REK som forvaltningsorgan nokre problemstillingar

Transkript

1 REK som forvaltningsorgan nokre problemstillingar Føredrag på Innføringskurs for medlemmer i REK, Soria Moria, august 2013, ved førsteamanuensis (ph.d.) Bjørn Henning Østenstad, Det juridiske fakultet, UiB, varamedlem REK Vest

2 Emnet Krav (og forventningar) til sakshandsaminga i REK Fokus på prosessen, ikkje dei materielle spørsmål. Mange har gått inn i dette av interesse for det materielle men det formelle, sakshandsaminga, spelar ei stadig viktigare rolle. Sekretariata i ei nøkkelrolle her. I dag: knippe med utvalde, prinsipielle problemstillingar. Ingen katalog over alle aktuelle spørsmål.

3 Utviklinga Forvaltningsrett: Reglar om som stiller krav til forvaltninga inklusive REK si handtering av saker. Gradvis introduksjon i REK-systemet. Gjennombrot med forskingsetikklova (lov nr. 56 for 2006), med verknad frå 1. juli Opprinneleg: komiteane gav fråsegner, utan direkte rettsverknader. No: enkeltvedtak etter forvaltningslova (lov 10. feb fvl.) 2 første ledd bokstav b, jf. a.

4 Utviklinga Føresett i førearbeida til forskingsetikklova og helseforskingslova at avgjerd på søknad om prosjektgodkjenning er enkeltvedtak. Sjå også Forskrift om behandling av etikk og redelighet i forskning 8 første ledd: «Saksbehandlingen i komiteer og utvalg etter 2, 3, 4, 5 og 7 følger forvaltningsloven.» Uttrykk for at REK er eit forvaltningsorgan, jf. fvl. 1. Også andre reglar enn dei som er nedfelt i forvaltningslova kjem inn Ulovfest forvaltningsrett. Særreglar i helseforskingslova (lov nr hfl.). Offentleglova m.m.

5 Enkeltvedtak (definisjon) Fvl. 2. (definisjonar). «I denne lov menes med: a)vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter); b)enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer; c)forskrift, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer»

6 Enkeltvedtak og typar av avgjerder i REK Enkeltvedtak - hovudtypar: Godkjenning av søknad Eventuelt med presiseringar (td. kven som er forskingsansvarleg), eller vilkår. Kan vere ulike typar søknader: forskingsprosjekt, biobanksøknad osb. Avslag på søknad Avvising av saka Relaterer seg til det formelle saka blir ikkje teken under realitetshandsaming: Typisk er søknaden vurdert som ikkje framleggingspliktig, eller prosjektet er allereie starta opp. Også dette er enkeltvedtak, jf. fvl. 2 tredje avsnitt. Ikkje (sjølvstendig) enkeltvedtak: Saksbehandlingsavgjerd / prosessleiande avgjerd Til dømes: utsetjing av saka for innhenting av informasjon, eller av andre grunnar. Avgjerd på spørsmål om inhabilitet. Men kan påklage eit enkeltvedtak til NEM pga. (påstått) feil i sakshandsaminga.

7 Særtrekk i REK Reglane om sakshandsaming er ofte vage. Behov for tilpassing til problemstillingar og omsyn på det aktuelle området.

8 Særtrekk i REK I: Partskonstellasjonen Trepartsforhold: REK Forskar Deltakar Avvik frå det meir eindimensjonale forvaltning borgarperspektivet som elles dominerer i forvaltningsretten. Kompliserer og kan ha betydning for jussen.

9 Særtrekk II: Organisasjonen Forholdet mellom sekretariat og komité Sekretariata høyrer under dei medisinske fakulteta, medan komiteen er oppnemnd av Kunnskapsdepartementet. Diskusjonen om kompetanse til å delegere frå komité til sekretariat No forskingsetikkforskrifta 10 andre ledd, andre og tredje punktum: «Komiteen kan videre delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet i saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål. Komiteen skal orienteres om avgjørelser som er truffet ved delegering.» Den regionale modellen. Problemet med ulik praksis mellom komiteane. NEM tradisjonelt utan kraft til å styre, og makta låg i REK. Annleis no som formelt klageorgan. Relativt få klagesaker, men heimel for omgjering av eige tiltak kan vere eit supplement.

10 Omsyn bak reglane i forvaltningsretten Rettstryggleik Vi må ha sakshandsamingsreglar som sikrar Lovlege avgjerder At partane får høve til å forsvare interessene sine (under sakshandsaminga). Likebehandling Reglar og vedtak skal vere føreseielege: dvs. mogeleg å sjå konsekvensane av.

11 Omsyn (forts.) Effektivitet Ressursbruken knytt til saksbehandling må avgrensast. Krava til saksbehandlinga må ikkje bli så kompliserte at REK komité og sekretariat ikkje greier å gjere jobben sin. Særleg viktig at det er mogeleg å justere krava i hastesaker. Neppe så praktisk i REK-systemet, men kan tenkjast.

12 Omsyn (forts.) Konflikt: Rettstryggleik vs. Effektivitet Kva er viktigast?

13 Omsyn (forts.) Ein tommelfingerregel og raud tråd både i lovgjeving, førearbeid, juridisk teori og rettspraksis: Til viktigare saka er for individet, Til sterkare gjer rettstryggleiksomsynet seg gjeldande, Til strengare krav må vi stille til sakshandsaminga

14 Overordna problemstilling Kva konsekvensar får eit forvaltningsrettsleg fokus for sakshandsaminga i REK? Blir sett på spissen der lovtekst og førearbeid (til lovene) ikkje er klare: noko som ofte er tilfelle. Kor tungt omsynet til rettstryggleik då gjer seg gjeldande, vil ofte vere eit sentralt moment. Skal no konkretiserast i litt ulike retningar.

15 Generelt krav om forsvarleg sakshandsaming Uttrykt mellom anna i fvl. 17 første ledd: «skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes» Gjeld også som ulovfest norm. Sakshandsaminga må organiserast forsvarleg, mellom anna sikre at søknadane blir grundig nok gjennomgått. Rom for ulike modellar komiteane imellom med tanke på oppgåvefordelinga mellom komité og sekretariat men forsvarlegkravet set ei laus ramme.

16 Generelt krav om forsvarleg sakshandsaming Dei fleste spørsmål må løysast ut frå meir spesifikke reglar som likevel kan sjåast som utslag av eit overordna forsvarleg-krav. Fokus på slike i fortsetjinga

17 Diskusjonen om avgrensinga mot såkalt kvalitetssikring Helseforskingslova gjeld for «medisinsk og helsefaglig forskning». Sjå. hfl. 2 første ledd. Føremålet med prosjektet sentralt ved grensetrekkinga, men kan ofte vere fleirtydig. Kan vi i ein slik situasjon ta omsyn til om forskingsdeltakarane har ein særleg trong for vern? F.eks. psykisk sjuke, demente osb.

18 Diskusjonen om avgrensinga mot såkalt kvalitetssikring Arbeidsutvalet REK/NEM sitt «Knaggedokument» signaliserer her «nei». Prosessen fram viser dette. Forvaltningsretten heilt motsett: dette er eit opplagt omsyn å ta i grensetilfelle. Ut frå omsynet til rettstryggleik som står sentralt her: komitehandsaminga ivaretek deltakarane best.

19 Ulik praksis ulike syn på tolkinga av helseforskingslova Til dømes ulike haldningar til kva omsyn REK kan ta når verkeområdet til lova skal avgrensast, jf. diskusjonen om kvalitetssikring. kva kompetanse REK har til å «ettergodkjenne» søknader. I spørsmål som gjeld lovtolkinga må komiteane og NEM gå i takt.

20 Ulik praksis ulik skjønnsutøving Komiteane utøver i betydeleg grad såkalt fritt forvaltningsskjønn. Særleg knytt til dei forskingsetiske vurderingane, herunder vilkårstilling. Samstundes: Ulik praksis har vore fokusert, mellom anna knytt til synet på honorering til deltakarar. Aktualiserer det ulovfeste likskapsprinsippet i forvaltningsretten Kjerna: forbod mot usakleg og vilkårleg (tilfeldig) forskjellsbehandling.

21 Ulik praksis ulik skjønnsutøving Innanfor den enkelte komiteen, må praksis vere konsistent: vesentleg like tilfelle må handsamast likt. Men kan leggje om praksis der dette er eit medvite val.

22 Ulik praksis ulik skjønnsutøving På tvers av komiteane er biletet meir nyansert: Forskingsetikklova 2: komiteane «skal være faglig uavhengige». Likskapstenking vil medføre at den enkelte komité delvis kan bli bunden opp av andre. Men neppe dette problemet ein har sikta til i 2. Den regionale modellen skapar særlege utfordringar, men er eit medvite val av lovgjevar: nærleik til forskar. Ikkje mogeleg, og heller ikkje ønskeleg, å koordinere praksis fullstendig Likevel: vanskeleg å forsvare at forskingsetikken er ulik i ulike landsdelar. Sml. diskusjonen om lokaldemokrati i forholdet mellom kommunar.

23 Ulik praksis ulik skjønnsutøving Konklusjon: Ved klare og vesentlege avvik må likskapsomsyn slå igjennom. Må takast sterkare grep enn hittil for å sikre vilkårleg forskjellshandsaming.

24 Vilkårslæra Ved godkjenningsvedtak kan det bli spørsmål om å stille (tyngande) vilkår til vedtaket. Helseforskingslova 10 andre avsnitt siste setning: Den regionale komiteen for medisinsk og helsefaglig forskningsetikk kan sette vilkår for godkjenning. Men kva innhald kan vilkåra ha? Ulovfest lære, utvikla i rettspraksis: Vilkåret må fremme lova - her: helseforskingslova sitt føremål. Vilkåret må nær samanheng med vedtaket. Vilkåret må ikkje vere uforholdsmessig (dvs. urimeleg) tyngande.

25 Vilkårslæra (forts.) Eg har vanskar med å sjå praktiske problemstillingar her. Komiteen sitt avgrensa saklege ansvarsområde gjev garanti mot kopling av forhold som ikkje høyrer saman. Kan vi tenkje oss vilkår som er uforholdsmessig ressurskrevjande for forskar? Svært sjeldan. Desse vil jo vere sett for å ivarta forskingsdeltakar som er eit svært legitimt omsyn. Blir dermed vanskeleg sett på spissen. Stort handlingsrom for komiteane.

26 Forbodet mot usaklege omsyn To komponentar: Omsyn som er stridande mot allmenn samfunnsmoral. Vil ikkje kunne leggje vekt på personlege sympati- eller antipatiar. Eller kva som tener komitemedlemmene best med omsyn til å få sakene raskt unna. Omsyn som ligg langt i frå dei føremål organet skal ivareta ved det aktuelle vedtaket. Klassisk døme i dom frå 1930-talet: Kommune nekta søkjar løyve til å starte opp bensinstasjon pga. pågåande skattetvist. Søkjaren hadde uttalt at han ikkje ville betale skatt før skattesatsen var redusert til det nivået Quisling hadde gjort framlegg om. REK sitt tematisk sterkt avgrensa ansvarsområde ein rettstryggleiksgaranti her, tilsvarande som ved vilkårstilling.

27 Forskaren si stilling i prosessen Avgjerd på søknad er enkeltvedtak i relasjon til forskaren (søkjaren). Dermed fulle partsrettar for denne, inklusive: Rett til å uttale seg om nye, vesentlege opplysningar (fvl. 17 andre ledd) til dømes fråsegn frå konsulent. Rett til dokumentinnsyn (fvl. 18 f.) Rett til skriftleg vedtak ( 23), med grunngjeving ( 24) og underretning om denne ( 27). Klagerett til NEM regulert i fvl , jf. hfl. 10 tredje ledd. Mange problemstillingar her, men som tida ikkje tillet oss å gå inn i.

28 Forskingsdeltakarane si stilling i prosessen Kva med forskingsdeltakarane? Avgjerd på søknad er nok vedtak også for desse. Dette ved at avgjerda påverkar rettsstillinga, jf. fvl. 2 første ledd bokstav b, jf. a. I alle fall utanfor samtykkebaserte studiar. Det er tale om inngrep som utan lovheimel (eller samtykke) her i utgangspunktet ikkje ville vore tillate. Om vi står overfor enkeltvedtak eller forskrift er avhengig av kor tydeleg det framgår i protokoll kven som vil bli omfatta av prosjektet.

29 Forskingsdeltakarane si stilling i prosessen Helseforskingslova etablerer likevel eit særleg system for å ivareta deltakarane sin rettstryggleik: komitehandsaminga Gjev lite rom for særlege partsrettar som førehandsvarsel (fvl. 16), underretning ( 27) osb. Klageretten kan likevel framleis vere intakt. Men lite praktisk pga. klagefristfreglane i fvl. 29. Likevel: Dersom ein deltakar faktisk klagar, bør ikkje klagen avvisast, men handsamast. Oppmoding om omgjering etter fvl. 35 likevel ein bakveg inn her.

30 Gjenopptak og omgjering utanfor klagesak Emnet: Endring eller annulering av tidlegare fatta forvaltningsvedtak i same sak (omgjering): Til gunst for forskar. Til ugunst for forskar: Kan innebere ei tilbaketrekkjing av førehandsgodkjenninga, eventuelt endring av vilkår. Inneber ei utstrekning av REK sin kompetanse og til dels plikt til å bruke denne, i tid.

31 Gjenopptak og omgjering utanfor klagesak Gjenopptak kan skje etter initiativ frå komiteen sjølv, eller etter oppmoding frå forskar, deltakar eller andre. Komiteen har stor fridom til sjølv å vurdere når ein vil gjenopne ei sak. Aktuelt der nye opplysningar kjem fram om prosjektet, eller der ein vurderer saka på nytt på basis av det som allereie var kjent (ting er kansskje oversett). Må avgrense mot der «det nye» gjeld gjennomføringa av prosjektet vil ikkje vere REK si sak. I graverande tilfelle kan ein tenkje seg plikt til å reagere, td. i form av tilbaketrekkjing av godkjenning. Regulert i fvl. 35, samt ulovfeste reglar. Vi skal kort sjå på nokre hovudpunkt her.

32 Gjenopptak og omgjering utanfor klagesak Kven kan gjenoppta og evt. omgjere: Organet sjølv (REK). Overordna organ. Neppe aktuelt i vår samanheng. Klageinstansen (NEM). Her ligg då eit potensielt styringsverkty, jf. spørsmålet om sprik i praksis mellom komitear.

33 Gjenopptak og omgjering utanfor klagesak Omgjering som ikkje er til skade: 35 første ledd bokstav a: Kan omgjere dersom «a) endringen ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser» Forskingsdeltakarane kan vere direkte tilgodesett. Forskar må då evt. gå vegen om ny søknad.

34 Gjenopptak og omgjering utanfor klagesak Omgjering som er til skade. 35 tredje ledd: Utvida adgang til å omgjere til skade i tida like etter at vedtaket er fatta i REK. Men berre for klageinstansen (NEM). «Melding om at vedtaket vil bli overprøvd, må i så fall sendes ham innen tre uker etter at det ble sendt melding om vedtaket, og melding om at vedtaket er omgjort må sendes ham innen tre måneder etter samme tidspunkt. Gjelder det overprøving av vedtak i klagesak, må melding om at vedtaket er omgjort likevel sendes vedkommende innen tre uker.»

35 Gjenopptak og omgjering utanfor klagesak Utanfor denne knappe tidsgrensa 35 femte ledd: «alminnelige forvaltningsrettslige regler» Eit spørsmål om omsyna som talar for omgjering til skade er vesentleg sterkare enn dei som talar mot. Moment: Kor sterkt er behovet for omgjering (tilbaketrekking, evt. nytt vilkår)? Kor sterkt gjer innrettingsomsynet seg gjeldande for forskaren? Er td. prosjektet allereie igangsett?