Ideelle organisasjoners særtrekk og merverdi på helse- og sosialfeltet

Ideelle organisasjoners særtrekk og merverdi på helse- og sosialfeltet Håkon Dalby Trætteberg Karl Henrik Sivesind

Prosjekter om ideell velferd ved Inst. for samfunnsforskning Utkontraktering av skandinaviske velferdssamfunn? Konsekvenser av privat og nonprofit tjenesteyting for aktivt medborgerskap (Norges forskningsråd 2012-2016) Casestudier i svenske, danske og norske kommuner Håkon Trætteberg: Dr. gradsprosjekt Rapport «Skole og eldreomsorg i Skandinavia. Nasjonale føringer for ikke-offentlige aktører» Signe Bock Segaard Artikkel Ideella välfärdstjänster: en lösning på den skandinaviska modellens framtida utmaningar? K. H. Sivesind Rapport skal lanseres på nordisk konferanse 28. januar 2016 arrangert av Virke og nordiske organisasjoner Bok: Markets and Choice in Scandinavian Welfare

Prosjekter om ideell velferd ved Inst. for samfunnsforskning Third Sector Impact. Koordinator Bernard Enjolras, ISF (EU 2014-2017) Definere den tredje sektor i Europa Måle den tredje sektor: omfang, struktur, finansieringskilder og trender Identifisere bidrag til økonomisk utvikling, innovasjon, befolkningens velferd og et aktiv sivilsamfunn Kartlegge barrierer til full utnyttelse av ressursene i tredje sektor og foreslå løsninger Involvere interessenter («stakeholdere») i alle faser Samarbeid mellom 13 forskningsinstitusjoner i 9 land

Prosjekter om ideell velferd ved Inst. for samfunnsforskning Rammebetingelser og ringvirkninger av velferdsmiks. En sammenlignende analyse av politikkutforming, offentlig diskurs og servicekvalitet (Norges forskningsråd 2015-2019) Hvordan endrer velferdsmiksen i Europa seg? Dette gjøres med utgangspunkt i erfaringene i henholdsvis Norge med en skandinavisk velferdsmodell, Tyskland med en korporatistisk og Storbritannia med en liberal velferdsmodell Nytt EU-direktiv for offentlige anskaffelser skal implementeres i EU og EØS-land i 2016, hvilke handlingsrom gir det? Dette undersøkes ved å sammenligne hvordan de tre landene forholder seg til direktivet Hvordan opplever brukerne forskjellene mellom offentlige, kommersielle og ideelle leverandører? Dette undersøkes gjennom spørreundersøkelser til brukere i norske kommuner

5 Disposisjon 1. Forord konteksten til rapporten 2. Innledning 3. Foreliggende forskning 4. Teorier om ideelles særtrekk og deres betingelser 5. Hvilke særtrekk vi finner i Norge og hvorfor 6. Livet etter nytt anskaffelsesdirektiv 7. Avsluttende refleksjoner

6 Forord konteksten til rapporten Rapporten er bestilt av Kulturdepartementet og skrevet ved Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillighet. Er bestilt som en konsekvens av Sejerstedrapportens konklusjon om at reserverte anbudskonkurranser for ideelle ikke vil være mulig innenfor EUs nye anskaffelsesdirektiv som skal implementeres i Norge i 2016. Rapporten konsentrerer seg om helse- og omsorgstjenester siden det er disse som vil merke denne endringen i anskaffelsesregelverket.

7 Innledning Ideelle i Norge Norge har en relativt liten ideell sektor. Kun i Sverige er den mindre. Praktisk talt alle land har virkemidler for å balansere sin velferdsmiks mellom offentlige, ideelle og kommersielle drivere. I Norge har vi egne anbud for ideelle og samarbeidsavtale mellom de ideelle, regjeringen og KS bedrift.

Arbeid for frivillige organisasjoner som andel av sysselsetting på velferdsfeltet 100 90 80 Frivillig arbeid Betalt arbeid 70 60 50 40 30 20 10 0 8 Kilde: Sivesind & Selle 2010, figur 2

9 Innledning - Problemstilling 1. Hva er ideelle aktørers særtrekk eller merverdi som leverandører av helse- og omsorgstjenester? 2. Hvilke betingelser legger til rette for ideelles særtrekk og merverdi og hvilke betingelser undergraver de ideelles mulighet til å dyrke eget særtrekk?

10 Innledning data og metode To type data: 1) Sekundærdata tidligere forskning innenfor temaet. 2) Primærdata Data fra forskningsprosjektet «Outsourcing of Scandinavian welfare societies? Consequences of private and nonprofit service provision for active citizenship» Systematiske sammenligninger av offentlige og ikke-offentlige skoler og sykehjem i Norge, Sverige og Danmark. Dokumentstudier, lokale brukerundersøkelser og intervjuer (57 i Norge). Mye data, men kun sykehjem er direkte relevant. Erfaringer fra skolesektoren og Sverige og Danmark kan si noe om potensial for alternativ styring av ideell sektor. Ny data hentet inn til denne rapporten. Intervjuer med: Barnevernssektoren: Bufetat, Ideelt barnevernsforum og Forandringsfabrikken. Rusbehandling: Helse Sør-Øst, Blå kors og Rusmisbrukernes interesseorganisasjon. Sektorovergripende: Virke.

11 Innledning funnenes gyldighet Vi har relativt mye data som går i dybden på relevant problemstilling. Vi benytter internasjonal forskning som opplyser spørsmålene våre. Likevel: Det finnes lite foreliggende forskning om temaet i Norge. Vår primærdata omfatter kun tre tjenesteområder innenfor helse- og omsorgstjenestene. Vår primærdata omfatter kun noen få av alle de ideelle aktørene i Norge. Rapporten har derfor et eksplorerende preg. Vi har ikke grunnlag til vidtrekkende, entydige slutninger om ideell merverdi i norsk helseog sosialtjeneste.

12 Foreliggende forskning 1. Studier som ser på privatisering generelt, virkningene av at tjenester driftes av ikke-offentlige aktører og mekanismene som gir disse innpass på velferdsfeltet. 2. Betydningen av frivillighet på velferdsfeltet. 3. Analyser av utviklingen av forholdet mellom ideelle leverandører og det offentlige. 4. Brukerundersøkelser

13 Teorier om ideelles særtrekk Økonomiske teorier om nonprofitt organisasjoner forsøker på prinsipielt grunnlag å besvare spørsmålet om hvorfor vi trenger en tredje sektor når vi har marked og stat. Denne forskningen peker på noen særtrekk som kjennetegner ideelle: a) Mangfold og valgfrihet b) Tillit c) Innovasjon d) Frivillighet e) Gjensidighet mellom sektorene

14 Mangfold og valgfrihet Grunnleggende premiss: staten retter tjenester inn mot medianborgeren (velgeren) og de kommersielle mot det største markedssegmentet. Følgelig blir det opp til ideelle å gi tilbud til nisjene som faller utenfor. Ideelle kan levere tjenester som innbyggerne ønsker seg. For eksempel knyttet til spesielle kvalitet, spesielle behov, interesser, metodologi, ideologi eller livssyn.

15 Tillit Dette er tjenester hvor det er stor informasjonsasymmetri mellom leverandørene av tjenestene og brukerne. For kommersielle kan det være fristende å benytte denne asymmetrien til å svekke kvaliteten for å øke profitt. Ideelle har ikke dette insentivet. Det er et viktig skille mellom synlig, målbar kvalitet og usynlig kvalitet. Sistnevnte vil alltid være basert på tillit. Sammenlignet med det offentlige kan ideelle ha større tillit hos utsatte grupper som kanskje har negative erfaringer med de offentliges kontroll. Medlemsdemokrati, grasrotengasjement og de internaliserte verdiene i organisasjonen er aspekter som inngir tillit til de ideelle.

16 Innovasjon Ideelle bedriver sosial innovasjon gjennom å identifisere utfordringer i samfunnet og finne løsninger på disse. Dette funnet går igjen over tid og i flere land. Det er noen som hevder at de ideelle også har en særstilling når det kommer til organisatorisk innovasjon og omsorgsinnovasjon.

17 Frivillighet Land med mindre ideell velferdssysselsetting, har også mindre frivillig arbeid på velferdsfeltet. Det finnes noen studier som antyder at ideelle kan mobilisere frivillighet basert på verdier, religion eller ideologi.

18 Gjensidighet Hver av de tre sektorene har styrker og svakheter. Styrkene til den ene sektoren kompenserer for svakheten til de andre: Kommersielle Offentlige Ideelle

19 Hvilke særtrekk finner vi i Norge? Den internasjonale forskningen er gjennomført i andre kontekster ikke åpenbart hvilken relevans den har for norske forhold. Men økonomiske teorier om nonprofitt organisasjoner viser til generelle mekanismer som man forventer å finne også i Norge. Hvis ikke er det et interessant forskningsresultat

20 Valgfrihet og bredde i tilbudet Hvorfor finner vi begrenset med særtrekk hos ideelle? Ideelle særtrekk etterspørres ikke. Det offentlige på nasjonalt plan understreker betydningen til ideelle, men ingen av de offentlige innkjøperne er opptatt av dette. Manglende handlingsrom. Ideelle opplever at de kunne gitt bedre tjenester hvis de hadde mer handlingsrom fra det offentlige. Sammenfall mellom ideelle og innkjøpere knyttet til syn på stor offentlig kontroll. Samtidig er ideelle selv uklare på hvilket særtrekk de gjerne ville utvikle. Brukere er opptatt av bredde i tilbudet, men knytter ikke dette til om leverandøren er ideelle, offentlig eller kommersiell. Disse brukerne har da også begrenset mulighet til å velge seg til institusjon. Erfaring fra norsk grunnskole og dansk velferd er at ideelle som gis rom til det, faktisk leverer tjenester med særtrekk.

21 Tillit Den detaljerte styringen fra det offentlige vitner om lav tillit til ideelle. Tanken om iboende forskjell på ideelle og kommersielle er fraværende hos innkjøpere. Ideelle opplever å bli detaljstyrt. Vi har liten kunnskap om marginale gruppers tillit til ideelle. De generelle brukergruppene er ikke veldig opptatt av hvem som driver tjenesten.

22 Innovasjon og frivillighet Verken sosial innovasjon eller frivillighet oppgis av innkjøperne som viktig. Også de ideelle opplyser at dette ikke etterspørres. Innovasjon omhandler nå nye virkemidler og handlemåter mer enn helt nye velferdsfelt. Positivt for hele fagfeltet med alternative fagmiljøer til det offentlige. De ideelle har frivillighet i aktiviteter som støter opp til den profesjonelle virksomheten. Når dette sees i sammenheng er det potensial for frivillighet og innovasjon hos ideelle.

23 Betingelser for særtrekk Dette er mekanismer som forklarer i hovedtrekk hvordan ideelle særtrekk varierer i tid og rom. Særtrekk betinget av hvordan ideelle inviteres inn: Når brukere selv kan velge tilbud er det større rom for særtrekk. Når kontrakten kun er med det offentlige er det mindre rom for særtrekk. Sterk offentlig reguleringer gir organisasjoner som likner de offentlige. Likestilling med kommersielle tvinger ideelle leverandører til å tilpasse seg kommersiell drift. Kommersielle insentiver Ideelle blir utkonkurrert. Sentral ulempe: de har ikke like god kapitaltilgang som profittorienterte aktører som kan tiltrekke seg investorer. Erfaringen fra andre land er at ideelle organisasjoners vekst med kommersielle insentiver kan gå på bekostning av evnen til å beholde sitt ideelle særpreg.

24 Hvilket rom har vi for merverdi? To hovedrelasjoner mellom ideelle og det offentlige: 1) Anbudskonkurranser hemmer ideelle særtrekk: Ideell merverdi etterspørres ikke. Det synes å være usikkerhet i feltet om hva og hvordan merverdien kan etterspørres. Detaljerte anbudsdokumenter. Konkurrerer i stor grad på pris. 2) Langsiktige kontrakter Ideelle er fornøyd med forutsigbarhet. Det offentlige kan styre virksomhetene på et detaljert nivå. Denne relasjonen er mindre undersøkt og får mindre oppmerksomhet enn anbudskonkurranser.

25 Livet etter nytt EU-direktiv for anskaffelser Det er ikke utredet alternativer til reserverte anbudskonkurranser for ideelle, men noen muligheter nevnes som interessante spor å forfølge Alternativer til anbud: Utvidet egenregi. Vær bevisst når direktivet er relevant og handlingsrommet som finnes. For eksempel gjør hensyn til barns beste og bruken av myndighetsutøvelse at handlingsrommet er stort innenfor barnevern. Se på muligheter for tjenestekonsesjoner. Bedre anbud: Rettferdig konkurranse. Se på pensjonsordninger og bruken av faste ansettelser. Etterspør kvalitet, gjerne definert av tilbydere. Ha mer dialog i kontraktsinngåelser og forvaltning av kontrakt. Det nye direktivet gir rom for dette!

Norge i verden EU direktivet gjelder i hele Europa, men konsekvensene vurderes ulikt. Hvorfor? Bruken av anbud varierer mye. Selv innenfor Skandinavia er det store forskjeller. Formen på anbudene varierer. Dialog både i konkurranse og forvaltning av kontrakter er mulig om man vil. Den store variasjonen får frem direktivets begrensede betydning. Politikk teller! (og det gjør kultur også)

27 Avslutning Alle vestlige EU-land har en større ideell sektor og bruker virkemidler for å justere velferdsmiks Unntaket er Sverige. De har imidlertid Överenskommelsen som vel må betraktes som et virkemiddel for å justere velferdsmiks. Vi vet forbausende lite om ideelle særtrekk. Mye forskning på betydningen av kommersielt inntog i Skandinavisk velferd, men lite fokus på ideelle. Den ideelle velferdsleveransen har i Norge like stort omfang som den kommersielle. Forskningen viser at det finnes potensial hos ideelle. De ideelle står svakt i Norge, svekkes de ytterligere vil muligheten til å hente ut potensialet reduseres.