GJENNOMGANG BYGGEPROSJEKTET ROVE GÅRD HOLMESTRAND KOMMUNE RAPPORT UTARBEIDET AV

GJENNOMGANG BYGGEPROSJEKTET ROVE GÅRD HOLMESTRAND KOMMUNE 2006 RAPPORT UTARBEIDET AV

0. SAMMENDRAG... 3 1. INNLEDNING... 7 1.1 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET... 7 1.2 AVGRENSING AV PROSJEKTET... 7 2. FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER... 7 2.1 FORMÅL... 7 2.2 PROBLEMSTILLINGER... 8 3. REVISJONSKRITERIER... 8 3.1 LOV OG REGELVERK SOM RAMMEBETINGELSER FOR KOMMUNAL ØKONOMISTYRING 8 3.1.1 Eksterne rammebetingelser... 8 3.1.2 Interne rammebetingelser... 9 4. METODEBRUK OG GJENNOMFØRING AV PROSJEKTET... 9 5. FAKTADEL... 9 5.1 ORGANISERING... 9 5.1.1 Prosjektorganisasjon for utbygging av nytt sykehjem og nye omsorgsboliger... 9 5.2 BYGGEBUDSJETTER... 11 5.2.1 Sentrale innstillinger og vedtak... 12 5.2.2 Regnskap... 27 5.2.3 Kommentarer til de forskjellige års regnskaper... 28 5.2.4 Møter i komiteene og rapportering om økonomi... 31 5.3 ENGASJEMENT AV ARKITEKT/RÅDGIVERE... 32 5.3.1 Valg av arkitekt... 32 5.3.2 Valg av rådgivere... 32 5.3.3 Oppfølging av rådgivere/regnskap... 33 5.4 ANBUD OG KONTRAHERING... 33 5.4.1 Anbudsform... 33 5.4.2 Saksbehandling og innstilling av anbydere... 33 5.4.3 Gjennomføring av kontraktsforhandlinger... 34 5.5 REGNSKAPSFØRSEL OG RAPPORTERING... 34 5.5.1 Funn ved bilagskontroll... 34 5.5.2 Kostnadsstyring og kostnadskontroll... 35 6. REVISORS VURDERINGER... 35 6.1.1 Er organiseringen av prosjektet i henhold til vedtak i politisk organ?... 35 6.1.2 Er forprosjektfasen gjennomført/behandlet i tråd med normale prosedyrer i byggesaker?... 36 6.1.3 Er prosjektet finansiert og styrt etter interne og eksterne vedtak/regler? Er bevilgninger gitt i tråd med kommunelovens bestemmelser?... 36 6.1.4 Er anbudsprosessen gjennomført i henhold til Holmestrand kommunes regler om anbud og Norsk Standard 3400, herunder om kontrakter er undertegnet av bemyndigede personer innenfor akseptabel tidsramme?... 37 6.1.5 Er regnskapsførsel og rapportering i henhold til gjeldende regnskapsforskrifter, Kommuneloven og internt regelverk?... 37 6.1.6 Er tilleggsarbeider i tråd med normer gitt i markedet forøvrig?... 38 6. REVISORS ANBEFALINGER... 38 Vedlegg 1: Anbefalinger Utarbeidet av Side 2 av 38

0. SAMMENDRAG I dette prosjektet har hovedmålsettingen vært å gi tilfredsstillende tilbakemeldinger på bystyrets vedtak. Bystyret bad kontrollutvalget spesielt vurdere følgende forhold: a) Forskjellen mellom opprinnelig ramme og endelig kostnad? Revisors konklusjon: Revisjonen antar at det er flere forhold som har ført til at det ble et vesentlig avvik mellom opprinnelig budsjettramme gitt i forprosjektet på 147,2 mill. kroner, pluss minus 20 %, og sluttkostnaden på 188,7 mill. kroner per desember 2005 for byggeprosjektet Rove gård. Generelt Revisjonen har registrert at opprinnelig ramme på 147,2 mill. kroner ble redusert ved budsjettbehandlingen i bystyret den 14. desember 2001 til 143,7 mill. kroner, dette ifølge budsjettdokumentene. Ny ramme for sykehjemmet ble derved 118,6 mill. kroner og fortsatt 25,1 mill. kroner til omsorgsboligene. Revisjonen vil understreke at det ble angitt en kalkyleusikkerhet på skisseprosjektstadiet på inntil 20 %, det vil si knappe 30 mill. kroner, som mulig tillegg til anslått ramme på 147,2 mill. kroner. Dette ble det ikke tatt høyde for ved behandling av rammebevilgningen. Rammen ble som nevnt ovenfor heller nedjustert med 3,5 mill. kroner i følge budsjettdokumentene. Revisjonen vil nedenfor presentere de forhold som vi mener har hatt størst betydning for avviket mellom gitt ramme og sluttregnskap. Anbudsrunden våren 2002 krevde vesentlige høyere beløp enn det bystyret hadde vedtatt i sin ramme for prosjektet. Prosjektet ble administrativt endret i etterkant av anbudene ved et avklarende møte mellom rådmannen og entreprenørgruppen 24. juni 2002. Revisjonen kan ikke se at endringene ble politisk forankret. Ei heller ble økt behov på 12,6 mill. kroner til prosjektet, som følge av endringene, behandlet i bystyret. Beløpene er hentet fra arkitektens budsjettoppstilling datert 6. desember 2002 til Holmestrand kommune. Dette forklarer 13 millioner kroner av merkostnaden i prosjektet. Justert budsjett fra arkitekten viste per utgangen av november 2002 156,3 mill. kroner. Som en tilleggsopplysning ble arealene for både sykehjemmet og omsorgsboligene redusert med 430 m 2 i forhold til forprosjektet, til tross for ny økt budsjettramme med 12,6 mill. kroner. Arealet for sykehjemmet ble redusert med 140 m 2 og omsorgsboligene ble redusert med 300 m 2. Budsjetterte utgifter til arkitekter og rådgivere, som opprinnelig var budsjettert med 10,6 mill. kroner for hele prosjektet, viser en sluttregning på hele 21,7 mill. kroner, det vil si merkostnader på 11 mill. kroner til arkitekter og rådgivere i forhold til nøkkeltall. Disse merutgiftene forklarer nye 11 mill. kroner av avviket. Utarbeidet av Side 3 av 38

Tilleggsarbeider og endringer under veis i byggeprosjektet utgjør 36 mill. kroner, inklusiv forliket med NCC tillagt mva. Merkostnader til arkitekt og rådgivere inngår ikke i denne summen. Omprosjekteringen og endret krav i byggefasen har hatt en vesentlig betydning for disse tilleggene. Endringsmeldinger og tillegg på hovedkontrakt inklusiv forlik utgjør 32 mill. kroner. Endringer og tillegg beløper seg derved til 36 % av bygningskontraktene. Dette anses å være vesentlig i overkant av norm for byggeprosjekter, selv i de tilfeller hvor prosjekter omfatter både nybygg og rehabiliteringsabeider. Tilleggsarbeidene er ikke splittet på nybygg sykehjem, rehabilitering gamle Rove eller nye omsorgsboliger, slik at revisjonen ikke kan se hvor de største tilleggene er belastet. Samlet var det budsjettert med 13 mill. kroner til uforutsett i forprosjektet. Dette dekket knapt merkostnaden til arkitekt og rådgivere. Samlet for prosjektet viser sluttregnskapet tillegg og endringer inklusiv forlik på 47 mill. kroner. Derfor vesentlig sprekk på posten uforutsett med hele 34 mill kroner. I følge dokument fra avklarende møte den 24. juni 2002, vedtok man administrativt å omprosjektere omsorgsboligene. Ny forankring gjennom politisk behandling og endret forutsetning etter anbudsrunde kan ikke ses gjennomført. Dette til tross for at det klart går fram av dokumentene at det forelå merkostnader for omsorgsboligene i en størrelsesorden av tilnærmet 6 mill. kroner, eller 24 % avvik ved igangsettelse. Dette etter at prosjektet var redusert med 300 m 2. Sluttresultat ble en overskridelse på hele 13 mill. kroner eller 52,5 % for omsorgsboligene. Dette i forhold til kommunestyrets gitte ramme i juni 2001. Av andre forhold kan nevnes at utenomhusarbeidene ble 3,1 mill. kroner dyrere enn antatt i forhold til nøkkeltall. Revisjonen konkluderer med at vesentlige avvik allerede ved byggestart skulle vært innrapportert til kommunestyret av rådmannen, dette på bakgrunn av anbudsdokumenter, inngåtte kontrakter og budsjettdokumenter. Revisjonen anser også at rådmannen heller ikke har fulgt opp framlegg om budsjettendringer i byggeperioden. Dette vil igjen si klare brudd på kommunelov, forskrifter om årsbudsjett og Holmestrand kommunes eget økonomireglement. b) Politisk og administrativ ledelse og oppfølging av prosjektet. Dette skulle også vurderes i forhold til kommunelovens bestemmelser. Revisors konklusjon: Saksfremstillingene til prosjektet har gjennomgående vært uoversiktlige og kritikkverdige. Disse viser dårlig økonomistyring og manglende formell behandling på flere områder. Revisjonen stiller spørsmålstegn ved den måten som prosjektet økonomisk og administrativt har vært tilrettelagt. Svak og mangelfull budsjettering gjenspeiles også gjennom årsregnskapet og mangelfull økonomisk informasjon til bystyret. Utarbeidet av Side 4 av 38

Revisjonen viser til kommunelovens bestemmelser og forskrift om årsbudsjett. Herunder pålegges kommunene å se til at økonomiplanen omfatter hele kommunens virksomhet, og at denne gir en realistisk oversikt over forventede utgifter og prioriterte oppgaver i planperioden. Det er i følge gjeldene forskrifter ikke anledning til å nettobudsjettere i investeringsbudsjett. Investeringsbudsjettet skal oppføres som bruttobudsjett. Dette er ikke gjennomført for Rove sykehjem og omsorgsboligene. Slik som dette prosjektet er tilrettelagt i økonomiplanen, har det ingen totalramme med tilhørende fullfinansiering og derav finansiering utover egenfinansiering, før prosjektet nærmest var avsluttet. Dette betraktes av revisjonen å være klart i strid med gjeldende bestemmelser. Dokumentene avdekker en lite tilfredsstillende budsjettering med henblikk på statens tilskudd til kompensasjon for renter og avdrag samt oppstartstilskudd. Noe av feilinformasjonen til bystyret er rettet opp i 2004/2005. Tilskuddene var beregnet til totalt kr 63,4 mill. kroner for hele prosjektet. Holmestrand kommune tok det som en forutsetning at disse tilskuddene skulle være den eksterne finansieringen av prosjektet på 147,2 mill. kroner og mellomfinansierte ikke tilskuddene. Revisjonen mener at administrasjonen ved oppstart og igangsettelsen tok grundig feil i sine forutsetninger. Rente- og avdragskompensasjonen, som totalt var beregnet til 38,6 mill. kroner, blir utbetalt som årlige tilskudd for å dekke rente- og avdragsutgiftene til prosjektet i driftsregnskapet over en 30 års periode. Tilskuddet kunne av den grunn ikke inngå som en del av finansieringen. Beløpet på 38,6 mill. kroner kan revisjonen fortsatt ikke se er formelt vedtatt som finansiering. Deler av beløpet er derimot dekket i regnskapet, ved at oppstartstilskuddet ble inntektsført uten vedtak med ca 25 mill. kroner for mye i regnskapsåret 2003. I juni 2001 ble kommunestyret invitert til å fatte beslutning om at egenfinansieringen til nytt sykehjem ville beløpe seg til 76,5 mill. kroner. Som følge av budsjettsprekk, har egenfinansieringen økt vesentlig fra opprinnelig anslått beløp på 76,5 mill. kroner til 125,3 mill. kroner. I tillegg kommer mellomfinansiering av kompensasjonstillskuddet på 38,6 mill. kroner fra Husbanken, som over tid blir tilbakeført kommunen. Opprinnelig var forutsetningen at omsorgsboligene skulle etableres som egen stiftelse, slik at kostnadene vedrørende denne delen av prosjektet ikke ville bli belastet kommunen. I ettertid viste det seg at omsorgsboligene ikke ble etablert som egen stiftelse, slik at også dette prosjektet måtte finansieres av kommunen. Uansett skulle bruttofinansiering av omsorgsboligene fra dag en vært innarbeidet i budsjettet for Holmestrand kommune, siden kommunen stod som byggherre og inngikk kontrakter med entreprenører m.fl. Dette er klart brudd på kommunelovens bestemmelser. Skal økonomiplanen i Holmestrand kommune ha noen mening som styringsverktøy, må alle kostnader til prosjekter og finansiering tas inn i økonomiplanen, som forutsatt etter kommunelovens bestemmelser og økonomireglementet. Dette også som et ledd i kommunens økonomistyring og kontroll mot rammer, rapportering m.v. Det er ikke tilfredsstillende nok å bygge på nøkkeltall fra et forprosjekt slik som på Rove sykehjem og omsorgsboligene. Økonomiplanen og budsjettet skulle til enhver tid gjenspeilet reelle tall etter at bystyret på forhånd skulle vært forelagt endrede rammer i prosjektet. Utarbeidet av Side 5 av 38

Fremlagte regnskaper eller kommunens tilrettelagte økonomisystem, har som følge av manglende grunnlag ikke gitt tilfredsstillende kontrollgrunnlag for oppfølging og etterkontroll. Foruten at det er klare brudd på budsjettforskrifter og kommunelovens regler, konstaterer revisjonen også klare brudd på økonomireglementets bestemmelser, gitt av bystyret i desember 2001. Dette gjelder i forhold til både bygging av nytt sykehjem, ombygging gamle Rove samt omsorgsboligene. Utarbeidet av Side 6 av 38

1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET Generelt Gjennomføring av forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave i kommuner og fylkeskommuner, jf. kommuneloven med forskrifter. Kontrollutvalget har ansvar for at det årlig blir gjennomført forvaltningsrevisjon, og at det utarbeides plan for forvaltningsrevisjon basert på en overordnet analyse. Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestinget vedtak og forutsetninger, jf. kommuneloven 77 nr. 4. Prosjekt Rove gård Forvaltningsrevisjonsprosjektet Gjennomgang av byggeprosjektet Rove gård ble vedtatt av kontrollutvalget i Holmestrand kommune den 30.11.05, ref. saksnr. 036/05, på bakgrunn av bystyrets vedtak i sak 097/05. Valg av prosjekt har sin bakgrunn i de store overskridelsene som byggingen av nytt sykehjem medførte for Holmestrand kommune. 1.2 AVGRENSING AV PROSJEKTET Bystyret i Holmestrand kommune fattet følgende vedtak i 2005: 2. FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER 2.1 FORMÅL Formålet med prosjektet er at revisjonen skal gi tilfredsstillende tilbakemeldinger på Bystyrets vedtak. Utarbeidet av Side 7 av 38

2.2 PROBLEMSTILLINGER Med bakgrunn i formålet med prosjektet har revisor utledet følgende problemstillinger: Er organiseringen av prosjektet i henhold til vedtak i politisk organ? Er forprosjektfasen gjennomført/behandlet i tråd med normale prosedyrer i byggesaker? Er prosjektet finansiert og styrt etter interne og eksterne vedtak/regler? Er anbudsprosessen gjennomført i henhold til Holmestrand kommunes regler om anbud og Norsk Standard 3400, herunder om kontrakter er undertegnet av bemyndigede personer innenfor akseptabel tidsramme? Er regnskapsførsel og rapportering i henhold til gjeldende regnskapsforskrifter og internt regelverk? Er tilleggsarbeider i tråd med normer gitt i markedet forøvrig? 3. REVISJONSKRITERIER 3.1 LOV OG REGELVERK SOM RAMMEBETINGELSER FOR KOMMUNAL ØKONOMISTYRING Revisjonskriterier er en samlebetegnelse for de krav og forventninger revisor bruker for å vurdere funn som undersøkelsen har avdekket, dvs. revisjonskriterier er de krav revisor reviderer opp mot. 3.1.1 Eksterne rammebetingelser Lov om kommuner og fylkeskommuner 25/9 nr. 107 1992 Lov om offentlige anskaffelser av 16.07.99 Lov om bokføring (Bokføringsloven) av 19.11.2004 Forskrift om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner Forskrift om offentlige anskaffelser Forskrift om tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser fra Den Norske Stats Husbank Norsk standard 3400 Regler om anbudskonkurranser for bygg og anlegg. Denne standarden er nå erstattet av NS 8400 Regler for anskaffelser til bygg og anlegg ved anbudskonkurranser. Norsk standard 3430 Alminnelige kontraktsbestemmelser om utførelse av bygg- og anleggsarbeider. Denne standarden er nå erstattet av NS 8405 Norsk bygge- og anleggskontrakt. Utarbeidet av Side 8 av 38

HB 8.B.9, Retningslinjer for tilskudd fra Husbanken til omsorgsboliger og sykehjemsplasser, oppstartstilskudd og kompensasjonstilskudd til dekning av renter og avdrag på lån under handlingsplan for eldreomsorgen og opptrappingsplan for Psykisk helse 3.1.2 Interne rammebetingelser Instruks for organisering av byggherreapparatet i Holmestrand kommune, vedtatt av Bystyret 22.09.93, sak 35/93 videreført i sak 95/26 Økonomiplan Holmestrand kommune Aktuelle vedtak fra formannskap, bystyret og drifts- og reguleringskomiteen Økonomireglement av 14.12.2001 PA-BOK i prosjekteringsfasen PA-BOK i utførelsesfasen 4. METODEBRUK OG GJENNOMFØRING AV PROSJEKTET Revisjonen har gjennomgått politiske vedtak knyttet til prosjektet. Videre har revisjonen intervjuet sentrale personer i ledelsen av byggeprosjektet for Rove gård og andre personer som har hatt tilknytning til prosjektet. Budsjett- og regnskapstall for prosjektet er analysert og anbudsprosessen i prosjektet er vurdert. Rapporten er forelagt rådmannen i Holmestrand kommune til høring. Rådmannens uttalelse ettersendes med eventuelle tilleggskommentarer fra revisjonssjefen. 5. FAKTADEL 5.1 ORGANISERING 5.1.1 Prosjektorganisasjon for utbygging av nytt sykehjem og nye omsorgsboliger Utarbeidet av Side 9 av 38

Organisasjonsplan i forprosjektfasen og detaljprosjekt- og utførelsesfasen Utarbeidet av Side 10 av 38

Berntzenutvalget utredningsutvalg vedr. Holmestrand sykehjem, ble oppnevnt av bystyret i Holmestrand kommune 09.02.2000 (sak nr. 13/2000). Utvalget skulle drøfte følgende hovedtemaer: Vurdering av gamle Rove hovedbygning Lokalisering av nytt sykehjem og nye omsorgsboliger Mål og funksjon av nytt sykehjem Mål, funksjon og disponering av dagens og de nye omsorgsboliger I mai 2000 ble ArkitektGruppen Drammen AS engasjert for arbeid med skisseprosjekt for nytt sykehjem og nye omsorgsboliger i Holmestrand kommune. I samme periode ble det opprettet en arbeidsgruppe (Prosjektgruppe) som skulle ivareta samarbeidet mellom arkitekten og fagmiljøet samt ivareta at utbyggingen skjedde på en slik måte at effektiv drift og optimal fleksibilitet ble ivaretatt. Gruppen bestod av: Prosjektleder (koordinator) fra kommunen, en representant fra sykehjemmet, en representant fra teknisk sektor og en representant fra arkitektkontoret. Bystyret i Holmestrand kommune vedtok i møte 21.06.2000, på bakgrunn av Berntzenutvalgets innstilling, å bygge nytt sykehjem med 55 plasser og 24 nye omsorgsboliger på Rove gård. Prosjektet skulle også innebære en ombygging av den gamle hovedbygningen på Rove til bl.a. hjemmetjenesten med mer. Den 6. november 2000 ble byggekomité etablert av rådmannen med følgende medlemmer: Rådmann (formann), drifts- og reguleringssjef, helse- og omsorgssjef og en representant fra ArkitektGruppen Drammen AS. Byggekomitéen skulle legge premisser for detaljplanleggingen, organisere byggherreansvaret og godkjenne prosjektet ved fastsatte milepæler. Byggekomitéen skulle fungere som byggherrens øverste organ for hele prosessen og komitéen hadde sin myndighet og sine fullmakter gjennom rådmannen. F.o.m. 8. februar 2001 ble det engasjert prosjektleder (PL) for nytt sykehjem og nye omsorgsboliger på Rove. Engasjementet skulle ha en varighet på 3 år. 5.2 BYGGEBUDSJETTER Generelt Skisseprosjektet ble vedtatt i bystyret 20.06.2001. Bystyret vedtok i møte 20.06.2001 å innarbeide kostnadene for nytt sykehjem i økonomiplanen. Samlet prosjektkostnad ble i 2001 beregnet til 147,2 mill. kroner, herav 122,1 mill. kroner til nytt sykehjem og 25,1 mill. kroner til omsorgsboligene, +/- 20 % ut i fra nøkkeltall utarbeidet av ArkitektGruppen Drammen AS. Prosjektet skulle finansieres med statstilskudd på 63,4 mill. kroner og en egnefinansiering på 83,8 mill. kroner. Omsorgsboligene var opprinnelig tenkt tilrettelagt som en egen stiftelse, i følge fremlagte dokumenter, slik at kostnadene for denne delen av prosjektet ikke skulle belastes kommunen. Utarbeidet av Side 11 av 38

5.2.1 Sentrale innstillinger og vedtak Revisjonen har lagt stor vekt på dokumentert informasjon til bystyret i denne sak. Revisjonen har derfor valgt å vise til utdrag fra vedtak i bystyret og andre, som gjelder bygging av nytt sykehjem og omsorgsboliger i Holmestrand kommune. År 2000 Sak nr. 13/2000, behandlet i bystyret 09.02.2000 Fremtidig sykehjem Oppnevning av utvalg, forslag til mandat Berntzenutvalget ble oppnevnt med oppdrag å utarbeide et skisseforslag i henhold til gitt mandat. Det ble avsatt kr 150.000,- til rådighet for utvalget til forprosjektering. Beløpet skulle dekkes av fond. Sak nr. 62/2000, behandlet i bystyret 21.06.2000 Fremtidig bo- og behandlingssenter Bystyret bes om å avsette kr 400.000 til videre prosjektering av sykehjem og omsorgsboliger (innarbeides i budsjettet i 2001). Revisors kommentar: Det kan ikke utledes av vedtaket hvordan midlene skulle finansieres. Det ble imidlertid brukt investeringsfond som dekningsmåte. År 2001 Sak 060/01, behandling i bystyret 20.06.01 Nytt sykehjem og omsorgsboliger på Rove Revisjonen legger spesielt dette vedtaket til grunn for omtale av de avvik som fremstilles mellom budsjettert ramme og endelige regnskapstall. Utarbeidet av Side 12 av 38

Revisors kommentar: Bystyret vedtok at egenfinansieringen av nytt sykehjem, samt kostnader for økt personalressurs omsorgsboliger og hjemmetjenesten, måtte innarbeides i i økonomiplanen. Revisjonen tolker vedtaket dit hen at kommunen ved dette tidspunkt allerede så bort fra egenfinansiering av omsorgsboligene, som var stipulert til 7,3 mill. kroner, +/- 20 %. Dette anser revisjonen var en feil forutsetning. Revisjonen viser også til stipulerte kostnader gjennom nøkkeltall og omtale til prosjektene som fulgte bystyresaken. Dette er vist nedenfor. Utarbeidet av Side 13 av 38

Vedlegg til sak fremlagt 20.06.01: Utarbeidet av Side 14 av 38

Utarbeidet av Side 15 av 38

Utarbeidet av Side 16 av 38

Revisjonen har sakset utdrag fra saksfremstillingen fra 20.06.01: Som det fremgår av dokumentasjonen bygger anslaget i stor grad på nøkkeltall tillagt +/- 20 %. Egenfinansiering til sykehjem og omsorgsboliger Revisor retter søkelyset på hvordan Husbankens tilskuddsordning fungerer, siden disse overføringene ikke er behandlet korrekt ved finansiering av sykehjemmet og omsorgsboligene. Tilskuddsordningen fra Husbanken er delt i to: Det gis et oppstartstilskudd til opprettelse av omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Oppstartstilskuddet skal inntektsføres i kommunenes investeringsregnskap. Det gis et tilskudd til kompensasjon for renter og avdrag på lån, kompensasjonstilskudd, til prosjekter som har fått oppstartstilskudd. Kompensasjonstilskuddet kan brukes både til investeringer og drift i kommunenes helse- og sosialsektor. Dette skal inntektsføres i kommunens driftsregnskap. Først når byggearbeidene er fullført, overføres oppstartstilskuddet til kommunen. Kompensasjonstilskuddet blir utbetalt i desember hvert år, som et årlig tilskudd, for å dekke lån og rentebeløp over lånets løpetid. Utarbeidet av Side 17 av 38

Revisors kommentar: Kommunen beregnet statstilskuddet for sykehjemmet til 45,6 mill. kroner, inklusiv oppstartstilskudd og kompensasjonstilskudd, dvs. at egenfinansieringen ble redusert med disse tilskuddene. Slik regelverket er, og var, utbetales kompensasjonstilskuddet som årlige utbetalinger og skal inntektsføres i driftsregnskapet. Revisjonen mener derfor Holmestrand kommunen har bygget på helt feil forutsetninger, da de beregnet kommunenes egenfinansiering til prosjektene. Egenfinansieringen for sykehjemsdelen skulle etter revisjonens vurdering ikke vært redusert med 25 mill. kroner i beregnet kompensasjonstilskudd. Det vil igjen si at egenfinansieringen skulle vært satt til 101,5 mill. kroner. I tillegg skulle kommunen i utgangspunktet (i juni 2001) tatt hensyn til at oppstartstilskuddet på 20,6 mill. kroner, først skulle utbetales når sykehjemmet var tatt i bruk. Sagt med andre ord trengte kommunen en mellomfinansiering av dette tilskuddet. Dette kom først opp som en sak i desember 2002. Revisjonen antar at vedtaket i bystyret ble fattet på feil saksgrunnlag, mulig p.g.a. manglende kompetanse/kunnskap i administrasjonen. De samme forhold og vedtak skulle også omfattet omsorgsboligene. Sak 97/2001 og 98/2001, behandlet i bystyret 14.12.2001 Utdrag fra økonomiplan 2002-2005 vedrørende kostnad og finansiering av nytt sykehjem vises under: Revisors kommentar: Dokumentasjonen for bystyrets behandling i juni 2001 viser en egenfinansiering av nytt sykehjem på 76,5 mill. kroner. Budsjettsaken over viser at rådmannen foreslår i økonomiplan 2002-2005 at det føres opp til sammen 70 mill. kroner fordelt med 35 mill. kroner i 2002 og 35 mill. kroner i 2003. I saken over er kostnaden vedrørende nybygg sykehjem og ombygging av Rove redusert fra 122,1 mill. kroner til 118,6 mill. kroner, +/- 20 % i henhold til utarbeidet forprosjekt, dvs. 3,5 mill. kroner. Egenfinansieringen ble redusert med 6,5 mill. kroner, fra 76,6 mill. kroner til 70 mill. kroner, dvs. at prosjektet fikk en underdekning på 3 mill. kroner i forhold til ny ramme på 118,6 mill. kroner. Rådmannens forslag i Økonomiplan 2002-2005 over samt Årsbudsjettet for 2002 ble vedtatt av bystyret. Utarbeidet av Side 18 av 38

I siste setning i økonomiplanen over, står det at omsorgsboligene er etablert som egen stiftelse, slik at kostnadene vedrørende denne delen av prosjektet ikke vil bli belastet kommunen. Dette er en påstand som administrasjonen framsetter og som revisjonen ikke kan se det er dekning for. År 2002 Sak 064/02, behandlet i bystyret 12.06.02 Investeringsbudsjettet for nytt sykehjem ble justert ned fra 35 mill. kroner til 30 mill. kroner i 2002 gjennom endret vedtak i bystyret. Rest egenbevilgning for prosjektet, 40 mill. kroner, ble ført opp til dekning i økonomiplanen for 2003. 30 mill. kroner i 2002 til nytt sykehjem skulle iflg. bystyrets vedtak lånefinansieres. Bevilgninger gitt pr. juni 2002 kan derfor sammenfattes slik: Nytt sykehjem: 2000 kr 150.000 2001 kr 400.000 2002 kr 30.000.000 2003 kr 40.000.000 Sum bevilget kr 70.550.000 Omsorgsboliger: Sum bevilget kr 0 Budsjettet viser manglende bruttofinansiering og underdekning på kommunens egenandel. Endrede forutsetninger Etter innhentet anbud ble det i juni 2002 avholdt et avklarende møte, før det ble inngått kontrakt med NCC. Utdrag fra møtets innhold refereres nedenfor. Referatet viser at kontraktsforutsetningen ble endret, som følge av at anbudene lå vesentlig for høyt i forhold til budsjettavsetning, og prosjektet måtte bli gjenstand for bearbeiding med formål å redusere byggekostnader. Omsorgsboligene skulle omarbeides til lette, panelte trehus m/saltak uten kjeller og de skulle koples sammen for effektiv utnyttelse av teknisk anlegg. I tillegg skulle sykehjemmets fløy E fjernes, og sykehjemsplassene flyttes inn i utvidet fløy A. Utarbeidet av Side 19 av 38

Revisors kommentar: Revisor kan ikke se at ovennevnte endrede forutsetninger ble presentert for bystyret. Det fremgår også av nedennevnte skisse at endringer i byggeprosessen i stor grad også påvirker totalkostnaden for prosjektutførelsen, noe også kostnadene til arkitekten og rådgiverne viser. Nytt rammegrunnlag, med endret kalkyle, skulle etter revisjonens skjønn vært forelagt bystyret på dette tidspunkt. Utarbeidet av Side 20 av 38

Modell for kostnadsutvikling i byggeprosjekt Revisjonen har muntlig fått opplyst at prosjektet/byggingen ble satt i gang før man konkret visste hvordan endelig bygg skulle være. Erfaringstall fra tidligere prosjekter i samme bransje tilsier at dersom det blir mange endringer på et prosjekt etter prosjekteringsfasen, stiger kostnadene. Kurven viser at det er viktig å ta de riktige beslutningene tidlig, for å unngå store overskridelser. Sak 068/02: Økonomiplan 2003-2006, behandlet i bystyret 18.09.02 Fortsatt opereres det med vesentlig feil informasjon til bystyret om egnefinansiering og omsorgsboligenes dekningsmåte. Revisjonen kan ikke se at forutsatte salgsinntekter inngår som finansiering. Utarbeidet av Side 21 av 38

Først ved behandlingen av budsjettet for 2003 gjøres bystyret oppmerksom på at anslaget over kommunens netto tilskudd blir i minste laget. Sak 092/02, behandlet i bystyret 13.12.2002 Revisors kommentar: I saksfremstillingen over kommer det frem at gjennomføringen av sykehjemmet for en nettoramme på 70 mill. kroner kan bli i minste laget. Her rapporteres det om at det kan bli aktuelt med ytterligere endringer av prosjektet, uten at det her bes om tilleggsbevilgninger. Dette er ikke i tråd med bestemmelsene i kommunelovens 47. Det foreslås at det bevilges Utarbeidet av Side 22 av 38

inntil 65 mill. kroner til prosjektet på Rove i 2003. Dette er en økning på 25 mill. kroner, som gjelder en mellomfinansiering av oppstartstilskuddet fra staten, som først utbetales når byggene skal tas i bruk. Etter revisors vurdering burde dette, som nevnt foran, vært kjent når man startet opp prosjektet. Revisjonen er forundret over at kompensasjonstilskuddet på dette tidspunktet, fortsatt ikke blir nevnt i saksfremstillingen, i det disse midlene skulle vært gjenstand for finansiering. 65 mill. kroner i 2003 til nytt sykehjem skal iflg. bystyrets vedtak lånefinansieres. Fortsatt opplyses det også på dette tidspunkt at omsorgsboligene skal overdras til boligstiftelse når de er ferdigstilt og ikke skal belaste kommunebudsjettet. Disse skulle selvsagt vært mellomfinansiert over Holmestrand kommunes budsjett. Bevilgninger gitt pr. desember 2002 kan derfor sammenfattes slik: Nytt sykehjem: 2000 kr 150.000 2001 kr 400.000 2002 kr 30.000.000 2003 kr 65.000.000 Sum bevilget kr 95.550.000 Omsorgsboliger: Sum bevilget kr 0 Budsjettet er ikke oppført i tråd med forskriftene. Ei heller er finansiering av kompensasjonstilskuddet fremlagt til politisk behandling. Utarbeidet av Side 23 av 38

År 2003 Sak 101/03, Årsbudsjett 2004, bevilget i bystyret 12.12.2003 Utarbeidet av Side 24 av 38

Revisors kommentar: Først i desember 2003 blir bystyret gjort oppmerksom på hvordan rente- og avdragskompensasjonen virker. Revisjonen antar at dette må skyldes manglende innsikt og kompetanse. Hele finansieringen må defineres som dårlig økonomistyring. Bevilgninger gitt pr. desember 2003 kan sammenfattes slik: Nytt sykehjem: 2000 kr 150.000 2001 kr 400.000 2002 kr 30.000.000 2003 kr 65.000.000 2004 kr 11.400.000 Sum bevilget kr 106.950.000 Omsorgsboliger: 2004 kr 30.800.000 Sum bevilget kr 30.800.000 Totalt bevilget hele prosjektet Rove gård kr 137.750.000 Her bevilges 30,8 mill. kroner til omsorgsboligene, når anslaget minst var 32 mill. kroner i juni 2003. Saken over viser følgende bevilgning til sykehjem og omsorgsboliger i 2004: Nytt sykehjem 11,4 mill. kroner 24 omsorgsboliger Rove 30,8 mill. kroner Totalt 42,2 mill. kroner Revisjonen kan ikke utlede av saken noen forklaring på bevilgningen på 11,4 mill. kroner til sykehjemmet i 2004. Merforbruket blir dårlig beskrevet i saksdokumentene. Først i desember 2003 kommer det frem at kommunen må finansiere omsorgsboligene som opprinnelig skulle etableres som en stiftelse. Rådmannen foreslår at finansieringsbehovet på 42,2 mill. kroner dekkes inn ved økt låneopptak. Det opplyses at ordningen med rente- og avdragskompensasjon fra staten vil finansiere et låneopptak på 38,6 mill. kroner, forutsatt 30 års avdragstid. Lånerammen for dette prosjektet har på dette tidspunktet økt fra opprinnelig ca. 70 mill. kroner til 137,3 mill. kroner, dvs. en økning på 67,3 mill. kroner. Utarbeidet av Side 25 av 38