen er ikke uttømmende. Forbudet mot å kreve egenbetaling gjelder all virksomhet i forbindelse med opplæringen, også aktiviteter som foregår utenom ordinær skoletid når disse aktivitetene er ledd i at skolen gjennomfører opplæringen i samsvar med lov og forskrift. Opplæringsloven 2-11 Permisjon fra den pliktige opplæringen Ordlyden i opplæringsloven 2-11 regulerer permisjoner knyttet til den enkelte elev, og regulerer derfor ikke permisjoner for grupper av elever. Opplæringsloven 2-11 kan heller ikke brukes når turen er en del av grunnskoleopplæringen. Hensynet bak regelen er at det skal være mulig for foreldre å ta ut elevene fra den obligatoriske grunnskoleopplæringen utenom skolen sine ferier. Både ordlyden og hensynet bak regelen tilsier derfor at regelen ikke kan brukes slik at det blir en omgåelse av gratisprinsippet. Kommunen/skolen kan derfor ikke gi permisjon for en gruppe elever med hjemmel i opplæringsloven Skriftlig dokumentasjon Fylkesmannen hadde utarbeidet spørsmål som skoleeier, områdeleder, rektor og leder for FAU ble bedt om å svare på. Det var og anledning til å legge ved annen relevant dokumentasjon. Fra Blokkhaugen skole har Fylkesmannen mottatt skriftlig svar på spørsmålene fra rektor og fra FAUleder. Bergen kommune har i sitt svar vist til informasjon på kommunens hjemmesider om retten til gratis opplæring. Kommunen har og lagt ved rundskriv 43/2008 som er utarbeidet av Byrådsavdeling for barnehage og skole. Rundskrivet er sendt til alle skolene. Områdeleder har gitt en tilbakemelding på hvordan fullmakten fra kommunaldirektøren praktiseres. Følgende spørsmål ble stilt: 1. Korleis informerer skulen foreldre og lærarar om retten til gratis grunnskuleopplæring? 2. Er gratisprinsippet drøfta i skulen sine rådsorgan? 3. Gjennomfører skulen turar/arrangement som til dømes; a. leirskule b. utanlandsturar c. andre turar med overnatting d. dagsturar/ekskursjonar (t.d. skidagar, kinobesøk, museumsbesøk) e. jul/sommararrangement Gjer nærmare greie for praksisen. 4. Blir turane/arrangementa fullfinansiert av skulen sine midlar? a. Dersom svaret på spørsmål 4 er nei blir det kravd eigenandel frå elevar/foreldre? 3

4 5. Arrangerer foreldra turar/arrangement for elevane i skuletida, jf. kulepunkta til spørsmål 2? a. Dersom svaret er ja på spørsmål 5 korleis vert desse finansiert? b. Dersom svaret på spørsmål 5 er ja, kva rolle og deltaking har skulen? 6. Har skulen ei eiga «gåvekasse/gåvekonto»? a. Er denne i tilfelle for heile skulen eller for enkeltklassar? b. Kven administrerer gåvekassa? c. Er foreldra informert om at alle gåver må vere reelt frivillig? 7. Gir skulen elevane permisjon etter opplæringslova 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre? a. Kva for tilbod får eventuelt dei elevane som ikkje søkjer permisjon? 6. Oppsummering av de skriftlige tilbakemeldingene Informasjon Rektor og FAU-leder sier begge at skolen ikke har gratisprinsippet som fast sak på foreldremøter, men informerer om dette på foreldremøter etter behov. Videre er gratisprinsippet drøftet i FAU i forbindelse med at sak om elevutvekslinger har vært oppe. Når det gjelder informasjon til lærerne, viser rektor til at aktuelle emner fra opplæringsloven blir tatt opp fra tid til annen, herunder Bergen kommune informerer om gratisprinsippet på nettsidene sine og i rundskrivs form om skoleturer til den enkelte skole. Kommunen viser ellers til områdeledernes omtale av interkontroll knyttet til opplæringsloven og til oppfølgingssamtalene områdelederne gjennomfører med skolelederne. Arrangement i regi av skolen og finansiering av disse Blokkhaugen skole gjennomfører ikke leirskole eller andre turer med overnatting. Skolen har utvekslingsturer med vennskapsskoler knyttet til språkfagene. Foreldrene er teknisk arrangør for disse turene, og det er foreldrene som skaffer midler til turene. Skolen bidrar ikke til finansieringen av dem, men skolen sender med en lærer. Skolen tar det faglige forarbeidet og forbereder elevene på utvekslingen faglig innenfor språkfagets timer. Rektor opplyser om at skolen ikke krever egenandeler fra foreldre eller elever. Det er FAU eller plangrupper under FAU som står for økonomisk planlegging og gjennomføring. FAU ber skolen om å arrangere vinterturdag med muligheter for å velge alpint. Hovedarrangementet på byfjellene er kostnadsfritt for elevene. Elever som velger alpint, betaler selv for buss og heiskort. Ekskursjoner, museumsturer og opplegg i kulturelle skolesekken arrangeres med kulturbillett, men det hender at elever velger å ta buss for egen regning. Arrangement i regi av foreldre FAU arrangerer juleball for elevene i samarbeid med FAU på naboskolen. Skolen legger til rette, men deltar ellers ikke i arrangementet. FAU har vedtak om at skolen skal være positiv til utvekslingsturer med vennskapsskoler innen språkfagene som foreldrene er teknisk arrangør for. Skolen sender med en lærer men bidrar ikke i finansieringen. Foreldrene skaffer midler på flere måter. 4

5 Gavekasse/gavekonto Skolen har ikke gavekasse eller egen gavekonto. Permisjoner Rektor svarer nei på spørsmålet om skolen gir elevene permisjon etter opplæringsloven 2-11 for å reise på aktiviteter arrangert av foreldre. Både rektor og FAU-leder viser til at undervisningen i språkgruppene går som normalt for de elevene som ikke deltar. Områdeleders rolle Områdeleder har ansvar for blant annet «å påse at resultatenhetene gir tjenester i henhold til gjeldende lov- og regelverk, økonomiske rammer og i henhold til kommunale styringsdokumenter og føringer fra kommunaldirektøren». Dette praktiseres bl.a. gjennom lederoppfølging av den enkelte enhetsleders utøvelse av sitt oppdrag som rektor, i kraft av å være enhetsleders nærmeste overordnet. På den annen side oppfatter områdeleder ikke at denne funksjonen er delegert en tilsynsmyndighet. Rektor ved Blokkhaugen skole er oppfordret til å få vurdert om praktiseringen av gratisprinsippet er i tråd med bestemmelsen i opplæringsloven når det gjelder språkreisene. 7. Fylkesmannens vurdering Det er kommunen og skolen sitt ansvar å informere elever og foreldre om de rettene og pliktene de har i grunnskoleopplæringen, blant annet retten til gratis grunnopplæring. Dette kan gjøres på ulike måter. Bergen kommune informerer om retten til gratis opplæring på sine hjemmesider. I tillegg utarbeidet kommunen i 2008 et rundskriv om skoleturer som ble sendt alle skolene i kommunen. På Blokkhaugen skole er gratisprinsippet drøftet i FAU i forbindelse med at sak om elevutvekslinger har vært oppe. Fylkesmannen mener retten til gratis opplæring i tillegg burde være et tema på møter for alle foreldre når vennskapsturene blir presentert. Vennskapsturene innen språkfagene blir omtalt både under spørsmålet om arrangement i regi av skolen og arrangement i regi av foreldrene. En vurdering av om turer kan regnes å være i regi av skolen og være en del av grunnskoleopplæringen eller ikke, må gjøres konkret i hvert enkelt tilfelle. Utdanningsdirektoratet viser til at moment i en slik vurdering for eksempel kan være om: skoleeier (kommunen) er ansvarlig dersom det oppstår uhell på turen det er utarbeidet reglement for turen det er utarbeidet sanksjoner, for eksempel for hjemsending turen går fram av skolen sin virksomhetsplan/ årsplan det er organisert opplæringstilbud til eventuelt andre elever som ikke er med på turen Direktoratet presiserer at listen over moment ikke er uttømmende og sier at dersom et eller flere av momentene er til stede, vil arrangementet kunne sees på som en del av grunnskoleopplæringen og bli omfattet av gratisprinsippet. Lærerne sitt arbeidsforhold blir ikke regulert av opplæringsloven. Direktoratet mener likevel at dersom det er lærere med på slike turer, og disse lærerne mottar lønn i den tiden de er på tur, må dette vurderes som læreren sin arbeidstid og turen må anses som grunnskoleopplæring for elevene. Fra Blokkhaugen skole blir det opplyst at skolen sender med en ansatt på turen. Det går videre fram av tilbakemeldingene fra rektor og FAU-leder at de elevene ved skolen som ikke deltar på turen, blir 5

6 ivaretatt på skolen på vanlig måte. Elevene som deltar, søker ikke permisjon fra skolen. Turen er en del av skoletiden. Det opplyses også at turen er knyttet til språkfagene og at skolen forbereder elevene faglig. Forholdene nevnt over gjør at turen blir vurdert som grunnskoleopplæring, jf. momentene i punktlisten fra direktoratet. Vi viser og til rundskriv 43/2008 fra Bergen kommune der det bl. a. sies: «Gratisprinsippet kan ikke omgås ved å la foreldre arrangere skoletur for elevene så lenge ordinær skoletid brukes og/ eller turen er en del av elevenes opplæringstilbud. En slik måte å gjøre det på er i konflikt med opplæringsloven.» Rektor er tydelig på at skolen ikke krever inn egenandeler fra foreldre eller elever. FAU-leder svarer ikke direkte på spørsmålet, men sier at foreldrene skaffer midler på flere måter. Det er derfor uklart for Fylkesmannen om deltagelse på utenlandsturen forutsetter egenbetaling. For ordens skyld viser vi til at skolen må forsikre seg om at pengene som samles inn til vennskapsturene av FAU, er samlet inn på lovlig måte. Det er skolen som har ansvaret for at gratisprinsippet overholdes på skoleturer. Også oppfordring fra andre foreldre kan føles som et press. Gaver som foreldrene selv har tatt initiativ til, kan derfor også være vanskelig å forene med gratisprinsippet. Ingen av foreldrene som har bidratt til innsamlingen, må ha blitt utsatt for noen former for press, og foreldrene som bidrar skal være anonyme. Verken de andre foreldrene og elevene eller skolen/kommunen skal vite hvem av foreldrene som har bidratt til innsamlingen. Vi viser her til Bergen kommune sitt rundskriv og til Geir Helgelands kommentarutgave til opplæringsloven fra Vinterturdagen er kostnadsfri for de elevene som tar del i hovedarrangementet på byfjellene. Elevene kan alternativt velge alpint på Kvamskogen og betaler da selv for buss og heiskort. Så lenge alpint er en del av opplegget i skolen sin regi, kan skolen ikke kreve at elevene selv må dekke kostnadene med buss og heiskort. Alle elever i må få delta i de samme aktivitetene og uten at elever og foreldre føler seg presset til å betale kostnaden. Skolen kan ikke kreve betaling fra elever eller foreldre for verken undervisningsmateriell eller aktiviteter (faglige eller sosiale) som foregår i skoletiden og i skolens regi, og som er en del av grunnskoleopplæringen i samsvar med opplæringsloven og forskriftene til loven. 8. Konklusjon foreløpig tilsynsrapport Fylkesmannen sin konklusjon er at Blokkhaugen skole sin praksis ikke er i samsvar med regelverket om gratis offentlig grunnskoleopplæring. Skolen har ikke dokumentert/sannsynliggjort sitt ansvar for at gratisprinsippet blir overholdt på utenlandsturene, herunder sikre at deltagelse på turene ikke forutsetter egenandel. At elevene selv må dekke buss og heiskort til alpinaktiviteter på vinterturdager, er også i strid med 2-15 i opplæringsloven. Med hjemmel i opplæringsloven 14-1 tredje ledd, og som følge av det som går fram av tilsynsrapporten, konkluderer Fylkesmannen med følgende lovbrudd: Blokkhaugen skole oppfyller ikke kravene i opplæringsloven 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. 6

7 9. Kommunen sin tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport Rektor ved Blokkhaugen skole sier i sin tilbakemelding at skolen på bakgrunn av Fylkesmannens konklusjon i den foreløpige tilsynsrapporten med umiddelbar virkning vil endre måten å arrangere turer på, herunder vinterturdager og utvekslingsturer. Skolen vil ikke kreve inn egenandeler fra foreldre eller elever til arrangementer i ordinær skoletid og/eller turer som er en del av elevenes opplæringstilbud. Rektor presiserer at skolen vil bære kostnaden ved arrangering av slike turer slik at arrangementene ikke er i konflikt med opplæringsloven. 10. Konklusjon - endelig tilsynsrapport Fylkesmannen mener at Blokkhaugen skole med sin erklæring har sannsynliggjort at skolen med umiddelbar virkning har endret sin praksis slik at den er i tråd med opplæringslovens 2-15 om retten til gratis offentlig grunnskoleopplæring. Fylkesmannen sin konklusjon er at lovbruddet er rettet. Eva Bendiksen tilsynsleder Grethe Fjeld seniorrådgiver 7