Torstein Eckhoff. Eivind Smith. Forvaltningsrett 9- UTGAVE. Universitetsforlaget

Transkript

1 Torstein Eckhoff Eivind Smith Forvaltningsrett 9- UTGAVE Universitetsforlaget

2 Innhold Forord 5 Innholdsoversikt 7 DEL 1 Innledning. Grunnbegreper 23 Kapittel 1 Presentasjon av forvaltningsretten 25 I. Forvaltningsrettens janusansikt 25 II. Forholdet til andre fag og til politikk 25 III. Forvaltningsorganer og forvaltningsvirksomhet 28 IV. Myndighetsutøvelse, tjenesteytelse og næringsvirksomhet. 30 V. Alminnelig og spesiell forvaltningsrett 31 VI. Forvaltningsretten og tilpasningen til Europa 32 VII. Litt om rettskildene i forvaltningsretten Innledning Rettspraksis Forvaltningspraksis, uttalelser fra Lovavdelingen og Sivilombudsmannen 37 VIII. Forvaltningsrettslig litteratur 39 IX. Oversikt over fremstillingen 40 Kapittel 2 Noen grunnbegreper. 43 I. Innledning 43 II. Rettsregler og «prinsipper» 44 III. Forskjellige slags normer og avgjørelser Pliktregler Kompetanseregler Kvalifikasjonsregler 49 IV. Retningslinjer 49 V. Offentlig myndighet og privat autonomi 50 VI. Oversikt over de konstitusjonelle kompetansereglene og litt om hvor forvaltningen får sin kompetanse fra 53 VII. Hvem som er underkastet offentlig myndighet 57

3 10 Innhold Kapittel 3 Fortsettelse: Momenter til vurdering av forvaltningens virksomhet 58 I. Noen sentrale begreper (og verdier) 58 II. Rettssikkerhet Ordets flertydighet Krav til saksbehandlingen Krav om regelbinding 60 III. Effektivitet 62 IV. Likhet og rettferdighet 64 V. Frihet 66 VI. Velferd og vekst 67 VII. Medbestemmelse og medinnflytelse 68 Kapittel 4 Forvaltningens oppgaver og virkemidler 71 I. Innledning 71 II. Oppgaver Innledning Regulering og kontroll Fordeling av ytelser mellom private Konfliktløsning Allmennyttig virksomhet Finansiering mv Organisering av forvaltningsapparatet 74 III. Måter å påvirke menneskers handlinger på Innledning Regler om gyldigheten mv. av private disposisjoner Generelle påbud og forbud Individuelle påbud og forbud Individuelle tillatelser Økonomiske støtteordninger Skatter og avgifter Forhandlinger Informasjon Finans-, penge- og kredittpolitikk mv 81 IV. Sammenhenger mellom organisasjonsstruktur og oppgaveløsning 82 V. Koordinering av forvaltningsvirksomhet Samordningsoppgaver Overordnet styring Tverrgående kommunikasjon 87

4 Innhold 11 DEL 2 Forvaltningsapparatet og styringen av det 89 Kapittel 5 Forvaltningens historiske utvikling 91 I. Hva vi startet med i II. Samfunnsutvikling og forvaltningsutvikling 92 III. Fortsettelse: Etter systemskiftet 96 IV. Forandringer i ledelsen av forvaltningen 98 V. Desentralisering, delokalisering og spesialisering 102 VI. Forvaltningens vekst 103 Kapittel 6 Forvaltningsorganene 105 I. Hvordan forvaltningen er bygd opp. Hierarkiet 105 II. Regjeringen og departementene 107 III. Direktorater, tilsyn mv 111 IV. Kollegiale organer i sentralforvaltningen. Organisasjonene 113 V. Forvaltning av EØS-avtalen 116 VI. Regional og lokal statsforvaltning 119 VIL Kommunene og fylkeskommunene 121 VIII. Statens og kommunenes bedrifter 123 Kapittel 7 Offentlige tjenesteforhold og verv 127 I. Typer av stillinger og verv 127 II. Ansettelse mv 128 III. Lønns- og arbeidsforhold 131 IV. Tjenesteplikter mv 134 V. Særlig om lojalitetsplikten Innledning I arbeidssituasjonen Utenfor arbeidssituasjonen 138 VI. Nærmere om offentlig ansattes ytringsfrihet Det konstitusjonelle utgangspunkt Særlig om ytringsfriheten for offentlig ansatte Regelverket 143 VIL Straff, ordensstraff og erstatningsansvar 145 VIII. Tjenesteforholdets opphør Tidsbegrensning Oppsigelse Avskjed mv 149

5 12 Innhold Kapittel 8 Organisasjons- og instruksjonsmyndighet. «Uavhengige» forvaltningsorganer 151 I. Innledning 151 II. Hva er organisatoriske bestemmelser og instrukser? 151 III. Organisasjonsmyndigheten 153 IV. Stortinget og forvaltningen Innledning Lov eller ordinære plenarvedtak om utøvelsen av kongelige prerogativer? Ordinære plenarvedtak om utøvelsen av myndighet som bygger på lov? Anmodning eller instruks? Anmodningenes form og adressat 163 V. Regjeringens og andre forvaltningsorganers instruksjonsmyndighet 164 VI. «Uavhengige» forvaltningsorganer Begrepet Begrensninger i instruksjonsmyndigheten Noen typer av «uavhengige» organer 171 VIL Følgene av at det handles i strid med instruks Innledning Instrukser om saksbehandlingen Instrukser om lovtolkning Instrukser om avgjørelsenes innhold Instrukser om skjønnsutøvelsen Fortsettelse: Forvaltningspraksis 178 Kapittel 9 Delegasjon og annen kompetansetildeling 180 I. Innledning 180 II. Hva vi mener med delegasjon 180 III. Stortingets kompetansetildelinger 183 IV. Delegasjon fra Regjeringen og departementene Regjeringen Departementene 188 V. Kan regjering og departement delegere til noen som ikke er undergitt deres organisasjonsmyndighet? Problemstillingen «Sidelengs» delegasjon «Uavhengige» forvaltningsorganer, derunder kommuner Delegasjon til private 190 VI. Delegasjon fra andre organer 192 VIL Intern delegasjon 193

6 Innhold Innledning Hierarkiske organer Kollegiale organer 194 Kapittel 10 Bevilgningsmyndighet og kompetanse til å påføre stat og kommune økonomiske forpliktelser 196 I. Innledning 196 II. Bevilgningsmyndighet og budsjettbehandling i staten 196 III. Kommunale bevilgninger og budsjetter 199 IV. Bruken av bevilgninger 200 V. Kompetanse til å påføre stat eller kommune økonomiske forpliktelser mv 201 VI. Krav om samtykke fra den bevilgende myndighet 203 VIL Adgangen til å binde fremtidige storting og kommunestyrer 206 DEL 3 Alminnelige regler om forvaltningens saksbehandling Kapittel 11 Generelle krav til forvaltningens saksbehandling 209 I. Innledning 209 II. Hensyn som regler om saksbehandling mv. skal tilgodese 209 III. «God forvaltningsskikk» 211 IV. Forvaltningslovens regler for all forvaltningsvirksomhet - anvendelsesområdet «Forvaltningsorgan» Egne rettssubjekter Private organisasjoner mv 215 V. Plikten til å gi opplysninger, veilede og yte bistand Oversikt Alminnelig veiledningsplikt mv 217 VI. Tempoet i saksbehandlingen 219 VII. Rettshjelp i forvaltningssaker 220 Kapittel 12 Habilitet 222 I. Generelt om habilitetsregler 222 II. Hvem og hva som omfattes av forvaltningslovens regler om habilitet 224 III. Hovedregelen om habilitet ( 6 annet ledd) Omstendigheter som er egnet til å svekke tilliten til upartiskhet Særegne forhold Særlig fordel, tap eller ulempe Tidligere befatning med saken 229

7 14 Innhold 5. Sakens art og situasjonen 230 IV. Automatisk inhabilitet: Paragraf 6 første ledd 230 V. Fortsettelse: Avledet inhabilitet for underordnede 234 VI. Unntak for kurante avgjørelser 235 VIL Følger av inhabilitet og avgjørelse av habilitetsspørsmål Kapittel 13 Offentlighet for forvaltningens saksdokumenter 238 I. Noen hensyn for og imot dokumentoffentlighet 238 II. Regelverket. Grunnloven 100 og supplerende lovbestemmelser 239 III. Oversikt over lovens system. Meroffentlighet 242 IV. Nærmere om innsynsrettens omfang Hvilke organer som går inn under loven Hva som er gjenstand for offentlighet Når innsynsretten gjelder, og hvordan den settes ut i livet. 246 V. Unntaket for taushetsplikt 247 VI. Fakultative unntak Innledning «Interne» dokumenter Unntak på grunn av dokumentets eller opplysningenes innhold 252 VIL Saksbehandling og klage 253 Kapittel 14 Taushetsplikt 255 I. Innledning 255 II. Taushetsplikt til vern av private interesser Noen sentrale hensyn Nærmere om reglene i forvaltningsloven Profesjonsbestemt taushetsplikt 260 III. Straff for brudd på taushetsplikt 260 DEL 4 Behandlingen av saker som gjelder «vedtak» 263 Kapittel 15 Forvaltningsloven og andre regler om saksbehandlingen 265 I. Reformer i etterkrigstiden 265 II. Oversikt over forvaltningslovens innhold og anvendelsesområde 267 III. Områder som andre lover unntar fra forvaltningsloven 268 IV. Særregler som supplerer eller gjør unntak fra visse regler i forvaltningsloven 269 V. Blir forvaltningsloven fulgt i praksis? 270 VI. Den videre fremstilling 272

8 Innhold 15 Kapittel 16 Noen grunnbegreper i forvaltningsprosessen 273 I. Begrepene og deres betydning 273 II. «Vedtak» «Bestemmende for rettigheter eller plikter» «Utøving av offentlig myndighet» «Private personer» 280 III. «Enkeltvedtak» 280 IV. Partsbegrepet 282 Kapittel 17 Forberedelse av enkeltvedtak 285 I. Innledning 285 II. Forvaltningens plikt til å sørge for sakens opplysning 285 III. Forhåndsvarsel 287 IV. Partenes rett til å se sakens dokumenter 290 V. Dokumenter som det ikke kan kreves innsyn i «Interne» dokumenter mv Ansettelsessaker Unntak etter 19 første ledd Skjønnsmessige unntak etter 19 annet ledd Noen fellesspørsmål 300 VI. Begrunnelse for og klage over avslag 300 VIL Partsoffentlighet som forvaltningen skal sørge for av eget tiltak 301 Kapittel 18 Vedtak, begrunnelse og underretning 303 I. Anvendelsesområdet 303 II. Formene for enkeltvedtak 303 III. Hensyn for og mot at vedtak begrunnes 304 IV. Forvaltningslovens regler om plikt til å begrunne vedtak V. Begrunnelsens innhold og form 308 VI. Underretning til parter om vedtak mv 309 Kapittel 19 Klage til overordnet forvaltningsorgan 311 I. Generelt om klagereglene 311 II. Hvilke avgjørelser det kan klages over 312 III. Hvem som har klagerett 314 IV. Klagefrist og oppreisning 316 V. Klagens innhold og underinstansens behandling av den 318 VI. Klageinstansens plikt og kompetanse Avvisning mv Realitetsavgjørelsen Grenser for klageinstansens kompetanse Vedtak og underretning 324

9 16 Innhold Kapittel 20 Omgjøring uten klage 326 I. Reglene og deres anvendelsesområde 326 II. Omgjøring av vedtak som det ennå ikke er varslet om 327 III. Omgjøring av ugyldige vedtak 329 IV. Omgjøring som ikke er til skade 329 V. Uskrevne regler mv Innledning Omgjøring etter «alminnelige forvaltningsrettslige regler» Forbehold om omgjøring eller hjemmel i annen lov 334 VI. Omgjøring av overordnet organ etter fvl. 35 tredje ledd VIL Saksbehandlingen når vedtak omgjøres uten klage 336 VIII. Erstatning i forbindelse med omgjøring 336 Kapittel 21 Dekning av saksomkostninger 338 I. Innledning 338 II. Forvaltningens ansvar 338 III. Motpartens ansvar 339 IV. Fellesregler 340 Kapittel 22 Forvaltningslovens regler om forskrifter 342 I. Innledning 342 II. Begrepet «forskrift» Oversikt «Bestemmende for privates rettigheter eller plikter» «Under utøving av offentlig myndighet» 346 III. Forberedelse av forskrifter 347 IV Høring 347 V. Form og kunngjøring 351 VI. Kunngjøringens betydning for rettsvirkningen av forskrifter 354 VIL Dispensasjon fra forskrifter 355 DEL 5 Rettslige grunnlag for forvaltningens virksomhet 357 Kapittel 23 Rettslige grunnlag for forvaltningens virksomhet. Legalitetsprinsippet mv. 359 I. Innledning 359 II. Kravet om kompetanse. Legalitetsprinsippet mv Legalitetsprinsippet Det alminnelige kravet om kompetanse Typer av kompetansegrunnlag Noen fellesspørsmål 367

10 Innhold 17 III. Hensyn for og imot å kreve stortingsbehandling 368 IV. Grensene for hva som kan bestemmes i medhold av organisasjons- og instruksjonsmyndighet 370 V. Grensene for det offentliges eierrådighet og avtalekompetanse 373 VI. Faktiske handlinger som bare kan foretas når det er tillatt ved lov Terminologien Bruk av fysisk makt Andre inngrep i den personlige integritet Inngrep i formuesrettigheter 380 Kapittel 24 Hvor langt rekker forvaltningens kompetanse? Myndighetsoverskridelse 382 I. Oversikt over de spørsmål som skal behandles 382 II. Tolkning av kompetansebestemmelser Problemstillingen Hva kan bestemmes? Noen standardspørsmål Generelt om hjemmelstolkning 390 III. «Lovbundet» kompetanse og spørsmål som er overlatt til forvaltningens skjønn: Oversikt 392 IV. Nærmere om frihet til å bestemme om vedtak skal treffes V. Nærmere om frihet til å bestemme over avgjørelsens innhold Innledning Lover som lar deler av avgjørelsesgrunnlaget stå åpent Subsumsjonen under vage eller skjønnsmessige ord og uttrykk Fortsettelse: Noen typer av vage eller skjønnsmessige ord og uttrykk Fortsettelse: Momenter til grensedragningen 403 VI. «Utenforliggende hensyn» Innledning. Begrepet hensyn Hva er «utenforliggende»? Målestokken Hensynenes vekt Fellesinteressen som utgangspunkt Personlige kjennetegn ved parten Politiske hensyn Økonomiske hensyn Fellesspørsmål 416 VIL Vilkårlighet, sterk urimelighet, forskjellsbehandling og uforholdsmessighet 419

11 18 Innhold 1. Innledning Vilkårlige avgjørelser Sterkt urimelige avgjørelser Usaklig forskjellsbehandling Uforholdsmessighet 424 VIII. «Misbrukslæren» 427 IX. Kravet om korrekte fakta 428 Kapittel 25 Kompetansen til å sette vilkår som medfører plikter. 431 I. Forskjellige betydninger av ordene «vilkår» og «betingelse» 431 II. Loven gir hjemmel for å sette vilkår som medfører plikter. 432 III. Lover som er tause om adgangen til å sette vilkår Lovbundet og skjønnsmessig kompetanse Hjemmelsspørsmålet Grensene 436 IV. Betydningen av at søkeren påtar seg plikter 437 V. Etterfølgende fastsettelse og endring av vilkår 438 Kapittel 26 Avtalekompetanse mv. 440 I. Oversikt over spørsmålene 440 II. Forhåndsvedtak og avtalerettslig forhåndsbinding 441 III. Adgangen til å forhåndsbinde forvaltningsmyndighet Problemstillingen Noen typer av avtalerettslig forhåndsbinding Tendensen til å borttolke «avtalerettslig forhåndsbinding» Rettstilstanden 447 IV. Personell kompetanse 449 V. Bruk av offentlig myndighet som byttemiddel Problemstillingen Noen viktige hensyn Adgangen til å bruke minnelige ordninger i stedet for tvang 452 VI. Forholdet mellom avtalekompetanse og lovgivning 455 Kapittel 27 Konsesjoner og andre tillatelser 458 I. Oversikt over regelverket 458 II. Betingelsene for å få tillatelse 460 III. Når flere tillatelser er nødvendig 461 IV. Persontilknytning og overdragelse 463 V. Konsesjonshaveres rettsbeskyttelse Gir tillatelser enerett? Bortfall i kraft av vedtaket selv 465

12 Innhold Bortfall som følge av angrep, omgjøring, tilbakekall mv Er konsesjonshaveren beskyttet mot ny lovgivning? 467 VI. Følger av at det handles uten nødvendig tillatelse 468 Kapittel 28 Støtte, tjenesteytelser og monopolisert forretningsvirksomhet 470 I. Hva som skal behandles 470 II. Ytelser som enkeltpersoner har rettslig krav på 471 III. Fordelingsspørsmål 474 IV. Begrensning av monopolers disposisjonsfrihet mv 476 V. Standardbetingelser for levering av tjenester 478 DEL 6 Ugyldighet, håndheving og kontroll 481 Kapittel 29 Ugyldighetsgrunner 483 I. Begrepet ugyldighet 483 II. Generelt om ugyldighetsgrunnene 484 III. Innholdsmangler Når foreligger innholdsmangel? Unntak fra regelen om at innholdsmangler medfører ugyldighet? 487 IV. Tilblivelsesmangler: Personelle kompetansemangler Når foreligger personell kompetansemangel? Når fører personell kompetansemangel til ugyldighet?. 487 V. Fortsettelse: Feil i saksbehandlingen Virkningen av feil ved enkeltvedtak Virkningen av feil ved forskrifter Særregler om saksbehandlingsfeil 492 VI. Fortsettelse: Skjønnsmangler Når foreligger skjønnsmangel? Når fører skjønnsmangler til ugyldighet? Virkningen av feil ved forskrifter 495 VIL Gyldighet selv om tilblivelsesfeil kan ha påvirket utfallet Innledning Avgjørelser som er til gunst for én part og ikke til skade for andre Avgjørelser som er til gunst for noen og til skade for andre Betydningen av innrettelse og av at tiden går 498

13 20 Innhold Kapittel 30 Følger av ugyldighet 500 I. Hel eller delvis ugyldighet 500 II. Nullitet og angripelighet Innledning Påbud og forbud Tillatelser og fritagelser Andre slags vedtak 504 III. Omgjøring og ratihabisjon Omgjøring Ratihabisjon 506 IV. Følger av at en forskrift er ugyldig 507 V. Det offentliges erstatningsansvar Begrensningen til «ugyldige» vedtak De alminnelige erstatningsbetingelsene Unnskyldelig feiltolkning av rettsregler? Unnskyldelige saksbehandlingsfeil mv.? Hvem er ansvarlig? 513 Kapittel 31 Håndheving av vedtak og regler. 514 I. Innledning 514 II. Direkte fullbyrdelse 515 III. Tiltak for å hindre eller vanskeliggjøre forbudte handlinger 516 IV. Sanksjoner 517 V Søksmål 519 Kapittel 32 Tilsyn og kontroll med forvaltningen mv. 520 I. Forskjellige former for tilsyn og kontroll Terminologien Tilsynsansvaret innenfor et organ Tilsynsansvaret for overordnede organer mv 522 II. Kontrollordningenes formål 523 III. Statskontroll med kommunene 524 IV. Domstollignende forvaltningsorganer Domstolenes beskjedne rolle Noen karaktertrekk Trygderetten som eksempel 528 V. Stortinget og Riksrevisjonen Oversikt Kildertil informasjon 531 VI. Sivilombudsmannen Ulike typer av «ombud» 533

14 Innhold Sivilombudsmannen 533 VIL EFTAs overvåkningsorgan (ESA) 536 Kapittel 33 Domstolskontroll 539 I. Innledning 539 II. Hvordan forvaltningssaker kommer for domstolene 542 III. Hva domstolene kan prøve Legalitetskontroll og hensiktsmessighetskontroll Kompetanse som ikke benyttes fullt ut Hva kontrollen kan føre til Opphevelse eller realitetsavgjørelse? Rettskilder om domstolskontrollen 548 IV. Unntak fra hovedreglene om prøvingsmyndighet Utvidet prøvingsmyndighet Begrenset prøvingsmyndighet 550 V. Noen prosessuelle spørsmål Innledning Betingelsene for sivilt søksmål om forvaltningsvedtak Hvem søksmål må rettes mot Utsatt iverksettelse Rådighet over tvistegjenstanden Innsyn i dokumenter Rettskraft Gjenopptagelse i saker som har vært forelagt Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) 560 VI. EFTA-domstolen 561 Registre 563 Litteratur 565 Forkortelser 566 Lovregister 567 Traktater 581 Domsregister 583 Stikkordregister 591 Figurer Figur 1 - Konstitusjonen som kilde til kompetanse 56 Figur 2- Statsforvaltningens oppbygging 106 Figur 3 - Aktuelle kompetansegrunnlag 367 Figur 4 - «Ugyldighet» som koblingsord 483