RØROS KOMMUNE OPPVEKSTETATEN HØRINGSNOTAT - FRAMTIDIG SKOLESTRUKTUR I RØROS KOMMUNE Innhold: 1. Innledning og bakgrunn 2. Lovgrunnlag og saksbehandling 3. Elevtallsutvikling 4. Alt. skolestruktur ulemper/fordeler 3 skoler der en endrer kretsgrensene slik at en del røroselever går på Glåmos Røros/Glåmos og Brekken Røros/Brekken og Glåmos Røros Røros og Glåmos/Brekken 5. Hvorfor omorganisering? 6. Ledelsesstruktur Status sammenlignbare kommuner? Felles rektor alle skoler Struktur på Røros skole Felles ledelse oppvekstsenter (Glåmos og Brekken) 7. Konklusjoner og anbefalinger 1. Innledning og bakgrunn Skolestrukturen i Røros kommune har i all hovedsak ligget fast de siste 25 årene. Etter at Hådalen skole ble lagt ned er det gjort to endringer ved at ungdomstrinnene ved Glåmos skole og Brekken oppvekst- og lokalsenter er overført til Røros skole. Dette har skjedd på bakgrunn av en kombinasjon av økonomiske utfordringer og synkende elevtall. Et synkende elevtall medfører i stadig økende grad sammenslåing av årstrinn med den følge at undervisningstimetallet ved den enkelte skole reduseres. Behovet for antall pedagoger går dermed ned og en får til slutt en utfordring med fagdekningen. Rådmannen har fått i oppdrag fra politisk hold om å utrede den framtidige skolestrukturen i Røros kommune. Bakgrunnen for dette er i stor grad den samme som for overføringen av ungdomstrinnene til Røros skole. Kommunen har en stadig større økonomisk utfordring i forhold til å kunne gi kvalitativt gode tjenester, elevtallet er synkende, noe som er med på å redusere kommunens statlige overføringer. De etter hvert små elevgruppene på de to minste skolene nærmer seg en grense der det kan stilles spørsmål om kvaliteten på det faglige og sosiale tilbudet til elevene er godt nok. I denne utredningen velger administrativ ledelse å benytte seg av den nedsatte omstillingsgruppa i oppvekstetaten som referansegruppe. Denne består av rektor Martin Løvø, rektor Martha Gullstein Kaald, rektor Geir Tønnessen, repr. for lærerne Hans Oddvar Stuenes, repr. for SFO-ansatte Kjetil Folde, repr. for ansatte VO-senteret Bård Langen og HTV Hanne Hauge.
2. Lovgrunnlag og saksbehandling Dersom en kommune skal legge ned skoler eller klassetrinn er dette regulert fra statens side gjennom rundskriv Udir-2-2012. Rundskrivet bygger på Opplæringsloven, der det bl.a. heter: 8-1 Skolen Grunnskoleelevane har rett til å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet dei soknar til. Kommunen kan gi forskrifter om kva for skole dei ulike områda i kommunen soknar til. Videre heter det bl.a. i rundskrivet: Første punktum fastslår det såkalte nærskoleprinsippet. Det betyr at grunnskoleelever skal ha rett til å gå på den skolen som ligger nærmest eller den skolen i nærmiljøet som de sogner til. Annet punktum gjelder for saksbehandlingen, og åpner for at den enkelte kommunen kan gi kommunale forskrifter om hvilke skoler de ulike områdene i en kommune skal sogne til. Slike forskrifter angir såkalte kommunale skolekretsgrenser. Også disse må ivareta nærskoleprinsippet. Skolekretsgrenser gir oversikt over hvilke områder i kommunen som sogner til hvilke skoler. Dette gir forutberegnelighet for kommunens innbyggere. For foreldre og elever anses dette å være særlig viktig. Loven gir altså kommunen rett til å velge om den vil benytte sin lovbestemte adgang til å utarbeide forskrifter om skolekretsgrenser. Noen kommuner har valgt ikke å gi forskrifter om skolekretsgrenser. Andre derimot har valgt å gi forskrifter om skolekretsgrenser. Hverken opplæringsloven eller annet regelverk har innholdsmessige regler for endring av skolestruktur, det vil si regler for når det er lovlig eller ulovlig å legge ned eller opprette en skole. Avgjørelser knyttet til skolestruktur ligger i kjerneområdet av den kommunale handlefriheten. En avgjørelse må bygge på et kommunestyres økonomiske, politiske og samfunnsmessige prioriteringer. Kommunale vedtak om endring av skolestrukturen, for eksempel om nedleggelse av en skole, er ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det er ikke et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter for en eller flere bestemte personer. Plassering av den enkelte elev ved en skole vil derimot være et enkeltvedtak. Røros kommune har ingen formell forskrift som omhandler skolekretsgrensene, men en ser av rundskrivet at saksbehandlingen av en endring likevel skal følge klare retningslinjer. Avgjørelsen om å legge ned en skole eller klassetrinn er, som en ser av rundskrivet, ikke et enkeltvedtak og reglene i forvaltningsloven kap. IV, V og IV kommer derfor ikke til direkte anvendelse. Det er imidlertid helt klart at en sak om endring av skolestruktur/nedleggelse skal være så godt opplyst som mulig før vedtak fattes. Dette innbefatter at konsekvensene må beskrives og at det gjennomføres høring. Naturlige høringsinstanser er samarbeidsutvalg, foreldreråd, elevråd, ansattes organisasjoner og aktuelle organisasjoner i lokalmiljøet. På bakgrunn av dette oppfylles kommunens forpliktelse ut fra forvaltningslovens 37. 2
2. Elevtallsutvikling Brekken oppvekst- og lokalsenter: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 2013/14 1 4 6 4 5 7 6 (33) 2014/15 4 1 4 6 4 5 7 (31) 2015/16 5 4 1 4 6 4 5 (29) 2016/17 5 5 4 1 4 6 4 (29) 2017/18 2 5 5 4 1 4 6 (27) 2018/19 4 2 5 5 4 1 4 (25) Glåmos skole: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 2013/14 3 4 4 2 4 8 3 (28) 2014/15 4 3 4 4 2 4 8 (29) 2015/16 7 4 3 4 4 2 4 (28) 2016/17 9 7 4 3 4 4 2 (33) 2017/18 8 9 7 4 3 4 4 (39) 2018/19 7 8 9 7 4 3 4 (42) Røros skole: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 2013/14 41 59 50 43 43 52 30 (318) 90 57 61 (526) 2014/15 55 41 59 50 43 43 52 (343) 40 90 57 (530) 2015/16 46 55 41 59 50 43 43 (337) 67 40 90 (534) 2016/17 40 46 55 41 59 50 43 (334) 52 67 40 (493) 2017/18 38 40 46 55 41 59 50 (329) 56 52 67 (504) 2018/19 37 38 40 46 55 41 59 (316) 69 56 52 (493) Totalt kommunen: År B-trinn U-trinn Totalt 2013/14 378 208 587 2014/15 402 187 590 2015/16 393 197 591 2016/17 395 159 555 2017/18 394 175 570 2018/19 382 177 560 Generelt: Som en ser av tabellen over, har en fra høsten 2013 til høsten 2018 en elevtallsreduksjon på 27. For den enkelte skole ser dette slik ut: 3
Skole År Antall red. Prosent Røros Vår -13/høst -18-33 -6,2% Glåmos Vår -13/høst -18 +14 +51,8 % Brekken Vår -13/høst -18-8 -24,2 % Totalt sett for kommunen er denne reduksjonen ikke så urovekkende i kommende 5- årsperiode. Det en imidlertid må ta med er at reduksjonen de siste årene har vært stor. Til eksempel kan nevnes at ved skolestart høsten 2013 var elevtallet fra forrige skoleår redusert med 33 elever. Det som kan være et lyspunkt er at det virker som elevtallet stabiliserer seg her. Glåmos skole er den eneste skolen med en positiv elevtallsutvikling, ca 50% økning på 5 år. Dette skyldes relativt store barnekull i perioden 2009 2012, sett opp mot de foregående årene. Brekken oppvekst- og lokalsenter har den prosentvis største nedgangen, men Røros skole er relativt stabil, dog med noe nedgang. 3. Alternative skolestrukturer. Dersom skolestrukturen i Røros kommune skal endres, har en flere muligheter: Alt. 1. Fortsatt 3 skoler, men der en endrer kretsgrensene mellom Røros og Glåmos slik at en del av elevene som i dag sokner til Røros skole vil sokne til Glåmos skole. Alt. 2. Røros og Glåmos skoler slåes sammen og lokaliseres i bygningene til Røros skole. Alt. 3 Beholde Glåmos og Røros skole som nå, elevene ved Brekken overføres til Røros skole. Alt. 4 Alle 3 skolene slåes sammen og lokaliseres til Røros skole. Alt. 5. Beholde skolekretsen til Røros skole uendret og slå sammen Glåmos og Brekken skole. Konsekvenser: Alt. 1 er det eneste alternativet som ikke gir noen økonomisk gevinst, tvert i mot vil kostnadene øke da en får en større skyssutgift. I tillegg vil en få en økning av lønnsbudsjettet på Glåmos, men dette kan muligens utjevnes mot et lavere lønnsbudsjett på Røros skole, som får redusert elevmassen. Usikkerheten rundt dette vil være knyttet til antall elever som overføres til annen skolekrets, hvilket årstrinn disse tilhører, etc. Erfaringene tilsier imidlertid at dette ikke er noe godt alternativ, da elever som i dag bor på Gullikstad/Orvos og pr definisjon hører med til Glåmos skolekrets, søker flytting til Røros med begrunnelse i at all deres sosiale aktivitet er på Røros. Dette er imidlertid et alternativ som vil styrke Glåmos skole sosialt og faglig. Elevtallet på de enkelte årstrinn vil øke og skape et større sosialt miljø. Med flere elever vil også undervisningstimetallet øke, noe som igjen fører til flere pedagoger og et større fagmiljø. Alt. 2 vil i langt større grad gripe inn i elevers, foreldres og ansattes hverdag. Dette vil si en nedleggelse av Glåmos skole og overføring av elevene som pr. i dag sokner dit til Røros skole. Dette alternativet gir en økonomisk gevinst for kommunen. Glåmos skoles nettobudsjett for 2013 er på kr 3.529.710 og for SFO kr 209.291. Den økonomiske gevinsten vil imidlertid ikke være identisk med nettobudsjettene da noe økning av driftspostene utenom lønn ved Røros skole, samt skyssutgifter til elevene fra Glåmos til Røros. I tillegg vil det i årene framover 4
påløpe en del utgifter til vedlikehold på Glåmos, så som skifte av vinduer som er lekk. Ved en nedlegging vil ikke dette behovet lenger være tilstede. En overføring av elevene fra Glåmos til Røros kan også gi en positiv gevinst for elever og ansatte. En del forskning tilsier at et større sosialt og faglig miljø kan være med på å gi et bedre læringsmiljø. Å legge ned ei grendaskole rammer uten tvil bygdesamfunnet, da skola i stor grad er et midtpunkt for ei bygd i forbindelse med diverse markeringer som 17. mai, jule- og årsavslutninger, etc. Om dette vil ha noen innvirkning på evt. tilflytting til bygda, vil bli spekulasjoner. Ulempene for elevene vil være at de må fraktes med buss fra Glåmos til Røros og for foreldrene at de ikke lenger har en skole å forholde seg til i nærmiljøet. Alt. 3 ansees som helt urealistisk i forhold til avstanden elevene vil få, da det her er snakk om aldersgruppen fra 5 ½ år og oppover (se fylkeskommunens anbefalinger av skysstider s. 6 i notatet) Alt. 4 Dette er selvsagt det alternativet som gir den største økonomiske gevinsten, samtidig som det også er det alternativet som har størst negative konsekvenser for lokalmiljøet. For øvrig vil samme forhold som alt. 3 være gjeldende. I tillegg vil en på enkelte trinn få plassmangel. Alt. 5 Dersom Glåmos og Brekken skole slåes sammen vil det av arealmessige forhold være mest aktuelt at skolen lokaliseres til bygningsmassen i Brekken. Av elevtallsutviklingen ser en at vi da ender opp med et elevtall på ca 70. Da Brekken oppvekst- og lokalsenter ble rehabilitert, var elevtallet i en årrekke på rundt 90. Arealmessig vil derfor denne organiseringen være gunstig. Når det gjelder fordeler og ulemper, vil disse være sammenfallende med de som er anført for alt. 2, samt at skoleskyssen blir lengre for elevene enn om disse overflyttes til Røros skole. 4. Hvorfor omorganisering? Når en kommune vurderer omorganisering av skolestrukturen, skyldes dette i storparten av tilfellene enten: - økonomiske årsaker eller - faglig begrunning i sammenheng med elevtallsutvikling eller - en kombinasjon For Røros kommune vil dette være en kombinasjon. Den økonomiske virkeligheten henger til en viss grad sammen med elevtallsutviklingen. Ved nedgang i elevtallet vil statens overføringer minke. I statens utrekning av rammeoverføringene til kommune vektes barn og ungdom relativt høyt og en nedgang i dette antallet vil derfor slå hardt ut. Kommunens økonomi er derfor de siste årene dramatisk forverret, sett i forhold til aktivitetsnivået. Dette må derfor justeres ned for å tilpasses denne virkeligheten. Faglig sett finnes gode begrunnelser for å legge ned skoler. Som berørt et par ganger tidligere i notatet kan ei lita skole bli for lita. Få elever på trinnet medfører et begrenset sosialt miljø og kan for enkeltelever bli en hemsko i forhold til å få gode venner. Like viktig som dette er at 5
fagmiljøet blir så lite at en vil mangle den kompetansen en har behov for. Det viser seg også mer problematisk å få rekruttert nye lærere til små fagmiljø enn til en større skole med et bredt fagmiljø. Det er flere momenter som virker inn på når elevtallet blir for lite til å si om en har et forsvarlig/uforsvarlig kvalitetsmessig tilbud. Bl.a. vil dette i stor grad avhenge av avstanden. Det vil også være stor forskjell på en 1.-trinnselev og en ungdomsskoleelev. Fylkeskommunen opererer med en maksimal reisetid én vei på: 45 minutter for 1.- 4. årstrinn 60 minutter for 5.- 7. årstrinn 75 minutter for 8.- 10 årstrinn Disse normtallenen vil til en viss grad være styrende for hvordan Røros kommune i framtiden vil organisere skolene. 5. Ledelsesstruktur Status: Pr. i dag her en følgende stillingshjemler til ledelse i grunnskolene: Brekken oppvekst- og lokalsenter: 80% administrasjon 50% merkantilt Glåmos skole: 50% administrasjon 38% merkantilt Røros skole: 300% (rektor + 2 ass.rektor) administrasjon 100% merkantilt Skoleåret 2013/14 har vi en situasjon der rektor ved Glåmos skole har ass.rektorfunksjonen ved Røros skole avd. Sundveien. Ressursen er fordelt med 80% Sundveien og 20% Glåmos. I tillegg her en ved Glåmos skole lagt inn en stedfortrederfunksjon for rektor på 20%. Dette må sees på som en midlertidig ordning som ikke er god, men som er bestemt i påvente av en avklaring av den framtidige skolestrukturen. Ledelsesressursen ved Brekken oppvekst- og lokalsenter er dimensjonert med bakgrunn i at skolen var en 1 10-skole fram til 01.08.13, samt at skolen er ressursskole for sør-samisk språk/kultur. Denne ressursen anbefales tatt opp til drøfting i løpet av høsten. Ut over dette har ikke skolene i Røros kommune spesielt høy ledelsesressurs. En sammenlikning mellom Røros skole og Tynset barne- og ungdomsskole (organisert som 2 selvstendige skoler) og som har tilnærmet samme elevtall, viser følgende: Røros skole: 300% administrasjon - 100% merkantilt Tynset barne- og ungdomsskole (totalt): 360% administrasjon 160% merkantilt Oppdal har samme organisering som Tynset med selvstendige barne- og ungdomsskoler. Til sammen har disse 2 skolene følgende ressurser til ledelse: 445% administrasjon 150% merkantilt. Det må imidlertid påpekes at elevtallet på Oppdal er større enn på Røros. Alternativ organisering av ledelsesstrukturen ved kommunens grunnskoler: 1. Felles rektor for alle skolene I et slikt tenkt tilfelle ville det ha vært påkrevet med ass.rektorer/inspektører ved hvert av de 3 hovedtrinnene ved Røros skole (1-4, 5-7, 8-10), samt en ved Glåmos og en ved Brekken skoler. Totalt vil dette gi en minimal effektiviseringsgevinst. 2. Felles ledelse for Glåmos og Brekken skoler uendret ved Røros skole. Som skrevet over er det pr. i dag stillingshjemler for til sammen 130% ledelse ved Glåmos og Brekken. Her kan en tenke seg en gevinst på 30%, dvs. felles rektor 6
Glåmos og Brekken 100% stilling. Noe av denne gevinsten ville ha blitt spist opp ved at en måtte ha en stedfortreder ved hver av skolene for de dagene rektor har sin funksjon ved den andre skolen. 3. Endring av strukturen ved Røros skole Pr. i dag har en ved skolen en rektor og to ass.rektorer (tidligere benevnt som inspektører). Rektor har hovedansvaret for hele skolen, samt et spesielt ansvar for mellomtrinnet. De to ass.rektorene har ansvar for hhv. småtrinnet og ungdomstrinnet. Ved en endring av ledelsesstrukturen ved Røros skole ville vi hatt en optimal situasjon med en ass.rektor i 100% stilling på hvert hovedtrinn og en rektor med ansvar for helheten. Dagens økonomiske situasjon tilsier ikke en utvidelse av stillingshjemlene og da bør skolen vurdere om en fordeling av dagens ressurs på 200% til ass.rektorer bør fordeles på de tre hovedtrinnene, slik at rektor ikke har hovedansvar for noe trinn, men for helheten. 6. Konklusjon og anbefaling Med dagens økonomiske situasjon for Røros kommune, der en har et aktivitetsnivå som er for høyt i forhold til tilgjengelige ressurser, må en se på alle muligheter for redusere aktiviteten, men likevel være innenfor de grensene som lovverket tilsier. Det er i dette perspektivet en må se på skolestrukturen i kommunen. Et alternativ til en omorganisering av skolestrukturen vil være å fordele reduksjon jevnt utover i forhold til elevtall. Dette vil imidlertid føre til en reduksjon av tjenestekvaliteten på alle skolene. Utvalget er derfor av den oppfatning at Røros kommune bør velge å gå for en nedleggelse av en skole, for på det viset kunne opprettholde og kanskje heve kvaliteten på de skolene som blir igjen. Når rådmannen skal anbefale hvilken av skolene som bør legges ned, kan en ikke ensidig gå etter elevtallet. Her må en også trekke inn avstand og den belastningen som elevene får i forbindelse med skoleskyss. I tillegg må lokalenes beskaffenhet og størrelse tas i betraktning. Skal ønsket effektiviseringsgevinst oppnås, kan en ikke komme i den situasjon at skolebygg må utvides, men elevene må kunne gå rett inn i eksisterende klassetrinn. Med et ensidig utgangspunkt i elevtallsutviklingen, vil Brekken skole ligge utsatt til ved en omorganisering av skolestruktur og endring av kretsgrensene. Her må en imidlertid som sagt ta hensyn til lengden på skoleskyssen. Med bakgrunn i dagens skyssruter vil en ikke kunne tilfredsstille de kravene om maksimal reisetid for 1.- 4. klassetrinn som fylkeskommunen har satt. Når det gjelder Glåmos skole vil reisetid for elevene være godt innenfor de anbefalte grensene. Imidlertid ser en i kap. 2 at det er denne skolen som har et økende elevtall i de kommende årene. Dersom en bruker erfaringstall for fødselstall i Glåmos skolekrets, må en med relativt god begrunnelse kunne hevde at dette nok er en topp slik at en i fortsettelsen må belage seg på en nedgang igjen. Til tross for en positiv elevtallsutvikling, og dersom etaten ikke tilføres større ramme enn det økonomiplanen tilsier, velger rådmannen, etter en helhetsvurdering, å foreslå at Glåmos skolekrets legges ned og at elevene overføres til Røros skole, dvs. alt. 2. 7
Som beskrevet over bruker ikke rørosskolene unødig store ressurser på ledelse sett i forhold til andre kommuner. Rådmannen er derfor av den oppfatning at ressursbruken må ligge på samme nivå som i dag, med unntak av at ledelsesressursen ved Brekken skole må tilpasses den situasjonen som er gjeldende fra 01.08.13 med elever kun på 1.- 7. årstrinn, dvs. alt. 3. Når det gjelder den interne bruken av ledelsesressurser ved Røros skole, anbefales det at dette organiseres etter en intern prosess. 8