DEMOGRAFI OG BEFOLKNINGSPOLITIKK. NOEN FORHOLD OG PROBLEMSTILLINGER DET BØR TAS STANDPUNKT TIL.

Transkript

1 Notat v/pål E. Lorentzen DEMOGRAFI OG BEFOLKNINGSPOLITIKK. NOEN FORHOLD OG PROBLEMSTILLINGER DET BØR TAS STANDPUNKT TIL. INNLEDNING ØRU skal rullere sin strategiplan for samarbeidet mellom kommunene for årene etter Nesten uansett hva dette samarbeidet vil dreie seg om i fortsettelsen, bør planleggerne ha et bevisst forhold til tunge trender i samfunnsutviklingen i planområdet i planperioden. De bør frem for alt vite hva som vil skje med befolkningens størrelse og sammensetning om ikke noe spesielt gjøres eller noe uventet skjer. De bør videre vurdere om dette gir et ønsket fremtidsbilde, eller om utviklingen bør forsøkes vridd i en annen retning - og i så fall ved bruk av hvilke tiltak. Her bør det også vurderes om ØRU kan gis en nyttig rolle. Uansett hvilken befolkningssituasjon det forventes eller siktes mot, bør resultatet avspeiles i arealplanleggingen og legges til grunn for sammensetningen, utformingen og dimensjoneringen av tjenestetilbudet i området. DEN DEMOGRAFISKE ANALYSEN OG NOEN FAKTA Demografi eller befolkningslære er det systematiske studiet av befolkningens størrelse og sammensetning på et bestemt tidspunkt, samt utviklingen av populasjonen under gitte vilkår. Befolkningens størrelse fremkommer gjennom data fra periodiske folketellinger, i Norge samlet inn, analysert og presentert av Statistisk Sentralbyrå (SSB). Folketellingene inneholder også opplysninger om befolkningens sammensetning, hvorav de viktigste er kjønn, alder og sivilstand. Befolkningsstatistikken kan også inneholde andre data av mer økonomisk og sosiologisk art, som f.eks. befolkningens utdanningsnivå, yrkestilknytning, boligsituasjon og trosbakgrunn. Slike ikke-demografiske opplysninger fordrer i noen grad at folketellingstall kan kobles mot annen statistikk. Der dette er mulig åpner det for mer sammensatte analyser av befolkningssituasjonen. Befolkningsutviklingen, målt som tilvekst, er en funksjon av følgende fire forhold i en gitt periode: antall fødsler, antall dødsfall, innenlands flytting, dvs.antall innflyttere/utflyttere til og fra andre deler av Norge, og antall innvandrere/utvandrere, dvs. flyttebalansen med utlandet.. Det som gjerne kalles den "naturlige" tilvekst er fødsels-overskuddet i perioden, dvs. antall fødte barn fratrukket antall døde. Den "faktiske" tilvekst er den naturlige tilvekst pluss innflytteroverskuddet fra andre deler av Norge og fra utlandet (dvs. antall innflyttere minus antall utflyttere). Dersom den faktiske tilveksten er et negativt tall har vi 1

2 befolkningsnedgang. Også analysen av befolkningsutviklingen kan berikes med andre data, som de nyfødtes kjønn, de dødes kjønn, alder og sivilstand m.m.. Befolkningsutviklingen kan til dels forklares med rene demografiske variable, men den kan også delforklares med ikke-demografiske årsaker, som har å gjøre med økonomi, sosiale forhold,medisinske nyvinninger osv.. SSB lager hvert år en befolkningsfremskriving, i flere alternativ. Data og forutsetninger om fødselshyppighet pr fertil kvinne, om levealder og om tilflytting/fraflytting innen Norge og innvandring/utvandring legges inn. For tiden lager Byrået sin fremskriving for landet, fylker og kommuner frem til Akershus fylkeskommune og Oslo kommune har nylig fått laget en rapport med en befolkningsfremskriving for Oslo og Akershus. I dette arbeidet har de brukt de samme opplysningene som SSB for fødsler, dødelighet, innenlands og utenlandsk flytting. I tillegg har Oslo kommune og Akershus fylkeskommune lagt inn forutsetninger om boligbygging i bydelene i Oslo og kommunene i Akershus. Fremskrivingen er ført fram til 2030 for hvert av de to fylkene. For bydelene i Oslo og kommunene i Akershus er fremskrivingen ført til 2020, rett og slett fordi man mente at forutsetningene ble for usikre til å gå helt til 2030 på dette nivået. I kapittel 1 i rapporten gis en kortfattet oversikt over befolkningsutviklingen frem til i dag. I neste kapittel presenteres forutsetningene for prognosen, og i siste kapittel formidles resultatene. I et vedlegg gis detaljerte fremskrivinger for hvert år mellom 2010 og Befolkningen er for hvert av disse årene fordelt på 6 aldersgrupper. Det forutsettes her at denne rapporten er eller gjøres kjent for ØRUs strategiutviklere. Likevel gjengis noen hovedfunn: Folketallet i Oslo og Akershus har siden krigen nær doblet seg og er i dag på1,1 millioner. Veksten har i dette området vært langt sterkere enn i resten av landet, og kan bl.a. ses som et særlig sterkt uttrykk for sentraliseringen av bosetningsmønsteret i Norge. Det er en markant netto innflytting til området. En ikke ubetydelig del av denne tilveksten kommer fra utlandet. I 2008 var det eksempelvis en nettoinnvandring til Norge på 43346, og av dem satt Oslo og Akershus igjen med en økning på Innflytterne til et område er ofte yngre enn de som alt bor der, og som en følge av det har vårt område fortsatt en forholdsvis ung og arbeidsfør befolkning. Internt i området er flyttemønsteret slik at mange unge velger å flytte til Oslo for å videreutdanne seg, mens de ofte returnerer til Akershus når de har etablert seg og fått barn. Kvadratmeterprisen på boliger har vært vesentlig 2

3 lavere i store deler av Akershus enn den har vært i Oslo, og der den har vært lavest i hovedstaden har det for mange vært lite attraktivt å bo varig med barn. Det er her også et viktig faktum at hovedstaden og store deler av Akershus tilhører samme bo-og arbeidsmarkedsområde, noe som gjør det forholdsvis enkelt å bo i Akershus og jobbe i Oslo på dagbasis. BEFOLKNINGSUTVIKLINGEN FREMOVER I rapporten understrekes at det er stor usikkerhet om den videre befolkningsutviklingen i Oslo og Akershus. Derfor har prognosemakerne skissert tre alternativ, basert på ulike vekstforutsetninger. Det midlere alternativet, som anses som det mest sannsynlige, legger til grunn et gjennomsnittlig fruktbarhetstall på 1,87 (barn pr. kvinne) i som er ned 0,05 fra nivået i Videre legges det til grunn at levealderen fortsatt vil øke frem mot 2030, med 3,4 leveår for kvinner og 3,5 for menn. Når det gjelder nettoinnvandringen fra utlandet ser en for seg at denne vil avta som følge av mer usikre økonomiske konjunkturer i Vesten, og ende på omlag 4000 personer i Oslo og Akershus. Også tilflyttingen fra andre deler av landet ventes å følge konjunkturene ned i vanskeligere perioder, men på dette punktet er prognosen lite eksplisitt. Basert på forutsetningene fra det midlere alternativet (i rapporten kalt Hovedalternativet) vil den samlede folkemengden i regionen være nær 1,48 millioner mennesker i For Oslos del utgjør det en vekst fra dagens nivå på drøye 33 %, mens den for Akershus er hele 36 %. Innad i Akershus er det ØRU-kommunene som, sett under ett, ventes å få den aller sterkeste veksten, og blant disse igjen er det dem med sterkest vekst til nå som fortsatt vil vokse raskest. Det vises her til rapportens vedlegg, som har tabeller på kommunenivå. Om vi til slutt ser på utviklingen mellom de ulike aldersgrupper i befolkningen, er det de over 67 år som skiller seg ut. Blant disse eldste forventes en vekst på hele 83 % mot år 2030, mens øvrige aldersgrupper vil vokse med mellom 20 og 30 %. Denne eldrebølgen vil også slå innover ØRU-kommunene. I ettertid har forskerne bak rapporten brutt ned aldersgruppa over 67 på femårsklasser. Grovt sagt mildner dette inntrykket av aldringen på Øvre Romerike, ved at veksten i andelen av de aller eldste og forutsetningsvis mest pleietrengende tross alt blir begrenset. Vår viten om den fremtidige befolknings fordeling på ikke-demografiske variable, som utdanning, tilknytning til arbeidslivet, økonomi og levekår, forteller de aktuelle prognosene ikke noe om. Likevel er det vel grunn til å tro at en god del av de ulikheter vi i dag ser mellom ulike bydeler i Oslo og mellom ulike regioner Akershus, vil videreføres på kort og 3

4 mellomlang sikt. Men trendskifter skjer fra tid til annen, enten fordi basale markedsforhold endres og/eller fordi tunge politiske valg trykker på. De sistnevnte kan enten sikte mot ren omfordeling eller mot å gi ekstra bistand og vekst der folk og områder står svakest i dag. For øvrig vises her til det debattheftet om regional planstrategi som Akershus fylkeskommune har fått utarbeidet om den kommende planperioden, og som det forutsettes at ØRUs strategiutviklere blir gjort kjent med. BEFOLKNINGSPOLITIKK I dette notatet skal vi begrense oss til å se på demografiske utviklingstrekk, og spørre hva vi kan og bør gjøre med dem. Men først litt om begrepet "befolkningspolitikk". Som i alle former for politikk finnes det også her både mål og midler. Målene kan være kvantitative eller kvalitative, mens midlene gjerne har den fellesnevner at de er tiltak som påvirker en eller flere av de vekstfaktorene som er nevnt foran. Kvantitative befolkningsmål angir forestillinger om hva som er en optimal befolkningsstørrelse, og følgelig ønsket tilvekst eller nedgang. En "ekspansiv" befolkningspolitikk sikter mot å øke folketallet, og da enten ved å stimulere fødselstallet og/eller ved å øke innflyttingen/innvandringen. Virkemidler som historisk sett er blitt nyttet til det første er f.eks. forbud mot abort og forbud mot prevensjon, økonomisk støtte til barnefamilier, utbygging av barnepassordninger og nasjonalistiske kampanjer til støtte for å få barn og ha barnerike familier. Økt innflytting/innvandring er et delmål som er blitt fulgt med løfte om billig eller gratis tomtegrunn/bolig, tilbud om gode jobbmuligheter, lave skatter og forøvrig "et godt liv". Siktemålet for en "restriktiv" befolkningspolitikk er det motsatte, nemlig å senke, stabilisere eller hindre økning i folketallet. Også virkemidlene blir da gjerne motsatte. Det kan dreie seg om kampanjer for bruk av prevensjon og oppfordring om barnebegrensning, press om abort og sterilisering etter første barn, eller det kan gjøres økonomisk ulønnsomt å få flere barn. Befolkningsantallet kan også krympes eller holdes i sjakk ved at innflytting/innvandring gjøres mindre attraktivt eller vanskeligere. Som et supplement kan det fremmes tiltak som tvungen eller påskyndet hjemsendelse av utlendinger, tidsbegrensning i oppholdstillatelser m.m.. Kvalitative befolkningsmål peker på egenskaper ("kvaliteter") man ønsker å oppnå, eller motsatt: å redusere, i den befolkning man har eller venter å få. Dette var bl.a. et viktig tema i mellomkrigstidens Europa, og da ikke bare i 4

5 Tyskland som mange i dag velger å tro. Også i mange andre land, inklusive Norge, var det den gang mange sterke talsmenn for rasehygiene. De virkemidler som ble anbefalt, og også tatt i bruk i enkelte land for å bearbeide befolkningen, forutsettes å være like kjente som de er uaktuelle i dag. I dagens vestlige verden er det særlig virkningene av fremtidens genforskning som skaper debatt og reiser etiske problemstillinger i det som kan kalles kvalitativ befolkningspolitikk av "den gamle typen". Men det er også mer legitime former for kvalitativ befolkningspolitikk i dag. Bak f.eks. ideen om "velferdssamfunnet" er det et hovedpoeng at hele befolkningen skal sikres best mulig helse, for at dens medlemmer derved skal kunne leve aktive og lange liv. Dette er selvsagt både gunstig for enkeltindividene og for slike samfunns totale humane kapital. Innenfor den aktive og langtlevende befolkning skiller imidlertid enkelte sosialøkonomer mellom den "nærende" og den "tærende" del. Den første består av mennesker i arbeidsdyktig alder, den andre av barn, ungdom under utdanning, uføre og gamle. Et befolkningsmål som kan avledes av et slikt skille er, ifølge disse økonomene, at den nærende del til enhver tid bør overstige en viss minsteandel av befolkningen - eller i hvert fall at deres bidrag til verdiskapningen bør overstige kostnadene ved å underholde samfunnet med god margin. I samfunn som har andre aktiva enn en stor nok arbeidsfør befolkning, eller som opplever et kraftig produktivitetsløft, kan dette selvsagt fortone seg annerledes. En ytterligere spissing av dette befolkningsmålet er å få en befolkning som tjener godt, betaler mye skatt og som klarer seg uten noen særlig offentlig hjelp. Virkemidlene for å oppnå dette er sammensatte. De kan finnes i den utdanningspolitikken som skal føres, i næringspolitikken, i samferdselspolitikken, i en selektiv "innvandringspolitikk", og i arealpolitikken og da særlig med tanke på den boligutvikling som den åpner for. Fellesnevneren er at de må gi et positivt delsvar på spørsmålet: Hvordan skaffe, og holde på, borgere som yter mye til, og helst nyter lite av, offentlige budsjetter? Det kyniske motspørsmålet, som langt færre stiller er: Hvordan unngå å få, og kvitte seg med, borgere som yter lite og nyter mye? 5

6 DEMOGRAFISKE PROBLEMSTILLINGER SOM ØRU BØR SE PÅ Etter denne gjennomgangen bør vi kunne reise en del problemstillinger om den demografiske utvikling i vår region i åra som kommer. 1. Ønsker vi, som er gitt myndighet til å styre en del av det som skjer eller skal skje i våre lokalsamfunn, å prøve å styre befolkningsutviklingen og befolkningens sammensetning? 2. Eller ønsker vi å la det som skjer på dette området skje, og så tilpasse oss det? 3. Hvis vi velger det siste, hva bør vi i så fall gjøre i arealplanleggingen? - ved sammensetningen, utformingen og dimensjoneringen av de tjenester vi har ansvaret for? Bør ØRU gis en rolle ved valget av en slik tilpasningsstrategi, og hva bør i så fall den være? 4. Hvis vi i stedet vil prøve å styre befolkningsutviklingen og befolkningens sammensetning, hvilke mål vil vi sette oss? mht. tilvekstens størrelse? mht. tilvekstens - og totalbefolkningens sammensetning? 5. Hvilken handlingsfrihet, og i den sammenheng hvilke virkemidler har vi som kommunale myndighetsorgan og samfunnsutviklere til rådighet for å forfølge disse målene? Bør ØRU gis en rolle ved valget av en slik påvirkningsstrategi, og hva bør i så fall den være? 6