Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: 73 19 90 00, Telefaks 73 19 91 01 Besøksadresse: E. C. Dahls g. 10 Saksbehandler Innvalgstelefon Vår dato Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Liv Ingegerd Selfjord 73 19 93 48 17.02.2014 2013/9016-611 Oppvekst- og utdanningsavdelingen Deres dato Deres ref. Trondheim kommune Postboks 2300, Sluppen 7004 TRONDHEIM Tilsyn med Trondheim kommune - endelig tilsynsrapport - frist for retting - varsel om pålegg Fylkesmannen i Sør-Trøndelag sendte 30.01.14 foreløpig tilsynsrapport til Trondheim kommune. Den foreløpige tilsynsrapporten var et forhåndsvarsel etter forvaltningsloven 16. Trondheim kommune ble gitt frist for å uttale seg til den foreløpige rapporten innen 15.02.14. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mottok en bekreftelse fra Trondheim kommune datert 10.02.14 om at det ikke forelå noen kommentarer til den foreløpige tilsynsrapporten. Vedlagt er endelig tilsynsrapport fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag sitt tilsyn med Trondheim kommune. I tilsynsrapporten er kommunen gitt frist til å rette lovbrudd som er avdekket i tilsynet, jf. kommuneloven 60 d. Fristen er 20.05.14. Innen denne fristen må kommunen også erklære til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag at det ulovlige forholdet er rettet og redegjøre for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom lovbruddene ikke blir rettet innen 20.05.14, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner framkommer av den vedlagte tilsynsrapporten. Med hilsen Jostein Magne Krutvik (e.f.) assisterende utdanningsdirektør Liv Ingegerd Selfjord seniorrådgiver Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. 1 vedlegg: Tilsynsrapport Embetsledelse og Kommunal og Justis- og Landbruk og Miljøvern- Oppvekst- og Sosial- og administrasjonsstab samordningsstab beredskapsavdeling bygdeutvikling avdeling utdanningsavdeling helseavdeling Telefaks 73 19 93 01 E-post: fmstpostmottak@fylkesmannen.no Internett: www.fylkesmannen.no/st Organisasjonsnummer: 974764350
2 TILSYNSRAPPORT Tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet TRONDHEIM KOMMUNE 2013
3 1. Tema for tilsynet Det er gjennomført tilsyn med Trondheim kommune med temaet kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8. Tilsynet har følgende tema: Hvordan kommunen påser etterlevelse av regelverket om styrer i de private familiebarnehagene. 1.1 Kommunens ansvar Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehagelovens 8 første ledd. Enkelte av kommunen sine oppgaver er særlig regulert i barnehageloven kapittel IV: Barnehagemyndighetens generelle oppgaver. Ansvaret innebærer blant annet godkjenning av og tilsyn med barnehagene, jf. barnehageloven 10 og 16. Kommunen vil være adressat for eventuelle pålegg om retting i samsvar med barnehageloven 9 andre ledd, jf. kommuneloven 60d. 1.2 Formålet med tilsynet Formålet med tilsynet er å sette fokus på kommunens overordnede ansvar for å sikre etterlevelse av kravene i barnehageloven med forskrifter, både internt i kommunen og i hver barnehage. Tilsynet er et planlagt tilsyn jf. Fylkesmannens tilsynsplan. I dette tilsynet er det innhentet skriftlig dokumentasjon for å vurdere om kommunen fyller lovkravene som gjelder for tilsynstemaet. Gjennom kontroll med om kommunen følger opp sitt ansvar på dette området skal eventuell lovstridig praksis avdekkes. Fylkesmannen kan i så tilfelle gi pålegg om retting. Oppfyllelse av lovens krav gjennom kommunens rolle som barnehagemyndighet er med på å sikre at barnehagene blir drevet i tråd med regelverket. Hovedformålet med tilsynet innbefatter følgende delmål: - Å kontrollere om kommunen som barnehagemyndighet gjennom oppgavene med veiledning, godkjenning og tilsyn påser at familiebarnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, jf barnehageloven 17. 1.3 Avgrensning av tilsynet Tilsynsrapporten gir ikke en helhetsvurdering av barnehagemyndighetens oppgaver. Rapporten omhandler bare resultat fra tilsynet på det tema som her er valgt og gjennomført. Tilsynsmetoden er ikke designet for å vurdere den totale kvaliteten på dette området. Tilsynet avgrenser seg derfor til å vurdere
4 regeletterlevelsen på det oppgitte området. I tillegg vil det i Fylkesmannens vurderinger framkomme synspunkter på hvordan kommunen kan forbedre regelverksetterlevelsen. 2. Gjennomføring av tilsynet 2.1 Hjemmel for tilsynet Etter barnehageloven 9 andre ledd har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler jf. samme bestemmelse tredje ledd. Det vises også til kommuneloven kap. 10A om statlig tilsyn. 2.2 Dokumentasjon Kommunen ble bedt om og har sendt inn følgende dokumentasjon: Svar på tilsynsspørsmål, jf rapportens vedlegg 1 Godkjenningsdokumenter for 5 familiebarnehager Tilsynsrapporter fra 5 tilsyn med familiebarnehager Informasjons- og veiledningsmateriell kommunen bruker overfor søkere om godkjenning av familiebarnehage Materiell i forbindelse med kompetanseutvikling og samarbeid mellom kommunen og familiebarnehageeierne 2.3 Gangen i tilsynet Varsel til Trondheim kommune om tilsyn og frist for å sende inn dokumentasjon datert 20.11.13 Mottak av dokumentasjon 18.12.13 Varsel om vedtak og foreløpig tilsynsrapport datert 30.01.14 Frist for tilbakemelding på varsel om vedtak og foreløpig rapport innen 15.02.14 Utsendelse av endelig tilsynsrapport datert 17.02.14 med frist for retting som settes til 20.05.14. 3. Kontrollområde for tilsynet Rettslige krav: Barnehageloven 8 Kommunens ansvar, første ledd: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldene regelverk. Barnehageloven 17 Styrer: Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse.
5 Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter 2. ledd. Kommunens vedtak kan påklages til Fylkesmannen. Barnehageloven 7 Barnehageeierens ansvar fastslår at det er eiers plikt å drive barnehagen i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Det er således barnehageeiers ansvar at barnehagen følger lovens bestemmelser om å ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse slik det beskrives i barnehagelovens 17. Kommunen har gjennom oppgaven som lokal barnehagemyndighet plikt til å gi veiledning og påse at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunen kan utføre dette på ulikt vis gjennom informasjon, veiledning, samarbeid og ulike kontrolloppgaver. Barnehageloven kap. IV Barnehagemyndighetens generelle oppgaver hjemler kommunes rett og plikt til blant annet å godkjenne barnehager og drive tilsyn. I rundskriv F-08/2006 framkommer merknader til barnehageloven. Her står det at styreren er en sentral person i barnehagens virksomhet og har en nøkkelrolle når det gjelder initiativ, tiltak og oppfølging av det pedagogiske arbeidet. Styreren har ansvar for utviklings- og endringsarbeid i barnehagen, og dette krever gode pedagogiske og barnefaglige kunnskaper. Merknadene beskriver også behovet for lederkompetanse, og at disse forholdene samlet krever at styrer har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Fylkesmannens tilsyn med Trondheim kommune dreier seg om kommunens plikt til å påse at familiebarnehagene har styrer i tråd med lovkravet. Fylkesmannen har bedt om skriftlig dokumentasjon fra Trondheim kommune for å kunne se i hvilken grad Trondheim kommune sikrer at familiebarnehagene etterlever lovkravet. Barnehageloven 6 regulerer hvilke virksomheter som er pliktig til å søke godkjenning. Familiebarnehager er den eneste særskilte barnehagetypen som er regulert i loven. Barnehageloven har i 11 Familiebarnehager egne bestemmelser om godkjenning og bemanning i familiebarnehager. Dette utdypes i forskrift om familiebarnehager. Den fastsetter blant annet en egen norm for pedagogisk bemanning, og at assistentene i familiebarnehagen skal motta veiledning av en førskolelærer. Det framgår av merknadene i rundskriv F- 08/2006 at godkjente familiebarnehager ut over særskilte bestemmelser om godkjenning av det enkelte hjem og pedagogisk bemanning for øvrig skal tilfredstille kravene i eller i medhold av barnehageloven. Av merknadene til 5 i forskriften om familiebarnehager står det blant annet: «I familiebarnehager er styrer og pedagogisk veileder ofte samme person. I store familiebarnehageordninger kan barnehagen ha både pedagogisk veileder og styrer. Der familiebarnehagen er knyttet til en vanlig barnehage, vil styrer i barnehagen være styrer også for familiebarnehagen. På denne måten vil familiebarnehagen ha både pedagogisk veileder og styrer». Videre omtaler merknadene at dispensasjon fra utdanningskravet til personalet i familiebarnehager ligger i forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. I denne forskriften står det i merknadene at det ikke kan gis varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk veileder i familiebarnehager. Det er
6 således ikke tvil om at familiebarnehagene i tillegg til veiledningsfunksjonen også skal ha styrer i tråd med barnehageloven 17. Kommunens dokumentasjon: Den tilsendte dokumentasjonen fra Trondheim kommune viser at det er 67 private familiebarnehager i kommunen pr. 01.11.13. I tillegg er det en kommunal og en privat familiebarnehage organisert som egne avdelinger i ordinære barnehager. Kommunen opplyser at det her er styrer i samsvar med lovens bestemmelser, og de to barnehagene er ikke med i øvrig besvarelse. Kommunen opplyser videre at 26 de 67 av familiebarnehagene har eier med utdanning i tråd med lovkravet, og at disse ivaretar styrerfunksjonen i egen barnehage. I de øvrige 41 barnehagene har ikke styrer dispensasjon fra utdanningskravet, og slik dispensasjon er heller ikke omsøkt og gitt de siste to år. Godkjenning: På Fylkesmannens spørsmål om barnehagemyndighetens vurdering av barnehagens pedagogiske og administrative ledelse framkommer i godkjenningsvedtaket, svarer Trondheim kommune at det framkommer i godkjenningens punkt om «Veiledning og samarbeid med annen barnehage». De stiller kun krav om pedagogisk veilederkompetanse, som begrunnes med at familiebarnehager i Trondheim kun består av ett hjem. Det er vedlagt 5 godkjenningsvedtak fra perioden 2008 til 2012. Tilsyn: På spørsmål om familiebarnehagens ledelse har vært tema for kommunens tilsyn svarer Trondheim kommune at det har vært gjennomført elektronisk tilsyn med alle familiebarnehagene i 2012, som er fulgt opp med stedlig tilsyn i 2012 og 2013. 5 tilsynsrapporter fra 2013 er vedlagt. Veiledning: På spørsmålet om hva slags veiledning kommunen gir til private etablerere som søker godkjenning av privat familiebarnehage, og om lovens krav om forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse framkommer i veiledningsprosessen, svarer Trondheim kommune at Oppvekstkontoret gjennomfører godkjenningsprosessen sammen med Miljøenheten. Krav til søknad om godkjenning er tema på første veiledningssamtale, som foregår i søkers hjem. Det er vedlagt ulike dokumenter som brukes i denne prosessen, blant annet kopi av den informasjon og veiledning som finnes på kommunens hjemmeside. Dette er informasjon om hvordan en går fram for å søke om godkjenning, hvilke dokumenter som skal vedlegges søknaden, om tilskudd, mal for vedtekter, om politiattest, eksempel på arbeidsavtale for førskolelærer og avtale om pedagogisk veiledning, erklæring om taushetsplikt, og helsetilstand, om opptaksrutiner m.m. Samarbeid og kompetanseutvikling: På spørsmål om pedagogisk og administrativ ledelse vært tema for barnehagemyndighetens samarbeidsmøter og/eller
7 kompetansehevingstiltak de siste 2 år, svarer Trondheim kommune at veiledning av familiebarnehagene har vært viet stor oppmerksomhet de siste årene. Det vises til, og vedlegges, dokumentasjon på flere satsinger og program for kvalitetsutvikling i familiebarnehagene i regi av kommunen. Dette er forankret i egen sak i Trondheim Bystyre. Det framgår av svaret at kommunen har vært svært opptatt av å sikre god veiledning og at det har vært mindre fokus på den administrative delen av lederfunksjonen. Fylkesmannens vurdering: I godkjenningsvedtakene fra Trondheim kommune som vedlegges står det beskrevet krav til pedagogisk veiledning og om tilsetting av førskolelærer. Vedlagt godkjenninga er Kunnskapsdepartementets skjema «Melding om godkjent familiebarnehageordning» F-4200 der det framkommer en rubrikk om «styrerens navn». I 4 av 5 godkjenningsskjema er eier og styrer oppgitt til å være samme person. I følge Fylkesmannens kontroll av BASIL pr. 15.12 2012 oppgir disse fem barnehagene alle styrer i skjemaets punkt 8A. Fire av dem oppgir «annen bakgrunn» og en «barnehage- og ungdomsarbeider» i skjemaets punkt «8C antall ansatte etter høyest fullførte utdanning», og ingen har oppgitt at de har dispensasjon fra utdanningsskravet. I godkjenningens punkt om «Veiledning/samarbeid med annen barnehage» står det at det skal gis veiledning til assistenten i det enkelte hjem, og at veileder skal ha utdanning som førskolelærer. Godkjenningene inneholder ikke annen beskrivelse av kravet om styrer. I kommunens mange informasjonsskriv om søknad om godkjenning av familiebarnehage står ikke kravet om styrer spesifisert. Når eier ikke er førskolelærer står det at kopi om veiledningsavtale med førskolelærer må følge søknaden. Heller ikke i de andre informasjonsskrivene eller malene står kravet om styrer omtalt. Kun begrepene veileder, førskolelærer og pedagogisk ansvar er brukt, utenom i mal for «Arbeidsavtale i privat familiebarnehage» der begrepet «styrer/førskolelærer» er brukt. I de 5 tilsynsrapportene som er vedlagt dokumentasjonen listes det opp 8 lovparagrafer som Trondheim kommune kontrollerer i tilsyn av familiebarnehagene i 2012 og 2013. 17 om styrer er ikke en av dem. I varsel om tilsyn ber kommunen om å få møte styrer/daglig leder, men av tilsynsrapporten framgår det ikke at 17 om styrer er kontrollert. I tilsynsrapportene for stedlig tilsyn er det fylt ut likelydende navn på eier og styrer/daglig leder. Fylkesmannen viser til opplysninger fra BASIL pr. 15.12 2012 over. Trondheim kommune har utarbeidet et eget kvalitetsprogram for familiebarnehagene. Dette er behandlet i bystyresak våren 2009 hvor det ble vedtatt å styrke kvaliteten og stabiliteten innenfor hele familiebarnehagesektoren i Trondheim. I samarbeid med Dronning Mauds Minne, Høgskole for førskolelærerutdanning ble det utarbeidet et kvalitetsprogram for 2010-2012 med påfølgende kurskataloger for årene 2011 og 2012. Som målgruppe for programmet angis: Eiere, pedagogiske veiledere og ansatte. I programheftet og kurskatalogene brukes begrepene eier, førskolelærere som arbeider i barnegrupper, assistenter, førskolelærere, pedagogiske veiledere i familiebarnehager osv. Begrepet styrer er ikke nevnt, bortsett fra i et vedlegg
8 der departementets forskrift om familiebarnehager med merknader er tatt inn i programheftet. Tilsendt dokumentasjon omfatter også kopi av innkallinger til samarbeidsmøter med familiebarnehagene og kommunale notat. Her beskrives diverse forhold rundt innhold og kvalitet i barnehagene. Begrepene som brukes om rollene i familiebarnehagene er eier, eier/assistent, førskolelærer, pedagogisk veileder osv. Trondheim kommune har i flere år arbeidet med barnehagetilbudet i private familiebarnehager, og vært aktiv i forhold til godkjenning og kvalitetssikring av innholdet i denne barnehageformen. All dokumentasjon viser i liten grad at kravet til styrer i familiebarnehage har vært fulgt opp gjennom kommunens veiledning, godkjenning og tilsyn. De utfordringene for sektoren som beskrives i bystyresaken og annen dokumentasjon berører nettopp styrerens hovedoppgaver, uten at mangelen på styrere med påkrevet utdanning blir problematisert eller aktualisert gjennom tilsyn, godkjenning eller kvalitetsutvikling. Regelverket har bestemmelser om at alle barnehager skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse nettopp for sikre kvaliteten i barnehagene. Fylkesmannens konklusjon: Trondheim kommune har arbeidet mye med å veilede eiere av private familiebarnehager for å utvikle kvaliteten i innhold og pedagogisk veiledning i barnehagene. Kommunen kan nytte ulike virkemidler for å påse at familiebarnehagene etterlever lovkrav. Fylkesmannens vurdering av den dokumentasjon som er framlagt, er at Trondheim kommune i liten grad informerer, veileder, påser og kontrollerer at familiebarnehagene oppfyller barnehagelovens krav om at alle barnehagene skal ha en styrer. Pr. 01.11.13 står et stort flertall av familiebarnehagene i Trondheim kommune enten uten styrer, eller styrer uten godkjent utdanning eller dispensasjon fra utdanningskravet. 4. Varsel om pålegg om retting Gjennom dette tilsynet med om kommunen følger opp sitt ansvar på det omtalte området er lovstridig praksis avdekket. Fylkesmannen forhåndsvarsler om følgende pålegg: Trondheim kommune skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 Pålegget innbærer at: 1. Kommunen må påse at de private familiebarnehagene har styrere i tråd med lovens bestemmelser. 2. Kommunen må gjennom sin myndighetsoppgave innen veileding legge til grunn riktig lovforståelse av barnehagelovens krav om styrer i familiebarnehage.
9 5. Oppfølging av tilsynsresultat krav om egenerklæring om at lovbruddene er rettet opp Tiltak for å rette lovbruddene skal iverksettes umiddelbart. Trondheim kommune skal sende Fylkesmannen i Sør-Trøndelag en skriftlig erklæring på at lovbruddet er rettet. Dette skal dokumenteres. Frist for innsending av slik dokumentasjon settes til 20.05.2014. 6. Klageadgang Tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b. Dette enkeltvedtaket kan det klages på. Utdanningsdirektoratet er klageinstans. Eventuell klage skal sendes til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag innen tre uker fra det tidspunkt underretningen er kommet fram til kommunen som barnehagemyndighet, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Om utforming av klage se forvaltningsloven 32.
10 VEDLEGG 1 Barnehageloven 8 Kommunens ansvar sier at kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal ved veiledning, godkjenning og tilsyn påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Spørsmålene under er konsentrert om disse oppgavene. Hvis kommunen har andre dokumenter som er relevante for tilsynet, ønsker Fylkesmannen også å få kjennskap til disse. TILSYNSSPØRSMÅL: 1. Hvor mange godkjente private familiebarnehager er i drift i kommunen pr. 01.11.13? 2. Hvor mange av de private familiebarnehagene har styrer med utdanning i tråd med regelverket? 3. Hvor mange av de private familiebarnehagene har styrer med dispensasjon fra utdanningskravet? 4. Hvor mange dispensasjoner fra utdanningskravet er gitt til styrer i private familiebarnehager de siste 2 år? De siste vedtakene vedlegges, inntil 5 stk. 5. Framkommer barnehagemyndighetens vurdering av barnehagens pedagogiske og administrative ledelse i godkjenningsvedtaket? De fem siste godkjenningene av familiebarnehage vedlegges. 6. Har familiebarnehagens ledelse vært tema for kommunens tilsyn? Dokumenteres ved aktuelle tilsynsrapporter. Rapporter for de fem siste tilsyn med familiebarnehagene vedlegges. 7. Hva slags veiledning gir kommunen til private etablerere som søker godkjenning av privat familiebarnehage? Framkommer lovens krav om forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse i veiledningsprosessen? Evt. skriftlig informasjon/rutine/prosedyre vedlegges. 8. Har pedagogisk og administrativ ledelse vært tema for barnehagemyndighetens samarbeidsmøter og/eller kompetansehevingstiltak de siste 2 år? Dokumenteres ved evt. møteinnkallinger/referat og/eller kursprogram e.l.