Opphør av flyktningstatus

Transkript

1 Opphør av flyktningstatus Er regjeringens instruks i tråd med utlendingsloven 3? Kandidatnummer: 631 Leveringsfrist: Antall ord: 17970

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Oppgavens tema Problemstilling Kort om flyktningstatus og opphør Begrepsavklaring Avgrensninger Metode og kilder HVORDAN OPPHØRER STATUS SOM FLYKTNING? Innledende bemerkninger Generelt om flyktningstatus og opphør Et kort blikk på Høyesteretts tolkning av flyktningkonvensjonen Tolkning av opphørsklausulen Utgangspunkt Hva sier ordlyden? Formål og kontekst UNHCR Statspraksis i andre sammenlignbare land Forarbeider og forhistorie Hva sier juridisk teori? Oppsummering HVA SIER INSTRUKSEN? Innledende bemerkninger Varige endringer Somalia og Sri Lanka Endring i personlige forhold Rt s Enslige mindreårige flyktninger Om internflukt Internflukt for de som har fylt 18 år Vurdering av forholdsmessighet Opphold på alternativt grunnlag RETTEN TIL RESPEKT FOR PRIVATLIV OG HJEM Innledende bemerkninger om Grunnloven og EMK i

3 4.2 EMK artikkel Hjem Privatliv Er flyktningene etablerte innvandrere? Opphør og forholdet til EMK artikkel 8 (inngrep) Krav til klar lovhjemmel og oppnåelse av formål Forholdsmessighetsvurderingen i EMD OPPSUMMERING LITTERATURLISTE Litteratur Norske lover Norske forarbeider Høringsuttalelser, stortingsmeldinger og politiske avtaler Internasjonale konvensjoner og forarbeider EU-direktiver Norske rettsavgjørelser Internasjonale avgjørelser Instrukser, rundskriv og internmeldinger Uttalelser og retningslinjer Eposter og brev Statistikk fra UDI ( ) Andre kilder ii

4 1 Innledning 1.1 Oppgavens tema I 2015 opplevde Europa en historisk stor tilstrømning av asylsøkere. 1 Tall fra Finansdepartementet viser at det ble registrert omtrent 1,4 millioner asylsøkere i EØS-området og Sveits, og at litt over av disse kom til Norge. 2 Regjeringen var raskt ute med å foreslå innstramninger for å håndtere det potensielt store antallet som ville søke asyl i Norge. 3 I tillegg til innstramningsforslag, besluttet seks av åtte partier på Stortinget å inngå et felles asylforlik. Tiltakene er listet opp i asylforliket vedtatt 19.november, Temaet for denne oppgaven fremgår av punkt 5. i asylforliket som lyder: Dersom grunnlaget for midlertidig beskyttelse kan ha falt bort som følge av politiske, sosiale eller humanitære forbedringer i hjemlandet, kan utlendingsmyndighetene uten ugrunnet opphold starte med tilbakekalling av oppholdstillatelsen til de som fikk opphold på slikt grunnlag. Med henvisning til opphørsklausulen i utlendingsloven 37 e jf. flyktningkonvensjonen artikkel 1C (5), fulgte regjeringen opp asylforliket med å instruere Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE) om å benytte seg av opphørsklausulen systematisk (tilbakekalle oppholdstillatelser). 5 Bestemmelsen hadde til da vært i utlendingsloven som en slags hvilebestemmelse og i all hovedsak blitt brukt i utvisningssaker. 6 UDI har etter en gjennomgang varslet om at flere saker fra deres somaliaportefølje og fra srilankaporteføljen er aktuelle for opphør grunnet endringer i hjemlandet. Bakgrunnen for at disse landene er identifisert, skyldes at UDI basert på oppdatert landinformasjon legger til grunn at det nå foreligger stabile og varige endringer som gjør det trygt å returnere. 7 Parallelt med denne gjennomgangen, har UDI blitt instruert i å vurdere om det er adgang for opphør i alle saker hvor det søkes om permanent oppholdstillatelse, uavhengig av nasjonalitet. Dette kan typisk være situasjoner hvor det foreligger endringer i personlige forhold. Etter Høyesteretts dom av er det nemlig lagt til grunn at opphørsklausulen ikke begrenser seg til Meld. St. 29 ( ) s. 47. Ibid. Prop. 16 L ( ). Asylforliket (2015). Instruks GI-14/2016. NOU 2004:20 s UDI (2016a). Rt s

5 tilfeller hvor det er endringer i hjemlandet. Også endringer i personlige forhold omfattes. 9 Eksempler på slike forhold er blant annet endring i seksuell legning, religion og politisk oppfatning. UDI har derfor bedt politiet, som mottar disse søknadene og normalt behandler dem, om å oversende saker der det er grunn til å anta det er adgang til opphør, forårsaket av endringer i hjemlandet eller endringer i personlige forhold. 10 Regjeringen har med dette blåst liv i en sovende bestemmelse og innebærer en omlegging av langvarig forvaltningspraksis på utlendingsfeltet, 11 som instruksen selv uttrykker det. Til tross for at instruksen markerer et markant brudd med tidligere praksis på feltet, har ikke omleggingen og dens mulige konsekvenser for berørte parter blitt utredet. Oppgaven tar sikte på å klarlegge og vurdere flere av instruksens punkter i lys av Norges internasjonale forpliktelser. 1.2 Problemstilling Oppgaven vil undersøke om regjeringens instruks bygger på en korrekt forståelse av utlendingsloven 3. Bestemmelsen regulerer lovens forhold til Norges internasjonale forpliktelser, noe som leder meg til to sentrale spørsmål: (1) Er regjeringens instruks, sammenholdt med Høyesteretts dom fra 2010 i samsvar med flyktningkonvensjonen? (2) Er instruksen i tråd med den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8? Oppgaven er delt inn i tre deler: Kapittel 2 gir en kort presentasjon av flyktningbegrepet og opphørsklausulen. Dernest foretas en folkerettslig tolkning av opphørsklausulen i tråd med Wien-konvensjonens regler om traktattolkning. Kapittel 3 redegjør for innholdet av instruksen og praksisen den legger opp til, etterfulgt av en drøftelse om hvorvidt dette er i tråd med flyktningkonvensjonen, basert på mine funn fra kapittel 2. I den forbindelse vil jeg foreta en analyse av Høyesterettsdom fra Et tema som i tillegg vil bli berørt er instruksens punkt om at det ikke skal foretas en forholdsmessighetsvurdering i vedtak om opphør. Kapittel 4 vurderer instruksen i lys av EMK artikkel Se kapittel 3. UDI (2016) Rundskriv Instruks GI-14/2016, punkt 2. 2

6 1.3 Kort om flyktningstatus og opphør Den som anses som flyktning og er i riket eller på norsk grense har rett til asyl (beskyttelse). 12 Kriteriene for flyktningstatus er hentet fra flyktningkonvensjonen. Disse blir behandlet i kapittel 2. Etter norsk rett gis beskyttelse først som en midlertidig tillatelse for tre år, som dernest danner grunnlag for permanent opphold. Når tillatelsen er midlertidig er det altså adgang til opphør. 13 Flyktningstatusen, herunder oppholdstillatelsen, kan opphøre dersom minst ett av kriteriene listet opp i opphørsklausulen i utlendingsloven 37 kommer til anvendelse. Bestemmelsen tilsvarer flyktningkonvensjonen artikkel 1C. Etter bestemmelsen kan flyktningstatusen opphøre enten på grunn av at forholdene som førte til at vedkommende fikk flyktningstatus er endret jf. 1C (5) (6), eller fordi vedkommende gjennom egne handlinger har vist til at flyktningen har beskyttelse i hjemlandet jf. 1C (1) (4). 14 Sistnevnte er tilfeller hvor flyktningen frivillig har reist til hjemlandet, bosatt seg, gjenervervet statsborgerskap eller fått nytt statsborgerskap i et annet land. At flyktningstatusen kan opphøre må ses i sammenheng med at flyktningkonvensjonen bygger på prinsippet om surrogatbeskyttelse 15 - beskyttelse skal gis til personer som ikke kan få det i hjemlandet. 16 Frem til asylforliket kunne imidlertid (lovlydige) flyktninger i Norge påregne varig opphold til tross for ordlyden i vedtaket om midlertidig oppholdstillatelse, da det som nevnt var en fast og langvarig praksis for at flyktninger ikke ville vurderes opp mot opphørsklausulen. Den ble derfor verken anvendt ved søknad om permanent oppholdstillatelse eller dersom man kom fra et spesielt land som senere ble identifisert som trygt. Av forarbeidene til utlendingsloven fremgår det at det vil være lite aktuelt med aktiv bruk av bestemmelsen av følgende grunner: (1) Det antas det vil være få saker hvor det både er grunnlag for opphør og adgang til å pålegge personen til å returnere hjem. (2) Det vurderes som lite hensiktsmessig å innføre en midlertidighetspolitikk som innebærer opphør for personer som Utlendingsloven 28 (2). Adgang til opphør gjelder også i saker hvor vedkommende har permanent oppholdstillatelse, men er utvist. Se note 6. Einarsen mfl. (2006) s. 98. Øyen (2013) s Rt s. 858, avsnitt 41. 3

7 har kommet langt i integreringsprosessen. (3) Det vises til ressurshensyn da det knyttes store administrative kostnader ved aktiv bruk av bestemmelsen, herunder gjennomføring av retur. 17 Opphørsreglene har derfor frem til asylforliket spilt en tilbaketrukket rolle. Det samme gjelder de fleste andre asylland. 18 Storbritannia har imidlertid i mars 2017 ikraftsatt en lignende instruks som vi har i Norge. Instruksen gir anvisning på at flyktninger ikke lenger automatisk skal få permanent opphold etter fem år. De skal heretter vurderes opp mot opphørsklausulen før en eventuell permanent oppholdstillatelse innvilges Begrepsavklaring Begrepene tilbakekall og opphør brukes feilaktig om hverandre i kildematerialet. Blant annet påpeker UNHCR i sin høringsuttalelse at lovutvalget blander cessation (opphør) med revocation (tilbakekall). 20 Det fremgår av proposisjonen at departementet er enig med UNHCR og at det derfor bør skilles mellom opphør, kansellering og opphevelse; (i) Kansellering omhandler tilbakekall fordi utlendingen ble anerkjent som flyktning på uriktig grunnlag. (ii) Opphevelse omhandler etterfølgende inntrådte forhold som fører til utelukkelse/eksklusjon (iii) Opphør omhandler tilfeller hvor utlendingen ikke lenger fyller vilkårene for anerkjennelse som flyktning. 21 Siste punkt er imidlertid heller ikke helt presist. Opphør av flyktningstatus gjelder kun dersom vilkårene etter opphørsklausulen er oppfylt. For at opphør skal komme til anvendelse etter artikkel 1C (5) må det være tale om bortfall av faktiske omstendigheter som dannet grunnlaget for søkerens flyktningstatus. 22 Denne vurderingen er ikke lik vurderingen om hvorvidt en person fortsatt oppfyller kriteriene i flyktningbegrepet. Dette påpekes allerede nå, da det er lett å oppfatte disse vurderingene som to sider av samme sak. I kapittel 2 og 3 vil jeg i detalj forklare forskjellen Ot. prp. nr.75 ( ) s Einarsen mfl. (2006) s. 99. Home Office, Guidelines (2017). UNHCR (2006) s.11. Ot. prp. nr.75 ( ) s Einarsen (2000) s

8 Lovforslaget resulterte i at opphør av flyktningstatus behandles i 37, mens kansellering (tilbakekall) og opphevelse av flyktningstatus behandles i hver sin bestemmelse. 23 Likevel har bestemmelsen om opphør blitt underlagt overskriften tilbakekall og opphør i utlendingsloven 37. I selve lovteksten brukes kun begrepet tilbakekall. I det følgende vil begrepet opphør brukes gjennomgående, også i de tilfellene hvor kildene feilaktig bruker begrepet tilbakekall. 1.5 Avgrensninger Artikkel 1C i flyktningkonvensjonen lister opp seks opphørsgrunner. De fire første omhandler opphør primært begrunnet i egne handlinger. Den femte opphørsgrunnen, og tema for oppgaven, hjemler opphør i tilfeller hvor de forhold som anerkjente en person som flyktning ikke lenger er til stede. Den sjette opphørsgrunnen gjelder statsløse flyktninger som kan returnere til det tidligere bosettingslandet. Bestemmelsen tilsvarer 1C (5) og begge har samme innhold. Det er derfor ikke nødvendig med egen behandling av denne. 24 Opphørsgrunn (1) (4) samt (6) vil ikke bli berørt. Jeg vil heller ikke gå inn på unntaksbestemmelsen i artikkel 1C (5) som hjemler at opphør ikke gjelder flyktninger som har tvingende grunner for å avvise beskyttelse fra hjemlandet. 25 Dette gjelder flyktninger som har vært offer for ekstreme overgrep, for eksempel folkemord og andre forbrytelser mot menneskeheten. 26 Når jeg skal vurdere instruksen i lys av EMK artikkel 8, vil jeg også avgrense mot Grunnloven 102 som har en likelydende bestemmelse. Høyesterett har lagt til grunn at 102 skal tolkes i lys av dens folkerettslige forbilder. 27 Da jeg i oppgaven vil ha fokus på myndighetenes praksis i forhold til de internasjonale forpliktelsene, er en egen gjennomgang av 102 ikke nødvendig. Jeg vil likevel kort redegjøre for samspillet mellom Grunnlovens menneskerettsbestemmelser og Norges forpliktelser etter EMK artikkel Metode og kilder Utlendingsloven og flyktningkonvensjonen vil være primærkildene når jeg nå skal se nærmere på opphørsbestemmelsen i utlendingsloven 37 e Ot. prp. nr. 75 ( ) punkt Einarsen (2000) s Øyen (2013) s Einarsen mfl. (2006) s.105. Rt s. 93 Menneskerettsloven 3. 5

9 Bærebjelken for tolkning av utlendingsloven ligger i utlendingsloven 3. Her fremgår det at loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av, når disse har til formål å styrke individets rettsstilling. Av forarbeidene fremgår det at Norges folkerettslige forpliktelser har gjennomslagskraft dersom det er i utlendingens favør. Hvis det oppstår tvil ved anvendelsen av en bestemmelse, innebærer 3 at man skal anvende det tolkningsresultat som gjør at folkerettsbrudd unngås. I tillegg fremhever forarbeidene at folkerettslige soft law -prinsipper vil kunne ha betydning når norsk rett skal tolkes i lys av folkeretten. 29 I kapittel 2 skal jeg tolke utlendingsloven 37 e jf. flyktningkonvensjonen artikkel 1C (5). Da flyktningkonvensjonen er inkorporert i norsk rett, 30 og denne er et folkerettslig instrument må den tolkes i tråd med folkerettslig metodelære. Wien-konvensjonen om traktatrett artikkel behandler reglene for traktatstolkning, og det er disse jeg vil bruke. Konvensjonen er ikke bindende for Norge, men det er anerkjent at reglene gir uttrykk for folkerettslig sedvanerett. 31 Rettskildefaktorene i folkeretten kommer til uttrykk i statuttene for Den internasjonale domstol (ICJ) artikkel 38 (1). Formelt er bestemmelsen kun bindende for ICJ, men den anses i dag for å gi et alminnelig uttrykk for de sentrale rettskildene i folkeretten. 32 Etter bestemmelsen er disse rettskildene internasjonale traktater, folkerettslig sedvanerett, alminnelige rettsprinsipper, rettspraksis og juridisk teori. Det er ikke noen trinnhøydeforskjell mellom traktater, sedvanerett og alminnelige rettsprinsipper, slik det for eksempel er i Norge med Grunnlov, lov og forskrift. 33 Rettspraksis og juridisk teori er derimot ansett som subsidiære rettskilder i folkeretten, jf. ICJ artikkel 38 (1) d. For øvrig er ikke opplistingen uttømmende - reelle hensyn og forarbeider er også relevante rettskilder. 34 I tråd med det som fremgår av forarbeidene til utlendingsloven 3 vil jeg også bruke soft law ved tolkningen av konvensjonen. Dette er en betegnelse på rettskildefaktorer som ikke har bindende virkning for statene. Eksempler på disse er anbefalinger og erklæringer fra internasjonale organer Ot.prp.nr.75 ( ) s Utlendingsloven 3. Ruud/Ulfstein (2011) s. 70. Ibid:66. Ibid: Ibid:68. Øyen (2013) s

10 Det fremgår av flyktningkonvensjonen artikkel 35 nr. 1 at UNHCR skal føre tilsyn med statenes anvendelse av konvensjonen. På flyktningrettens område har derfor Høykommissæren for flyktninger (UNHCR) og dennes uttalelser en sentral rolle. Uttalelsene kan inndeles slik: 36 Tolkningsanbefalinger: De viktigste tolkningsanbefalingene fremgår av UNHCRs Handbook and Guidelines on procedures and criteria for determining refugee status 37, heretter håndboken. Håndboken redegjør og gir veiledning om flyktningbegrepet. I forarbeidene til utlendingsloven uttales det at håndboken ble utarbeidet etter oppfordring fra UNHCRs eksekutivkomité og at dette derfor styrker dens stilling som rettskilde. 38 Eksekutivkomiteen gjennomgår og overvåker UNHCRs virksomhet og møtes en gang i året formelt, men også flere ganger i året via arbeidsgrupper. 39 Landspesifikke anbefalinger: Dette er anbefalinger for asylsøkere fra bestemte områder. UN- HCR gjør en vurdering av de sikkerhetsmessige, humanitære, sosiale og økonomiske forholdene i enkelte land og gir anbefalinger ut ifra de funnene. 40 Retningslinjer (Guidelines on international protection): Disse gir veiledning om sentrale begreper i flyktningretten og kan brukes som supplement til håndboken ved tolkning av konvensjonen. 41 I denne oppgaven vil det vises til retningslinjene som er utarbeidet til opphørsklausulen. 42 Disse ble utarbeidet i forbindelse med UNHCRs Global Consultations hvor opphør var et viktig tema. 43 I kapittel 3 er instruksen med tilhørende lovbestemmelser og relevant praksis hovedkildene jeg ser på. Disse drøftes i lys av tolkningsresultatet fra kapittel 2. Jeg har ikke lykkes i å få innsyn i forhåndsvarslene om opphør som til nå er sendt ut. UDI har også avslått min innsynsbegjæring i et notat om temaet sendt fra deres fagstab i asylavdelingen til Justisdepartementet. 44 Det er derfor ikke mulig å vite hvordan utlendingsmyndighetene vil vurdere sakene i lys av instruksen. UDI har for øvrig en internmelding som gir anvisning på hvordan opphørs Ibid:42. UNHCR (2011). NOU 2004:20 s UD (2013). Øyen (2013) s Ibid. 42. UNHCR Guidelines Cessation (2003). Einarsen mfl. (2006) s. 9. UDI (2017) og UDI (2017a), eposter fra UDI. 7

11 sakene skal vurderes, men denne er ikke fullstendig oppdatert i tråd med instruksen og avsnit tet om opphør er tynt. I kapittel 4 skal jeg se på EMK artikkel 8 og hvordan bestemmelsen har blitt tolket av den europeiske menneskerettsdomstol (EMD). Wien-konvensjonens regler er også styrende for EMDs tolkning. For øvrig anvender domstolen en dynamisk tolkningsmetode for å holde tritt med samfunnsutviklingen, 47 samt for ivareta at konvensjonen er effektiv og praktisk, og ikke kun teoretisk. 48 Utlendingsloven 3 vil også gjelde her, da den regulerer forholdet til internasjonale forpliktelser. Jeg nevner for ordens skyld at menneskerettsloven 3 har en likelydende bestemmelse, som stadfester at ved eventuell motstrid har EMK forrang UDI (2016) Internmelding: Institutt for samfunnsforskning har fått i oppdrag av UDI å utføre en komparativ undersøkelse av norsk praksis og av hvordan flyktningerettslige begreper tolkes, herunder opphørsklausulen, sammenlignet med andre land jf. epost fra UDI. (UDI 2017b). Andenæs/Bjørge (2014) s Kjølbro (2010) referert til i Skoghøy (2011). 8

12 2 HVORDAN OPPHØRER STATUS SOM FLYKTNING? 2.1 Innledende bemerkninger I dette kapittelet skal jeg se på vilkårene for flyktningstatus. Dette vil gjøres kort av plasshensyn. Dernest skal jeg tolke utlendingsloven 37 e jf. flyktningkonvensjonen artikkel 1C (5). 2.2 Generelt om flyktningstatus og opphør Norge har to rettsgrunnlag for flyktningstatus. 49 Det ene rettsgrunnlaget er nedfelt i utlendingsloven 28, bokstav a. Der henvises det til begrepet slik det er definert i flyktningkonvensjonen artikkel 1A og protokoll 31.januar, Bestemmelsen i utlendingsloven er en forkortet gjengivelse av originalteksten i flyktningkonvensjonen 50 og lyder som følger: En flyktning er en som har en velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av etnisitet, avstamning, hudfarge, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, og er ute av stand til, eller på grunn av slik frykt er uvillig til, å påberope seg sitt hjemlands beskyttelse Det andre rettsgrunnlaget i utlendingsloven 28, bokstav b, gir rett til flyktningstatus dersom man uten å falle inn under bokstav a likevel står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til hjemlandet Bestemmelsen er ikke hentet fra flyktningkonvensjonen, men er ment å ivareta andre internasjonale forpliktelser som stadfester forbud mot refoulement Norge har dermed et videre flyktningbegrep enn flyktningkonvensjonen og andre land. 53 Kategoriene er for øvrig likestilt, noe som innebærer at asylsøknaden vurderes etter begge rettsgrunnlag. 54 Personer som er anerkjent som flyktninger etter det utvidede flyktningbegrepet faller også inn under opphørs Øyen (2013) s Einarsen (2015) note 86. Prinsippet om non refoulement er et folkerettslig sedvaneprinsipp om vern mot retur. Dette er blant annet kodifisert i flyktningkonvensjonen artikkel 33 jf. Store norske leksikon, heretter SNL, men er altså også nedfelt i en rekke andre konvensjonsbestemmelser. Vevstad (2010) s Øyen (2013) s Ibid:183. 9

13 klausulen. Selv om dette ikke er et rettsgrunnlag hentet fra flyktningkonvensjonen, har det blitt lagt til grunn i forarbeidene at opphørsklausulen får anvendelse for disse. 55 I den videre fremstilling vil kategoriene bli betegnet under samlebetegnelsen inklusjonsbestemmelsen. Opphør kan som nevnt komme til anvendelse dersom de forhold som dannet grunnlag for beskyttelse er bortfalt. Det gjentas igjen at flyktningstatusen ikke opphører med den begrunnelse at personen ikke lenger oppfyller vilkårene som flyktning i inklusjonsbestemmelsen. 56 Det må foretas en konkret vurdering av forholdene i lys av opphørsklausulen. 57 I utvisningssaker derimot, er det i norsk rett lagt til grunn at en ny inklusjonsvurdering er tilstrekkelig. Dette begrunnes med at så lenge det er en straffbar handling fra flyktningens side som har ført til at opphørsspørsmålet blir aktuelt, kan det ikke anses som noen krenkelse av forutberegnelighetsbehov at det foretas en ny bedømmelse av flyktningspørsmålet Et kort blikk på Høyesteretts tolkning av flyktningkonvensjonen Før jeg går nærmere inn på en konkret tolkning av flyktningkonvensjonen skal jeg gjøre rede for Høyesteretts tilnærming ved tolkning av flyktningkonvensjonen generelt. I den såkalte Abdi-dommen 59 la en enstemmig Høyesterett til grunn at forvaltningspraksis har vesentlig vekt ved fastleggingen av flyktningbegrepet. Problemstillingen var hvorvidt forfølgelsesfare som er utløst av handlinger fra personen selv og etter at han forlot hjemlandet, 60 faller inn under flyktningbegrepet. Høyesterett uttalte at flyktningbegrepet har et kjerneområde, at begrepet ikke er fastlagt en gang for alle, men påvirkes av landenes praksis i tilknytning til nasjonale regler. Utenfor kjerneområdet vil det være opp til norske myndigheter å gjøre seg opp en samvittighetsfull oppfatning av hvordan flyktningbegrepet bør praktiseres og legge dette til grunn i sin praksis. 61 Høyesterett konkluderte med at slike tilfeller falt utenfor flyktningbegrepet og uttalte videre at forvaltningens rettsoppfatning og praksis må tillegges vesentlig vekt når domstolene skal ta stilling til innholdet av lovens flyktningbegrep. Det uttales Ot. prp. nr. 75 ( ) s Einarsen mfl. s.106. Rt.2010 s. 858 avsnitt 35. NOU 2004:20 s.142. Se også LB Rt s Omtales som subjektiv sur place aktivitet. Rt s. 586 (s.594). 10

14 også at domstolene skal vise tilbakeholdenhet med å overprøve det forvaltningen kommer frem til, da det er forvaltningen som besitter særlig kompetanse på feltet. 62 Denne dommen åpnet derfor i stor grad for at myndigheter kan ha sine egne tolkninger, så lenge man er utenfor begrepets kjerneområde. 63 I Rt s. 858 som gjaldt tolkning av opphørsklausulen, anførte staten med henvisning til Abdi-dommen at ved tolkningstvil, måtte Høyesterett legge til grunn det resultatet som følger av forvaltningspraksis. Høyesterett avfeide dette og la til grunn at domstolene skal foreta en selvstendig og uavhengig tolkning av flyktningkonvensjonen basert på alminnelige tolkningsprinsipper. Førstvoterende uttalte imidlertid at han ikke finner grunn til å gå nærmere inn på hvilken betydning Abdi-dommen har i dag, da den gjaldt en annen problemstilling. 64 Samme problemstilling som ble reist i Abdi-dommen, ble igjen prøvd av Høyesterett i år. 65 Også her foretas det en folkerettslig tolkning i tråd med Wien-konvensjonens prinsipper. Det tas ikke uttrykkelig stilling til de uttalelsene som er gitt i Abdi-dommen, men uttalelsene gjentas ikke, og det er Wien-konvensjonens regler om traktattolkning som er styrende for tolkningen. Likevel kan det se ut til at Høyesterett i den konkrete vurderingen tillegger Abdidommen og norske forarbeider mer vekt enn det det er grunnlag for etter Wien-konvensjonens regler, da det uttales: Jeg går så over til å se på hvordan spørsmålet har vært vurdert i norsk rett tidligere, og hvordan andre stater og organer har forholdt seg til problemsstillingen. Selv om det er Wien-konvensjonens prinsipper som ligger til grunn for tolkningen, så vil tidligere forståelse av konvensjonen selvsagt være en viktig rettskilde så fremt det ikke har kommet til noe nytt. Høyesterett uttaler så, med henvisning til utlendingslovens forarbeider, at lovgiver må ha ment at bestemmelsen ikke er i strid med folkeretten. I tillegg ble det vektlagt at EU-direktivet heller ikke hadde lagt til grunn at flyktningkonvensjonen omfattet slike bestemmelser. 66 Selv om man kan være uenig i den konkrete vektingen til Høyesterett, så er dens tilnærming til spørsmålet i denne dommen noe annet enn uttalelser fra Abdi-dommen om at forvaltnings Ibid. Øyen (2013) s. 40. Avsnitt 37. HR A. Ibid. avsnitt 55 og

15 praksis skal tillegges vesentlig vekt og at domstolene skal utvise tilbakeholdenhet med å prøve forvaltningens forståelse av flyktningbegrepet. Utviklingen beskrevet ovenfor peker klart i retning av at uttalelsene fra Abdi-dommen er fraveket og at statene ikke har noen skjønnsmargin ved tolkningen av flyktningkonvensjonen. 67 Således er domstolene heller ikke begrenset av gjeldende forvaltningspraksis. Domstolene skal foreta en selvstendig og uavhengig tolkning av konvensjonen i tråd med folkerettslig metode Tolkning av opphørsklausulen Utgangspunkt Av Wien-konvensjonen artikkel 31 (1) fremgår det at en traktat skal tolkes i god tro med utgangspunkt i dens ordlyd sett i lys av traktatens formål og kontekst. Bestemmelsens annet ledd presiserer at kontekst omfatter traktatens øvrige tekst, dens fortale og vedlegg. Dette betyr at bestemmelsen må leses i sammenheng og i lys av andre bestemmelser i konvensjonen slik at det blir indre harmoni Hva sier ordlyden? Konvensjonsbestemmelsen lyder som følger: This Convention shall cease to apply to any person falling under the terms of section A if ( ) (5) He can no longer, because the circumstances in connection with which he has been recognized as a refugee have ceased to exist, continue to refuse to avail himself of the protection of the country of his nationality 70 Bestemmelsen må først tolkes i samsvar med den ordinære forståelsen av ordlyden, da det er ordlyden partene har forhandlet om. 71 Når det gjelder hva som ligger i ceased to exist er det bred enighet om at det må foreligge grunnleggende forandringer som har en stabil og varig karakter. 72 Dette blir ofte referert til som en rettslig standard formulert slik at endringen må være fundamental, stable and durab Øyen (2013) s. 41. Rt s. 858 avsnitt 37. Øyen (2013) s. 38. Flyktningkonvensjonen artikkel 1C (5). Ruud/Ulfstein (2011) s. 88. UNHCR, Guidelines Cessation (2003), avsnitt 8-13, referert til i Einarsen mfl. (2006) s

16 le. 73 Typiske eksempler som litteraturen, med henvisning til UNHCRs uttalelser, nevner er at krig har opphørt på en stabil og varig måte, et land har oppnådd uavhengighet, eller at det har skjedd en regimeendring og en betydelig demokratisering. 74 Det jeg i denne oppgaven ønsker å studere nærmere er hvilke faktiske forhold, circumstances, som må opphøre for at opphørsklausulen skal komme til anvendelse. Et viktig spørsmål ved tolkningen av bestemmelsen, er om bortfall av spesifikt individuelle omstendigheter i seg selv fører til opphør, eller om det også i tillegg kreves en endring av situasjonen i hjemlandet. 75 Etter Høyesterettsdom av 2010 er det som nevnt i norsk rett lagt til grunn at bortfall individuelle omstendigheter (endring i personlige forhold) er tilstrekkelig for anvendelse av opphørsklausulen. I motsetning til Lagmannsretten kom Høyesterett frem til at det ikke kreves endringer i hjemlandet. 76 Når jeg nå likevel ikke legger til grunn Høyesteretts resultat og skal foreta en selvstendig tolkning, er fordi dommen har møtt på kritikk, samt at dommens premisser sammenholdt med resultatet er noe uklart. 77 Det er ikke mye å hente ut fra en naturlig språklig forståelse av ordlyden i artikkel 1C (5). Ordlyden er ikke klar på om den refererer til bare forhold i hjemlandet, individuelle forhold eller begge deler. Da ordlyden ikke gir noen entydig veiledning på hvilke konkrete omstendigheter det refereres til, må artikkelen tolkes i lys av andre rettskildefaktorer, herunder formål, kontekst og andre soft-law kilder Formål og kontekst Formålet med flyktningkonvensjonen er å verne flyktninger mot forfølgelse samt garantere flyktninger viktige rettigheter i eksil. Vernet er i utgangspunktet av en midlertidig karakter i den forstand at flyktningstatusen kan bortfalle dersom vedkommende trygt kan returnere til hjemlandet eller eventuelt får permanent oppholdstillatelse. 78 Dette er også opphørsklausulens funksjon. Et overordnet formål med konvensjonen er også at flyktninger skal sikres durable solutions, det være seg i tilfluktslandet, ved frivillig retur, eller ved bruk av opphørsklausu Foster/Hathaway (2014) s. 479 og O'Sullivan/Kneebone (2011) s Fitzpatrick & Bonoan (2003) s referert til i Einarsen mfl. (2006) s Einarsen mfl. (2006) s LB Se kapittel 3. Einarsen mfl. (2006) s

17 len. 79 I tillegg har den som formål å ivareta flyktningers behov for forutberegnelighet og stabilitet. 80 Artikkel 34 i konvensjonen fastsetter for eksempel at statene så vidt mulig skal lette flyktningers assimilering og erverv av statsborgerskap. Med assimilering siktes det til integrering i det økonomiske, sosiale og kulturelle liv, herunder å tilrettelegge for språkopplæring. 81 Det er altså her et spenningsforhold mellom artikkel 34 og opphørsklausulen. 82 En viktig faktor ved tolkning av opphørsklausulen er videre den indre sammenheng mellom reglene for henholdsvis erverv av flyktningstatus og opphør av flyktningstatus. 83 Sett i sammenheng med inklusjonsbestemmelsen utledes det at flyktningstatusen ikke opphører som en konsekvens av at hun ikke lenger oppfyller kriteriene som flyktning. I så fall hadde det vært nok med en henvisning til denne bestemmelsen i opphørsklausulen 84 og bestemmelsen hadde da vært innholdsløs. Så langt gir ikke rettskildefaktorene noe entydig svar, men likevel slik at den indre sammenheng viser klart at ikke-oppfyllelse av kriteriene etter inklusjonsbestemmelsen ikke er tilstrekkelig. Det taler i retning av at en endring i personlige forhold ikke vil være nok for opphør. Jeg går derfor over til å se på uttalelser fra UNHCR som jeg har nevnt har en særstilling på flyktningrettens område i tråd med dets mandat. UNHCRs standpunkt er for øvrig at statene bør samarbeide med organisasjonen i spørsmål om opphør i medhold av konvensjonens artikkel 35 samt eksekutivkomiteens uttalelser UNHCR UNHCR presiserer i håndboken at flyktningstatus ikke bortfaller bare fordi man ikke lenger oppfyller kriteriene i inklusjonsbestemmelsen. 86 Videre fremgår det at opphørsklausulene er negative av karakter samt at oppregningen er uttømmende og at de derfor bør tolkes restriktivt - ingen andre grunner kan utledes ved analogi for å rettferdiggjøre opphør av flyktningstatus UNHCR Cessation Guidelines (2003), avsnitt 6 med videre henvisninger til flere Executive Commitee Conclusions. Einarsen (2000) s Da Costa (2006) s. 24. Grahl-Madsen sitert i O'Sullivan/Kneebone (2011) s Einarsen (2000) s Ibid:503. Executive Committee Conclusion no. 69 (1992) avsnitt 2. UNHCR (2011) avsnitt 112. Ibid. avsnitt

18 Av avsnitt 135 fremgår det at begrepet circumstances refererer til forandringer i hjemlandet. Fra samme avsnitt siteres jeg her noe viktig: 88 Circumstances refer to fundamental changes in the country, which can be assumed to remove the basis of the fear of persecution. A mere possibly transitory change in the facts surrounding the individual refugee s fear, which does not entail such major changes of circumstances, is not sufficient to make this clause applicable. A refugee s status should not in principle be subject to frequent review to the detriment of his sense of security, which international protection is intended to provide. Ordlyden such major changes refererer til endringene i hjemlandet 89 og det fremgår uttrykkelig at det ikke handler om endring i faktiske omstendigheter knyttet til den individuelle sak. Videre presiseres det at endringer i omstendigheter rundt den individuelle frykten ikke er tilstrekkelig nettopp av hensyn til at flyktningen ikke skal undergås stadige revurderinger som vil være til skade for flyktningers behov for trygghet og stabilitet. Likeledes fremgår det av håndboken at når en person først har blitt anerkjent som flyktning, skal statusen opprettholdes med mindre hun kommer inn under ett av kriteriene i opphørsklausulen. UNHCR uttaler at denne strenge holdningen har sin årsak i behovet for å forvisse flyktninger om at de ikke vil bli underlagt en ny gransking på grunn av forandringer som er midlertidige, og ikke av en grunnleggende karakter, av forholdene i hjemlandet. 90 Også her henvises det altså utelukkende til situasjonen i hjemlandet. Eksekutivkomiteen har videre utarbeidet oppdaterte retningslinjer for opphørsklausulen i som er ment å gi uttrykk for gjeldende folkerett, og som det er særlig relevant å se til når det gjelder forståelsen av opphørsklausulen. 92 Innledningsvis understreker retningslinjene at systematisk bruk av klausulen er sjelden praksis blant konvensjonspartene, nettopp i tråd med anerkjennelsen av flyktningers behov for at en viss grad av stabilitet må respekteres. 93 Retningslinjene går så inn på hvordan opphørsklausulen skal tolkes og refererer utelukkende til hvilke kriterier som må være oppfylt for å kunne fastslå at det foreligger endringer i hjemlandet av en slik karakter at opphørsklausulen kan anvendes. Dokumentet tar videre i all hovedsak sikte på tilfeller hvor opphørsklausulen anvendes på grupper. Dette utelukker ikke at Påpekt av Einarsen (2000) s Ibid. UNHCR (2011), avsnitt 112. UNHCR Guidelines Cessation (2003). Einarsen mfl. (2006) s UNHCR Guidelines Cessation (2003) s

19 opphørsklausulen kan anvendes på individuell basis, men retningslinjene sier at en streng tolkning må i så fall anvendes, og understreker at: States have not generally undertaken periodic reviews of individual cases on the basis of fundamental changes in the country of origin. These practices acknowledge that refugees sense of stability should be preserved as much as possible. 94 Heller ikke her nevnes det noe om bortfall av individuelle omstendigheter. Tvert imot refereres det til fundamentale endringer i hjemlandet. I retningslinjene understrekes det også at dersom klausulen skal anvendes på individuell basis skal det ikke skje for det formål å foreta en ny re- hearing de novo noe som taler for at opphørsklausulen ikke kommer til anvendelse ved bare bortfall av individuelle omstendigheter. Det fremgår også av eksekutivkomiteens uttalelser at: 97 States must carefully assess the fundamental character of the changes in the country of nationality or origin, including the general human rights situation, as well (min utheving) as the particular cause of fear of persecution, in order to make sure in an objective and verifiable way that the situation which justified the granting of refugee status has ceased to exist. Med henvisning til as well, følger det at forhold i hjemlandet skal vurderes i tillegg. Etter dette er UNHCR tydelige på at selv ved bortfall av individuelle omstendigheter, skal det også foretas en vurdering av forholdene i hjemlandet. Det er som nevnt ikke noe entydig å hente fra ordlyden eller formålet hva gjelder endringer i personlige forhold. Sett i sammenheng med det øvrige rettskildebildet som utelukkende viser til at det er endringer i hjemlandet opphørsklausulen tar sikte på, og særlig det faktum at opphørsklausulen ikke kommer til anvendelse ved at en ikke lenger oppfyller kriteriene i inklusjonsbestemmelsen, er det mye som taler for at det ikke er tilstrekkelig med kun bortfall av individuelle omstendigheter. Jeg finner også støtte til dette i uttalelsene fra håndboken hvor Ibid., avsnitt 18. Novo betyr ny jf. SNL Ibid. Executive Committee Conclusion no. 69 (1992) avsnitt a). 16

20 det fremgår at klausulen skal tolkes restriktivt og at ingen andre grunner for opphør kan utledes av bestemmelsen analogisk. I tillegg finner jeg støtte i uttalelsen fra håndbokens avsnitt 135 om at endring i faktiske omstendigheter rundt den enkeltes frykt som ikke innebærer slike store forandringer i forholdene (her grunnleggende forandringer i hjemlandet), ikke er tilstrekkelig for anvendelse av opphørsklausulen. Som eksekutivkomiteen også uttrykker det, utelukker ikke dette at endring av personlige forhold faller under opphørsklausulen, men det skal i så fall foretas en helhetsvurdering av både de individuelle forhold og av forholdene i hjemlandet, herunder menneskerettssituasjonen. UNHCR har i det hele tatt et klart og tydelig standpunkt på at selv i tilfeller hvor opphørsklausulen skal anvendes på individtilfeller, skal alltid situasjonen i hjemlandet også vurderes Statspraksis i andre sammenlignbare land Av Wien-konvensjonen artikkel 31 (3) fremgår det at etterfølgende praksis som gir uttrykk for en felles forståelse er relevant å se hen til. Vekten vil allikevel avhenge om den er felles for partene, og om den er konsistent og varig. 98 Jeg har ikke lykkes i å finne statspraksis hvor det legges til grunn at endringer i personlige forhold er tilstrekkelig for opphør. Australia og Tyskland er imidlertid land som har lagt til grunn en speilvendt modell hvor det foretas en fornyet vurdering av inklusjonsbestemmelsen, altså hvorvidt personen fortsatt oppfyller vilkårene for beskyttelse når opphørsklausulen anvendes. 99 Det er likevel usikkert om Tyskland fortsatt har denne tilnærmingen jf. Abdulla mfl. mot Tyskland som jeg straks kommer til. Uansett er det få land som legger dette til grunn, og det representerer ikke en felles forståelse jf. artikkel 31 (3). Av interesse her er EUs statusdirektiv artikkel 11 bokstav e og f. Ordlyden i statusdirektivet er likelydende som flyktningkonvensjonen 1C (5) (6), men av artikkel 11, nr. 2 følger det at: In considering points (e) and (f) of paragraph 1, Member States shall have regard to whether the change of circumstances is of such a significant and non-temporary nature that the refugee`s fear of persecution can no longer be regarded as well-founded Ruud/Ulfstein (2011) s. 94. O'Sullivan/Kneebone (2011) s

21 Ordlyden kan tolkes som at direktivet legger opp til nettopp kun en ny inklusjonsvurdering ved at bortfall av velbegrunnet frykt for forfølgelse er tilstrekkelig. 100 Denne inklusjonsvurderingen blir imidlertid først foretatt når endringens karakter i hjemlandet skal vurderes. Vurderingstemaet er i den sammenheng hva som må til av ikke-midlertidige endringer i hjemlandet som gjør at flyktningen ikke lenger har en velbegrunnet frykt for forfølgelse. Direktivet kan derfor ikke tas til inntekt for at det ikke er et tilleggsvilkår om endring i hjemlandet. Jeg finner støtte til dette i en prejudisiell avgjørelse fra EU-domstolen hvor det ble tatt stilling til tolkning av artikkel 11 e, og hvor det uttrykkelig nevnes third country : 101 Refugee status ceases to exist when, having regard to a change of circumstances of a significant and non-temporary nature in the third country concerned, the circumstances which justified the person s fear of persecution for one of the reasons referred to in Article 2(c) of Directive 2004/83, on the basis of which refugee status was granted, no longer exist and that person has no other reason to fear being persecuted within the meaning of Article 2(c) of Directive 2004/ Det domstolen her gjør er å liste opp tre kumulative vilkår som må være oppfylt for at opphørsklausulen i artikkel 11 e kommer til anvendelse: (1) Det må være en betydelig endring i hjemlandet som ikke er midlertidig, (2) kriteriene i inklusjonsbestemmelsen anses ikke lenger oppfylt og (3) personen kan ikke ha andre grunner til å frykte forfølgelse slik flyktningbegrepet er definert i Statusdirektivet artikkel 2 (c). Som det fremgår av avgjørelsen over er ikke en endring av personlig forhold isolert sett tilstrekkelig, da forholdene i hjemlandet også må vurderes. Når forholdene i hjemlandet vurderes derimot, skal det etter EUs statusdirektiv vurderes om personens velbegrunnede frykt er bortfalt. Dette sier ikke noe annet enn at man foretar en helhetsvurdering av både de generelle endringene i hjemlandet, herunder menneskerettighetssituasjonen, i tillegg til personens individuelle omstendigheter. Jeg finner også støtte til dette i avsnitt 73: The change of circumstances will be of a significant and non-temporary nature, within the terms of Article 11(2) of the Directive, when the factors which formed the basis of the refugee s fear of persecution may be regarded as having been permanently eradicated. The assessment of the significant and non-temporary nature of the change of circumstances thus implies that there are no well-founded fears of being exposed to Einarsen mfl. (2006) s Påpekt av Einarsen (2015) note 115. Abdulla mfl. mot Tyskland (2010) avsnitt

22 acts of persecution amounting to severe violations of basic human rights within the meaning of Article 9 (1) of the Directive. EU-domstolens avgjørelser er ikke direkte bindende for Norge, men er bindende for medlemsstatene. Det betyr at praksis i medlemstatene ikke kan fravike dette utgangspunktet. Således må det legges til grunn at dette vil være en felles forståelse av bestemmelsen, som en minstestandard, i samtlige 27 EU-land Forarbeider og forhistorie Wien-konvensjonen artikkel 32 fastsetter at supplerende tolkningsmomenter, som konvensjonens forarbeider og forhistorie kan tas i betraktning dersom tolkningen etter reglene i artikkel 31 ikke gir en klar løsning. Vekten av disse vil imidlertid være noe mindre. 103 Jeg vurderer det slik at tolkningen så langt peker klart i retning av at forholdene i hjemlandet alltid må vurderes. Forarbeidene og forhistorien er her kun ytterligere argumenter som støtter tolkningen, men er altså ikke nødvendige for resultatet. Einarsen skriver at opphørsklausulen har en forløper fra IRO-konstitusjonen 104 (Den Internasjonale Flyktningorganisasjonen). Den gikk ut på at flyktningene fra Spania ville være av interesse for IRO så lenge falangistregime besto. En forutsetning for opphør var at regimet ble erstattet av et demokrati, og selv da kunne man motsette seg retur dersom man kunne vise til gode grunner på individuelt grunnlag. 105 Forarbeidene til artikkel 1C (5) sier derimot svært lite om hvilke forhold som vil føre til opphør og hvorvidt man ønsket å gi flyktninger det samme vern som de fikk etter IROkonstitusjonen. 106 Dette temaet ble ikke drøftet på den avsluttende konferansen. Der var det unntaksbestemmelsen som var i hovedfokus. 107 Et isolert notat er inngitt fra Frankrikes representant som bemerket at dersom en søkers hjemland har gått over til et demokratisk regime, skal ikke forpliktelsene lenger hvile på tilfluktstaten. 108 Under diskusjonen mellom representantene fra Israel og Frankrike omtales også endringer i hjemlandet som country of origin Ruud/Ulfstein (2011) s. 94. (IRO) er forløperen til UNHCR og ble opprettet av FN etter andre verdenskrig som et midlertidig spesialkontor jf. SNL. Einarsen (2000) s Ibid: Ibid:525. O'Sullivan/Kneebone (2011) s

23 which have reverted to a democratic regime, hvor Frankrikes representant viser til IROkonstitusjonen som forutsatte etablering av et demokrati. 109 Utover dette, fremgår det ikke av forarbeidene hvilke forhold som kan føre til opphør. 110 Einarsen påpeker imidlertid at man må lese forarbeidene i lys av den politiske situasjonen i Europa i 1951, hvor man hadde diktatoriske land som Spania, Sovjetunionen og flere Østeuropeiske land med innsettelse av kommunisme, contra land som var i en demokratiseringsprosess, som Tyskland og Østerrike. Han konkluderer derfor med at forarbeidene samlet sett, herunder at det ikke foreligger klare holdepunkter for at flyktninger etter flyktningkonvensjonen skulle ha svakere vern enn IRO-konstitusjonen, indikerer at opphør ikke er aktuelt med mindre det er etablert et demokrati i hjemlandet og at dette er en nødvendig men ikke tilstrekkelig forutsetning for opphør. 111 Jeg tiltrer Einarsens vurdering hva gjelder historiske betraktninger og at de historiske forhold på tiden traktaten ble inngått, kaster lys på partenes intensjoner. Forarbeidene her sier lite og kan ikke tillegges særlig vekt. Det som er å hente fra forhistorien peker likevel mot at det i alle tilfelle er endringer i hjemlandet som skal vurderes og ikke bare vurdering av bortfall av individuelle omstendigheter Hva sier juridisk teori? Juridisk teori er etter ICJs statuttene artikkel 38 (1) en subsidiær rettskilde. Det betyr ikke at den er irrelevant, men domstolene vil ikke føle seg bundet av uttalelser i juridisk litteratur. 112 Når jeg likevel her vier dette oppmerksomhet er det fordi den juridiske teorien er nokså samstemt i forståelsen av hvilke vilkår som fremgår av opphørsklausulen. Teorien nevner imidlertid ingenting uttrykkelig om hvorvidt endring i personlige forhold er tilstrekkelig for anvendelse av opphørsklausulen, men er klar på at opphørsklausulen ikke er en speilvendt modell av inklusjonsbestemmelsen i artikkel 1A. Det er altså ikke tilstrekkelig med en fornyet vurdering av om man fortsatt oppfyller kriteriene som anerkjenner flyktningstatus. I tillegg skal det alltid foretas en vurdering av forholdene i hjemlandet Rettsoppfatninger Einarsen peker på at ordlyden circumstances må tolkes antitetisk. Han viser til at denne ordlyden har blitt valgt i stedet for en henvisning til kriteriene i inklusjonsbestemmelsen og at UN Conference (1951). O'Sullivan/Kneebone (2011) s Einarsen (2000) s.525. Ruud/Ulfstein (2011) s

24 dette indikerer at ikke-oppfyllelse av kriteriene i flyktningbegrepet ex nunc ikke i seg selv vil føre til opphør, men at det også kreves forbedringer i hjemlandet. 113 Poenget er, som tidligere antydet, at det ikke ville vært nødvendig med en slik ordlyd dersom det er tilstrekkelig at en ikke lenger oppfyller kriteriene for å bli anerkjent som flyktning. Dette betegner Einarsen som dobbeltgaranti mot opphør: Selv om kriteriene etter artikkel 1A ikke lenger er oppfylt, er ikke det tilstrekkelig for opphør det må i tillegg foreligge en generell bedring av forholdene i hjemlandet. Og omvendt dersom forholdene i hjemlandet er bedret, men kriteriene i inklusjonsbestemmelsen er oppfylt, stenger det selvsagt også for opphør. 114 Einarsen, Skaar og Vevstad har foretatt en komparativ studie av eksklusjons-og opphørsgrunnene. I kapittelet om opphør anerkjennes det at konvensjonen ikke er til hinder for individuelle tilfeller av opphør. Det understrekes likevel, med henvisning til UNHCRs uttalelser, at det i så fall alltid må vurderes om det har skjedd grunnleggende endringer i hjemlandet av militær, politisk, demokratisk og rettsstatlig karakter, herunder menneskerettssituasjonen, og i tillegg om det er skjedd vesentlige endringer i eventuelle spesifikke risikofaktorer for den enkelte flyktning. 115 Bonoan og Fitzpatrick deler opp sin fremstilling om temaet slik at de fire første opphørsgrunnene i opphørsklausulen, er underlagt overskriften Cessation based on change in personal circumstances. Den femte opphørsgrunnen som er mitt tema, er underlagt overskriften ceased circumstances. Forfatterne har videre kun oppmerksomhet rundt hva slags karakter endringene i hjemlandet må ha for at opphørsklausulen kommer til anvendelse. I fremstillingen vises det også til eksempler hvor UNHCR har utstedt erklæringer om at enkelte land har undergått en varig endring slik at det er trygt å returnere. Av interesse er et av eksemplene forfatterne viser til om kambodianske flyktninger i Thailand og FNs frivillige returprogram for disse. Det siteres: Since the refugees had been individually recognized by UNHCR, standard procedure called for an overall assessment of the human rights situation in Cambodia, as stipulated in Executive Committee Conclusion No.69, and a formal declaration of cessation Einarsen (2000) s Ibid:505. Einarsen mfl. (2006) s Bonoan/Fitzpatrick (2003) s

25 Som fremhevet over, understreker eksekutivkomiteen at dersom opphørsklausulen skal anvendes i individtilfeller, må det foretas en helhetsvurdering av forholdene i hjemlandet, herunder også menneskerettssituasjonen. Hathaway og Foster skriver inngående om hvilken karakter endringene i hjemlandet må ha, og det nevnes ingenting om at endring i personlige forhold vil være tilstrekkelig for opphør. Forfatterne oppsummerer utgangspunktet slik med vekt på forholdene i hjemlandet: As an initial matter, the right to consider the cessation of status is predicated on evidence of change of circumstances in the country of origin of a quality and magnitude 117 Med henvisning til UNHCRs rammeverk legger Hathaway til grunn at tre kumulative vilkår må være oppfylt for opphør og har utelukkende fokus på endringer i hjemlandet: Endringen må være vesentlig, varig og endringen må føre til at det ikke lenger foreligger en velbegrunnet frykt for forfølgelse ved at søkeren sikres beskyttelse i hjemlandet Oppsummering Ordlyden er ikke tydelig på hvilke faktiske omstendigheter som må foreligge for at flyktningstatusen skal opphøre. Ordlyden utelukker ikke at endringer i personlige forhold faller inn under bestemmelsen, men det fremgår heller ikke at endring i personlige forhold er tilstrekkelig for at opphørsklausulen kommer til anvendelse slik Høyesterett har lagt til grunn. Når ordlyden tolkes i lys av de andre bestemmelsene, konvensjonens kontekst, de øvrige uttalelsene fra UNHCR samt EUs statusdirektiv, fremstår det imidlertid som klart at det ikke er tilstrekkelig med kun bortfall av individuelle omstendigheter, og at det alltid vil være et tilleggsvilkår om at det foreligger varige endringer i hjemlandet. Historiske betraktninger og juridisk teori støtter også en slik forståelse. Dette er det også gode grunner for. Når en person blir anerkjent som flyktning så er det ikke nødvendigvis oppfatningen eller kjennetegnet ved en person som i seg selv gir forfølgelsesfare, men kombinasjonen med et regime eller andre personer med evne og vilje til å forfølge vedkommende og som trigges av slike faktorer. Derfor må det også vurderes om et slikt regime eller personer er eliminert, eller om personen kan sikres beskyttelse av hjemlandets myn Foster/Hathaway (2014) s Hathaway (2005) s