Rettslig status for palestinske flyktninger etter Flyktningkonvensjonen art. 1D

Transkript

1 Rettslig status for palestinske flyktninger etter Flyktningkonvensjonen art. 1D Oppfyller Norge sine folkerettslige forpliktelser? Kandidatnummer: 515 Leveringsfrist: Antall ord: 15436

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Tema og problemstilling Presiseringer og avgrensninger Videre fremstilling RETTSKILDER OG METODE Innledning Rettskildebildet i folkeretten: Statuttene for den Internasjonale Domstolen (ICJ) Folkerettslig metode: Wien-konvensjonen av Innledning Hovedregelen om traktattolkning: Art Supplerende tolkningsmomenter: Art UTVIKLINGEN AV DET PALESTINSKE FLYKTNINGPROBLEMET: ET HISTORISK TILBAKEBLIKK Innledning Palestina under britisk mandat Beslutningen om å dele Palestina i to stater (al-nakba) Intern forflytting og utvisning: Nasjonalitetslover, statsborgerskap og landregulering Krigen i Okkupasjon og kolonisering Tvunget sekundær fordrivelse fra opprinnelig vertsland DEN RETTSLIGE STATUSEN FOR PALESTINSKE FLYKTNINGER Innledning Generelt om flyktningkonvensjonen Kort om Flyktningkonvensjonens historiske bakgrunn Flyktningdefinisjonen i art. 1A (2) Et særegent regime for palestinske flyktninger The United Nations Conciliation Commission on Palestine (UNCCP): The United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees (UNRWA) Målet med å finne en varig løsning Hvorfor ble de palestinske flyktningene ekskludert fra Flyktningkonvensjonen art. 1D? i

3 4.6 Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) ANALYSE AV ART 1D Innledning Forarbeidene Bestemmelsens første ledd Bestemmelsens andre ledd Tolkning av art. 1D i juridisk litteratur UNHCRs tolkning av art. 1D Rettspraksis i den europeiske domstolen (ECJ) Innledning Bolbol v. Ungarn El Kott v. Ungarn Oppsummering og konklusjon på første hovedspørsmål OPPFYLLER NORGE SINE FOLKERETTSLIGE FORPLIKTELSER ETTER FLYKTNINGKONVENSJONEN ART. 1D? Innledning Flyktningkonvensjonens relevans og vekt i norsk rett Foreligger det en statlig skjønnsmargin? Generelt om Høyesteretts tolkning av Flyktningkonvensjonen Hvordan blir Flyktningkonvensjonen art. 1D tolket i norsk praksis? Nasjonal lovgivning Forvaltningspraksis Domstolspraksis Oppsummering og avsluttende bemerkninger LITTERATURLISTE Litteratur Artikler Lover Forarbeider til Flyktningkonvensjonen... Feil! Bokmerke ikke definert. 7.5 Uttalelser av UNHCR Norske rettsavgjørelser Traktater Praksis fra internasjonale domstoler Praksisnotater Nettsider ii

4 1 Innledning 1.1 Tema og problemstilling Tema for avhandlingen er flyktningrett. Det palestinske flyktningproblemet er ansett som et av de største flyktningproblemene i verdenshistorien. Kjernen er av politisk art, men mangel på en politisk løsning har imidlertid ført til at det også har oppstått en rekke rettslige problemstillinger vedrørende de palestinske flyktningenes rettslige status. FNs Flyktningkonvensjon 1 ble vedtatt i 1951, og regulerer flyktningers rettslige status. Det følger derimot av konvensjonens art. 1D første ledd at de palestniske flykningene skal ekskluderes fra Flyktningkonvensjonens bestemmelser. Etter bestemmelsens andre ledd, kan en palestinsk flyktning likevel inkluderes i konvensjonen, etter nærmere angitte vilkår. Ettersom det ikke eksisterer et håndhevingsorgan som kan kontrollere at de kontraherende stater overholder sine forpliktelser etter Flyktningkonvensjonen, skapes det rom for utvikling av ulik statspraksis ved tolkning og anvendelse av art. 1D. Den rettslige statusen til de palestinske flyktningene vil følgelig avhenge av hvilket tolkningsalternativ som blir lagt til grunn. Tolkningen av bestemmelsens to klausuler har vært gjenstand for en rekke diskusjoner, og det foreligger stadig uenighet om hva som er den korrekte tolkingen. I Norge reguleres utlendingers adgang og opphold til riket av utlendingsloven 2 (heretter: utl. ) Forarbeidene 3 understreker at reglene i loven er utformet med sikte på å være i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser. Flyktningkonvensjonen ble ratifisert av Norge 7. november 1952, og er dermed folkerettslig forpliktende for den norske stat. 4 Avhandlingen består av to hovedspørsmål. Det vil bli tatt stilling til hva som må anses som den korrekte forståelsen av Flyktningkonvensjonens art. 1D. På bakgrunn av tolkningsresultatet, vil det så bli tatt stilling til om Norge oppfyller sine folkerettslige forpliktelser. 1.2 Presiseringer og avgrensninger Flyktningkonvensjonen anerkjenner at de palestinske flyktningene står i en særstlling sammenlignet med alle andre flyktninger. Dette kommer til uttrykk i konvensjonens art. 1D. 1 Convention relating to the Status of Refugees (1951) 2 Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) av nr Ot.prp.nr.75 ( ) s Jeg kommer tilbake Norges folkerettslige forpliktelser i kap. 6. 1

5 Bestemmelsen blir ofte omtalt som en ekslusjonsbestemmelse, men som følge av bestemmelsens andre ledd kan det likevel argumenteres for at bestemmelsen heller bør omtales som en ekslusjons- og inklusjonsbestemmelse. I det følgende kommer jeg til å legge sistnevnte betegnelse til grunn, ettersom jeg vil argumentere for at det er slik bestemmelsen må forstås. Det er viktig å merke seg at det etter Flyktningkonvensjonen art. 1C oppstilles ulike vilkår for når en persons rettigheter etter konvensjonens bestemmelser opphører. Videre følger det av art. 1E og 1F, at enkelte personkategorier er ekskludert fra Flyktningkonvensjonen. 5 I følge disse bestemmelsene blir enkelte fratatt rettigheten til internasjonal beskyttelse. Dette gjelder dersom de er å anse som uberettiget, som følge av at de ikke er å anse som å være i nød, eller dersom de har begått alvorlige kriminelle handlinger. Jeg kommer ikke til å behandle disse bestemmelsene i avhandlingen. Avgrensninger som blir foretatt i avhandlingen, vil presiseres fortløpende. 1.3 Videre fremstilling Oppgaven er delt inn i fire deler. Jeg starter med en redegjørelse for hvilke rettskilder og hvilken metode som gjelder i folkeretten i kapittel 2. I kapittel 3 vil jeg gi en kort innføring av historiske hendelser som anses som bakteppet for det palestinske flyktningproblemet. Videre redegjør jeg for de palestinske flyktningenes rettslige status i kapittel 4. Avslutnigsvis vil jeg i foreta en vurdering av om Norge oppfyller sine folkerettslige forpliktelser i kapittel 5. 5 Lex Takkenberg, The Status of Palestinian Refugees in International Law, Oxford, (1998), s. 93 2

6 2 Rettskilder og metode 2.1 Innledning Ettersom tema for avhandlingen er flyktningrett, vil rettskildene og den juridiske metoden jeg anvender i stor grad være den som følger etter folkeretten. Det folkerettslige rettskildebildet og folkerettslig metode er noe ulik det norske rettskildebilde og metodelære. Jeg anser det derfor hensiktsmessig å redegjøre for folkerettens rettskilder, og hvilken metode som må anvendes ved tolkning av internasjonale bestemmelser. 2.2 Rettskildebildet i folkeretten: Statuttene for den Internasjonale Domstolen (ICJ) Rettskildene som anvendes i folkeretten kommer til uttrykk i Statuttene for den internasjonale domstolen (ICJ) 6 art. 38 (1). Bestemmelsen er i utgangspunktet kun bindende for ICJ, men er i dag å anse som et alminnelig uttrykk for folkerettens sentrale rettskilder. 7 Etter art. 38 (1) litra a, skal folkrettslige problemstillinger løses i samsvar med forpliktelsene en kontraherende stat har påtatt seg etter en inngåelse av en internasjonal konvensjon. Videre fremgår det av art. 38 (1) litra a til c, at sentrale rettskilder er folkerettslig sedvanerett og alminnelige rettsprisipper. Det foreligger ingen trinnhøydeforskjell mellom disse rettskildene, i motsetning til det som gjelder for det norske rettskildebildet. Betemmelsens litra d, som nevner juridisk litteratur og rettspraksis, er for øvrig å anse som soft law. Disse rettskildene er derfor å anse som subsidiære ved traktatstolkning. Opplistingen i art. 38 er imidlertid ikke uttømmende, og følgelig vil også forarbeider og reelle hensyn kunne være relevante rettskilder Folkerettslig metode: Wien-konvensjonen av Innledning Traktater har en sentral funksjon som rettskilde i folkeretten, og som enhver annen lovtekst må traktater også tolkes. Som følge av at folkeretten stadig spiller en større rolle i nasjonal 6 Statute of The International Court of Justice (ICJ), New York 24. October Ruud, Morten og Geir Ulfstein, Innføring i folkerett, 4. utgave, Oslo (2011) s Ruud og Ulfsten (2011), s

7 lovgivning, må også nasjonale domstoler foreta tolkning av traktater. 9 I Norge er det flere dommer fra Høyesterett som belyser dette 10. Traktattolkning er nødvendig for at de ulike traktatspartene skal kunne utlede sine gjensidige rettigheter og plikter som følger av en traktat, og traktattolkingens formål er å komme frem til det partene ville oppnå ved inngåelse av traktaten. 11 Felles tolkningsregler bidrar således til større rettssikkerhet, ved at de ulike folkerettssubjektene som anvender eller tolker en traktat, med større sannsynlighet vil komme til samme tolkningsresultat. Ved tolkning av Flyktningkonvensjonen er det derfor folkerettslig metode som må anvendes. Wien-konvensjonen 12 av 23. mai 1969 art er i dag ansett som et uttrykk for internasjonal sedvanerett, og gjelder derfor som tolkningsprinsipper når internasjoanle konvensjoner skal tolkes. Norge har ikke ratifisert Wien-konvensjonen, men Høyesterett har ved flere anledninger bekreftet at prinsippene gjelder som internasjonal sedvanerett. 13 I det følgende vil jeg først redegjøre for momentene som kommer til uttrykk i konvensjonenes hovedregel i art. 31, etterfulgt av de supplerende tolkningsmomenter som følger av art. 32. Jeg kommer ikke til å ta for meg hva som følger av konvensjonens art. 33, ettersom jeg anser at bestemmelsen ikke er av betydning for avhandlingen Hovedregelen om traktattolkning: Art. 31 Hovedbestemmelsen om traktattolkning følger av Wien-konvensjonen artikkel 31, første avsnitt: A treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in the light of its object and purpose. 14 (Mine uthevinger) Det kan det utledes fire momenter som det skal tas hensyn til når en tolker en traktat: traktatbestemmelsens «good faith», «ordinary meaning», «context» og «object and purpose». 9 Se eksempelvis Rt s. 996 (Bøhlerdommen). 10 Se eksempelvis HR A. 11 Ruud og Ulfstein (2011), s The Vienna Convention on the Law of Treaties, Wien 23. mai Eksempelvis Rt s. 139 avsnitt 38 og Rt s. 494 avsnitt Wien-konvensjonen artikkel 31. 4

8 I en uttalelse av ILC, fra utarbeidelsen av Wien-konvensjonen, heter det at: The Commission, by heading the article... in the singular general rule of interpre- tation..., intended to indicate that the application of the means of interpretation in the article would be a single combined operation. 15 (Min utheving.) Bestemmelsen skal følgelig leses og anvendes som en helhet. 16 Dette kan utledes ved at momentene er oppstilt i samme setning, jf. art. 31 første avsnitt, og at de ikke er delt opp i ulike avsnitt. Hensikten med at momentene skal betraktes samlet, er for å unngå «excessive molecularization» 17 av Wien-konvensjonens regler om traktattolkning. Jeg kommer likevel til å ta for meg de ulike momentene hver for seg, da jeg anser det som hensiktsmessig for å gjøre kapittelet mer oversiktlig Prisnsippet om god tro Det første momentet i hovedregelen om traktattolkning er prinsippet om god tro. Prinsippet gjør seg gjeldende under hele tolkningsprosessen, også når de supplerende tolkningsmomentene i art. 32 blir anvendt. 18 I litteraturen er det ulike tilnærminger når det kommer til momentet om god tro. Nettopp fordi prinsippet gjelder ved tolkningen av de øvrige momentene, velger enkelte å behandle prinsippet parallelt. Ettersom det endelige tolkningsresultatet må være i overensstemmelse med prinsippet om god tro, 19 anser jeg det likevel som hensiktsmessig å nevne prinsippet separat fra de øvrige momentene som følger av art. 31. Det er vanskelig å gi en generell definisjon av prinsippet om god tro, selv om internasjonale og nasjonale domstoler stadig fremhever prinsippets viktighet. 20 Prinsippet om god tro kommer også til uttrykk i Wien-konvensjonen art. 27, som slår fast at prinsippet pacta sunt ser- 15 Draft Articles on the Law of Treaties with Commentaries, (1966), kommentar til Artikkel 27-28, s (avsnitt 8), tilgjengelig her: 16 Dette er også fremhevet av Aust, Anthony, Modern Treaty Law and Practice, 3. utgave, Cambridge (2013) s. 208 og Gardiner, Richard, Treaty Interpretation, 2. utgave, (2015) s. 202, samt Villiger, Mark E., The Law of Treaties Beyond the Vienna Convention, 1. utgave, Oxford (2011) s Gardiner (2015), s Dörr, Oliver, og Kirsten Schmalenbach, Vienna Convention on the Law of Treaties (2012) s Dörr og Schmalenbach (2012), s Gardiner (2015), s

9 vanda (avtaler skal holdes) gjelder ved traktattolkning. Det kan vanskelig ses for seg at en traktats kontraherende parter bevisst velger å tolke en traktat i vond tro, men det er likevel viktig at prinsippet anvendes gjennom hele tolkningsprosessen Ordlyd Etter art. 31(1) første avsnitt, skal det videre tas utgangspunkt i at en traktat skal tolkes i samsvar med ordlydens naturlige språklige forståelse. ICJ har uttalt at: Interpretation must be based above all upon the text of the treaty. 21 Det er på det rene at momentene i art. 31 skal vurderes under ett, men ettersom man uansett må starte tolkingen et sted, er ordlyden et logisk utgangspunkt. En vet for øvrig at ord kan ha mer enn én naturlig forståelse, den kan også endre seg over tid. Ved å se hen til de øvrige tolkningsmomentene, vil det si at traktattolkeren skal finne frem til bestemmelsens naturlige språklige forståelse, sett i lys av hva som var traktatpartenes kollektive intensjon da traktaten ble inngått. Etter dette er det således den naturlige språklige forståelsen av ordlyden, i den konkrete traktaten, som det skal finnes frem til Kontekst For å finne frem til den naturlige språklige forståelsen av et ord, skal det også tas hensyn til hvilken type traktat som tolkes. Dette viser også at for å kunne utlede den naturlige språklige forståelsen, må ordet ses i sammenheng med setningen det inngår i, samt traktatsinnholdet for øvrig. 23 Etter dette må man med ordlydstolkning også se på traktaten som en helhet. 24 Videre må traktattolkeren ta hensyn til systematikken i traktaten, og således hvordan uttrykket som tolkes er plassert i denne sammenheng. Ut i fra dette, må den som tolker se på bruken av ord i andre deler av traktaten, for så å kunne avgjøre hvordan et annet uttrykk skal tolkes Formål Det siste momentet i Wien-konvensjonen art. 31 bestemmer at traktattolkeren må komme til et resultat som fremmer traktatens formål. Enkelte traktater inneholder generelle bestemmel- 21 Se Serbia and Montenegro v. Belgium, (2004), avsnitt Ruud og Ulfstein, (2011), s Mer om dette i kap Dörr og Schmalenbach (2012), s Dörr og Schmalenbach (2012), s

10 ser som angir føringer for hva som skulle regnes som traktatens formål. FN-pakten 26 art. 1, hvor det redegjøres for FNs formål og dermed også FN-paktens formål, kan tjene som eksempel. 27 Videre vil en ofte kunne utlede traktatens formål ved å se på traktatens tittel eller fortale. Utgangspunktet må imidlertid være at en betrakter traktatteksten i sin helhet for å kunne fastslå traktatens formål. 28 Forarbeidene til en traktat vil også naturligvis også kunne bidra med å finne frem til bestemmelsens formål Supplerende tolkningsmomenter: Art. 32 De supplerende tolkningsmomentene, som utledes av art. 32, er traktatens forarbeider og forhistorie. Momentene vil kunne bidra til å bekrefte eller avgjøre en tolkning, for å komme til riktig tolkningsresultat. 29 Dette kan gjelder dersom det er nødvendig å bekrefte om en tolkning er i samsvar med resultatet etter anvendelse av art. 31, for å avgjøre et resultat av en tolkning dersom momentene i art. 31 ikke fører til en klar løsning, eller hvor en løsning er åpenbart absurd eller urimelig. Bestemmelsen angir imidlertid ikke en uttømmende liste av hva art. 32 åpner for å trekke inn i tolkningsprosessen som supplerende momenter. Dette utledes av begrepet including Forarbeider Ved å se på forarbeidene til den aktuelle traktaten, vil en også kunne finne hva partene intenderte da traktaten ble vedtatt. Det eksisterer ingen anerkjent definisjon i folkeretten av hva som regnes som forarbeider, men som utgangspunkt regnes alle dokumenter som utarbeiderne har skapt og innhentet da de forfattet og forhandlet frem traktaten. 30 Endringer- og forslag til endringer av traktatteksten under forhandlingsprosessen er også en del av forarbeidene. 31 Ved tolkning av en traktat, vil forarbeidenes vekt kunne variere. Hvor klare forarbeidene er vil avgjøre den rettskildemessige vekten. Det samme vil gjelde dersom flere ulike forarbeider gir uttrykk for det samme. Dokumentene må videre kunne bidra med å fastsette de kontraherende staters felles intensjoner, og meningen de ønsket å gi et ord eller en artikkel. 32 Etter 26 Charter of the United Nations, 26. Juni FN-pakten art Dörr og Schmalenbach (2012), s. 546, samt Villiger (2009), s Villiger (2009), s. 445, samt Dörr og Schmalenbach (2012), s Villiger (2009), s. 445 og Aust (2013), s Dörr og Schmalenbach, (2012), s Sammenlign Dörr og Schmalenbach (2012), s. 575 og Villiger (2009), s

11 dette er det viktig å påpeke at forarbeider ikke er et selvstendig tolkningsmoment, og av den grunn må de brukes med forsiktighet Traktatens forhistorie På samme måte som en traktats forarbeider, kan traktatens forhistorie tas i betraktning som et supplerende tolkningsmoment. 34 Ved å ha kunnskap om historiske omstendigheter, kan en følgelig utlede hva partene opprinnelig anså som traktatens formål Aust (2013), s For en detaljert diskusjon, inkludert eksempler, se Dörr og Schmalenbach (2012), s Dörr og Schmalenbach (2012), s

12 3 Utviklingen av det palestinske flyktningproblemet: Et historisk tilbakeblikk 3.1 Innledning Konflikten i Palestina er som sagt kompleks og den går langt tilbake i tid. Den internasjonele statusen for Palestina, samt statusen til befolkningen som opprinner derfra, har gjennomgått flere stadier av de facto og de jure endringer. Disse endringene er av stadig betydning, hva gjelder både politikk og jus. Dette kapittelet har ikke som hensikt å gi en detaljert beskrivelse av Palestinas historie, 36 men endringene belyser bakteppet for kompleksiteten i den arabiskisraelske konflikten, og er avgjørende for å forstå dagens situasjon for palestinske flykninger. I dette kapittelet vil jeg derfor først gi en kort fremstilling av de fem mest sentrale hendelsene. Deretter tar jeg for meg situasjoner som har ført til sekundær fordrivelse av palestinske flyktninger. Med sekundær mener jeg flyktninger som av ulike grunner blir fordrevet fra deres opprinnelig vertsland. 3.2 Palestina under britisk mandat Palestina er, geografisk og historisk, et av de arabiske territoriene som ble adskilt fra det Ottomanske Imperiet etter første verdenkrig. 37 De allierte opprettet Folkeforbudet i 1919, gjennom vedtagelsen av Versailles-traktaten 38. Traktatens art. 22 opprettet mandatsystemet, og som følge av dette ble Palestina underlagt britisk mandat i juli Den første bølgen av palestinske fordrevne fant altså sted da Palestina var under britisk mandat ( ), hvor omlag palestinerne ble fordrevet. 40 Da Palestina ble okkupert av britiske styrker i 1918, var befolkningen Av disse var var jøder Takkenberg (1998) og Morris, Benny The Birth of the Palestine Refugee Problem Revised (2004) 37 BADIL Resource Center for Palestinian Residency and Refugee Rights Closing Protection Gaps, Handbook on Protection of Palestinian Refugees in States Signatories to the 1951 Refugee Convention, (2015), s Treaty of Versailles, 10. January Waage, Hilde Henriksen, Konflikt og Stormaktspolitikk i Midtøsten, (2013) BADIL Resource Center for Palestinian Residency and Refugee Rights, Survey of Palestinian Refugees and Internally Displaced Persons, Edit Ingrid Jaradat Gassner, Vol.VIII, ( ), s. xxix 41 Takkenberg (1998), s. 8. 9

13 Storbritannia hadde forpliktet seg til å støtte sionistene i deres ønske om å etablere et national home 42 i Palestina. Denne forpliktelsen hadde sitt opphav i et brev sendt til lederen for den britiske sionistbevegelsen. Brevet var utformet av den britiske utenriksministeren Lord Balfour i 1917, og han søkte regjeringens støtte for et jødisk krav i Palestina. Brevet fikk tilslutning i det britiske kabinettet, men ble nedstemt i parlamentet samme år. 43 Innflytelsesrike sionister lyktes likevel med å presse det britiske kabinettet til å inkorporere erklæringens innhold i mandatteksten. 44 Dette åpnet for ubegrenset jødisk immigrasjon til Palestina, samt sikring av de jødiske immigrantenes interesser. 45 Britisk politikk som favoriserte jødisk innvandring, massive landoverføringer fra palestinere til sionistiske organisasjoner, i tillegg til terrorisme med hensikt å tvinge frem krav om en jødisk stat, resulterte i væpnet konflikt i hele Palestina innen I 1947 var befolkningstallet av jøder mens palestinerne var Flertallet av jødene var nylige innvandrere under det britiske mandatet Beslutningen om å dele Palestina i to stater (al-nakba) Den andre bølgen av palestinske flyktninger var et resultat av krigen i Etter stadig flere sammenstøt mellom jøder og briter, kunngjorde britene tidlig opphør av mandatansvaret. Tidlig i april 1947 ble derfor hele Palestinamandatet overlatt til FN. 48 FN diskuterte flere forslag i håp om å finne en fredlig løsning på den arabisk-israelske konflikten. FNs Generalforsamlings Resolusjon 181 (II) av 29. november (heretter Res.181) foreslo å dele det historiske Palestina til én jødisk og én arabisk stat, med en økonomisk union mellom dem. 50 Selv om jødene kun utgjorde en tredjedel av befolkningen og eide 7% av landet, fulgte det av Res. 181 at 55% av Palestina (slik det var under britisk mandat) skulle tildeles den jødiske majoriteten i den jødiske staten, mens 44% ble tildelt den overveldende majoriteten av pales (sist lest ) 43 Akram, Susan M. og Guy Goodwin-Gill, Brief Amicus Curiae, The Palestine Yearbook of International Law , Vol.XI, s (2000/2001), s Manddatteksten: (sist lest ) 45 Akram og Goodwin-Gill (2000/2001), s Se detaljert fremstilling i Morris (2004). 47 BADIL ( ), s. xxxi. 48 Waage (2013), s A/RES/181(II) Resolution 181 (II). Future government of Palestine. 50 Akram og Goodwin-Gil (2000/2001), s

14 tinere i den arabiske staten. I et forsøk på å rettferdiggjøre den store overføringen av land som dette ville medføre, ble det inkorporert en rekke forutsetninger i Res. 181 som måtte oppfylles før de to statene kunne anerkjennes. 51 Etter resolusjonen ble det satt som krav at begge statene forpliktet seg til å vedta en konstitusjon som garanterte likeverd, herunder minoritets religiøse og politiske rettigheter. Det skulle være fritt valg for enhver å velge hvilken stat den ønsket å være borger av, og tvangsoverføring fra en stat til en annen skulle ikke være tillatt. Jerusalem skulle være en internasjonalt administrert sone (corpus separatum), og fri bevegelse mellom statene samt en økonomisk union skulle etableres. Når disse kravene var oppfylt, skulle uavhengighet gis innen 1. august Ingen av disse forutsetningene ble oppfylt. Delingsplanen etter Res.181 førte ikke til at den arabisk-israelske konflikten opphørte, snarere tvert i mot. På tross av flere forsøk på fredsforhandlinger, var den første arabisk-israelske krigen et faktum i løpet av Krigen resulterte i at staten Israel utvidet sitt territorie til 78% av Palestinamandatet, som tilsvarte langt utover de 55% som den ble tildelt i Res Det anslås at mellom og palestinere ble fordrevet som følge av krigen i 1948 og majoriteten av disse flyktningene søkte tilflukt i nabolandene. 55 Hendelsen er kjent som al- Nakba, som på arabisk/hebraisk betyr katastrofe Intern forflytting og utvisning: Nasjonalitetslover, statsborgerskap og landregulering Den tredje bølgen av palestinske fordrevne var i perioden Etter krigen var det rundt palestinerne som ble værende i palestinske områder, som etter krigen i 1948 var blitt en del av staten Israel. Av disse var mellom og internt fordrevne. Det anslås at omlag palestinere ble utvist fra Israel i denne perioden Akram, Susan M. og Michael Lynk Arab-Israeli Conflict, Oxford, (2011), pkt A/RES/181(II). 53 BADIL, (2015), s Akram & Lynk, pkt BADIL ( ), s. xxxi. 56 BADIL ( ), s. iii. 57 BADIL (2015), s

15 Umiddelbart etter at Israel erklærte seg som selvstendig stat, 15. mai 1948, startet implementeringen av politikk og midlertidig lovgivning for å hindre at palestinske flyktninger skulle returnere. Dette inkluderte blant annet lover som hindret flyktninger fra å returnere, og tiltak for gjennomføring av permanent ekspropriasjon av tidligere land som var eid av arabere. 58 I 1952 vedtok Israel en lov om statsborgerskap, som opphevet loven om palestinsk statsborgerskap fra Den nye loven anerkjente alle jødiske innvandrere til Palestina som berettiget til israelsk nasjonalitet, men stillte så strenge krav for palestinerne at de vanskelig kunne kvalifisere. 59 Følgelig ble de fleste palestinske arabere denasjonalisert fra deres hjemland. Gjennom Israels nasjonalitetslover, statsborgerskapsloven, landregulering og permanent eksproprierte arabiske land, ble det også skapt en hel befolkning av statsløse palestinere Krigen i 1967 Den fjerde hendelsen som medførte et stort antall palestinske fordrevne, fant sted i 1967, og var et resultat av den andre arabisk-israelske krigen. Da Israel okkuperte Vestbredden, Øst- Jerusalem, Gazastripen, Egyptisk Sinai og de syriske Golan-høydene, ble anslagsvis av den palestinske befolkningen i israelsk-okkupert område fordrevet. 61 Omtrent 95% av de palestinske flyktningene fra 1967 flyktet til Jordan. Et mindretall søkte tilflukt i Syria, Libanon og Egypt. 62 Under krigen oppholdt omlag palestinerne seg i utlandet, og ble forhindret i å returnere til deres hjemsted Okkupasjon og kolonisering Den femte bølgen av fordrevne palestinere er fra 1968 frem til i dag. 64 Som et resultat av krigen i 1967, kontrollerte Israel nå effektivt hele territoriet av Palestinamandatet. Etter dette har Israel utviklet et juridisk, politisk og militært regime over det palestinske folket. 58 For en detaljert beskrivelse, se Morris (2004) 59 BADIL (2015) s Ibid. 61 BADIL ( ) s. xxxiv. 62 BADIL (2015), s Ibid. 64 For en detaljert redegjørelse, se BADIL ( ), s

16 Politikk og praksis omfatter tilbakekalling av bostedsrettigheter, ødeleggelse av jordbruksmark, riving av boliger, trakassering utført av ikke-statlige aktører, israelsk militærovergrep, fremvekst av nye bosettinger og byggingen av muren på og langs grensen til den okkuperte Vestbredden. 65 Dette medfører at palestinere stadig fordrives, både i og utenfor Israel, gjennom politikk og praksis som retter seg mot det palestinske folket gjennom okkupasjon og kolonisering Tvunget sekundær fordrivelse fra opprinnelig vertsland Over har jeg beskrevet fem hendelser som medførte store bølger av fordrevne palestinere. Disse er imidlertid ikke de eneste årsakene til det palestinske flyktningproblemet. Palestinske flyktninger står stadig overfor ytterligere fordriving i og fra deres arabiske vertsland. 67 Dette påvirker de palestinske flyktningenes rettigheter og bidrar til økt sårbarhet. Hovedårsakene til at det oppstår sekundær fordriving er politisk og sosial uro, som fører til væpnede konflikter og fravær av beskyttelse i disse de opprinnelige vertslandene. 68 I det følgende vil jeg illustrere dette ved å ta for meg noen viktige eksempler. Den første utvisningen av palestinerne fra de arabiske vertslandene skjedde på 1950-tallet i Kuwait, Irak, Libya og Saudi-Arabia; hvorpå palestinske arbeidere fra oljeselskapene organiserte en rekke streiker. 69 I 1970, etter hendelsen kjent som Black September, ble et stort antall palestinerne tvunget til å forlate Jordan. Det skjedde som en del av utvisningen av motstandsbevegelser og den palestinske frigjøringsorganisasjonen (heretter PLO ). De fleste av dem bosatte seg i Libanon. 70 Under borgerkrigen i Libanon, som varte fra , ble mer enn palestinerne tvunget til å forlate landet. 71 I , under Gulf-krigen, ble et enda høyere antall pales- 65 Ibid. 66 Ibid. 67 Ibid., s Ibid. 69 Ibid. 70 Takkenberg (1998), s Ibid. s

17 tinere utvist fra Kuwait. Det anslås at det ble utvist mer enn palestinere, som svar på PLOs politiske støtte til Irak. 72 Libya utviste omlag palestinere fra sitt territorium i Bakgrunnen var at Libyas daværende president, Muammar Abu Minyar al-qaddafi, mislikte PLOs deltakelse i fredsforhandlingene under Oslo-prosessen. 74 I perioden mellom ble flere tusen palestinske flyktninger fordrevet i forbindelse med den amerikanske krigen mot- og okkupasjonen av Irak. 75 Som følge av den såkalte 33-dagerskrigen i Libanon, mellom den israelske hæren og Hezbollah i 2006, ble palestinske flyktninger på territoriet fordrevet. Det samme skjedde da den libanesiske hæren i 2007, beleiret og bombet den palestinske flyktningleiren Nahr el- Bared. 76 Siden borgerkrigen i Syria brøt ut i 2011, har mer enn 60% av de palestinske flyktningene blitt fordrevet, både innad og utenfor Syria. 77 Palestinere som er fordrevet i Syria og i andre land, står stadig i fare for ytterligere fordrivelse. Ressursene som tilbys er begrensede og utilstrekkelige for å kunne bistå alle de palestinske flyktningene som befinner seg i de palestinske nabolandene. 72 Ibid. 73 Ibid. 74 BADIL ( ), s Ibid. 76 BADIL (2015), s BADIL ( ), s

18 4 Den rettslige statusen for palestinske flyktninger 4.1 Innledning Den rettslige statusen for palestinske flyktninger står i særstilling sammenlignet med hva som gjelder for flyktninger generelt. For å forstå denne forskjellen, samt de juridiske spørsmålene dette medfører, er det nødvendig med grunnleggende kunnskp om internasjonal flyktningrett. I kapittel 4.2 vil jeg derfor gi en kort innføring om Flyktningkonvensjonen. For å forstå uklarhetene som stadig gjør seg gjeldende, hva gjelder de palestinske flyktningenes rettslige status, er det nødvendig å ha kunnskap om hvordan det internasjonale samfunnet forholdt seg til det palestinske flyktningproblemet da det oppstod i Det ble opprettet et særeget regime for de palestinske flyktningene, bestående av to organer. Disse vil bli redegjort for i kapittel 4.3. Som det vil bli redegjort for i kap. 4.3, var det et mål å skape en varlig løsning for de palestinske flyktningene. Omfanget av hva en varig løsning innebærer, vil derfor bli behandlet i kap Etter dette tar jeg for meg, i kap. 4.5, hvorfor de palestinske flyktningene ble ekskludert fra Flyktningkonvensjonen. I kap. 4.6 tar jeg for meg betydningen UNHCRs mandat har for de palestinske flyktningenes rettslige status. 4.2 Generelt om flyktningkonvensjonen Kort om Flyktningkonvensjonens historiske bakgrunn Utarbeidelsen av Flyktningkonvensjonen skjedde gjennom tre stadier mellom januar 1950 til juli I utgangspunktet vurderte FN å vedta en konvensjon som ikke bare skulle gjelde for flyktninger, men også for statsløse og internt fordrevne personer. Det første forslaget som ble presentert overfor FNs Generalforsamling omfattet derfor alle tre kategorier av sårbare personer etter andre verdenskrig. 78 Flyktningkonvensjonen ble vedtatt av FNs generalforsamling, 28. juli 1951, og trådte i kraft 22. april Formålet med konvensjonen var å definere en flyktnings rettigheter gjennom en generell flyktningdefinisjon. Videre skulle de kontraherende stater pålegges ansvar for å 78 For en detaljert gjennomgang forberedelsene til Flyktningkonvensjonen, se Weis, Paul, The Refugee Convention 1951, The Traveux Preparatories Analyzed with a Commentary by Dr Paul Weis, tilgjengelig her: 15

19 yte beskyttelse til flyktningene i samsvar med konvensjonen. Norge ratifiserte altså konvensjonen 7. november I 1967 ble det vedtatt en tilleggsprotokoll om flyktningers rettsstilling 79, (heretter: protokollen ) som supplerer Flyktningkonvensjonen. Hensikten med 1967-protokollen er, i det vesentlige, å fjerne det tidsmessige skillet som følger av konvensjonen fra Norge har også ratifisert 1967-protokollen. Flyktningkonvensjonen har som sagt gjennomgått tre hovedfaser. Resultatet ble bant annet en endring i forståelsen av flyktningbegrepet. Første endring gjaldt vedtakelsen av en individualisert definisjon. Den andre endringen medførte et vesentlig skifte i flyktningers rett til retur, til å gå tilbake til prinsippet om non refoulement (beskyttelse mot retur). Den tredje endringen førte til at det ikke lenger var den enkelte stat, men hele verdenssamfunnet, som hadde ansvar for å bidra til beskyttelse av flyktninger Flyktningdefinisjonen i art. 1A (2) Definisjonen av hvem som er å regne som flyktning er sentral når en skal ta stilling til hvilke rettigheter som følger, dersom man er omfattet av begrepet. Flyktningdefinisjonen har vært gjenstand for debatt i flere tiår, hvor det har blitt gjort flere forsøk på å finne en universal definisjon. Per dags dato eksisterer imidlertid ingen endelig definisjon av begrepet, men den mest aksepterte definisjonen er den som følger av Flyktningkonvensjonens art. 1A (2). Etter bestemmelsen, skal flyktningstatus gis til enhver person som: As a result of events occurring before 1 January 1951 and owing to well- founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside the country of his nationality and is unable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country; or who, not having a nationality and being outside the country of his former habitual residence as a result of such events, is unable or, owing to such fear, is unwilling to return to it. Etter artikkelens ordlyd må det foretas en individuell vurdering for å fastslå om en person er å regne som flyktning. Det stilles følgelig ikke noe krav om særskilt gruppetilhørighet. En person kan heller ikke defineres som flyktning, utelukkende basert på bakgrunn av sosiale og 79 Protocol Relating to the Status of Refugees, 31 January Akram, Susan M., Palestinian refugees and their legal status: rights, politics and implications for a just solution, i Journal of Palestine Studies, Vol.31, No3, (2002), s

20 politiske aspekter. Disse må i tilfelle vurderes i sammenheng med personens enkelte individuelle forhold Et særegent regime for palestinske flyktninger The United Nations Conciliation Commission on Palestine (UNCCP): Prosessen med å etablere et særskilt regime for palestinske flyktninger begynte med etableringen av UNCCP i 1948, ved at FNs Generalforsamling vedtok Res.194 (III) 82 (heretter: Res.194, og 194-resolusjonen ). 194-resolusjonen var basert på en anbefaling gitt av Count Folke Bernadotte, som FN frem til da var gitt mandat som hovedmegler for Palestina. 83 Som nevnt i pkt. 3.3 var det en massiv bølge av palestinere som flyktet til Libanon, Jordan, Syria, Egypt og Vestbredden og Gazastripen i 1948, som følge av FNs beslutningen om å dele Palestina i to stater. UNCCP ble gitt et todelt mandat. For det første innebar mandatet at organet skulle take steps to assist the Governments and authorities concerned to achieve a final settlement of all questions outstanding between them 84. For det andre skulle UNCCP gi palestinske flyktninger international legal protection 85, etter hva som ble definert som en varlig løsning i resolusjonens paragraf Hva som ansett som en varlig løsning, innebar blant annet at de palestinske flyktninene skulle få returnere til deres hjem, eller få kompensasjon for deres tidligere eiendom. 87 I årene som flulgte etter opprettelsen av UNCCP, gjorde organet flere forsøk på å gjennomføre oppgavene som fugte av mandatet, 88 men innen midten av 1950-årene var det åpenbart for FN og de involverte partene at UNCCP ikke var i stand til å oppfylle sitt mandat som fredsforhandler og beskyttelsesorgan. Israels motvilje, samt mangel på internasjonal politisk vilje, gjorde det umulig å løse den arabisk-israelske konflikten samtidig med et forsøk på å gjennomføre en varig løsningen for de palestinske flyktningene Hathaway, James C., The Law of Refugee status, Toronto, (1991), s A/RES/194 (III) 194 (III). Palestine - Progress Report of the United Nations Mediator. 83 BADIL (2015) s A/RES/194 (III). 85 Ibid. 86 Akram, Susan M. og Guy Goodwin-Gill, ( ), s Ibid. 88 For oversikt, se BADIL (2015), s BADIL (2015), s

21 I 1952 var UNCCPs mandat begrenset til å samle informasjon om de palestinske flyktningenes eiendom i områder kontrollert av Israel, samt å dokumentere mulighetene for retur eller kompensasjon for tap av eiendom. I løpet av fire år ble UNCCP redusert fra å være et organ som var ansvarlig for «protection of the rights, property and interests of the refugees», 90 til et symbol på FNs bekymring for de uløste aspektene av den arabisk-israelske konflikten. UNCCP fortsetter å eksistere i dag, men organets hovedoppgave er begrenset til å samle opplysninger om palestinske flyktningers eiendom i israelsk kontrollert territoriom. 91 Det følger ikke av Res.194 en definisjon av hvem som var å regne som palestinske flyktninger, som skulle omfattes av mandatet. Definisjonen kom likevel til uttrykk gjennom en rekke Working Papers, autorisert av FNs sekritæriat under utarbeidelsen av resolusjonen, og som ble inkorporert i UNCCPs Analysis of paragraph 11 of the General Assembly s Resolution of 11 December Av analysen fremgår det at de palestinske flyktninger inkluderer alle arabiske palestinere, med palestinsk nasjonalitett datert tilbake til Lausanne-traktaten 93 fra 1924, samt deres avkommere. Videre var palestinere som ble fordrevet fra områder som ble tildelt isralere etter Res.181 fra 1947 omfattet av mandatet. Mandatet skulle også omfatte alle som hadde statsborgerskap etter Lousanne-traktaten, men som hadde forlatt Palestina før 29. november The United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees (UNRWA) UNRWA ble opprettet ett år etter UNCCP, gjennom FNs Generalforamings resolusjon 302 (IV), 8. desember (heretter: Res.302 ), og hadde som hensikt å supplere UNCCPs mandat. I motsetning til UNCCPs beskyttelsesmandat, var UNRWAs mandat begrenset til å bistå palestinske flyktninger med humanitær assistanse, samt å opprette et works program. 96 UNRWA overtok rollen fra en rekke frivillige organsisasjoner som hadde gitt humanitær bistand til den massive palestinske flyktningbefolkningen. UNRWA er opprettet med et geografisk begrenset mandat, som inkluderer Libanon, Syria, Jordan, Vestbredden og Gazastripen. Da UNRWA ble opprettet var tanken at organisasjonen skulle være et midlertidig tiltak, etter- 90 A/RES/194 (III). 91 Akram, Susan M. (2002), s A/AC/25/W/45 Analysis of paragraph 11 of the General Assembly s Resolution of 11 December Treaty of Peace with Turkey, 24. juli Akram, Susan M. UNRWA and Palestinian Refugees i The Oxford Handbook of Refugees and Forced Migration Studies, s A/RES/302 (IV) 302 (IV). Assistance to Palestine Refugees, 8 December Akram og Goodwin-Gill, (2000/2001) s

22 som man hadde stor tro på at mandatet gitt i Res.194 ville føre til en varig løsning på det palestinske flyktningproblemet. Mandatet hadde derfor som utgangspunktet en varighet på tre år. 97 En slik varig løsning har åpenbart ikke funnet sted, og med stadig fornyet mandat fortsetter UNRWA stadig å eksistere. Den seneste fornyelsen gjelder frem til 30. juni I dag tilbyr UNRWA grunnleggende offentlige tjenester, som primært består av tilbud om utdanning, helsehjelp, sosiale tjenester, yrkesopplæring og mikrofinansieringsprogrammer. 99 Da UNRWA fikk sitt assistansemandat, var deres første definisjon av palestinske flyktninger a needy person who, as a result of the war in Palestine, has lost his home and his means of livelihood. 100 UNRWAs flyktningdefinisjon er for øvrig ikke knyttet til juridisk beskyttelse, men gjelder for palestinske flyktninger som er registrert på grunnlag av et behov for humanitær hjelp. I dag er UNRWAs operative definisjon av palestinske flyktninger persons whose normal place of residence was Palestine during the period 1 June 1946 to 15 May 1948 and who lost both home and means of livelihood as a result of the 1948 conflict. Palestine Refugees, and descendants of Palestine refugee males, including legally adopted children, are eligible to register for UNRWA services Selv om det ikke følger drekte av Consolidated Eligibility and Registration Instructions (CERI), refererer betegnelsen whose normal place of residence was Palestine during the period 1 June 1946 to 15 May 1948 til tidligere mandate citizenship Målet med å finne en varig løsning I kapittel 4.3 påpekes det at å skape en varlig løsning var et av hovedformålene med opprettelsen av det særegne regimet for de palestinske flyktningene. Et slikt mål gjelder imidlertid også for alle andre flyktninger, og følger av en rekke resolusjoner vedtatt av UNHCR Akram, Susan M (2002), s Informasjon hentet fra UNRWAs hjemmeside, se (senest lest 19. nov 2017) 99 Ibid. 100 Don Peretz, Who is a Refugee?, Palestine-Israel Journal of Politics, Economics and Culture, Vol.2 No.4 (1995), tilgjengelig her: (sist lest 19. nov 2017). 101 UNRWA Consolidated Eligibility and Registration Instructions (CERI), January 2002, paragraf 1, se også (senest lest 19. nov 2017) 102 Takkenberg, (1998) s Hathaway, James C., (2005), s

23 Det foreligger tre alternativer for hva som er å anse som en varig løsning for en flyktning. For det første gjelder såkalt voluntary repatriation (frivilig hjemreise). For det andre kan det innebære bosetting i et hvertsland. For det tredje kan det være bosetting i et tredjeland. 104 Det første alternativet innebærer det grunnleggende prinsippet right to return (rett til å returnere), jf. SP art. 12 (4) 105. Det må likevel foretas en distinksjon mellom betydningen av return og repatriation. Betegnelsen return innebærer ikke nødvendigvis at vilkårene i Flyktningkonvensjonen art. 1A (2) ikke lenger er oppfylt. Retten til beskyttelse retter seg mot en flyktning som rettighetssubjekt, og å søke beskyttelse er en frivillig handling. Betegnelsen repatriation innebærer ikke bare den faktsike handlingen av å returnere, men forutsetter at det det er etablert fred, gjennoppbygging av økonomi og at det foreligger politisk løsning i landet personen vender tilbake til. 106 Også her skiller de palestinske flyktningene seg fra øvrige flyktninger, ettersom de i hovedsak ikke er i stand til å returnere til deres opprinnelige hjemsted. 107 Følgelig er første alternativ for en varig løsning, ikke gjenomførbart for de palestinske flyktningene. Det andre alternativet er logisk forklart med at det første landet en flyktning ankommer, ofte er et nærliggende land. Det er av denne grunn praktsik å søke beskyttelse i første vertsland. Det er likevel ikke alltid den beste løsningen, ettersom det kan være sterk motvilje til å motta flyktningene, og som vil kunne føre til utestengelse eller videre fordriving. 108 I så tilfelle vil det tredje alternativet være å anse som en varig løsning. Dagens situasjon er likevel den at de fleste stater innvilger midlertidige løsninger i stedet for varige løsninger, ved at oppholdstillalelse blir gitt med begrenset varighet. Eksempel på dette er den norske utl. 60, jf utl. 54. Det er viktig å merke seg at det som over er redegjort for om alternativernativer for en varig løsning, kun er et mål for de kontraherende stater, og er derfor ikke rettslig bindende. 109 Den enkelte stat er kun forpliktet til å overholde prinsippet om non-refoulment. 104 For en detaljert beskrivelse, se Goodwin-Gill, Guy S. og Jane McAdam, The Refugee in International Law, Oxford, (2007), s International Covenant on Civil and Political Rights, 16. Desember Takkenberg (1998), s Takkenberg (1998), s Goodwin-Gill, Guy S. og Jane McAdam, (2007), s Ibid. s

24 4.5 Hvorfor ble de palestinske flyktningene ekskludert fra Flyktningkonvensjonen art. 1D? 110 Delegatene som forberedte Flyktningkonvensjonen vedtok artikkel 1D, som skulle gjelde særskilt for de palestinske flyktningene. 111 Ved å gjenomgå forarbeidene til Flyktningkonvensjonen, kan det utledes tre hovedgrunner for at de palestinske flyktningene skulle utelukkes fra konvensjonen. For det første ble det av de arabiske delegatene påpekt at det allerede eksisterte to organisasjoner som hadde særskilt mandat til å yte beskyttelse og assistanse for de palestinske flyktningene, henholdsvis UNCCP og UNRWA. 112 Bekymringen var at dersom flyktningdefinisjonen skulle utvides til å gjelde for flere enn flyktningene etter andre verdenskrig, så måtte de palestinske flyktningene ekskluderes ettersom de alt var omfattet av de to organisasjonene. 113 For det andre påpekte de arabiske delegatene at det palestinske flyktningproblemet hadde oppstått som en direkte følge av FNs beslutning om å dele Palestina i to stater, jf. Res Følgelig hadde FN et et særlig ansvar for å sikre en varlig løsning for det palestinske flyktningproblemet. For det tredje ble det påpekt av de arabiske delegatene at det gjennom vedtagelsen av UNCCP og UNRWA var en konkret plan for å skape en varlig løsning for det palestinske flyktningproblemet. Den konkrete planen innebar som sagt at de palestinske flyktningene skulle returneres til deres hjem eller få kompensasjon for tidligere eiendom. FN skulle være ansvarlig for at denne konkrete planen ble gjennomført. 115 Forarbeidene til Flyktningkonvensjonen belyser også hvorfor det i art. 1D ble inntatt et unntak fra å ekskludere palestinske flyktninger fra konvensjonen. Dette kommer jeg tilbake til når jeg analyserer art. 1D i kapittel I kapitel 4 vil jeg foreta en grundigere gjennomgang av forarbeidene, når jeg tar sitlling til hvordan Flyktningkonvensjonen art. 1D skal tolkes. 111 Selv om art. 1D ikke eksplisitt nevner de palestinske flyktningene, men snarere persons, er det etter gjennomgang av forarbeidene ingen tvil om at bestemmelsen skulle gjelde for palestinske flyktninger. Jeg kommer tilbake til hvem som er å regne som persons når jeg tolker art. 1D i kap Takkenberg (1998), s Weis, Paul (1990) 114 Takkenberg (1998), s Ibid. 21

25 4.6 Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) Foruten flyktningkonvensjonen fra 1951, samt 1967-protokollen, er det internasjonale regimet for beskyttelse av flyktninger representert i Statutten for FNs Høykommissariat for Flyktninger (UNHCR). 116 UNHCR ble tildelt sitt mandat gjennom FNs Generalforsamlings Resolusjon 428 (V) (heretter: Res.428 ) i desember Det følger av mandatet at organet skal... provide, on a nonpolitical and humanitarian basis, international protection to refugees and to seek permanent solutions for them. 117 UNHCR er et internasjonalt organ, som overvåker og forsikrer at kontraherende stater overholder sine forpliktelser etter gjeldende flyktningrett. UNHCRs mandat omfatter en rekke bestemmelser om beskyttelse, for personer som faller inn under flyktningbegrepet i Flyktningkonvensjonen, og organet innehar et direkte beskyttelsesmandat. Av betydnig for de palestinske flyktningene er UNHCR Statuttene art. 7 litra c, av særlig interesse. Etter denne bestemmelsen ekskluderes palestinske flyktninger fra UNHCRs mandat. Ettersom Statuttene for UNHCR ble fremfohandlet samtidig som flyktningkonvensjonen, ligger de samme argumentene til grunn for hvorfor det ble ansett at denne gruppen skulle ekskluderes. UNHCRs mandat har, siden utgangspunktet som fulgte av Flyktningkonvensjonen, utvidet seg til å gjelde for grupper av internt fordrevne samt individer som oppholder seg utenfor UNRWAs geografiske begrensninger. Disse er således berettiget til å søke om UNHCRs beskyttelse og tjenester Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) 14. Desember Self-Study Module 1: An Introduction to International Protection. Protecting Persons of Concern to UNHCR (Aug ), tilgjengelig her: (sist lest 13. november 2017) 118 BADIL (2015) s