Det vises til NVEs brev av 19.juni 2012 om høring av forslag til endringer i metode for beregning av nettselskapenes kostnadsnormer.

Transkript

1 Morgendagenerher Ibkk.no "1? BKK Norges vassdrags- og energidirektorat Postboks 5091 Majorstua 0301 OSLO Deres ref.: eø/hkv Vår ref.: Dato: Svar på høring Forslag til kostnadsnormmodeller fra 2013 Det vises til NVEs brev av 19.juni 2012 om høring av forslag til endringer i metode for beregning av nettselskapenes kostnadsnormer. Hovedpunktene i forslaget innebærer følgende endringer : Innfører gjennomsnittsfront Slanker DEA-modellene Nye data som forklarer forskjeller i rammevilkår Ny metode for korrigering av rammevilkår Ny metode for behandling av spesielle selskaper Ny regel for kompensering av inntektsbortfall ved fusjoner BKK Nett er generelt positiv til de foreslåtte endringene og mener at NVE med dette forslaget imøtekommer mye av kritikken som har blitt fremmet mot dagens kostnadsnormmodell. Innledning Ved innføring av inntektsreguleringen var nettvirksomheten preget av overkapasitet i nettet, og et betydelig effektiviseringspotensial i bransjen. Etter mange år med fokus på effektivisering er mye av effektiviseringspotensialet nå tatt ut. Perioden med overkapasitet i nettet er over, og en står i stedet overfor et behov for store investeringer. Investeringsbehovet framover skyldes både opprettholdelse av en god forsyningssikkerhet og leveringskvalitet, tilknytningsplikten for produksjon samt behov for oppgradering og reinvestering av gammelt nett. I tillegg legger internasjonale klimaforpliktelser og høye ambisjoner om satsing på fornybar kraft stort press på behovet for økt overføringskapasitet i det norske nettet. Fra 2007 har vi hatt en regulering der nettselskapenes inntektsrammer har vært basert på 40 % egne kostnader og 60 % av en kostnadsnorm fastsatt av NVE for det enkelte selskap. Metoden for å fastsette kostnadsnormen er således svært sentral for størrelsen på nettselskapenes inntektsramme. Kritikken mot kostnadsnormmodellen og dens insentiver har vært mange. Hovedkritikken fra bransjen har vært at forutsetningene for å investere har vært usikre. Dette har blant annet vært relatert til at eldre nett kommer bedre ut av DEA-modellene enn nytt nett, noe som skyldes den regnskapsmessige avskrivningen og at kapitalelementet ikke inflasjonsjusteres fra år til år. I tillegg har «slakkproblematikk» i DEAmålingene kunne gitt svært ulike forventningsverdier for lønnsomhet ved like investeringer utført av to ulike nettselskaper. Det har også blitt gitt kritikk for at DEA-modellen har bestått av for mange spesielle produkter/rammevilkårsoppgaver slik at selskap som er spesielle på ett av produktene har blitt uforholdsmessig mye premiert i effektivitetsvurderingene. I 2010 fikk OED utarbeidet en rapport av Nils-Henrik M. von der Fehr, der formålet var å vurdere den økonomiske reguleringen av strømnettet. Rapporten konkluderte med at reguleringen i det store og hele ivaretok energilovens formål. Likevel hadde von der Fehr noen innspill som støttet opp under noe av kritikken som nettselskapene har fremmet. Dette var spesielt at von der Fehr anbefalte mindre mekanisk bruk av DEA-resultatene og von der Fehrs betraktninger av investeringer: BKKNETTAS Kokstadvegen 37, Postboks 7050, 5020 Bergen T: I E: firmapost@bkk.no Org.nr.: NO I BKK AS: NO MVA I Bankkonto:

2 2 I den økonomiske regulering av nettselskapene risikerer man å gjøre tofeil: På den ene side kan man overinvestere i kapasitet og kvalitet, med denfølge at betalingen blir unødvendig høy; på den annen side kan man holde betalingen så lav at kapasiteten og kvaliteten blir skadelidende. Det er grunn til å tro at brukerne og dermed deres politiske representanter vil anse den sistnevntefeilen som den verste. Isåfall bør man ved videreutviklingen av reguleringsregimet være særlig opptatt av å sikre nettselskapene tilstrekkelige inntektsrammer til å gjennomføre nødvendige investeringer. NVE har siden 2007 gjort en del endringer for å videreutvikle inntektsrammemodellen. Tidsetterslepet for investeringer er fjernet, fordeling av korrigeringer av bransjeinntekten gjøres på bakgrunn av kapitalgrunnlaget, innføring av trinn 2 i fastsettelsen av kostnadsnormen der det blant annet justeres for antall småkraftverk. Ved varselet for 2012 ble det innført at kalibreringen av kostnadsnormen til nivået for normalavkastning skal fordeles/gjøres på grunnlag av bokførte verdier. Disse endringene har etter BKK Netts mening vært forbedringer, først og fremst i forhold til investeringsinsentivet. Det er likevel først nå det foreslåes større endringer i selve modellen for å fastsette kostnadsnormen, dette gjelder både metoder og utvalg av rammevilkår. Dette er etter BKK Netts mening viktig for å gjøre utformingen av kostnadsnormene mer riktige. BKK Nett støtter NVEs bakgrunn for endringsforslaget - at nettselskapene skal få mer stabile inntektsrammer over tid, riktigere inntektsrammer og å fjerne hindringer for rasjonell strukturendring. I det følgende vil vi kommentere de enkelte forslagene som er fremmet av NVE. Innføring av gjennomsnittsfront og en mer symmetrisk behandling av de effektive selskapene. For å etablere en modell som gir mer stabile inntektsrammer foreslår NVE at det i DEA-modellen skal nyttes et sett med selskapsdata basert på et gjennomsnitt over 5 år. På denne måten vil en glatte ut uregelmessige kostnadsvariasjoner og få en mer stabil front som selskapene måles mot. BKK Nett mener det er ositivt med en DEA-modellen som n tter selska sdata basert å et 5-åri snitt dette vil i en mer forutsi bar front som ir mindre svin nin er i hvilke selska er som danner mønsterselska et. En innførin av 'ennomsnittsfront 'ør o så at alle selska er måles mot den samme fronten o vil dermed i en mer s mmetrisk behandlin o så av de effektive selska ene dette er ositivt. Slankere DEA-modeller NVE foreslår å redusere antall oppgaver som inngår i DEA-modellene. Den store endringen er at justeringer for geografiske rammevilkår tas ut av DEA-analysen og skal isteden ivaretas i trinn 2. For distribusjonsnettmodellen foreslås det å redusere antall oppgaver fra dagens 8 til 3 oppgaver. Modellen for regional- og sentralnettet foreslås redusert fra dagens 5 oppgaver til 4 oppgaver. NVEs forslag om en slanking av DEA-modellen der geografiske rammevilkår flyttes til trinn 2 imøtekommer mye av kritikken som har vært fremmet mot DEA-modellen. Justeringen for rammevilkår blir mer kontrollerbar og lik for selskapene, problemene med slakk blir redusert og DEA-resultatet blir betydelig mindre påvirket ved eventuelle fusjoner av nettselskaper. Fra DEA-analysene vil den gjennomsnittlige effektivitet for bransjen gå ned, spesielt for distribusjonsnettmodellen. Sammenlignet med dagens modell vil en større del av kostnadsnormen bli bestemt i trinn 2, justering for rammevilkår og kalibrering av kostnadsnormen. Dette imøtekommer på mange måter von der Fehrs forslag om en mindre mekanisk bruk av DEA-analysen. BKK Nett støtter NVEs forsla om å slanke DEA-modellen. I modellen for re ional- o sentralnettet er imidlertid slankin en moderat. Når nettanle enes kostnadsvekter er 'ennom ått o forbedret bør NVE søke å redusere antall o aver i modellen til en eller to nettvariable.

3 3 Utvalget av oppgaver i DEA-modellene NVE foreslår at følgende oppgaver skal inngå i DEA-modellen for distribusjonsnettet: antall nettkunder lengde høyspenningsnett antall nettstasjoner BKK Nett mener at alle 3 oppgavene representerer betydelige kostnadsdrivere i forhold til monopolvirksomhetens oppgaver. Andre oppgaver kunne erstattet, eventuelt supplert de som er valgt, men NVE synes å ha gjort grundige vurderinger og analyser som støtter opp under de valgene som er gjort. For regional- og sentralnettet er følgende oppgaver foreslått i DEA-modellen: luftlinjer jordkabler sjøkabler grensesnitt Alle de 4 valgte oppgavene er direkte nettrelaterte og er klare kostnadsdrivere i et regional- og sentralnettet. Da antall oppgaver ikke er redusert vesentlig i forslaget til modell for regional- og sentralnettet vil en fremdeles ha noe «slakkproblematikk». Når kostnadsvektene som brukes for å verdisette de ulike nettanleggene/oppgavene i DEA-modellen blir forbedret og justert i forhold til hverandre mener BKK Nett at NVE bør redusere antall oppgaver til en eller to nettvariable. I tillegg mener BKK Nett at modellen i liten grad tar innover seg den store KILE-risikoen som det kan være på dette nettnivået. KILE-risiko kan reflekteres gjennom egne oppgaver i DEA-modellen, gjennom videreutvikling av kostnadsvektene eller i en rammevilkårsvariabel i trinn 2. 0 summert mener BKK Nett at NVEs forsla til utval av o aver i DEA-modellene er et odt ut an s unkt for en slankere DEA-modell. NVE må likevel forsette arbeidet med å videreutvikle kostnadsvektene i re ional- o sentralnettet slik at modellen kan forbedres tterli ere. Ny metode for utvikling og utvalg av rammevilkårsvariable NVE har gjort et betydelig arbeid med å utvikle en hensiktsmessig metode for å ta hensyn til geografiske rammevilkår i fastsettelsen av kostnadsnormen. NVE har foreslått å flytte alle geografiske rammevilkårsvariabler til trinn 2 i fastsettelsen av kostnadsnormen. Rammevilkårene som er testet er i hovedsak utviklet ved hjelp av kartanalyser rundt de faktiske ledningsplasseringene for høyspenningsnettet. Videre er hver av rammevilkårene selvstendig testet opp mot effektivitetsresultatet fra DEA-modellen. NVE har videre gjort regresjonsanalyser med ulike kombinasjoner av rammevilkår som NVE har funnet relevante, samtidig som det har blitt testet korrelasjoner mellom ulike rammevilkårsvariabler. Til slutt har NVE foreslått et utvalg av rammevilkårsvariabler som synes å være signifikante i forhold til resultatet fra DEA-analysene. For BKK Nett virker det arbeidet som NVE har la t ned for å finne ode rammevilkårsvariabler tillitsvekkende. NVE har forsøkt å verifisere man e rammevilkår som brans'en har s ilt inn som kostnadsdrivende. Metodene er videreutviklet fra 2007 o virker robuste. Utvalget av rammevilkårsvariabler. NVE foreslår at følgende rammevilkårsvariabler skal inngå i trinn 2 i fastsettelsen av kostnadsnormen for distribusjonsnettet: Småkraft (ytelse, størrelseskorrigert) Skog med høy/svært høy bonitet Grisgrendt faktor, målt som gjennomsnittlig befolkningstetthet Gjennomsnittlig avstand til vei En kystfaktor (Kvadrert vindbelastning dividert på kystavstand) Andel høyspent jordkabel

4 4 BKK Nett mener at alle de 6 oppgavene representerer kostnadsdrivere i forhold til monopolvirksomhetens oppgaver. Andre rammevilkår kunne trolig erstattet eventuelt supplert de som er valgt, utformingen av variablene kunne sikkert også vært gjort annerledes, men NVE synes å ha gjort grundige vurderinger og analyser som støtter opp under de valgene som er gjort. Noen kommentarer til utvalget som er gjort. Småkraft Som følge av utbygging av småkraft følger det oftest med investeringer i nye nettanlegg. Samtidig blir nettene mer krevende å drifte. De økonomiske utfordringene med små kraftverk vil øke fremover, da antall nye tilknytninger vil være stort de neste årene. NVE bør vurdere å st rke koeffisienten for småkraft utover det som er foreslått. Skog Skog krever jevnlig rydding og representerer en stor kostnad for nettselskapene. Skog er og ofte en årsak til strømavbrudd/kile. Grisgrendt faktor Denne faktoren representerer at de nettanleggene og de kundene som skal forvaltes gir lange reiser og er tidkrevende å drifte. Gjennomsnittlig avstand til vei Representerer tilkomst til nettanleggene. Det er store kostnadsforskjeller om det er kjørbar vei eller om en må bruke helikopter for å komme frem til nettanleggene. Kostnadsforskjellene gjør seg gjeldende både ved bygging av anleggene og ved drift/vedlikehold. Kystfaktor Kystfaktoren er utformet som en kombinasjon av avstand til kyst og vindbelastning. Kystfaktoren skal representere utfordringene ved å ha kystnære nettanlegg. Kostnadskrevende faktorer ved kysten kan være bruk av sjøkabel, salt på nettanleggene, kraftig vind, krevende tilkomst osv. Kystlinjen som er nyttet «lukker» fjordene, det er gjort noen unntak for fjorder i Finnmark. NVE bør vurdere å utvikle en mer «bransjetilpasset» kystlinje for å fastsette kystfaktoren. Andel høyspent jordkabel Legging av jordkabel i by er dyrt på grunn av utfordrende fremkommelighet. Selve variabelen andel jordkabel bør være justert i forhold til mengde høyspenningsnett en har totalt. Variabelen kunne vært erstattet av en «byfaktor». Men trolig er andel jordkabel en bedre faktor for å beskrive reelle forskjeller i kostnadsnivået til nettselskapene enn hva en «byfaktor» ville gjøre. For regional- og sentralnettet er følgende oppgaver foreslått i DEA-modellen: Skog med høy/svært høy bonitet Gjennomsnittlig helning Begge disse rammevilkårene representerer en betydelig kostnadsdriver. Skog krever jevnlig rydding og kan og være en årsak til strømavbrudd/kile. Helning representerer vanskelig fremkommelighet og er trolig korrelert med avstand til vei også. På Vestlandet går mange av ledningstraseene korteste vei. Derfor går mange ledninger oppover fjellsider og over fjellet på «andre siden». Bruk av helikopter er gjerne beste løsning for å komme frem. Dette er en betydelig kostnad både ved drift/vedlikehold og ikke minst ved investering/nybygging. BKK Nett mener at NVEs forsla til utval av rammevilkår i trinn 2 er et odt ut an s unkt for en en forbedret kostandsnormmodell. NVE må likevel «obbevidere med å forbedre utval et av rammevilkår o koeffisientenes størrelser slik at modellen kan forbedres tterli ere.

5 Bruk av rammevilkårsvariablene i trinn 2 NVE foreslår å korrigere for rammevilkår ved å justere for differansen mellom rammevilkår for aktuelt nettselskap og mønsterselskapet i DEA-analysen. Dette betyr at en også kan få redusert sin effektivitet som følgje av gode rammevilkår dersom mønsterselskapet faktisk har mer av rammevilkåret enn nettselskapet selv. Denne metoden virker i utgangspunktet riktig, da det er avstanden til mønsterselskapet/fronten i DEA målingen som definerer effektiviteten fra DEA-analysen. Metoden gjør likevel at det enkelte nettselskapet vil være følsom for hvilke nettselskaper som danner mønsterselskapet. Når frontselskapene som danner mønsterselskapet skifter vil dette kunne gi store utslag. Alternativet til denne metoden vil være å bruke den absolutte størrelsen på rammevilkårene, som da vil fremstå som et tillegg for alle nettselskapene. BKK Nett mener at NVEs forsla om å 'ustere for rammevilkår ved å se å differansen mellom aktuelt nettselska o mønsterselska ene virker rikti. Dersom det blir h i utskiftnin av hvem som er frontselska bør NVE vurdere å bruke absolutt størrelse for å.ustere for rammevilkårene. Ny metode for behandling av spesielle selskaper BKK Nett mener det er fornuftig at spesielle selskaper ikke inngår i den generelle sammenligningsanalysen (DEA-analysen) ved fastsettelsen av kostnadsnormen. Det er positivt at NVE systematiserer metoden for å behandle spesielle selskaper og at disse selskapene i større grad sammenlignes med seg selv ved fastsettelse av kostnadsnormen. Ny regel for kompensering av inntektsbortfall ved fusjoner BKK Nett støtter NVEs nye forslag til kompensering av inntektsbortfall ved fusjoner, deriblant å utvide analyseperioden for engangskompensasjonen som følge av harmonieffekten(fra DEA-analysen) fra dagens 10 år til 30 år. For å gi en riktig kompensasjon bør imidlertid kalkulasjonsrenten være fastsatt på grunnlag en langsiktig forventningsverdi for NVE-renten isteden for den foreslåtte samfunnsøkonomiske renten. Dette forslaget er viktig for at inntektsrammereguleringen ikke skal være til hinder for ønskede fusjoner av nettselskaper. Vennlig hilsen BKK NETT AS Thor André Berg adm. direktør Jens Skår divisjonssjef