Rapport fra tilskuddskontroll. Larvik kommune

Transkript

1 Rapport fra tilskuddskontroll Larvik kommune Tidsrom: 15. juli november 2014 Arkivnr. 2014/4443 Fylkesmannens representanter: seniorrådgiver Selma Hadžić (leder av kontrollen) rådgiver Lene Hove Kontaktperson i kommunen: Brith Teigen Regelverk: Lov om barnehager av 17. juni 2005, sist endret 1. august 2013, med forskrifter Rundskriv F-01/2011 Statstilskudd på barnehageområdet Tilskuddskontrollen omhandlet følgende tema: - tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder i 2011, kap. 231 post 63 - investeringstilskudd til nye barnehageplasser, kap. 231 post 61 - tilskudd til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler, kap. 231 post 64 Metode: Kontrollen er gjennomført som dokumentkontroll. Fylkesmannen avdekket følgende under tilskuddskontrollen: - Fylkesmannens finner at Larvik kommune ikke følger retningslinjene for forvaltningen av tilskudd til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler, jf. rundskriv F-01/2011 punkt 2.

2 Innhold 1. Innledning Tema for kontrollen Dokumentunderlag Observasjoner og vurderinger Gjennomføring Innledning Rapporten er utarbeidet etter kontroll med Larvik kommune i perioden 15. juli november Rapporten beskriver både observasjoner og Fylkesmannens vurderinger. Vurderingene vil i all hovedsak omhandle avvik fra retningslinjene for den enkelte tilskuddsordning. Fylkesmannen gjennomførte kontrollen med hjemmel i bevilgningsreglementets 10 Disponering av gitte bevilgninger. Myndigheten til å gjennomføre kontroller er delegert til Fylkesmannen etter 8 i Reglement for økonomistyring i staten og kapittel 6 i Bestemmelser om statlig økonomistyring. I Rundskriv F-01/2011 kapittel 2, 3 og 4 fremgår det at forvaltningen (Fylkesmannen og departementet) kan kontrollere at tilskuddsmidlene blir benyttet etter forutsetningene. Kontrollen ble gjennomført ved dokumentgjennomgang. Dokumentasjon fra regnskapsåret 2013 ligger til grunn. Kontrollen fokuserer på utvalgte øremerkede statlige tilskudd på barnehageområdet og på kommunens oppfyllelse av krav gitt i gjeldende retningslinjer. Den er dermed ikke å regne som en gjennomgang og vurdering av barnehagesektorens totale virksomhet. 2. Tema for kontrollen Formålet med kontrollen var å vurdere om Larvik kommune forvalter øremerkede statlige tilskudd på barnehageområdet i tråd med gjeldende retningslinjer i Kontrollen omfattet følgende tilskudd: - tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder, kap. 231 post 63 - tilskudd til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler, kap. 231 post 64 - investeringstilskudd til nye barnehageplasser, kap. 231 post 61 Larvik kommune ved Gjerstad naturog gårdsbarnehage har ikke mottatt tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. Larvik kommune ved Gjerstad naturog gårdsbarnehage, Kvelde, Torstrand barnehager har ikke mottatt tilskudd til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler. Larvik kommune ved Sentrumssatelitten barnehage har ikke mottatt investeringstilskudd til nye barnehageplasser. 2

3 3. Dokumentunderlag Tilskuddskontrollen med Larvik kommune ble gjennomført ved å undersøke Gjerstad naturog gårdsbarnehage, Kvelde, Torstrand og Sentrumssatelitten barnehager. Dokumentunderlaget for kontrollen var: - Årsmeldinger per 15. desember 2012 og 2013 for overnevnte barnehager. - Årsmeldinger per. 15. desember for Kvelde, Torstrand og Gjerstad naturog gårds barnehage. - Utdanningsdirektoratets tildeling av tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder i Fylkesmannens tildeling av investeringstilskudd til nye barnehageplasser i 2005, 2006, 2007 og Navnelister med fødselsdato og oppholdstid for barn som er rapportert i årsmeldingene punkt 5 per 15. desember 2012 og Korrigert oversikt over minoritetspråklige barn for Kvelde, Torstrand og Sentrumssatelitten barnehager. - Kommunens rutiner for tildeling av «Tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder». - Samarbeidsrutiner om tospråklig assistanse i barnehagen. - Kommunens tildeling barnehageåret 2012/2013 og 2013/ Kommunens søknad om tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. - Rapport om bruk av språkstimuleringsmidler til minoritetspråklige førskolebarn barnehageåret 2013/ Søknad og vedtak til Kvelde barnehage om tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. - Søknad og vedtak til Torstrand barnehage om tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. - Vedtak til Sentrumssatellitten barnehage om tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. - Kommunes beskrivelse av kontroll med at barnehagen driver med tilnærmet samme kapasitet som da investeringstilskuddet ble gitt. - Utbetalingsbilag og vedtak om investeringstilskudd til Kvelde barnehage for Regnskapsføringen for tilskuddene for overnevnte barnehagene i Observasjoner og vurderinger Tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder Tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder skal bidra til at kommunene kan utforme tiltak for disse barna. Et delmål med ordningen er å stimulere kommunene til å rekruttere flere minoritetsspråklige barn til barnehagen. Barnehagen er den viktigste integrerings- og språkopplæringsarena for barn i førskolealder. Språkstimuleringstiltak bør derfor primært tilbys i barnehagen. Et annet delmål er å bidra til at kommunene utarbeider helhetlige tiltak på tvers av de ulike tjenestetilbudene. Samarbeid mellom helsestasjon, barnehage, skole og språkopplæring for foreldre er nødvendig for et helhetlig, målrettet og mest mulig effektfullt tilbud til minoritetsspråklige barn og familier. 3

4 Gjeldende retningslinjer Tilskuddet tildeles ut fra antall minoritetsspråklige barn som går i barnehage, jf. rundskriv F- 01/2011 punkt 4.3. Minoritetsspråklige barn defineres som barn med en annen språk- og kulturbakgrunn enn norsk, med unntak av barn som har samisk, svensk, dansk eller engelsk som morsmål. Begge foreldrene til barnet må ha et annet morsmål enn norsk, samisk, engelsk, svensk eller dansk. Saksbehandlingsreglene fremgår av rundskrivets punkt 4.4. Utdanningsdirektoratet utbetaler tilskuddet til den enkelte kommune. Kommunen fordeler tilskuddet på bakgrunn av søknader fra den enkelte barnehageeier og eventuelt andre tjenester. Kommunen skal gjøre ikkekommunale barnehageeiere og andre relevante tjenester i kommunen kjent med at de kan søke om å få tildelt midler til språkstimulering for minoritetsspråklige barn i førskolealder. Søknadene må være begrunnet og gjøre nærmere rede for hvilke behov barnehagen eller andre tjenester har for ekstra ressurser. Kommunen skal føre tilskuddsmidlene på funksjon 211 Styrket tilbud til førskolebarn. Tilskuddet skal inntektsføres på art 700 Refusjon fra staten. Tilskudd til ikke-kommunale barnehager og eventuelle andre tjenester skal utgiftsføres på art 370 Kjøp fra andre (private). Kommunen må føre kontroll med at forutsetningene for tilskuddet blir overholdt, jf. det generelle tilsynet kommunen har ansvar for etter barnehageloven 16. Observasjoner Larvik kommune ble i 2013 innvilget tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige på kroner I Larvik kommune var det til sammen 270 minoritetsspråklige barn i barnehage, jf. årsmelding per 15. desember 2012, og 270 minoritetsspråklige barn, jf. årsmelding per 15. desember Kommunen har utarbeidet en skriftlig rutine og søknad for tildeling av tilskudd. I rutinen opplyser kommunen at 24. mars hvert år skal Larvik Læringssenter sende informasjon til kommunale, ikke-kommunale barnehager, helsesøstertjenesten, biblioteket og barnevernet om at de har anledning til å søke om midler til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetspråklige barn. Tilskuddet brukes primært til tospråklig assistanse i barnehagene, men det kan også søkes om midler til tiltak for motivering av minoritetspråklige familier til å søke barnehageplass. Kommunen ved Larvik Læringssentret har mottatt søknader og fattet vedtak om tildeling. I 2013 mottok kommunen søknader fra Kvelde, Torstrand og Sentrumssatellitten barnehager. Barnehagene sendte i sine søknader en oversikt over ressursbehov for barna over og under 3 år, og hva de ønsker av språkassistanse. Kommunen har besvart alle søknader skriftlig og tildelt 7,5 timer til to-språkligassistanse pr. uke til alle tre barnehager for høsten

5 Kvelde barnehage Det fremgår av årsmeldingen til Kvelde barnehage per 15. desember 2012 at barnehagen hadde åtte minoritetsspråklige barn (punkt 5A), hvorav tre barn fikk særskilt tilbud om språkstimulering (punkt 5 B). Barnehagen rapporterte 0,08 årsverk til tospråklig assistent i årsmeldingens punkt 8 om stillinger og personale. Per 15. desember 2013 rapporterte barnehagen elleve minoritetsspråklige barn, hvorav ingen barn fikk særskilt tilbud om språkstimulering (punkt 5B). Barnehagen rapporterte ingen årsverk til tospråklig assistent i årsmeldingens punkt 8 om stillinger og personale. Barnehagens rapportering av antall barn er i samsvar med oversendte navnelister per 15. desember 2012 og 15. desember Torstrand barnehage Det fremgår av årsmeldingen til Torstrand barnehage per 15. desember 2012 at barnehagen hadde tjueto minoritetsspråklige barn (punkt 5A), hvorav ti barn fikk særskilt tilbud om språkstimulering (punkt 5B). Barnehagen rapporterte 0,16 årsverk til tospråklig assistent i årsmeldingens punkt 8 om stillinger og personale. Per 15. desember 2013 rapporterte barnehagen tjuefire minoritetsspråklige barn, hvorav ti barn fikk særskilt tilbud om språkopplæring. Barnehagen rapporterte 0,40 årsverk til tospråklig assistent. Barnehagens rapportering av antall barn er i samsvar med oversendte navnelister per 15. desember Navnelister per 15. desember 2013 viser ett barn for mye, altså tjuefem barn. Sentrumssatelitten barnehage Det fremgår av årsmeldingen til Sentrumssatelitten barnehage per 15. desember 2012 at barnehagen hadde fjorten minoritetsspråklige barn (punkt 5A), hvorav syv barn fikk særskilt tilbud om språkstimulering (punkt 5 B). Barnehagen rapporterte 0,08 årsverk til tospråklig assistent i årsmeldingens punkt 8 om stillinger og personale. Per 15. desember 2013 rapporterte barnehagen femten minoritetsspråklige barn, hvorav fjorten barn fikk særskilt tilbud om språkstimulering (punkt 5B). Barnehagen rapporterte 0,20 årsverk til tospråklig assistent i årsmeldingens punkt 8 om stillinger og personale. Barnehagens rapportering av antall barn er i samsvar med oversendte navnelister per 15. desember 2012 og 15. desember Regnskapsføring Kommunen har ført midlene på funksjon 211 Styrket tilbud til førskolebarn. Tilskuddet er inntektsført på art 700 Refusjon fra staten. Kommunens kontroll Kommunen fører kontroll med at forutsetningene for tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder blir overholdt gjennom samarbeidsrutinen om tospråklig assistanse i barnehagen. I kommunens rutine er det lagt opp til kontinuerlige møter, hvor koordinator for flerspråklig arbeid samen med pedagogiske ledere i de involverte barnehager og tospråklige assistenter evaluerer og planlegger tiltak rundt barna som har fått tildelt midler. I tillegg må alle barnehagene som får midler tildelt skrive rapport om bruk av midler for tildelingsperioden, evaluering av det tospråklige arbeidet og vurdering av behov for videre kompetanseheving. 5

6 Tildelingene til Kvelde barnehage i 2013 fremgår av barnehagens årsregnskapsskjema i BASIL. Fylkesmannens vurdering Etter Fylkesmannens vurdering av dokumentasjonen, synes det som om Larvik kommune følger retningslinjene for forvaltningen av tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder, jf. rundskriv F-01/2011. Fylkesmannen vil for ordens skyld påpeke at navnelister or Torstrand barnehage viser ett barn for mye ennå det som er rapportert i BASIL per Når det gjelder klagebehandling av kommunale barnehager og kommunale instanser, vil Fylkesmannen bemerke at kommunen må vurdere sin prosedyre på nytt på dette punktet, da det ikke er i samsvar med forvaltningsmessige krav. Vi vil understreke at når kommunen fattet enkeltvedtak uansett om det er kommunalt eller ikke kommunal barnehage eller instans, så har alle parter rett til å klage, jf. Forvaltningsloven 28. Investeringstilskudd til nye barnehageplasser Investeringstilskuddet er et engangstilskudd til nyetablerte barnehageplasser som tilfaller eier av barnehagevirksomheten. Formålet med tilskuddsordningen er å sørge for barnehageplass til alle som ønsker det. For å nå dette målet skal investeringstilskuddet bidra til å dekke deler av anleggskostnadene ved nybygg, tilbygg eller ombygging og dermed redusere finansieringsbehovet. Etablering må føre til en faktisk økning i antall barn med barnehageplass. Gjeldende retningslinjer Tilskuddet tildeles etter søknaden fra barnehageeier, blankett F-4196 Søknad om investeringstilskudd til nye barnehageplasser. Barnehageeier sender søknaden til den kommunen barnehagen ligger i. Kommunen kontrollerer søknaden og sender den videre til Fylkesmannen. Fylkesmannen fatter vedtak om tildeling av investeringstilskudd. Saksbehandlingsreglene fremgår av rundskrivets punkt 3.8. Investeringstilskuddet utbetales til kommunen, også for ikke-kommunale barnehager. Kommunen skal uten ugrunnet opphold videreformidle tilskuddet til ikke-kommunal eier. Ved å motta investeringstilskudd forplikter barnehageeier seg til å drive med tilnærmet samme kapasitet når det gjelder barnehageplasser gjennom hele bindingstiden. Tilnærmet samme kapasitet vil si at barnehagen i kortere perioder kan ha færre barn enn det den fått utbetalt investeringstilskudd for. Driftsmeldinger som innebærer en permanent reduksjon i antall barn, kan utløse krav om at hele eller deler av investeringstilskuddet må betales tilbake. Kommunen skal føre tilskuddsmidlene i kommunens investeringsregnskap på funksjon 221 Førskolelokaler og skyss. Tilskuddet skal inntektsføres på art 700 Refusjon fra staten. Tilskudd til ikke-kommunale barnehager inntektsføres på art 810 (andre statlige overføringer) og utgiftsføres på art 470 (overføring til andre (private)). Kommunen må føre kontroll med at forutsetningene for tilskuddet blir overholdt, jf. det generelle tilsynet kommunen har ansvar for etter barnehageloven 16. Dersom vilkårene for investeringstilskudd ikke overholdes, skal kommunen underrette fylkesmannen. 6

7 Observasjoner Larvik kommune har blitt innvilget følgende investeringstilskudd: Barnehage Beløp Dato tildelingsbrev Torstrand juni 2005 Kvelde desember 2007 Kvelde januar 2008 Gjerstad naturog gårds november 2009 Investeringstilskuddet ble gitt med en bindingstid på ti 10 år. For tilskudd gitt i 2005 utløper bindingstiden , for tilskudd gitt i 2007 utløper bindingstiden osv. Regnskapsføring Kommunen har ført midlene på funksjon 211. Kommunen inntektsførte investeringstilskuddene til Kvelde og Gjerstad naturog gårds barnehager på art 810 og utgiftsført på art 470 (overføring til andre (private)). Kommunens kontroll For å forsikre seg at barnehagen driver med tilnærmet samme kapasitet som da tilskuddet ble gitt, jf. rundskriv F-01/2011, kapittel 3.9, har kommunen lagt årsmeldinger, tildeling av og etterbetaling av kommunalt tilskudd, samt tilsyn med alle tre barnehagene til grunn. Fylkesmannens vurdering Etter Fylkesmannens vurdering av dokumentasjonen, synes det som om Larvik kommune følger retningslinjene for forvaltningen av investeringstilskudd til barnehager, jf. rundskriv F- 01/2011 punkt 3. Tilskudd til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler Tilskudd til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler har vært et virkemiddel for å øke kapasiteten i barnehagesektoren slik at kommunene kan oppfylle retten til barnehageplass. Vilkår for tildeling av tilskudd: 1. Gjelder kun etablering av nye barnehageplasser 2. Barnehagen må være en ordinær barnehage 3. Barnehagen må være godkjent iht. barnehageloven 4. Det må foreligge en konkret plan for den permanente barnehagen med plass til alle barna 5. Barna må flyttes over i den permanente barnehagen innen angitt tidsfrist Alle vilkårene må være oppfylt før barnehageeier har rett til å motta og beholde tilskuddet. Dersom ett av vilkårene ikke oppfylles, gir det grunnlag for tilbakebetalingskrav etter dette punktet. Gjeldende retningslinjer Tilskuddet tildeles etter søknaden fra barnehageeier, blankett F-4227 Søknad om tilskudd til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler. Barnehageeier sender søknaden til den kommunen barnehagen ligger i. Kommunen kontrollerer søknaden og sender den videre til Fylkesmannen. Fylkesmannen fatter vedtak om tildeling av tilskudd. 7

8 Saksbehandlingsreglene fremgår av rundskrivets punkt 2.6. Tilskuddet utbetales til kommunen, også for ikke-kommunale barnehager. Kommunen skal uten ugrunnet opphold videreformidle tilskuddet til ikke-kommunal eier. Ved å motta tilskudd til faste plasser i midlertidige lokaler må barnehageeier drive med tilnærmet samme kapasitet i den permanente barnehagen som i de midlertidige lokalene. Begrepet tilnærmet samme kapasitet tar høyde for at barnehagen i kortere perioder kan ha færre barn enn det barnehagen har fått utbetalt tilskudd for. Det er kun driftsendringer som innebærer en permanent reduksjon i antall barn, som kan utløse krav om at hele eller deler av tilskuddet må betales tilbake. Kommunen skal føre tilskuddsmidlene til kommunens egne barnehager i kommunens investeringsregnskap på funksjon 221 Førskolelokaler og skyss. Tilskuddet skal inntektsføres på art 700 Refusjon fra staten. Tilskudd til ikke-kommunale barnehager inntektsføres på art 810 (andre statlige overføringer) og utgiftsføres på art 470 (overføring til andre (private)). Kommunen må føre kontroll med at forutsetningene for tilskuddet blir overholdt, jf. det generelle tilsynet kommunen har ansvar for etter barnehageloven 16. Kommunen skal særlig føre kontroll i forhold til bestemmelsene om frist for overflytting av barna til den permanente barnehagen. Dersom vilkårene for tilskudd ikke overholdes, skal kommunen underrette fylkesmannen. Observasjoner Larvik kommune ble den innvilget tilskudd til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler til Sentrumssatelitten barnehage på kroner , som er tilskudd for totalt 33 barn. Tilskuddet ble innvilget under forutsetning om at barn og personalet innen utgangen av 2011 skulle flyttes samlet i permanent barnehage, jf. pkt. 5 i rundskrivet. Regnskapsføring Kommunen har ført midlene på funksjon 221. Tilskuddet er inntektsført på art 700 Refusjon fra staten. Kommunens kontroll For å forsikre seg at barnehagen driver med tilnærmet samme kapasitet som da tilskuddet ble gitt, jf. rundskriv F-01/2011, kapittel 2.7, har kommunen lagt årsmeldinger og tilsyn med Sentrumssatelitten barnehage til grunn. Kommunen opplyser videre at når det gjelder frist for overflytting av barna til den permanente barnehagen, så er både barna og personalet i Sentrumssatelitten barnehage fremdeles i de midlertidige lokalene. Dette skyldes at byggesøknaden fra den permanente barnehagen ligger til behandling i rettssystemet. Den permanente barnehagen vil ikke bli bygd før det foreligger kjennelse fra retten. Larvik kommune forventer rettens kjennelse høsten Annen permanent barnehage vil i så fall stå ferdig i januar Fylkesmannens vurdering Fylkesmannens finner at Larvik kommune ikke følger retningslinjene for forvaltningen av tilskudd til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler, jf. rundskriv F-01/2011 punkt 2. I følge rundskriv F-01/2011 pkt. 2.3 må «alle vilkår oppfylles før barnehageeier har rett til å 8

9 motta og beholde tilskuddet. Dersom vilkåret om at barna flyttes over i permanent barnehage samlet ikke oppfylles, skal tilbakebetalingskrav vurderes. Kommunen og fylkesmannen må kontrollere at vilkåret om overflytting av barna innen tidsfristen oppfylles», se pkt Tilskudd til faste barnehageplasser i midlertidige barnehagelokaler ble innvilget i vedtak datert under forutsetning av at barnehagen innen utgangen av 2011 flyttet til de permanente barnehagelokalene. Det fremgår av sakens opplysninger at kommunen som barnehageeier ikke har overholdt tidsfristen for flytting til permanente lokaler. Dette er brudd på vilkårene for å kunne motta og beholde dette tilskuddet. I følge rundskriv F- 01/2011 pkt skal «krav om tilbakebetaling av tilskuddet foretas etter en skjønnsmessig vurdering. Ved brudd på vilkårene skal fylkesmannen vurdere om hele eller deler av tilskuddet skal kreves tilbakebetalt. Tilskuddet skal ikke kreves tilbakebetalt hvis det vil være urimelig overfor barnehageeier». Fylkesmannen i Vestfold vil i eget vedtak foreta en vurdering av spørsmålet om tilbakebetaling av hele eller deler av tilskuddet til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler. 5. Gjennomføring Kontrollen ble gjennomført ved granskning av dokumenter, og omfatter følgende korrespondanse: - Varsel ble sendt15. juli Dokumentasjon ble mottatt 10. september Ytterligere dokumentasjon ble etterspurt 8. oktober Dokumentasjon ble mottatt 10. oktober