Temanotat 4/2008. Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar

Transkript

1 Temanotat 4/2008 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar

2 Temanotat 4/2008 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar 2008 Utarbeidet i avdeling for utredning, april 2008 Saksansvarlige: Jan Mønnesland Elisabeth Østreng Hans Erik Pettersen Avdeling for utredning er en avdeling i Utdanningsforbundets sekretariat. Arbeidet i avdeling for utredning er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før de offentliggjøres. Utgiver: Utdanningsforbundet, Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo

3 Innholdsfortegnelse Forord... 3 Vedtak i Utdanningsforbundets sentralstyre 27. mars 2008: uttalelse om høringsnotat ny alderspensjon i folketrygden... 4 Saksutredning: Departementets høringsnotat av 28. januar 2008 om pensjonsreformen endret opplegg fra Stortingets pensjonsforlik... 7 Sammendrag System for opptjening og uttak i ny folketrygd framlagt i St.meld. nr. 5 ( ) og etterfølgende pensjonsforlik Endret innfasing Høringsnotatet: ny metodikk i opptjeningen Nytt forslag i høringsnotatet: innføring av arvegevinst Aldersgrense for pensjonsopptjening Nytt opplegg for beregning av forholdstall og delingstall Kriterier for tidligpensjon Omsorgsopptjening Opptjening ved ledighet Samlet innstramming i høringsnotatet Utkast til endringer i folketrygdloven Vedlegg: Ny alderspensjon i folketrygden, oversikt over virkninger i forhold til årskull Endringer i levealdersjusteringen varslet i brev til partene i LO-NHO-oppgjøret av 2. april Referanser Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar

4 2 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar 2008

5 Forord Dette temanotatet gir en gjennomgang av de endringene i pensjonsreformen som er foreslått i Arbeidsog inkluderingsdepartementets høringsnotat av 28. januar Utdanningsforbundets sentralstyre har behandlet saken i sitt møte 27. mars, og vedtatt en uttalelse som i sin tur sendes Unio, som forbundets innspill til Unios formelle høringssvar til departementet. Innholdet i temanotatet har fungert som saksutredning for sentralstyrets behandling. Saksutredningen er utarbeidet av Jan Mønnesland, Elisabeth Østreng og Hans Erik Pettersen. Sentralstyrets vedtak gjengis først i notatet. Deretter følger saksutredningen i sin helhet. Både vedtaket og saksframlegget fokuserer på de endringer i pensjonsreformen som departementet legger opp til i sitt siste høringsnotat. Det gis m.a.o. ikke noen samlet framstilling av alle de elementene som pensjonsreformen inneholder. For en mer samlet framstilling viser vi til pensjonssidene på Utdanningsforbundets nettside ( utdanningsforbundet.no/udftemplates/page_60804.aspx), samt til våre tidligere publikasjoner om pensjonsreformen: - Temanotat 2004/1: Pensjonskomisjonens forslag til endret folketrygd mm. - Temanotat 2004/10: Forventet framtidig levealder: alternativer til pensjonskommisjonens framskrivinger - Rapport 2005/1: Pensjonsreformen. Status etter Stortingets behandling av pensjonsmeldingen - Temanotat 2006/9: Pensjonsreformen: status etter framlegging av ny stortingsmelding. Etter at saksutredningen var ferdig og sentralstyret hadde fattet sitt vedtak, ble LO og NHO enige om et forslag til ny hovedtariffavtale som også inneholdt et opplegg til ny AFP-ordning fra 2010, tilpasset forslaget til ny folketrygd. Som et ledd i meklingsprosessen sendte Statsministeren et brev til Riksmeklingsmannen av 2. april Her ble opplegget for den nye AFP-ordningen, samt statens bidrag til denne, presisert. Samtidig inneholdt brevet en endring av høringsnotatets opplegg for levealdersjusteringen for folketrygdens alderspensjon. Siste kapittel i dette temanotatet redegjør for disse endringene, og hvordan de påvirker konklusjonene i de tidligere kapitlene. Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar

6 Vedtak i Utdanningsforbundets sentralstyre 27. mars 2008: uttalelse om høringsnotat ny alderspensjon i folketrygden Utdanningsforbundet mener at høringsnotatet om ny alderspensjon på viktige punkter går utover ren konkretisering av Stortingets pensjonsforlik fra mars Det foreslås vidtrekkende justeringer, helt nye elementer og endringer som bryter med pensjonsforlikets prinsipper og forutsetninger. Utdanningsforbundet mener reduksjonen av opptjeningsprosent er et alvorlig brudd med Stortingets forutsetninger. St.meld. nr. 5 la til grunn en opptjening av rett til årlig pensjon med 1,35 prosent av årlig inntekt, noe Stortinget sluttet seg til. Høringsnotatets forslag, hvor en tjener opp samlet pensjonskapital på 18,1 % av inntekten pluss arvegevinst anslått til 2,37 %, gir en pensjonsopptjening som er svakere enn i stortingsmeldingen. Utdanningsforbundet er i mot innføring av arvegevinst som en del av den enkeltes pensjonsopptjening. Arvegevinst er et nytt element i forhold til pensjonsforliket. Arvegevinsten vil avta i takt med endringer i levealderen og er et ekstra innsparingstiltak som reduserer opptjeningen for den enkelte. Modellen premierer tidlig opptjening av pensjonskapital og gir dermed et ytterligere tap i opptjening når høyere utdanning gir senere inntreden i arbeidslivet. Innføring av arvegevinst innebærer også et mer komplisert og mindre forutsigbart pensjonssystem. At noen dør før de får tatt ut opptjent pensjon bør som tidligere være en faktor som regnes inn i den ordinære opptjeningsmodellen. Pensjonsreformen slik den er vedtatt av Stortinget, gjør det mindre attraktivt å ta høyere utdanning for store utdanningsgrupper. Utdanningsforbundet reagerer på at høringsnotatets forslag ytterligere forsterker dette. Levealdersjusteringen er i høringsnotatet gjort langt kraftigere enn det ble lagt opp til i St. meld. nr. 5. Det skyldes dels at en lar innstrammingen de første årene etter 2010 følge den sterke økningen i forventet levealder som ble observert for perioden , i stedet for den mer moderate veksten en antar vil finne sted etter I tillegg lar en årskullene som følger gammel opptjeningsmodell bli tillagt et arvegevinst-tap som legges inn i forholdstallene ut over levealdersøkningen. Utdanningsforbundet kan ikke akseptere disse innstrammingene. Ved et kortere historisk snitt for beregning av levealder, f.eks. på 2 år i stedet for 10 år, vil en unngå mye av denne ekstra innstrammingen som høringsnotatet legger opp til. Det kan heller ikke aksepteres at forholdstallet gis en sterkere vekst enn delingstallet. Utdanningsforbundet mener det er urimelig at årskullene fra skal omfattes av levealderjustering og arvegevinst. Disse kullene er mer enn 62 år i 2010 og kan ikke ta stilling til gjenstående arbeidsliv ved 62 år, slik normalordningen senere vil være. Dersom en faser inn 4 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar 2008

7 levealdersjusteringen først for årskullet 1948, vil innstrammingen ikke bli så sterk for årskull som ikke har samme mulighet til å motvirke økt levealder gjennom den nye opptjeningsmodellen. Utdanningsforbundet går imot å endre indekseringen fra halvparten av reallønnsveksten for de yrkesaktive til bare en fast fradragsfaktor på 0,75 %. Historisk har det vært lange perioder med lavere reallønnsvekst enn 1,5 %. Ved en faktorberegning alene, legges den finansielle risikoen for konjunktursvingninger over på pensjonistene. Når en i tillegg fratar pensjonistene reell drøftingsrett ved at faktoren blir lovbestemt og at det ikke lenger skal fattes årlige stortingsvedtak basert på drøftinger, endrer en spillereglene for pensjonistene på en måte Utdanningsforbundet er uenig i. Utdanningsforbundet vil opprettholde en reell drøftingsrett for pensjonistenes organisasjoner. Utdanningsforbundet går inn for at løpende pensjoner reguleres lik lønnsveksten minus 0,75 %, dog ikke lavere enn gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. Det er foreslått at alle med ny opptjeningsmodell kan få godskrevet opptjening for ulønnet omsorgsarbeid før Utdanningsforbundet mener det er viktig at omsorgsopptjening gis med tilbakevirkende kraft for alle. Utdanningsforbundet er ikke enig i at besteårsregelen i gammel modell veier opp for perioder med ulønnet omsorgsarbeid. Mange kvinner i eldre generasjoner har mindre enn 40 poengår som følge av omsorgsarbeid og dermed redusert tilleggspensjon. Omsorgsopptjening kan være av betydning både for sluttpoengtallet og for antall poengår. Det er vanskelig å se noe saklig og rimelig grunnlag for å forskjellsbehandle kullene. I pensjonsforliket av 2005 var det enighet om at den nye pensjonsmodellen skulle gi mulighet for tidligpensjon for alle, også de med lav opptjening. I St.meld. nr. 5 ble det lagt opp til høye inntektsgrenser for tidligpensjon, hvilket innebar et klart brudd med det første pensjonsforliket. I høringsnotatet foreslås reguleringsbestemmelser for garantipensjon og redusert opptjening av inntektspensjon som medfører at inntektskravet for tidligpensjon skjerpes ytterligere. Utdanningsforbundet går imot disse innstrammingene og mener prinsipielt at alle bør ha rett til tidligpensjon uavhengig av tidligere inntekt. Utdanningsforbundet er enig med departementet i at nedre grense for pensjonsopptjening settes til 17 år slik at utdanningsincentivet ikke svekkes ytterligere. Utdanningsforbundet mener at myndigheten til å fastsette og regulere grunnbeløpet og garantipensjonen må ligge hos Stortinget og at fastsettingen fortsatt må skje på bakgrunn av reelle forhandlinger med pensjonistenes og arbeidstakernes representanter. Utdanningsforbundet mener departementet ikke har lykkes i målsetningen om å lage et enkelt og forutsigbart pensjonssystem hvor den enkelte kan forstå pensjonsberegningen og hvilke pensjonsmessige konsekvenser de ulike livs- og karrierevalg får. I høringsnotatet legges det opp til enda flere ukjente faktorer og kompliserende elementer enn det som var forutsatt av Stortinget. Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar

8 Utdanningsforbundet mener departementet må gjennomgå både modeller og utkast til regelverk på nytt for å finne enklere og mer forutsigbare løsninger som ikke bryter med Stortingets forutsetninger. 6 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar 2008

9 Saksutredning: Departementets høringsnotat av 28. januar 2008 om pensjonsreformen endret opplegg fra Stortingets pensjonsforlik Regjeringen la fram et høringsnotat hvor det gis en konkretisering av et regelverk for endringer i folketrygden ved innføring av pensjonsreformen fra I St.meld. nr. 5 ( ) ble det lagt fram prinsipper og retningslinjer som Stortinget i all hovedsak sluttet seg til ved pensjonsforliket av mars I noen grad gir høringsnotatet en konkretisering av disse retningslinjene, i tråd med hva som tidligere er presentert. På en god del punkter går høringsnotatet ut over en slik konkretisering. Dels forelås helt nye elementer, dels foreslås vidtrekkende justeringer, og dels foreslås det endringer som bryter med tidligere framlagte prinsipper og forutsetninger. Nedenfor gis en framstilling av viktige sider ved høringsnotatet, fokusert på elementer som går ut over triviell implementering av tidligere avklarte prinsipper. For en presentasjon av pensjonsreformen fram til og med St.meld. nr. 5 vises det til temanotat 2006/9. Sammendrag På en rekke punkter inneholder høringsnotatet nye forslag til utforming av alderspensjonen i folketrygden som avviker fra opplegget i St.meld. nr. 5 ( ). Disse nye forslagene avviker dermed også fra det som lå til grunn for pensjonsforliket vinteren Høringsnotatets endringer er nærmest uten unntak av innstrammende art. Innstrammingen gjelder dels en reduksjon av ytelsesnivået generelt, dels en innstramming av levealdersjusteringen og indekseringen, og dels en innstramming av vilkårene for å gå kunne gå av med tidligpensjon. De enkelte punktene er kommentert i kapitlene nedenfor. Opplistingen i sammendraget gjengir de viktigste effektene av de ulike tiltakene. 1. Redusert økonomisk ytelsesnivå: svekket opptjening I St. meld. nr. 5 ble det lagt opp til at årlige pensjon skulle beregnes som 1,35 % av opptjente pensjonsgivende inntekter. Høringsnotatet har en ny metodikk, en skal tjene opp en pensjonsformue hvor årlig pensjon framkommer ved å dele opptjente formue med et delingstall som skal tilsvare gjenstående levetid. Innstrammingen skjer ved at en dimensjonerer den nye opptjeningsprosenten med et historisk delingstall som gir et for lavt nivå. Dette reduserer opptjeningen med 8,34 %. Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar

10 Høringsnotatet anslår at i 2050 vil folketrygdens utgifter ligge på 198 milliarder 2006-kroner gitt opplegget i pensjonsforliket etter St.meld. nr. 5. Den foreslåtte endring vil dermed isolert sett gi en besparelse på 16,5 milliarder 2006-kroner i Arvegevinst Den nye opptjeningsprosenten på 20,47 % deles i to. En del, beregnet til 2,37 %, trekkes ut og kalles for arvegevinst. Dermed blir den lovfestede opptjeningsprosenten satt ned til 18,1 %. Arvegevinsten skal tilsvare de midlene folketrygden sparer på at noen dør før pensjonering. Dette har så langt ligget innbakt i opptjeningsprosenten. Arvegevinsten vil svekkes i tråd med redusert dødelighet i yrkesaktive aldre. Det blir dermed en ekstra levealdersjustering ut over opplegget fra St.meld. nr. 5. Den årlige gevinsten fordeles til de overlevende ved at den aldersspesifikke dødsandelen gir et tillegg proporsjonalt med tidligere opptjent pensjonskapital. Det blir mer lønnsomt å begynne opptjeningen tidlig (mindre lønnsomt med utdannelse etc.). Det blir mer pensjon av å jobbe lenger, og gir mindre om en går av tidlig. Arvegevinst skal opptjenes helt opp til 75 år. Det er bare i den nye opptjeningsmodellen en skiller ut en slik gevinst. For at også tidligere årskull skal rammes, skal den delen av arvegevinsten som angår aldrene fra 62 til 75 år iverksettes for samtlige årskull og gjelde fra kalenderåret Det skjer ved en ekstra påplussing i levealdersjusteringen for de årskullene som følger gammel opptjeningsmodell. Høringsnotatet anslår at den ekstra innstramming en får ved å la arvegevinsten opp til 62 år reduseres gradvis i takt med redusert dødelighet vil utgjøre 2 til 2,5 % i 2050, eller 4-5 milliarder kroner. Innstrammingen knyttet til redusert arvegevinst etter 62 år er ikke beregnet i høringsnotatet. 3. Ny levealdersjustering Levealdersjusteringen skjer ved et forholdstall for de som har opptjening etter gammel opptjeningsmodell, og ved et delingstall for de som har opptjening etter ny modell. Delingstallet dimensjoneres ut fra historiske tall for gjenstående levealder. Forholdstallet vil være lik den relative utvikling i delingstallet, oppjustert med en faktor som skal tilsvare det arvegevinsten for aldrene år vil innebære i den nye opptjeningsmodellen. Perioden hadde en særlig sterk økning i forventet gjenværende levealder. I SSBs framskrivinger som er lagt til grunn i høringsnotatet var økningen dobbelt så sterk denne perioden som det en venter seg videre framover. Ved på beregne delingstallet ut fra eldre historiske tall får en tatt inn som innstrammende effekt den særlig sterke økningen i forventet levealder som fant sted i perioden og som en venter vil flate ut videre framover. 8 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar 2008

11 Innstrammingen rammer de som justeres ved forholdstall, dvs. årskullene fra 1943 fram til en gradvis avtrapping for kullene Virkningen av denne innstrammingen er ikke beregnet i høringsnotatet. For de som tjener opp etter ny modell er det nivået på delingstallet som er av betydning, ikke den relative endring siden Disse generasjonene får dermed en gevinst, ved at et delingstall basert på historiske data gir et lavere nivå og dermed høyere utbetalinger enn en ville fått med mer aktuelle observasjoner. Når denne gevinsten motregnes mot tapet pga. redusert opptjeningsprosent (se avsnitt 1 ovenfor) anslår høringsnotatet at en får en netto innsparing i 2050 på 2,5 %, eller 5 milliarder kroner. 4. Endret indeksering Indekseringen av løpende pensjoner var i St.meld. nr. 5 forutsatt som et gjennomsnitt av lønnsveksten og prisveksten. Dette foreslås nå endret til å settes lik lønnsveksten minus 0,75 %. Endringen får ingen betydning om reallønnsveksten blir på eksakt 1,5 %. Blir den høyere vinner pensjonistene på høringsnotatets opplegg, blir reallønnsveksten lavere vil en tape. I høringsnotatet anslås ingen økonomisk effekt av denne endringen, en har basert seg på en reallønnsvekst på i snitt 1,5 %. Risikoen for svingninger i reallønnsveksten vil imidlertid nå overføres til pensjonistene. En har for eksempel større mulighet for å oppnå negativ realvekst i pensjonene med det nye opplegg enn med opplegget fra St.meld. nr Tidligpensjon St.meld. nr. 5 la opp til at vilkåret for å ta ut tidligpensjon skulle være at en hadde så høy inntjening at en selv med tidliguttak og tilsvarende høyt delingstall likevel skulle komme høyere enn garantipensjonsnivået ved alder 67 år. Meldingen anslo at 40 % av kvinnene og 20 % av mennene ikke ville oppfylle dette kravet. Mange av de endringer høringsnotatet legger opp til vil påvirke inntektskravet for tidligpensjonen. Redusert opptjeningsprosent vil øke inntektskravet med 8,34 %. Reduksjon av arvegevinstdelen over tid vil gi en ytterligere økning. Som ekstra element kommer det foreslåtte margintillegget på inntektskravet, som skal sikre staten mot at en skal komme under garantinivået i løpet av tidligpensjonsperioden pga. at løpende pensjoner reguleres lavere enn garantipensjonen. Samlet sett vil de ovennevnte elementene medføre en kraftig økning i inntektskravet for tidligpensjon. Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar

12 6. Samlet innstramming i høringsnotatet Høringsnotatet har anslått to innstrammingspunkter på til sammen rundt 10 milliarder kroner sammenliknet med opplegget i St.meld. nr. 5. Innstrammingene nevnt under punkt b) arvegevinst anslås å gi en innsparing på 4-5 milliarder 2006-kroner i 2050 for den delen som gjelder aldre opp til 62 år. Innsparingene nevnt under avsnitt 1 (endret opptjening) og avsnitt 3 (endrede delingstall) antas samlet å gi en innsparing på 5 milliarder 2006-kroner i Det er ikke gitt noen anslag for de øvrige endringenes del. Det er f.eks. ikke beregnet noe beløp for den innstrammingen som ligger i innføring av arvegevinstreduksjoner for aldrene over 62 år, en innstramming som skal innføres for alle fra 2010 av. Det er heller ikke beregnet noe beløp for den innstrammingen som de historisk beregnede forholdstall innebærer, som gjør at årskullene som går av de første år etter 2010 får vesentlig lavere utbetaling enn de ville fått etter opplegget i St.meld. nr. 5. Innsparingen for disse generasjonenes del gjennomføres før 2050, og påvirker derfor ikke de presenterte anslagene. Innstrammingen i tidligpensjonsadgangen er et fordelings- og velferdsspørsmål som ikke nødvendigvis påvirker samlede utbetalinger fra statens side. Det er like fullt et klart brudd på pensjonsforlikets krav om at det skal være en tidligpensjon for alle, også de med lav inntekt. Det varsles at en vil se nærmere på det samlede opplegget når resten av reformen er avklart og nye befolkningsframskrivinger foreligger. Det sies i den sammenheng at en vil sørge for at de innsparte midlene vil bli anvendt, slik at samlet økonomisk ramme skal opp igjen til nivået fra St.meld. nr. 5. I en slik sammenheng er det lite betryggende at store deler av innsparingene ikke er nedfelt i høringsnotatets tall. Det generelle inntrykk er at høringsnotatet på punkt etter punkt kniper inn på pensjonsnivåene sammenliknet med hva en tidligere har forutsatt. At slik konsekvent innstramming til slutt gir reduserer folketrygdens økonomiske omfang burde ikke overraske. 1. System for opptjening og uttak i ny folketrygd framlagt i St.meld. nr. 5 ( ) og etterfølgende pensjonsforlik Opptjening skjer over samtlige inntektsår fram til pensjonering, med tillegg for opptjening under omsorgsfravær, verneplikt og ledighet. Det gis ingen opptjening under studier. Inntekt opp til 7,1 G gir en pensjonsopptjening på 1,35 % av inntekten. Det gis en garantipensjon tilsvarende dagens minstepensjon, som avkortes med 80 % av opptjent inntektsbasert pensjon. Den samlede pensjonskapitalen (summen av de årlige opptjeningene, justert med en rente lik årlig lønnsvekst) vil så bli utporsjonert over forventet antall leveår etter uttak. Det skjer ved et såkalt delingstall som dels varierer med pensjoneringsalder og dels økes fra ett årskull til det neste ut fra endret anslag på forventet gjenstående levealder. Det gis ikke reduksjon i delingstallet etter 75 år. Det 10 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar 2008

13 skal være full rett til å kombinere pensjon og arbeid. Arbeid i tillegg til pensjon gir pensjonsopptjening fram til fylte 75 år. En kan gå av med pensjon etter 62 år. Tar en ut pensjon før 67 år vil delingstallet endres slik at en får tilsvarende mindre utbetalt hvert år resten av livet. Forutsetningen for tidligpensjon er at en har tjent opp en så stor pensjonskapital at en kommer over garantinivået når en fyller 67 år. Dette innebærer at en må ha en opptjening på minst kr. i 40 år 1 eller tilsvarende for å kunne gå av med full tidligpensjon i en alder av 62 år. Både opptjente rettigheter før pensjonering og garantipensjonen reguleres med lønnsveksten. Løpende pensjonsytelser reguleres med et snitt av lønns- og prisveksten. 2. Endret innfasing En del elementer iverksettes for alle nye pensjonister fra 2010 av. Det gjelder levealdersjustering av pensjonsrettighetene, endret indeksering av løpende pensjoner, samt muligheten til å gå av tidligere eller senere enn 67 år og å kombinere arbeid og trygd. Endret indeksering skal gjelde fra 2010 av også for allerede løpende pensjoner. Den nye opptjeningsmodellen innfases gradvis. Pensjonskommisjonen foreslo at de som var født før 1950 skulle beholde dagens system, de som var født etter 1965 skulle ha nytt system, og de mellomliggende årskull skulle kombinere modellene gradvis (1/15 ny modell per årskull fra 1951 inntil en nådde 15/15 for 1965-kullet). I St.meld. nr. 12 ( ) fra forrige regjering het det at en var enig i kommisjonens opplegg med gradvis innføring, men ville også vurdere en lengre innfasingsperiode. Stortingsflertallet (partiene bak pensjonsforliket av 2005, alle unntatt FrP, Kystpartiet og SV) var enig i at nye regler i folketrygden innfases gradvis, og uttalte i komiteinnstillingen: Skulle det bli nødvendig med en lengre innfasingsperiode, ber flertallet Regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til innfasing. I St.meld. nr. 5 ( ) nøyer en seg med å referere kommisjonens opplegg, og varsler at en ikke nå tar stilling til innfasingen. I høringsnotatet foreslås en ny og kortere innfasingsperiode. Innfasingen skal skje over 10 istedenfor 15 år, og iverksettes gradvis for årskullene Det innebærer at 1953-kullet blir det siste med 100 % gammel opptjening og 1963-kullet blir det første med 100 % ny opptjening. 3. Høringsnotatet: ny metodikk i opptjeningen I høringsnotatet endrer en metodikken for opptjening av pensjoner. Opplegget i St.meld. nr. 5 var at en tjente opp rettigheter til årlig pensjon med 1,35 % av årlig inntekt. Det nye opplegget er at en tjener opp en samlet pensjonsbeholdning, som så skal fordeles over hele 1 Beregninger utført av departementet for AFP-utvalget, s. 47 i vedlegg 3 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar

14 pensjonsperioden. Når pensjonsbeholdningen divideres på et delingstall, som i prinsippet skal avspeile forventet gjenstående leveår 2, får en fram det årlige pensjonsbeløpet. I begge opplegg vil den løpende årlige utbetaling etter at en er gått av reguleres noe lavere enn lønnsveksten. Både i St.meld. nr. 5 og i høringsnotatet justeres de opptjente pensjonsrettighetene ut fra endringer i gjenstående levetid. I St.meld. nr. 5 skjer det ved at årlig pensjon divideres med et forholdstall 3. Dette settes lik 1 for de som tar ut pensjon ved 67 år i 2010 (dvs. for 1943-årskullet), reduseres med uttaksalder, og øker for hvert framtidige årskull i tråd med levealdersøkningen. Også høringsnotatets delingstall vil reduseres med økende uttaksalder og øker for framtidige årskull i takt med økningen i levealderen. Når en går over fra å regne rettigheter til et årlig pensjonsbeløp til å regne rettigheter til en beholdning, må opptjeningsreglene formuleres annerledes. En som går av ved alder 67 år i 2010 skal ha et forholdstall lik 1. Regnet ut fra antatt levealder det året vil det gi et delingstall på 16,55 4. Da må opptjeningen av beholdningsrettigheter være på (1,35 * 16,55) = 22,34 % av inntekten for å få samme årlige pensjonsutbetaling som når en tjener opp årlige rettigheter med 1,35 % under forrige modell. Gitt en slik opptjeningsprosent i den nye modellen skulle modellendringen være av rent teknisk art og ikke bety noe for ytelsene. I avsnitt 6 nedenfor omtales konkret de endringer som foreslås i høringsnotatet om hvordan delingstallet skal beregnes. Kort fortalt vil en bruke tilbakegående data for ti år før fødselskullet fyller 60 år for å fastsette delingstallene for alle avgangsaldre fra 62 år og oppover. Bruker en samme metodikk for 1943-kullet som blir 67 år i 2010, vil det aktuelle delingstallet bli 10-årssnittet for perioden Det er den metoden en har benyttet også ved beregning av opptjeningsprosenten. Dermed blir delingstallet for 67-åringer i 2010 satt lik 15,17, og ikke 16,55. Det kan sies mye generelt om en slik måte å beregne delingstall på, det kommenteres nærmere i avsnitt 6. Poenget her er at det fører galt av sted å bruke den samme metodikken når en skal fastlegge opptjeningsprosent. Høringsnotatets opplegg gir en opptjeningsprosent på 20,47 % (ved å multiplisere 1,35 med 15,17). Dette gir en langt svakere opptjening enn de 22,34 % en måtte hatt for å få samme opptjening som når en tjener opp løpende pensjon med 1,35 % av årlig inntekt. 2 Når løpende pensjoner får svakere indeksering enn lønnsveksten vil årlig pensjon vokse noe svakere over tid. Dette reflekteres i beregningen av delingstallet, hvor en neddiskonterer med underreguleringen på 0,75 %. Det gjør at delingstallet blir noe lavere enn forventet gjenstående levealder. 3 Tallet ble her kalt for delingstall, men har en dimensjon og innretning som er analog med forholdstallet i høringsnotatets nye modell. Delingstall brukes i høringsnotatet om en annen størrelse som er annerledes oppbygd 4 Forventet levealder etter siste reviderte framskriving er 17,84 for 67-åringer i Delingstallet blir noe lavere siden det neddiskonteres med underreguleringen av de løpende pensjonsutbetalingene. Slik underregulering vil også ramme pensjonistene etter opplegget i St.meld. nr Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar 2008

15 Endringen reduserer dermed pensjonistenes opptjening med 1,87 prosentpoeng (22,34-20,47) eller 8,34 % sammenliknet med opplegget i St.meld. nr. 5. Høringsnotatet anslår at i 2050 vil folketrygdens utgifter ligge på 198 milliarder 2006-kroner gitt opplegget i pensjonsforliket etter St.meld. nr. 5. Den foreslåtte endring vil dermed isolert sett gi en besparelse på 16,5 milliarder 2006-kroner i Nytt forslag i høringsnotatet: innføring av arvegevinst Arvegevinsten etableres ved å omdefinere en del av opptjeningsmidlene. Denne delen skal så gradvis reduseres etter hvert som dødeligheten for yrkesaktive reduseres. Levealdersjusteringen i St.meld. nr. 5 tok bare hensyn til økningen i gjenstående levealder etter pensjoneringsalder. Arvegevinsten skal medføre reduserte pensjoner også når dødeligheten avtar for yngre aldersgrupper. Folketrygden får en gevinst når de som tjener opp pensjonsrettigheter dør før disse rettighetene fører til utbetaling som pensjonist. Når flere overlever til pensjonsalderen vil denne gevinsten bli mindre. Dette skal nå pensjonistene betale, ved at pensjonene til de som lever helt til pensjonering skal reduseres i takt med at færre dør før pensjonsalder. Arvegevinsten beregnes ved at den aldersspesifikke dødeligheten på et gitt kalenderår multipliseres med opptjent pensjonsbeholdning for hver enkelt som har denne alder det året. Hvis 0,9 promille av 27-åringene dør før de blir 28 år 5 skal alle 27-åringer få seg tillagt en arvegevinst på 0,9 promille av sin så langt opptjente pensjonsbeholdning. En slik beregning gir en eksponentiell effekt. I det første inntektsåret blir arvegevinsten lik aldersdødeligheten det året multiplisert med årets inntekt. Neste år blir arvegevinsten lik aldersdødeligheten for denne alder dette året, multiplisert med summen av fjorårets og årets beholdningsopptjening. Slik fortsetter det. Departementet har regnet ut at i gjennomsnitt vil en 67-åring med jevn inntekt som går av etter 40 år i 2010 ha tjent inn en arvegevinst på 2,37 % av inntekten. Av den grunn settes den ordinære opptjeningsprosenten lik 18,1 % av inntekt opp til 7,1 G (20,47 % fratrukket 2,37 %). Dermed unngår en at arvegevinsten blir en netto gevinst, den blir et fratrekk som deretter omdefineres til gevinst. Nå vil arvegevinsten ikke bli jevnt fordelt. Slik den beregnes, vil den i sterk grad favorisere de som har høy inntekt tidlig i livsløpet, på bekostning av de som av ulike grunner begynner inntektsopptjeningen senere eller har en annen profil mellom begynnerlønn og lønnsutvikling. Høringsnotatets opplegg fører dermed til en ytterligere avstraffelse av de som velger å ta seg lengre utdannelse før de begynner for fullt i arbeidslivet. 5 Slik det var i dødelighetstabellen for 2006 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar

16 Ordningen vil samtidig gi en sterkere favorisering av de som venter med å ta ut pensjon. Det foreslås at arvegevinst skal gis helt fram til 75 år. Fra det tidspunkt en tar ut full pensjon opphører arvegevinsten, og tar en ut delvis pensjon reduseres den gjenværende pensjonsbeholdning til 100 % minus uttaksprosenten. Arvegevinst gis hele tiden som aldersspesifikk dødelighet multiplisert med den ikke-uttatte pensjonsbeholdningen, med samme eksponentielle effekt for de som venter med å ta ut pensjon. Dette gir en langt sterkere forskjell mellom pensjonene til de som går av tidlig og de som går av seinere enn tidligere lagt til grunn. Fordelingsvirkningene av å ta ut en del av opptjeningen og omdefinere denne til arvegevinst er en sak for seg. En annen sak er den innstrammingen dette vil gi i pensjonsnivået over tid. Det er for de som fyller 67 år i 2010 og har jevn inntekt over 40 år at arvegevinsten er antatt å bli på 2.37 %. For alle senere årskull vil arvegevinsten bli lavere etter hvert som de aldersspesifikke dødelighetsratene reduseres. Det gjør at over tid blir summen av den ordinære opptjeningsprosenten (som lovfestes til18,1 %) og arvegevinsten gradvis lavere enn de 20,47 % en la til grunn når en regnet seg fram til 18,1 som ordinær opptjeningsprosent. Arvegevinsten er en del av den nye opptjeningsmodellen, og skal følge innfasingen av denne. De første som vil merke omleggingen er 1954-kullet, og den vil være innført fullt ut fra 1963-kullet av. Når den trer i kraft vil redusert dødelighet fra 2010 medføre at den gjennomsnittlige gevinsten vil ligge vesentlig lavere enn 2,34 % av opptjeningen. Den samlede reduksjon i pensjonsomfanget blir dermed kraftigere enn de 8,34 % som selve metodeendringen medfører (se avsnitt 3). Arvegevinstelementet gir i seg selv en ekstra levealderbasert nedjustering av pensjonsytelsene ut over det som ble framlagt i St.meld. nr. 5. Høringsnotatet anslår at den ekstra innstramming en får ved å la arvegevinsten opp til 62 år reduseres gradvis i takt med redusert dødelighet vil utgjøre 2 til 2,5 % i 2050, eller 4-5 milliarder 2006-kroner. Innstrammingen knyttet til redusert arvegevinst etter 62 år er ikke beregnet i høringsnotatet. 5. Aldersgrense for pensjonsopptjening I dagens folketrygd er nedre aldersgrense for pensjonsopptjening satt til 17 år og øvre grense til 69 år. Det foreslås at øvre grense økes til 75 år. Begrunnelsen for en øvre aldersgrense er at det ellers ville bli kraftige utslag av opptjening etter 75 år, når forventet gjenstående levealder blir beskjeden. Nedre grense drøftes mer inngående. Tankegangen bak allårsregelen kunne tilsi at en ikke hadde noen nedre grense. Samtidig har arbeidsmiljøloven en generell aldersgrense på 15 år, med 13 år for lettere arbeid. 14 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar 2008

17 I lovutkastet foreslås det å opprettholde nedre grense lik 17 år. I høringsnotatets tekst sies det imidlertid at dette fortsatt er under vurdering, en ber om høringsinstansenes synspunkter på om grensen bør settes lavere enn i dag. Overgangen til allårsregel uten opptjening mens en er under utdannelse er i seg selv et kraftig insitament til å begynne tidlig i arbeidslivet. Det premierer å avstå fra videre utdannelse, eller å kombinere slik utdannelse med arbeid. Slik kombinasjon er ikke begrenset til studenter. Også ungdom under 17 år kombinerer i stor grad skolegang med deltidsjobbing. Dette har en ofte en negativ effekt for undervisningen. Innføringen av en arvegevinst forsterker premieringen av tidlig inntektsopptjening på bekostning av utdannelse. Redusert nedre grense for inntektsopptjening i folketrygden vil øke denne negative effekten vesentlig. Det er derfor all grunn til å være fornøyd med at en så langt ikke har foreslått noen endring i den nedre aldersgrensen. 6. Nytt opplegg for beregning av forholdstall og delingstall I det nye forslaget beholder en et forholdstall av tilnærmet samme type som i St.meld. nr. 5 for de årskullene hvor opptjeningen skjer etter gammel folketrygd. Disse vil fortsatt få sin pensjon beregnet som en rett til årlig utbetaling, som i sin tur vil divideres med forholdstallet. Forholdstallet settes lik 1 for de som tar ut pensjon ved alder 67 år i 2010, tallet reduseres ved økende pensjoneringsalder og det økes fra årskull til årskull når forventet levealder øker. For de som får hele eller deler av sin pensjonsopptjening beregnet etter de nye reglene, vil opptjeningen resultere i en pensjonsbeholdning som så skal divideres med et delingstall for å komme fram til den årlige utbetalingen. Delingstallet vil imidlertid først komme til løpende anvendelse fra 1954-kullet av, og med full effekt først for 1963-kullet. Delingstallet vil reduseres med økende avgangsalder og øke fra årskull til årskull på tilnærmet (men bare tilnærmet) samme måte som forholdstallet. Teknisk sett beregnes delingstall helt tilbake fra 1943-kullet. Det skyldes at delingstallet inngår som en beregningskomponent når forholdstallet skal beregnes (se avsnitt 6.2 nedenfor) Beregning av delingstallet: neddiskontering og historiske data Siden løpende pensjoner reguleres svakere enn lønnsveksten, blir delingstallet neddiskontert med denne underreguleringen. Det gjør at delingstallet blir noe mindre enn forventet gjenstående levetid. Nivåforskjellen er på ca. 1 år for en gjenstående levetid på omlag år. Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar

18 Dødelighetsstatistikk foreligger først i ettertid. Det er samtidig viktig at ethvert årskull er kjent med hele skalaen av delingstall før en blir 62 år, slik at en kan få en visshet om hva en vinner eller taper ved å endre pensjoneringstidspunkt. Siste tilgjengelige dødelighetstabell en kan bli kjent med før en fyller 62 år (dvs. når en er 61 år), er for kalenderåret forut for dette, når fødselskullet er 60 år gammelt. Da blir denne statistikken nødvendigvis noe foreldet etter hvert som årskullet eldes. Det er like fullt en fordel at en bruker observert statistikk når delingstallene fastlegges. Alternativet er å bruke SSBs befolkningsframskrivinger. Med den noe tvilsomme metodikk SSB bruker i sine befolkningsframskrivinger, som har medført en sterk overvurdering av levealdersøkningen på lengre sikt framover 6, hadde det vært uheldig om valg av forutsetninger i slike framskrivinger skulle gi direkte utslag i pensjonsnivået. Det problematiske i høringsnotatets opplegg er at en velger å bruke et 10 års historisk gjennomsnitt for forventet gjenstående levealder. Det betyr at et årskull vil få sine delingstall for avgangsaldre fra 62 til 75 år beregnet ut fra gjennomsnitt av levealderstall observert i perioden fra 12 til 2 år før en fyller 62. Det tildelte delingstallet vil da reflektere gjennomsnittlig forventet levealder registrert om lag 7 år før en selv blir 62 år. Med en økende levealder vil en da hele tiden få et for lavt delingstall. Dette kan ved første øyekast anses positivt, siden lavere delingstall betyr at opptjent beholdning gir høyere årlig pensjon. Det spiller imidlertid ingen rolle for forholdstallet, som dimensjoneres lik 1 for de som er 67 år i Det er de årlige endringer, og den relative ulikhet mellom aldre, som påvirker forholdstallet. Delingstallet vil først komme til anvendelse for de senere generasjoner, og da vil det være utviklingen i levealder fra rundt 2020 av som får betydning. Svingninger i de årlige anslagene for forventet gjenstående levetid er begrunnelsen for at en foreslår å bruke et snitt over flere historiske år. Nå er disse svingningene ikke så store, og en hadde fint overkommet slik ujevnhet ved et to- eller treårig snitt. 6 Se Temanotat 2004/1 og Temanotat 2004/10 for en dokumentasjon av svakhetene i disse prognosene 7 Forholdstallet beregnes bl.a. ut fra endringer i delingstallet, se nedenfor 16 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar 2008

19 Figur 1. Forventet gjenstående levealder ved 67 år 18,50 18,00 17,50 17,00 16,50 16,00 15,50 15,00 Punktmarkert: forventet levealder ved 67 år i 2010 (1943-kullet) forventet levealder målt når 1943-kullet er 60 år (2003) Linjemarkert: 3-års tilbakegående snitt 5-års tilbakegående snitt 10-års tilbakegående snitt Merk at delingstallet etter de ulike beregningsmetodene vil ligge noe lavere enn forventet gjenstående levealder pga neddiskontering av underreguleringen i løpende pensjoner. Den sannsynlige årsaken til at en forslår en så lang observasjonsperiode som 10 år, er at en vil få med seg den sterke økningen i levealderen som har funnet sted de senere årene. Ved å trekke snittet så langt tilbake som 10 år før årskullet fyller 60, får en et startpunkt som gjør at en sikrer seg en rask vekst av forholds- og delingstall den første perioden etter 2010, uansett hvordan levealderen utvikler seg videre. Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar

20 Figur 2. Forventet gjenstående levealder for 67-åringer, etter målemetode = 1 1,15 1,10 1,05 1, faktisk målt ved 60 år 3 års snitt før 60 5 års snitt før års snitt før 60 Den sterke levealdersveksten fram til 2010 gjør at forholdstallet, som beregnes ut fra tilbakegående tall før årskullet fyller 60, vil få en tilsvarende sterk økning. Denne vil etter hvert flates ut, og utflatingen kommer senere jo lenger tilbakegående snitt en bruker i beregningen. Hadde en brukt f.eks. et treårig snitt ville veksten flatet ut om lag 7 år tidligere, og en ville på lengre sikt havnet på en lavere bane. En har tydeligvis trukket snittet så langt tilbake som 10 år for å få med hele perioden med høy vekst, og dermed lagt forholdstallene i en høyere bane videre framover. Den lange tilbakegående observasjonsperioden er i tillegg årsaken til at opptjeningsprosenten settes så lavt som 18,1, noe som vil sikre at en for all framtid får en innsparing i pensjonsytelsene helt uavhengig av den videre utviklingen i levealder, ref. avsnitt 3 ovenfor. For de som tjener opp etter ny modell er det nivået på delingstallet som er av betydning, ikke den relative endring siden Disse generasjonene får dermed en gevinst, ved at et delingstall basert på historiske levetidstall gir et lavere anslag og dermed høyere utbetalinger enn en ville fått med mer aktuelle observasjoner. Når denne gevinsten motregnes mot tapet pga. redusert opptjeningsprosent anslår høringsnotatet at en får en netto innsparing i 2050 på 2,5 %, eller 5 milliarder 2006-kroner Fra delingstall til forholdstall Delingstallene vil først komme i direkte anvendelse når årskullene som får opptjening etter ny modell blir pensjonister. Det er forholdstallet som regulerer levealdersjusteringen og aldersjusteringen av pensjonene fram til 1954-kullet, og med gradvis utfasing fram til 1964-kullet. I utgangspunktet skulle forholdstallet for et gitt kull og gitt alder være lik delingstallet for samme kull og alder dividert med delingstallet for 67-åringer i 2010 (hvor forholdstallet er lik 1). Med et slikt 18 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar 2008

21 opplegg ville en fulgt opp pensjonsforliket etter St.meld. nr. 5. Det som nå foreslås, er at en som nytt ledd i beregningen skal legge til en effekt av redusert arvegevinst for aldre over 62 år. Dermed vil forholdstallet endres sterkere fra alder til alder og fra årskull til årskull sammenliknet med delingstallet. Arvegevinsten er omtalt i avsnitt 4 foran. Denne delen av opptjeningen reduseres over tid når dødeligheten avtar i de yrkesaktive aldre (regnet opp til 75 år). Dette kommer i tillegg til reduksjonen i delingstallet. Det er bare under ny opptjeningsmodell at arvegevinsten, og dermed reduksjonen i denne, kommer til anvendelse. Pensjonsreduksjonen pga. redusert dødelighet i aldre opp til 62 år rammer bare de som følger ny modell, gjennom den reduserte arvegevinsten. Høringsnotatet foreslår imidlertid at også de som følger gammel modell, og får sin pensjon redusert via forholdstallet, skal rammes av en beregnet arvegevinstkomponent for dødeligreduksjoner i aldre over 62 år. De som følger ny modell, hvor delingstallet vil følge utviklingen i forventet levealder, får i tillegg merke innstrammingene gjennom redusert arvegevinst etter 62 år for den delen av opptjeningen de tjener inn fra 62 år og oppover. Denne ekstrainnstrammingen skal også ramme de som følger gammel opptjeningsmodell. Dette er dels en forsterket innstramming over årskull, ved at en lar forholdstallene øke mer enn delingstallene fra ett årskull til det neste. Det er i tillegg en skjerping av gevinsten ved å gå av sent (eller straffen ved å gå av tidlig), ved at forholdstallene får en brattere kurve ved endret pensjoneringsår enn hva forventet levealder som pensjonist alene skulle tilsi. Rent teknisk gjøres dette ved at delingstallet for de som går av ved 67 år i 2010 settes som basis. Her er forholdstallet lik 1. For alle andre avgangsår og årskull divideres det aktuelle delingstallet med delingstallet i basis. Denne operasjonen vil gi en utvikling i forholdstallene helt lik den en har for delingstallene. Deretter multipliseres denne brøken med årskullets aldersspesifikke dødelighet fra 62 år og fram til avgangsalder, delt på dødeligheten fra 62 til 67 år for 1943-kullet. Det vil gi en økning i forholdstallet som tilnærmet vil tilsvare den reduksjonen en får i arvegevinst ved opptjening etter 62 år når den nye opptjeningsmodellen trer i kraft. Et eksempel på størrelsesordenen er at for 1954-kullet er delingstallet 78 % høyere om en går av ved alder 62 år enn ved alder 75 år. For forholdstallets del er forskjellen på 115 %. Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar

22 1,30 Figur 3. Fra leveår til forholdstall. Avgangsalder 67 år, 2010 =1 1,20 1,10 1,00 Forholdstall Delingstall Leveår, 10-årssnitt før 60 år Faktisk gjenstående leveår Faktisk gjenstående leveår er regnet ut fra framskrivingstallene det aktuelle år. De andre indikatorene er regnet ut fra et tiårs gjennomsnitt fram til årskullet fyller 60, i tråd med høringsnotatets beregningsopplegg. Forholdstallene og relativ utvikling av delingstallene er dermed lik de tallene høringsnotatet presenterer. Figur 3 viser effekten av de ulike mekanismene som gjør at forholdstallet øker langt kraftigere enn forventet gjenstående levealder fra 2010 av. Mens faktisk forventet levealder for 67-åringer øker med 18,1 % fra 2010 til 2050, øker den levealderen en benytter for 67-åringene i beregningen (10 års tilbakegående snitt for 67-åringer fra det år årskullet fyller 60) med hele 22,5 %. Delingstallets vekst avdempes noe fra dette siden en justerer for underregulering av løpende pensjoner, delingstallet øker dermed med 21,2 % fra 2010 til Forholdstallet øker sterkere pga tillagt arvegevinst-tap, her blir veksten på 25,0 % fra 2010 til Veksten i forholdstallet blir dermed på hele 38 prosent mer enn veksten i forventet levealder for samme periode. Nå vil forholdstallet gradvis erstattes av delingstallet som levealdersjustering etter hvert som de nye årskullene fanges opp av ny opptjeningsmodell. For forholdstallets del er det derfor årene fram til som får størst praktisk betydning. Fra 2010 til 2020 har forholdstallet en vekst på hele 175 % av veksten i forventet levealder. Høringsnotatet kommer med nye og kraftige innstrammingstiltak i det som var ment som en oppfølging av Stortingets pensjonsforlik basert på opplegget i St.meld. nr Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar 2008

23 7. Endret indeksering 7.1. Ny regulering av inntektspensjonen Pensjonskommisjonen foreslo at mens pensjonsrettigheter og garantipensjon skulle reguleres lik lønnsveksten, skulle løpende pensjoner reguleres ved et gjennomsnitt av lønnsveksten og prisveksten. Det innebærer at løpende pensjoner får en realvekst på halvparten av lønnsveksten. Dette prinsippet ble stadfestet av den forrige regjering i St.meld. nr. 12 ( ), av pensjonsforliket i 2005, av dagens regjering i St.meld. nr. 5 ( ) og av pensjonsforliket i Høringsnotatet foreslår å endre dette. En foreslår at løpende pensjoner skal reguleres med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosentpoeng. Dersom reallønnsveksten blir på eksakt 1,5 % vil høringsnotatets opplegg gi samme regulering som pensjonsforlikets opplegg. Blir reallønnsveksten høyere vil det nye forslaget gi bedre uttelling. Blir reallønnsveksten lavere vil det nye forslaget gi lavere uttelling. Det er ikke foreslått noen nedre grense. Blir reallønnsveksten på 0,75 %, vil forslaget medføre null realvekst for løpende pensjoner. Blir reallønnsveksten enda lavere, vil pensjonistene få negativ realvekst. I pensjonsforlikets opplegg ville pensjonistene få en realvekst så lenge lønnstakerne fikk dette, i det nye opplegget får pensjonistene bare en realvekst om reallønnen øker med mer enn 0,75 %. Det er vanskelig å finne gode grunner for at en på en så dramatisk måte skal bryte med pensjonsforliket. Den eneste grunnen som framføres i høringsnotatet er administrativ forenkling. Det er vanskelig å se at det er særlig krevende å etterleve Stortingets vedtak på dette punktet. Det kan virke som om den bakenforliggende grunnen til forslaget er et ønske om å overføre mer av risikoen ved svingende konjunkturer til pensjonistene selv. Ved det nye opplegget vil pensjonistene komme dårligere ut i perioder med svak lønnsvekst og bedre ut i perioder med høy lønnsvekst. I siste 10-årsperiode var det bare i ett år, 2003, at reallønnsveksten kom under 1,5 %. Da var den på 0,7 %, som etter de nye reglene ville gitt negativ reallønnsutvikling for pensjonistene. I foregående 10-årsperiode var det 7 av 10 år hvor reallønnsveksten var lavere enn 1,5 %. For 4 av disse lå veksten lavere enn 0,75 %. I perioden var det bare to år med reallønnsvekst høyere enn 1,5 %. To år hadde eksakt 1,5 %, mens seks år hadde lavere vekst. Alle disse seks årene lå også lavere enn 0,75 %. I perioden samlet ville den nye reguleringsmetoden gitt 8 prosent lavere realvekst i pensjonene enn opplegget fra St.meld. nr. 5 (pensjonsforlikets modell). Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar

24 Det er m.a.o. sterkt varierende fra periode til periode hvorvidt lønnsveksten er høyere eller lavere enn 1,5 %. I 20-årsperioden fra 1977 til 1996 var det bare 5 år med reallønnsvekst over 1,5 % og 13 år med lavere reallønnsvekst. Vi har nå hatt en del år med reallønnsvekst, hvor mange av de senere årene har hatt høyere vekst enn 1,5 %. Det er ingen garanti for at dette fortsetter i all framtid. Pensjonssystemet bør utformes slik at det i minst mulig grad er sårbart for langsiktige konjunkturelle svingninger. Med mindre en ønsker at pensjonistene skal ta en større finansiell risiko for konjunktursvingningene bør en unngå å implementere dette forslaget fra høringsnotatet. Staten vil være langt bedre skikket til å takle slike svingninger i konjunkturene, det er ingen grunn til å velte denne risikoen over på pensjonistene Ny regulering av garantipensjonen En opprettholder hovedregelen fra St.meld. nr. 5 om at garantipensjonen skal reguleres lik lønnsveksten justert for endringer i levealder. Reguleringen av garantipensjonene vil i utgangspunktet bare være aktuell for nye pensjonister, de som har fått avregnet sin pensjon vil følge reguleringen av løpende pensjoner også når garantipensjonen utgjør en del av denne. Dersom ulik regulering skulle medføre at eksisterende pensjonister havner under garantinivået, vil de i stedet få regulert sin pensjon likt med garantipensjonen. I høringsnotatet foreslår en å bruke forholdstall og ikke delingstall når garantipensjonen reguleres. Som nevnt ovenfor betyr det at garantipensjonen får en sterkere avkortning pga økt levealder enn lagt til grunn i St.meld. nr. 5, siden forholdstallene tar med seg virkningen av redusert arvegevinst i tillegg til endringen i økt gjenstående levealder. Realiteten blir dermed at en over tid får en gradvis reduksjon av garantipensjonen ut over det en ville fått om en hadde fulgt opp opplegget fra St.meld. nr. 5. Med dette opplegget får en to effekter for veksten i garantipensjonen. Den øker i utgangspunktet raskere enn de løpende pensjonene siden den reguleres med lønnsveksten mens de løpende pensjonene skal reguleres med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosentpoeng. Samtidig får den et fratrekk pga. økende forholdstall som de løpende pensjonene ikke får. En risikerer derfor situasjoner hvor garantipensjonen kan vokse langsommere enn de løpende pensjonene i perioder hvor forholdstallet øker raskt. En slik periode har en sikret seg de nærmeste årene, ved at en har laget et beregningsopplegg for forholdstallet som baserer seg på en historisk sterk statistisk vekst i levealderen. I høringsnotatet antas det at den spesielt sterke veksten i forholdstallet de nærmeste årene gjør at med reallønnsvekst på 1,5 % vil garantipensjonen vokse svakere enn de løpende pensjonene helt fram til En slik regulering 22 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar 2008