ST Political Systems and Governance

Transkript

1 KANDIDAT 3225 PRØVE ST Political Systems and Governance Emnekode ST-400 Vurderingsform Skriftlig eksamen Starttid :00 Sluttid :00 Sensurfrist -- PDF opprettet :15 Opprettet av Digital Eksamen 1/6

2 ST-400, generell informasjon Emnekode: ST-400 Emnenavn: Political Systems and Governance Dato: Varighet: 6 timer Tillatte hjelpemidler: Ordbok Merknader: Studenter skal besvare enten oppgave 1 eller oppgave Det forekommer av og til spørsmål om bruk av eksamensbesvarelser til undervisnings- og læringsformål. Universitetet trenger kandidatens tillatelse til at besvarelsen kan benyttes til dette. Besvarelsen vil være anonym. Tillater du at din eksamensbesvarelse blir brukt til slikt formål? Velg et alternativ Ja Nei Besvart. 1 ST-400, oppgave Velg kun én av oppgavene Enten Oppgave 1 Koordinering er et sentralt begrep i mye av de senere års diskusjon om offentlig styring. Diskuter for hva som ligger i begrepet koordinering, og drøft de mulige årsakene til at koordinering har blitt så aktuelt de siste tiårene. Drøft til slutt hva offentlige myndigheter kan gjøre for å bedre koordinering. eller Oppgave 2 Styring av offentlig sektor omfatter styring over nivå. Skisser hva vi forstår med begrepet flernivåstyring (MLG). Diskuter deretter hvordan ideen om MLG står i forhold til ideen om flernivåadministrasjon (MLA). Til slutt, diskuter betingelser for fremveksten av såkalte "to-hattede" direktorat og tilsyn ("double hatted agencies"). Gi empiriske eksempler. Skriv ditt svar her... Oppgave 2 Regioner og direktorater: forholdet mellom MLG og MLA Introduksjon Oppbygningen av EU som et nytt politisk nivå har blitt fulgt av nye prosesser, nye beslutningsarenaer, og nye kontaktpunkter for nasjonale og subnasjonale enheter. Denne endringen har vært med på å gi begrepet flernivåstyring, eller multi-level governance (MLG), stor teoretisk oppmerksomhet og popularitet. Som en motsats eller supplemet til MLG har nylig begrepet flernivåadministrasjon, eller multi-level administration (MLA), blitt lansert. I denne oppgaven skal jeg gjøre rede for hva som menes med MLG og MLA. Den begynner av en forklaring av hva som her menes med begrepene governance, nivå, og flernivå, før MLG og MLA forklares. Det følges av en diskusjon om hva som egentlig er forholdet mellom begrepene, samt fordeler og ulemper med dem, og hvordan de kan best benyttes for å forstå offentlig styring. I tillegg vil jeg bruke dette for å forklare konseptet to-hattete direktorater og tilsyn (heretter referert til bare som direktorater), og diskutere 2/6

3 betingelser for deres fremvekst. Både MLG og MLA blir ofte sett på som begreper som tilhører EU-studier, og som kun er anvendelige i den konteksten. Det er rett og slett ikke sant, de er svært fruktbare å bruke utenfor EUs grenser. Men man må likevel innrømme at EU kanskje er det nåværende beste eksempelet for deres bruk, og det området hvor de har hatt blitt anvendt mest. Derfor vil denne oppgaven nesten utelukkende bruke eksempler fra en Europeisk kontekst for å beskrive den teoretiske diskusjonen. Governance-begrepet Governance er et ganske vanskelig og omdiskutert begrep, hovedsakelig fordi det både historisk og nåtidig blir brukt på veldig mange måter innenfor forskjellige tradisjoner. Noen klassiske eksempler er good governance, corporate governance, new public management (NPM), network governance, og multi-level governance. Debatten om hva governance innebærer begynte da Rhodes "lanserte" begrepet i Det er dog diskusjon om fenomenet da var nytt, som Rhodes da mente, eller om det bare var nytt teoretisk, det siste et syn fremmet av blant annet Peters og Trondal. Han beskrev da governance som selv-organiserende, interorganisasjonelle nettverk. Han mente staten var blitt "uthult", da mye makt var blitt flyttet vekk fra de tradisjonelle beslutningsarenaene. Flyttet skjedde til flere steder, men hans fokus var på at mange beslutninger nå skjedde i horisontale nettverk av offentlige og private aktører, som ikke hadde hierarkisk lederskap, og som var relativt autonome fra offentlig styring. Rhodes mente nettverk tok over for tradisjonell hierarkisk styring: det var et skifte fra government til governance. Rhodes og governance-begrepet fikk mye kritikk, blant annet fra Klijn, Fredrickson, og Kjær. Kritikken spant over at begrepet ble definert for smalt, at det ble likestilt med nettverk, at det var for uklart og tvetydig, og at det fortsatt var stor grad av hierarkisk styring i det offentlige. Rhodes skrev også senere at han aldri mente å beskrive en empirisk virkelighet. Han ønsket heller å endre persepsjonen av styring, og få frem at svært mye av det nå foregikk i nettverk. Og det er ingen tvil om at det er et mål han har nådd, gitt både governance- og nettverks-begrepenes popularitet. Det er bred enighet om at governance 'har noe med styring å gjøre', og at man ser et skifte i hvordan styring utøves i moderne samfunn, men utover det kan det være stor diskusjon om hvordan det bør brukes. Denne oppgaven vil derfor sette visse premisser for hva begrepet bør innebære, gitt vår diskusjon. Flere konseptualiseringer ser på governance som et system, en tilstand, et substantiv. Denne oppgaven gjør derimot som mange andre teoretikere, og anser governance som et verb, en prosess. Dette i motsetning til "government", som blir sett på som det hierarkisk formelle, altså institusjonene for offentlig styring. Den korte definisjonen av governance her er altså at det er beslutningsprosesser. I tillegg er det her fokus på offentlig governance, altså styring som har som mål å produsere offentlig policy. Et siste sentralt premiss er at governance er horisontalt og vertikalt grenseoverskridende. Det involverer flere aktører som er (relativt) autonome, men som fortsatt er avhengige av hverandre for å løse oppgaver. Gitt dette kan vi definere governance for denne oppgaven som: forsøk på å styre (semi-) autonome og gjensidig avhengige aktører på flere vertikale og horisontale nivåer, for å oppnå offentlig policy. Nivå- og flernivå-begrepene Ifølge Trondal refererer nivåer til relativt vertikalt autonome sett av stabile offentlige institusjoner. Eksempler er supranasjonalt, nasjonalt, regionalt, og lokalt nivå. Dette er den tradisjonelle inndelingen av offentlige styringsapparater, og blir i praksis det rammeverket som det fleste bruker for å forstå offentlig styring: man ser på hva kommunen gjør for seg selv, hva staten gjør for seg selv, osv. Trondal beskriver videre flernivå som platformer der forskjellige nivåer møtes. Her er det mye større kontakt mellom nivåer i beslutningsprosesser. Men viktigst er kanskje det at i en flernivå-kontekst åpnes for at det tradisjonelle hierarkiet kan bli forbigått. Det kan være kontakt mellom regionalt og supranasjonalt nivå uten at det går gjennom statlig nivå. Dette er en del av kjernen i den påfølgende redegjørelsen og diskusjonen. Flernivåstyring: MLG Før jeg begynner redegjørelsen av MLG er det to ting som bør oppklares. Det som følger kan muligens gi inntrykk av at MLG er en overordnet begrep, mens MLA er en underkategori av det. Den vinklingen velges bevist, fordi jeg anser det som den letteste måten å beskrive begrepene. Som diskusjonen senere vil vise er ikke det nødvendigvis tilfelle. Det avhenger helt av hvordan man definerer begrepene, og spesielt for MLG gjøres det på mange måter. I tillegg vil diskusjonen vise at hva gjelder den praktiske anvendelsen av begrepene, er MLG definitivt ikke overordnet MLA. Videre, er et spørsmål som kan stilles i møte med MLGlitteraturen om det er best å se på MLG som et system eller en prosess. Begrepet brukes på begge måter i litteraturen, og dette er en tvetydighet som speiler diskusjonen om governance-begrepet generelt sett. Som man kan se av definisjonen av governance tidligerere, fokuseres det her på prosessene, både for MLG og MLA. MLG som begrep ble lansert av Gary Marks. Heller enn en teori er det en beskrivelse av empiriske fenomen. MLG handler i stor grad om å svare på spørsmålet: hvordan skal man styre offentlige beslutningsprosesser i en flernivåkontekst? Undeliggende her ligger en observasjon om at det har skjedd et skifte i prosessene, at flere beslutninger tas i møte med, og på tvers av vertikale nivåer. I stor grad har dette fokusert på EU. Med opprettelsen av et supranasjonalt nivå i Europa, har det kommet nye beslutningsprosesser og -arenaer, men spesielt nye punkter for kontakt mellom nivåene. Beslutninger tas i mindre grad på ett nivå, men inkluderer flere samtidig. MLGs "gullfunn" må sies å være kontakten som har oppstått mellom regionalt og supranasjonalt nivå, som forbigår det tradisjonelle hierarkiet. Man ser at europeiske regioner går direkte til EU både for å bedrive 3/6

4 lobbyisme, og for delta i beslutningsprosesser. Lobbyismen kan ha som mål å påvirke beslutninger, men også for å be om støtte til regionale utviklingsprosjekter. Dette er en prosess som oppfordres til av EU. Og anerkjennelsen av regioner kommer også fram gjennom at representanter for regioner kan bli tatt med i utvalg som skal undersøke et policyområde. Feks. kan Nord-Norge som region bli tatt med i et utvalg som skal vurdere reglene for oljeleting i ishavsområder. Dette møtet mellom region og EU skjer gjerne uten at nasjonalstaten er involvert. Det har ført til at mange setter spørsmål ved om denne tendensen kan være udemokratisk. Blir den demokratiske styringskjeden svekket? Hvem skal man holde ansvarlig for policy? Svekkes statens legitimitet? Noen, blant annet Piatoni, har foreslått at man kanskje heller bør se nytt på ansvarliggjøring: i stedet for å henge seg opp i en gammel vane må man anerkjenne at samfunnet endres, og man må finne nye måter å ansvarliggjøre. En mulighet er å organisere seg i bredere policy-samfunn, heller enn i territorielle generalistenheter. Da er det lettere å vite hvem som er ansvarlig for et gitt område. Men man vil fortsatt kunne slite med wicked issues, problemer som er sektoroverskridende. Flernivåadministrasjon: MLA MLA er et nyere begrep fremmet av blant annet Bauer, Egeberg, og Trondal. Kort sagt kan man si at det er et organisasjonsteoretisk perspektiv på MLG. I stedet for å se på politiske nivåer som helhetlige aktører, ser man heller på de forskjellige administrative organisasjonene innenfor hvert nivå. Som ved MLG finner man at administrasjoner på forskjellige nivåer er knyttet sammen i beslutningsprosesser på nye måter, noen ganger utenfor hierarkisk styring. Man beskriver mange av de samme prosessene og problemene som MLG, men har et nytt, og mer detaljert fokusområde. En hovedantakelse her er at hvordan man organiserer organisasjoner vil kunne påvirke utfallet av beslutningsprosesser, altså: goverment påvirker governance. I tillegg er det en tanke om at dette er spesielt interessant fordi organisasjonsvariabler kan designes, og man kan med det indirekte forsøke å styre flernivåprosesser. Det er ikke snakk om et kausalforhold, men at organisasjon kan føre til systematisk bias for handling. Administrasjoner vedtar ikke policy, men de er viktige for agendasetting, og for implementering. Jo større kapasitet, makt og autonomi administrasjoner har, jo større mulighet har de for å påvirke beslutningsprosesser. Grovt forenklet kan man si at et stort poeng i MLA er at administrasjoner med større administrativ kapasitet, har større mulighet for å delta i flernivå-prosesser. Som sagt er det et fokus på muligheten for å designe organisasjoner, og dermed governance. Følgelig fokuserer anaslysen på de organisasjonsvariablene som er mest mottakelige for design. Først og fremst er det organisasjonsstruktur. Eksempler her kan være at vertikal spesialisering fra departement til direktorat kan øke direktoratene mottakelighet for styringssignaler fra EU-kommisjonen (som vi kommer tilbake til). Horisonal spesialisering kan øke silotenkning, og gjøre det vanskeligere å koordinere forskjellige funksjonsområder, som er problemer man ser hos EUs 'departementer', DGene. Et annet eksempel er det internasjonale atomenergibyrået, der administrative ansatte har ganske mye spillerom, til tross for at det er et tungt politisert politikkområde. Det har å gjøre med at de i stor grad selv kan bestemme prosedyrer, arbeidsrutiner, og utarbeide dokumenter. De kan altså bestemme hvordan de skal jobbe. Stater har fortsatt mest å si i bestemmelser, men de ansatte har muligheten til å være veldig aktive i agendasettingen. Andre variabler, som demografi og lokalisering, kan også til en viss grad designes, men ikke på samme nivå som struktur, og får dermed mindre fokus. Man kan kanskje velge hvilke utdanninger man rekrutterer fra, men man kan ikke sparke ansatte kun fordi man ønsker en annen demografi. På samme måte, man kan velge hvor man lokaliserer en organisasjon, men når det først er gjort er det oftest et ganske stabilt valg. Organisasjonsstrukturen er mer fleksibel. MLG og MLA: hvor like, og hvor likestilte? Som nevnt kan det synes her som om MLG er en overgående begrep om styring i en flernivåkontekst, mens MLA er en presisering av den med fokus på administrasjon. Dette kunne kanskje vært tilfelle, men hva gjelder den praktiske bruken av dem, er det ikke slik. Selv om MLG rent teoretisk kan synes å ha et mer generelt flernivå-fokus har det i praksis nesten utelukkende vært brukt for å analysere regioner, og deres kontakt med andre nivåer. Men MLG defineres på mange måter, og det er ikke urimelig å tenke seg MLG som et overordnet begrep, og heller operere med underkategorier som flernivå-territoriell styring, og flernivå-administrativ styring. Det kunne klargjort forholdet mellom begrepene mer pedagogisk. Det er jo ikke slik at MLA ikke handler om governance, mens MLG gjør det. Men et slikt skille er ikke til nå blitt benyttet, og det synes lite hensiktmessig å gjøre enn så lenge MLG i praksis blir nært forbundet med regional analyse. Da virker det bedre å ha MLA som sitt eget begrep, og sidestille det med MLG, for å klargjøre denne bruken. Gitt et slikt synspunkt, presenterer Trondal tre hovedpunkter som skiller MLG og MLA: hvilke enheter som analyseres, hvor internt differensierte enhetene er, og hva som er enhetenes kilder til beredskap. For MLG er enheten som analyseres subnasjonale regioner, og hvordan de forholder seg til andre politiske nivåer. Det kan være formelle administrative regioner, mens også uformelle, som når Vest- og Aust-Agder har et sammenlagt europakontor for 'Sørlandet'. MLA analyserer administrative enheter på forskjellige politiske nivåer, og hvordan de er i kontakt med hverandre. Eksempler er norske direktorater og departementer, og EU-kommisjonen og dets underliggende apparat. Det andre punktet, intern differensiering, handler om i hvilken grad analysen ser på enhetene som sammensatte og enhetlige, eller fragmenterte og differensierte. MLG behandler regioner som svært enhetlige. Ifølge Trondal blir de behandlet som "svarte bokser "som ikke har noen intern dynamikk. 4/6

5 Regionen har visse generelle karakteristika, og slik er det bare. I motsetning behandler MLA enhetene som svært differensiert. Ikke bare åpner MLA opp de forskjellige politiske nivåene og ser på interne organisasjoner, men selve organisasjone åpnes også opp. Feks. kan intern strid mellom avdelinger i organisasjonen føre til vanskeligere styringsmuligheter. Med det siste poenget, kilder til beredskap, menes det hvor enhetene henter sin evne og mulighet til å ta del i flernivåprosesser. For MLG er regionenes kilde deres autonomi, hovedsakelig fra nasjonalt nivå. Autonome regioner vil i større grad kunne organisere seg selv, og forfølge sine rasjonelle interesser uten staten. For MLA er organisasjonenes kilde deres administrative kapasitet. Uavhengig av hvor autonom man er, man trenger kapasitet til å handle. Flere ressurser åpner for flere stillinger som kan arbeide med å kontakte organisasjoner på andre nivåer - feks. lobbyister i Brussel. Når forskjellene mellom MLG og MLA er gitt, hvor står man da hva gjelder praktisk bruk? Skal MLA overta tronen til MLG som hovedbegrepet for å beskrive flernivåprosesser? MLA har svært mange fruktbare trekk som MLG ikke har. Spesielt anerkjenner den flere detaljer og større intern motstridenhet enn MLG. I tillegg er "hovedvariabelen", administrativ kapasitet, argumenterbart mer jordnær, og bedre til å forklare handlinger enn regional autonomi. MLA får også frem en rekke saker som tidligere var uoppdaget, som direktoraters tohattethet. Jeg mener likevel de heller er supplerende, hovedsakelig av tre grunner. For det første, territorielle enheter er fortsatt svært viktige, og i mange studier vil det være mest interessant å se på regioner. For eksempel kan det i svært politiserte saker være viktigere å se på hvordan toppolitikerene handler, heller enn hva som skjer bak kulissene. Nært knyttet opp til dette, for det andre, at det er enhetlige territorielle nivåer som driver politikken er det vanskeligste bilde de fleste har av politikk. Det gjør det interessant å analysere nivåene samlet, i saker hvor borgeres forståelse av politikken er sentralt. For det tredje, i mange studier vil man måtte redusere detaljnivået for å holde analysen oversiktelig. I studier hvor flernivå kanskje ikke er hovedfokuset, men likevel bør tas med, er det kanskje bedre å begrense seg til å behandle nivåene som udifferensierte for å beholde fokus. Alt i alt er begge tilnærmingene fruktbare, så lenge de brukes rett. Resten av oppgaven skal vise frem et område hvor MLA har vært en svært fruktbar tilnærming, nemlig kontakt mellom nasjonale direktorater og EU-administrasjon. To-hattete direktorat og tilsyn Det er i hovedsak tre syn på hvordan europeiske nasjonale direktorater knytter seg til overstående enheter i en flernivå-kontekst. Det første er at direktoratene ligger under departementenes politiske styring, og har bare en herre, en kommunikasjonslinje. Alle signaler fra EU blir filtrert gjennom regjering og departementer. Det er tanken om statenes europa. Dette er fortsatt hvordan storparten av dagens politiske prosesser fungerer. Det andre synet er omtrent motsatt. Her har direktoratene fortsatt bare én herre, men det er kommisjonen. Man ser på EU som sterkt, og statene som svake. Dette er et ganske dårlig bilde av dagens situasjon. Det siste synet er noe av en mellomting. Her er både statene og kommisjonen aktive, og begge har direkte innflytelse på direktoratene. For kommisjonens del tar de både kontakt med statenes regjeringer, men også med direktoratene. Kontakten kan skje direkte, eller gjennom DGer eller EU-direktorater. De nasjonale direktoratene ender opp med to herrer, to kommunikasjonslinjer. Kravene fra dem behøver ikke være konsistente, og kommunikasjonen fra den ene herren behøver ikke være kjent for den andre. Dette er det som kalles to-hattethet, og det er en tendens som har skjedd i økende grad i Europa, men som ikke har vært særlig på dagsorden før det ble fremmet av MLAteoretikere. Det er et vanlig spørsmål om denne to-hattetheten er problematisk. Den gjør jo klart det mer komplisert for direktoratene med flere kommunikasjonslinjer, men er det et problem for demokratiet hvis man uansett er underlagt EU? For Norge sin del blir det fort komplisert, men også for EU-medlemmer kan det blir problematisk. For det første gjør det det vanskeligere å se hvem som er ansvarlige for policy. Kom dette fra EU eller staten? For det andre kan kravene bli inkonsistente, og hvem skal direkoratene høre på da? EU står formelt over nasjonalstatene på en rekke områder, men holder kommisjonen seg kun til disse områdene, og er det rett at nasjonale ansatte skal følge deres signaler, eller må de komme fra nasjonale politikere først? For det tredje, det kan bli et stort problem hvis kontakten foregår uten at det er kjent for politisk ledelse. Det er vist at det foregår mye kontakt med EUs administrasjon og norske direktorater uten at norske departementer er klar over dette, eller hva som er innholdet. Det kan skape stor usikkerhet og mistro i samspillet mellom direktorater og departementer. Man kan finne en rekke betingelser for fremveksten av to-hattete direktorater. Det er to hovedbetingelser som er nødvendige, og en rekke faktorer som hjelper eller hindrer slik kontakt. For det første er 'agencification', eller direktoratifisering, nødvendig. Det er en prosess som innebærer at man skiller ut oppgaver fra departementer ned i direktorater, altså vertikal spesialisering. Dette har i stor grad kommet gjennom populariteten til reformbølgen NPM i offentlig sektor siden 80-tallet. Her er tanken at man skal skille ut oppgaver på armlengdes avstand fra politisk ledelse. Det er fordi man anser direkte politisk styring som lite effektivt. En slik utskillelse gir direktoratene større autonomi og kapasitet til å ha kontakt med EU-nivået, uten at nødvendigvis politisk ledelse er klar over det, eller har mulighet til å gripe inn. En relatert faktor er om departementet har speilet kompetansen til direktoratene. Hvis man har overlappende konpetanse øker det muligheten for kontroll og inngripen. Men slik kompetanse går på tvers av NPM-idealet om avstand fra politisk styring, så det er mindre sannsynlig i områder der NPM fortsatt står sterkt. 5/6

6 En annen nødvendig faktor er realtivt sterk administrativ kapasitet på EU-nivå. Kommisjonen trenger kapasitet for at den skal kunne ta selvstendige handlinger. Og forskning fra Trondal viser at kommisjonen har hatt en jevn økning de siste 60-årene. En faktor som kan forklare det er turbulens på EU-nivå. Turbulens kan defineres som interaksjon mellom hendelser og krav som er inkonsitente, usikre, og uforutsigbare. Det er ikke det samme som en krise, som er mer akutt, da turbulens kan ligge lenge latent, og mange organisasjoner kan leve i konstant turbulens. Alle politiske systemer lever i turbulens, og spesielt for EUs del er det svært mye, da man skal håndtere 28, rimelig forskjellige stater, i tillegg til andre naboer og en generelt turbulent internasjonal kontekst. Man kan ikke fjerne en slik turbulens, det er en del av systemet, men man kan forsøke å håndtere den. Den vanligste måten å gjøre det på, er med økt administrativ kapasitet. Internasjonale organisasjoner, som EU, er jo laget for å håndtere problemer, og for å gjøre det trenger man kapasitet. Kommisjonens økte kapasitet kan man se på som en repsons på at man ønsker å håndtere turbulensen bedre. Det ironiske er at dette igjen kan øke turbulens på andre områder, som for nasjonale direktorater som må håndtere en ekstra herre. Dette er et klassisk eksempel på skalaturbulens, der direktoratene får inkonsistente krav fra forskjellige nivåer. Til slutt, er det et par faktorer til som hjelper eller hemmer tohattethet. For det første, hvor politisert saken. En veldig politisk betent sak er mye mer under politisk kontroll, og dermed mindre åpen for signaler fra EU. For det andre, om saken er et område som EU arbeider med. Feks. har EU mye juridisk konpetanse og arbeidsområder, og er derfor mer aktive i å ta kontakt hvor det er relevant. I motsetning arbeider de lite med budsjettarbeid, og gjør der det motsatte. Direktoratene er også henholdsvis mer eller mindre lydhøre for signaler da. Avslutning Vi har sett at MLG og MLA er begreper med mange likheter, men likevel store nok forskjeller til at det er hensiktimessig å holde dem adskilt. Hovedsakelig at MLG fokuserer på regioner, mens MLA fokuserer på administrative enheter, men også hvor differensierte enhetene er, og hvor de henter kapasitet. De kan anses som sidestilte og supplerende, med noe forskjellig bruksområde. Et område som vi har sett at MLA har stor anvendelighet er i å beskrive hvordan nasjonale direktorater og tilsyn blir to-hattete i møte med en flernivåkontekst. Krav fra både nasjonalt og supranasjonalt nivå kan bli svært problematisk, spesielt der kontakten med supranasjonalt nivå er ukjent for nasjonalt nivå, og der kravene er inkonsistente. Det er ikke urimelig å si at nasjonale direktorater i EU fort kan leve i en konstant turbulent kontekst. Besvart. 6/6