ID: Prosess Kultur og oppvekst Stab / Barnehagemyndighet / Tilsyn i barnehager Godkjent dato (Jan-Erik Norder (norja0811))

Transkript

1 INNHOLD 1) INNLEDNING 2) LOVGRUNNLAGET TILSYN 3) TRE TILSYNSMODELLER 4) DOKUMENTTILSYN 5) SYSTEMRETTET TILSYNSBESØK Forberedelse Gjennomføring Rapportering og vedtak Avvik Merknad Oppfølging / lukking 6) HENDELSESBASERT TILSYN Forberedelse Rapport og vedtak Avvik og merknad Oppfølging / lukking 7) KRAV TIL SAKSBEHANDLING 8) VEDTAK OM ULOVLIGE ELLER UFORSVARLIGE FORHOLD 9) KLAGERETT 10) BARNEHAGEMYNDIGHETENS VEILEDNINGSPLIKT 11) ARKIVERING 12) RISIKOANALYSE 13) RULLERING OG EVALUERING AV PROSESS-BESKRIVELSE :29:58 1/9

2 1) Innledning Barnehagens formålsparagraf: Barnehagen skal i samarbeid og forståelse med hjemmet ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling (Barnehageloven 1). Alle som jobber med barnehager i Larvik, både kommunale og private, er ansvarlige for at barnehagene drives i tråd med Lov og Rammeplan, og ivaretar barnehagens brede samfunnsmandat. Kommunen som barnehagemyndighet skal gjennom veiledning, godkjenning og tilsyn påse dette. Hva er barnehagemyndighet? Barnehageloven beskriver i kapittel 3 og 4 hvilke oppgaver barnehagemyndigheten skal utøve: 8 Kommunens ansvar 10 Godkjenning 11 Familiebarnehager 12 Samordnet opptaksprosess i kommunen o 12 a Rett til plass i barnehage 13 Prioritet ved opptak 14 Kommunalt tilskudd til godkjente ikke-kommunale barnehager o 14 a Krav til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i private barnehager 15 Foreldrebetaling 16 Tilsyn o 16 a Kommunens adgang til å anvende økonomiske reaksjonsmidler overfor private barnehager. Dette dokumentet tar kun for seg 8 og 16 i barnehageloven. For å ivareta rettsikkerheten til alle barnehageeiere i Larvik kommune er det viktig at kommunens eierrolle i barnehagesektoren er adskilt fra myndighetsrollen. Dette er gjort ved å delegere myndighetsansvaret. Dette er også med på å sikre legitimiteten i tilsynsarbeidet. Barnehagemyndighetens oppgave er å sikre et helhetlig barnehagetilbud og at tilbudet er av god kvalitet uavhengig om det er en kommunal eller privat eier. Kommunen har tre virkemidler for å utføre dette arbeidet: Godkjenning Veiledning Tilsyn Denne prosessbeskrivelsen er i den sammenheng tenkt som et verktøy. Beskrivelsen vil samtidig kunne fungere som en informasjon til alle parter i samarbeidet om de gode barnehagene i Larvik Kommune. 2) Lovgrunnlaget tilsyn Lov om barnehager 16 Tilsyn: Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarligheter eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten :29:58 2/9

3 Økonomiske reaksjoner kan også benyttes. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Lov om barnehager 8,1. og 4. ledd Kommunens ansvar: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunen har rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning dette anses nødvendig for å ivareta kommunens oppgaver. 3) Barnehagemyndigheten i Larvik praktiserer tre former for tilsyn: Med bakgrunn i lover og forskrifter vil Larvik kommune føre tilsyn med sine barnehager, private og kommunale, etter følgende tre modeller: Dokumenttilsyn /Skriftlig tilsyn Systemrettet stedlig tilsyn / Varslet tilsyn Hendelsesbaser tilsyn. Hva er tilsyn? Tilsyn er de aktiviteter som kommunen utøver for å forsikre seg om at barnehagene drives i samsvar med lover og forskrifter. Et tilsyn skal også være til hjelp for barnehagens arbeid med kvalitetsutvikling av egen virksomhet. I tillegg til å kontrollere om lovverket følges, ligger det også i tilsynsansvaret å foreta faglige vurderinger og å gi veiledning. På enkelte områder gir loven detaljerte føringer, mens det på andre områder er åpent for skjønn. Tilsynsmyndigheten har rett til innsyn i det som skjer i barnehagene og kan gjennom innsyn være med å bidra til å sikre barnehager med høy kvalitet. Tilsynet skal bidra til at barna får det de har krav på etter gjeldende regelverk, og at foreldre opplever trygghet i forbindelse med barnas opphold i barnehagen. I tilsynsoppgaven ligger det at det skal utøves kontroll med at barnehagene følger gjeldende regelverk, og at det gis reaksjoner når krav ikke oppfylles. Kommunens myndighet strekker seg altså ikke utover det som er hjemlet i lov- og regelverk. Tilsyn er en oppgave som kommunen utfører kontinuerlig. I tillegg til de spesifikke tilsynsaktiviteter innhenter kommunen informasjon om hva som skjer i barnehagene også på andre måter, for eksempel via brukerundersøkelser og ulike møter med barnehagene. 4) Dokumenttilsyn For at kommunen som barnehagemyndighet skal ha tilstrekkelig oversikt over barnehagesektoren kan det gjennomføres et skriftlig tilsyn med alle barnehager. I et skriftlig tilsyn kan man innhente ulike opplysninger, både om drift, pedagogikk, bemanning, økonomi osv. Innhold i dokumenttilsyn Dokumenttilsyn er en form for informasjonsinnhenting, gjerne ved jevnlige kontroller, eller ved stikkprøvekontroller. Dokumenttilsynet skal sikre at barnehagene drives i henhold til godkjenning (Barnehageloven 6,7 og 10) og følger lovens krav til det å være en pedagogisk virksomhet. Noe av informasjonen som tidligere ble innhentet ved dokumenttilsyn, for eksempel barnetall, vil kunne hentes ut av det barnehageadministrative systemet Visma unique barnehage. Ved hovedopptak og løpende opptak vil det være aktuelt og gjennomføre kontroll av opplysninger som ligger i det administrative systemet :29:58 3/9

4 Dette gjelder også ved kommunens godkjenning av barnehagens årsmelding pr i BASIL-systemet (Udir). Ut over disse nevnte, årlige stoppunktene, kan dokumenttilsyn iverksettes ved behov. Dette kan for eksempel være kontroll av pedagogisk personell, samarbeidsutvalgets organisering og funksjon, plan for overgang m.m. Rammeplanen fremhever ellers krav til systematisk planleggings-, dokumentasjons- og vurderingsarbeid i pedagogiske virksomheter. Dokumenttilsyn i denne sammenheng kan anses nødvendig. I Larvik har man også kontroll av årsplaner pr Gjennomføring Ut over dokumenttilsynet svarer barnehagestyrer barnehagemyndighet i henhold til tilsendt utfordring innen gitt frist. Oppfølging Innsendt informasjon gjennomgås, og skriftlig tilbakemelding gis. Store avvik i forhold til lov og forskrift vil danne grunnlag for andre former for tilsyn. Ansvar Barnehagemyndigheten i kommunen er ansvarlig for å administrere dokumenttilsyn. 5) Systemrettet tilsynsbesøk / Varslet stedlig tilsyn Definisjon Systematisk undersøkelse for å fastslå om aktiviteter og tilhørende resultater er i samsvar med lov og forskrift. Systemrevisjon gir en gjennomgang av hva barnehagen gjør for å ivareta det ansvar og de plikter som er fastsatt i regelverket. Hyppighet Loven gir ingen føringer for hvor ofte systemrettet tilsyn med den enkelte barnehage skal gjennomføres. I Larvik ligger det i rutine for tilsyn at det bør gjennomføres tilsynsbesøk med den enkelte barnehage minst hvert tredje år. Systemrettet tilsyn skal omfatte alle barnehagene i kommunen, etter likelydende mal for alle. Forberedelse Tema for tilsynet Tilsynet deles inn i tre-årsperioder. Alle barnehager skal i løpet av denne perioden ha hatt minst ett stedlig tilsyn. Tema for tilsynet kan avgjøres på flere måter. For eksempel kan tema velges med bakgrunn av føringer fra sentralt hold, lokale utfordringer / prosjekter, eller forhold barnehagemyndighetene har spesielt fokus på. Tema for tilsyn må være hjemlet i Lov om barnehage. Barnehagemyndigheten har fått delegert ansvar for å føre tilsyn med innhold, kvalitet og organisering. Prosesser ved systemrettet tilsyn: Tilsyn varsles via e-post, der man inngår avtaler om dato, hvilke rammer tilsynet har, og hvilken dokumentasjon som skal sendes inn på forhånd. Varselbrevet må sendes ut minst 3 uker i forveien. Tema for tilsynet, samt hvor det er hjemlet i lov/forskrift skal også fremgå av det skriftlige varselet. Hendelsesbasert tilsyn varsles ikke (se under). Dokumentasjon Sammen med skriftlig varsel sendes det ut en oversikt over hvilke dokumenter eller prosesser som kreves i forkant av tilsynet. Denne oversikten bør være så konkret som mulig :29:58 4/9

5 I løpet av dokumentgranskingen kan det komme opp behov for ytterligere dokumenter. Det bør fremgå av brevet at dette kan forekomme. Dokumentgransking Hensikten med dokumentgranskingen er å vurdere dokumentasjon opp mot myndighetskrav i de temaene som er valgt for tilsynet. Dokumentgranskingen danner bakgrunn for å formulere spesifikke spørsmål / sjekklister i tillegg til intervjuguiden som er felles for alle. Gjennom å granske dokumentene kan man hente ut relevant informasjon om barnehagen, hvilken praksis / prosedyrer som finnes og hvordan ansvarslinjene i organisasjonen er bygd opp. Intervju For å få verifisert de opplysninger som fremkommer av dokumentene er det viktig at det foretas intervjuer i tilsynet. Intervjuobjektene kan være: Eier (private barnehager) Styrer Pedagogisk leder Fagarbeider / assistent Både erfarne og nytilsatte bør intervjues, gjerne fra ulike barnegrupper / avdelinger. Foreldrerepresentant Hensikten med intervju er å gå nærmere inn i utvalgte forhold ved barnehagens drift. Spørsmålene skal også kontrollere at innsendt dokumentasjon stemmer. Det er å anbefale at det utarbeides en veileder eller intervju-guide til dette formålet. En slik guide vil kunne tilpasses den enkelte barnehage noe, men bør samtidig sikre at tilsynet blir noenlunde likt fra barnehager til barnehage. Gjennomføring Åpningsmøte Systemrettede tilsyn skal ha et åpningsmøte. Her presenteres målet med tilsynet, deltagerne, samt organiseringen. Det skal gis mulighet for deltakerne å stille spørsmål. Så langt som mulig bør alle som skal bidra i tilsynet delta på åpningsmøte. Gjennomføring og intervju Gjennom intervjuene får barnehagemyndigheten mulighet til å sjekke ut om dokumentasjon og praksis stemmer over ens. Intervjuene følger organisasjonsstrukturen. Logisk rekkefølge på intervjuobjektene. Gir lederne mulighet til å forklare organiseringen. Gjennom å intervjue i ansvarslinjen får man verifisert om praksis stemmer. Til intervjuene bør det: Settes av minutter til hvert intervju, med tid mellom til å oppsummere. Stilles åpne, ikke ledende spørsmål. Gi intervjuobjektet anledning til å komme med andre innspill på slutten av intervjuet Oppsummeringsmøte Så langt som mulig bør alle som har deltatt på tilsynet være med på oppsummeringsmøte. Formål med oppsummeringsmøte: :29:58 5/9

6 Presentere funn. Avklare eventuelle misforståelser eller feil. Forklare rapportens oppbygning og videre saksgang Gi ros Rapportering og vedtak Det skal utarbeides en skriftlig rapport etter alle tilsynsbesøk. Den skriftlige rapporten skal inneholde følgende: Formelle opplysninger om barnehagen og tilsynsdato Sammendrag Dokumentgrunnlag Ev. avvik Ev. merknader Andre forhold Oversikt over personer som var involvert i tilsynet Rapporten fra tilsynet sendes barnehagen til gjennomsyn før ferdig rapport. Vedtak etter tilsynet skal fattes av kommunalsjef i eget brev. Avvik / lovbrudd Finner barnehagemyndigheten mangler ved virksomheten skal dette meldes som merknad eller lovbrudd i rapporten. Definisjon på lovbrudd: Mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i lov eller forskrift. Formkrav for formulering av lovbrudd Lovbrudd nr. Formulering av lovbruddet (påstand) Hjemle lovbruddet, og som kommentar si hva bestemmelsen innebærer Hvilke observasjoner avviket bygger på Merknad En merknad viser til forhold som ikke omfattes av definisjonen lovbrudd, men der tilsynet, med utgangspunkt i krav fra myndighetene, mener barnehagen styrer i gal retning eller har et forbedringspotensial. Formkrav som for lovbrudd (over). Oppfølging / lukking Eventuell oppfølging av lovbrudd For merknader vil det i mange tilfeller være tilstrekkelig å vise til endringer eller prosesser som leder riktig vei. Rapporten sendes barnehagen i etterkant av tilsynet, og inneholder beskrivelse av hvordan og når man ønsker lovbruddet lukket. Det bør være rimelig tid til å jobbe med saken. Barnehagemyndigheten sender purring dersom ikke fristen overholdes, eventuelt foretar et nytt tilsyn. Når nødvendig dokumentasjon foreligger, sender barnehagemyndigheten et brev til barnehagen der det bekreftes at tilsynet anses som avsluttet :29:58 6/9

7 6) Hendelsesbasert tilsyn Barnehagemyndighet har anledning til å foreta uanmeldte tilsynsbesøk. Dette gjøres ofte på bakgrunn av konkrete hendelser, eller melding om bekymring fra foresatte eller andre. Hyppigheten av uanmeldte tilsynsbesøk bør vurderes opp mot behovet for at barnehagemyndigheten etablerer en åpen og god dialog (veiledningsplikten) med styrere og barnehageeiere. For mange uanmeldte tilsynsbesøk kan oppleves som et tillitsbrudd mellom barnehagemyndighet og barnehageeier. Forberedelse Hendelsesbasert tilsyn varsles ikke på forhånd. Barnehagemyndighet må på forhånd ha klart definert målet med tilsynet, og ha forberedt seg på hva de vil se etter. Barnehagestyrer skal orienteres når barnehagemyndighetenes representanter ankommer barnehagen, og gis mulighet til å varsle eier. Styrer og eier skal motta et skriftlig tilsynsbrev ved ankomst. Rapport og vedtak Samme krav til rapport som ved systemrettet tilsynsbesøk. Avvik og merknad Samme krav som ved systemrettet tilsynsbesøk. Oppfølging / lukking Samme krav som ved ordinært tilsynsbesøk 7) Krav til saksbehandling Lovbrudd som ikke er rettet etter veiledning / frist for retting skal være et enkeltvedtak etter forvaltningslovens 2b. Forvaltningsloven har krav til saksbehandling i denne type saker. Disse reglene skal suppleres av uskrevne krav til godforvaltningsskikk. inhabilitet ( 6) forhåndsvarsel ( 16) innsynsrett ( 18 og 19) formene for enkeltvedtak ( 23) begrunnelse ( 24 og 25) klageadgang ( 28) klagefrist ( 29-31) saksforberedelsen i klagesak ( 33). 8) Vedtak om ulovlige eller uforsvarlige forhold Av rapporten fremgår det om tilsynet har avdekket ulovlige eller uforsvarlige forhold som medfører pålegg om retting. Pålegg om retting eller stenging skal til slutt gis i form av et enkeltvedtak, jf. forvaltningslovens 2b. Kommunen kan også bruke økonomiske reaksjoner overfor ikke kommunale barnehager ved brudd etter 14a. Kommunen kan etter tilsyn vedta å stenge en barnehage. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Ansvar :29:58 7/9

8 Rådgiver barnehagemyndighet utreder saken og utarbeider innstilling til vedtak. Myndighet Kommunens oppgaver og myndighet etter lov om barnehager er i Larvik Kommune delegert fra rådmann til kommunalsjef for kultur og oppvekst og deretter til rådgiver barnehagemyndighet. 9) Klagerett Kommunens vedtak om retting av lovbrudd, eventuell stenging eller økonomiske reaksjoner kan påklages fylkesmannen jf. Lov om barnehager 16. Klagen skal sendes Barnehagemyndigheten i kommunen. Klagebehandling Saksbehandler foretar de undersøkelser klagen gir grunnlag for. Gis det medhold i klagen, fattes nytt vedtak. Gis det ikke medhold i klagen skal denne videresendes Fylkesmannen for endelig vedtak, og all dokumentasjon tas med i oversendelsen til Fylkesmannen. 10) Barnehagemyndighetens veiledningsplikt Barnehagelovens merknader til 8 sier følgende om veiledning: «Kommunen skal gi veiledning [ ]og gjennom aktiv veiledning[ ]påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter.» Gjennom risikovurdering og kontakt med både brukere og barnehager skal barnehagemyndigheten kunne vurdere hvor og når det kan være formålstjenlig å gå inn med veiledning som har som mål og sikre en god regelverksetterlevelse. Det kan være direkte veiledning i barnehagen eller skriftlige veiledninger som for eksempel maler el.l. Veiledning kan foregå mot hele sektoren samlet, eller individuelt mot en barnehage. Veiledningsarbeidet skal være en støttefunksjon til barnehagene. Kommunen har en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt saksområde, jf. Forvaltningslovens ) Arkivering Dokumenter som skal inn i Web-sak (Kommunens post- og arkivsystem): Varsel om tilsyn Tilsynsrapport Ev. vedtak om lovbrudd Oppfølging av lovbrudd 12) Risikovurdering En risikovurdering bør ligge til grunn for valg av tilsynsobjekter og hva som skal være tema for tilsyn. Risikovurdering kan også ha betydning for valg av metoder og tidspunkt. Risikovurdering innebærer at man må ta stilling til hvor sannsynlig det er at det forekommer lovbrudd, og hvor alvorlig konsekvensen av lovbruddet er. Det er også relevant å vurdere hvordan tilsynet kan innrettes for å oppnå størst mulig reduksjon i den samlede risikoen for lovbrudd i sektoren. Hensynet til ressurser hos barnehagemyndigheten kan ha innvirkning på disse vurderingene. Risikovurderingen innebærer en vurdering av: - Hvor sannsynlig er det at det forekommer lovbrudd? - Innenfor hvilke tema er det størst sannsynlighet for lovbrudd? :29:58 8/9

9 - Hos hvilke barnehager er det størst sannsynlighet for lovbrudd? Kilder til informasjon om sannsynligheten for lovbrudd: Kontroll av barnehagenes pliktige årsmelding via BASIL (nasjonal rapporteringsportal) Brukerundersøkelser Medarbeiderundersøkelser Dokumenttilsyn Vedtekter Klager og bekymringsmeldinger Deltakelse på kommunens samlinger for barnehageledere og eiere Kunnskap om de enkelte enhetene Informasjon fra andre instanser Sosiale og andre medier Kommunens egen dokumentasjon på avvik som går igjen Tidsintervall mellom tilsyn på den enkelte enhet I Utdanningsdirektoratets metodehåndbok for tilsyn står det: «Det finnes ingen kilder som gir entydige svar på hvilke lovbrudd som gir mest alvorlige konsekvenser. Signaler fra politisk hold (for eksempel i stortingsmeldinger, sentrale satsinger mv.) eller i media kan være et uttrykk for hvilke rettsregler (tema) som samfunnet til enhver tid anser som viktigst å etterleve. At noe pekes ut som viktigere enn noe annet, kan tolkes som et tegn på at konsekvensene av at det ikke oppfylles, er store.» 13) Rullering og evaluering av prosessbeskrivelse Det er et mål at denne prosessbeskrivelsen skal være et levende dokument. Rutinebeskrivelsen bør rulleres jevnlig og særlig ved inngangen til ny treårsperiode (plan for tilsyn). Rulleringen bør vurdere: Om angitte rutiner er hensiktsmessige og effektive Behov for justeringer og nye rutiner :29:58 9/9