De lokale partnerskapsavtalene i Nav

De lokale partnerskapsavtalene i Nav Hva inneholder de og hva ligger bak valgene? av Thomas Tveit Universitetet i Bergen Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap Masteroppgave Våren 2011

Forord Arbeidet med min masteroppgave går mot slutten og en rekke personer fortjener en takk i den forbindelse. Studien er en del av forskningsprosjektet Evaluering av Nav-reformen som ledes av Uni Rokkansenteret. Jeg vil først og fremst takke min veileder og prosjektleder, Professor Anne Lise Fimreite, for gode råd og god oppfølging under hele prosessen med arbeidet med masteroppgaven. Videre vil jeg takke mine medstudenter og alle deltakerne på forskergruppen Politisk organisering og flernivåstyring på institutt for Administrasjon og organisasjonsvitenskap for alle konstruktive innspill og gode råd jeg har fått underveis. Jeg vil også takke respondentene som tok seg tid til å stille til intervju. Dere har vært til stor hjelp. Jeg vil takke mine venner som innimellom har lokket meg ut av den boblen som arbeidet med oppgaven mot slutten har fungert som. Dette har riktignok påført meg dårlig samvittighet til tider, men det har absolutt vært verdt det. En ekstra takk til Øystein for korrekturlesing, og som dermed står ansvarlig for eventuelle skrivefeil i oppgaven. Jeg vil også takke min familie som har støttet og oppmuntret meg i denne prosessen og vist forståelse for min noe manglende tilstedeværelse den siste tiden. Til slutt til mine venner og familie: Dere kan regne med å se mer til meg i tiden som kommer Om dere vil eller ikke. Bergen 01.06.2011 Thomas Tveit 2

Innholdsliste 1.0 Innledning 7 1.1 Problemstilling 7 1.1.1 Begrunnelse for problemstilling.8 1.2 Aktualisering av studien..9 1.3 Oppgavens struktur...10 2.0 Kontekst.11 2.1 Forholdet mellom stat og kommune i Norge 11 2.2 Tidligere organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen 13 2.3 Prosessen frem mot reformen...14 2.4 Ny organisering Nav-reformen..16 2.4.1 De lokale Nav-avtalene 17 2.5 Oppsummering..19 3.0 Teori...20 3.1 Governance...20 3.1.1 Partnerskap...23 3.1.2 Governance og Nav..25 3.2 Multi-level governance.26 3.2.1 Multi-level governance og Nav 28 3.3 Det instrumentelle perspektiv...29 3.3.1 Forventninger til det instrumentelle perspektivet.30 3.4 Institusjonelt perspektiv 31 3.4.1 Stiavhengighet.33 3.4.2 Forventninger til det institusjonelle perspektivet.34 3.5 Oppsummering..35 4.0 Metode 37 4.1 Kvantitativ metode.37 4.2 Casestudie og komparativt casestudie...38 4.2.1 Komparasjon som metode 40 4.3 Datagrunnlag.41 4.3.1 Datatilgang...42 4.3.2 Kvalitative intervju...42 3

4.3.3 Datasett.42 4.4 Datamaterialet reliabilitet og validitet...43 4.5 Generalisering...44 4.6 Oppsummering..45 5.0 Nav-partnerskapet generelt og 4 kommuners valg av organisering 46 5.1 Beskrivelse av partnerskapet i Nav...46 5.1.1 Statistiske sammenhenger mellom variabler 48 5.2 Trekk ved de 4 kommunene..50 5.2.1 Kommune 1..50 5.2.2 Kommune 2..51 5.2.3 Kommune 3..52 5.2.4 Kommune 4..52 5.3 Kommunenes begrunnelser for valg av organisering 54 5.3.1 Kommune 1..54 5.3.1.1 Oppfattelser omkring partnerskapet 54 5.3.1.2 Valg av tilleggstjenester..56 5.3.1.3 Valg av ledelsesmodell...57 5.3.1.4 Oppsummering Kommune 1...58 5.3.2 Kommune 2 60 5.3.2.1 Oppfattelser omkring partnerskapet 61 5.3.2.2 Valg av tilleggstjenester..62 5.3.2.3 Valg av ledelsesmodell...63 5.3.2.4 Oppsummering Kommune 2...64 5.3.3 Kommune 3 65 5.3.3.1 Oppfattelser omkring partnerskapet 65 5.3.3.2 Valg av tilleggstjenester..66 5.3.3.3 Valg av ledelsesmodell...67 5.3.3.4 Oppsummering Kommune 3...68 5.3.4 Kommune 4 70 5.3.4.1 Oppfattelser omkring partnerskapet 70 5.3.4.2 Valg av tilleggstjenester..73 5.3.4.3 Valg av ledelsesmodell...74 5.3.4.4 Oppsummering Kommune 4...76 5.4 Funn på tvers av kommunene...78 4

5.5 Oppsummering..81 6.0 Oppfølging av Kommune 4..82 6.1 Oppfattelser omkring partnerskapet..82 6.2 Endringer i tjenestetilbudet...87 6.3 Endring av ledelsesmodell 89 6.4 Oppsummering..93 7.0 Analyse...95 7.1 Analyse av alle Nav-avtalene 95 7.1.1 Analyse ut i fra det instrumentelle perspektivet.95 7.1.2 Analyse ut i fra det institusjonelle perspektivet.97 7.2 Analyse av begrunnelser og debatt i de 4 kommunene.99 7.2.1 Analyse ut i fra det instrumentelle perspektivet.99 7.2.2 Analyse ut i fra det institusjonelle perspektivet...103 7.3 Analyse av synet på partnerskapet i de 4 kommunene...106 7.3.1 Analyse ut i fra det instrumentelle perspektivet...106 7.3.2 Analyse ut i fra det institusjonelle perspektivet...107 7.4 Analyse av oppfølgingen av kommune 4 109 7.4.1 Analyse ut i fra det instrumentelle perspektivet...109 7.4.2 Analyse ut i fra det institusjonelle perspektivet...111 7.5 Oppsummering 113 8.0 Oppsummering 115 8.1 Studien sine funn.116 8.2 Videre forskning.117 9.0 Litteraturliste..119 Vedlegg...123 5

Liste over figurer og tabeller Figur 2.1 Organisasjonskart Nav..17 Tabell 3.1 Oppsummering av forventningene til det instrumentelle perspektivet 36 Tabell 3.2 Oppsummering av forventningene til det institusjonelle perspektivet 36 Tabell 5.1 Sammenhengen mellom innbyggertall i kommunene og ledelsesmodell, lokale målsetninger antall tjenester og barnevernstjenesten lagt inn i Nav.49 Tabell 5.2 Aars og Christensen (2011) sin analyse av sammenhenger mellom tjenestetilbud og trekk ved kommunene..50 Tabell 7.1 Forventninger til alle Nav-avtalene ut i fra det instrumentelle perspektivet...95 Tabell 7.2 Forventninger til alle Nav-avtalene ut i fra det institusjonelle perspektivet 97 Tabell 7.3 Forventninger til begrunnelsene for kommunene valg ut i fra det instrumentelle perspektivet...99 Tabell 7.4 Forventninger til begrunnelsene for kommunene valg ut i fra det institusjonelle perspektivet.103 Tabell 7.5 Forventninger til synet på partnerskapet ut i fra det instrumentelle perspektivet..106 Tabell 7.6 Forventninger til synet på partnerskapet ut i fra det institusjonelle perspektivet..108 Tabell 7.7 Forventninger til oppfølgingen av kommune 4 ut i fra det instrumentelle perspektivet.109 Tabell 7.8 Forventninger til oppfølgingen av kommune 4 ut i fra det institusjonelle perspektivet.111 6

1.0 Innledning Den nye arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav) ble vedtatt våren 2005 og etablert 1. juli 2006 (Ot.prop nr. 47 (2005-2006)). Formålet med reformen er å få flere i arbeid, færre på stønad, et mer velfungerende arbeidsmarked, sørge for rett tjeneste til rett tid, god service for brukerne og en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning 1. For å kunne oppfylle disse målsetningene foreslo Arbeids- og inkluderingsdepartementet 7. april 2006 en løsning som innebar å samle de statlige oppgavene, som på det tidspunktet var fordelt på to etater. Aetat og trygdeetaten skulle samordnes i en ny etat, arbeids- og velferdsetaten. De kommunale oppgavene tilknyttet sosialtjenester skulle fremdeles utføres av kommunene, men disse tjenestene skulle nå samordnes med de statlige tjenestene i lokale kontorer. Førstelinjekontorene i kommunene skulle fungere gjennom et lovpålagt partnerskap mellom stat og kommune. De lokale kontorene inngår egne individuelle samarbeidsavtaler med staten som skal sørge for at man kan tilpasse tjenestene til de lokale forholdene i de enkelte kommuner. En rammeavtale mellom kommunenes interesseorganisasjon, KS, og staten inneholder imidlertid et minimum av lovpålagte tjenester som de individuelle avtalene må inneholde. Fra kommunenes side innebærer dette økonomisk sosialhjelp. Kommunene kan velge å tilby andre tjenester ved NAV-kontoret, noen eksempler på slike tjenester er barnevernstjenesten, tiltak for psykisk syke og tiltak ovenfor rusavhengige. I tillegg har man i rammeavtalen anbefalt enhetlig ledelse ved Nav-kontorene, men dette kan kommunene forhandle med staten om ved inngåelse av den individuelle avtalen. 1.1 Problemstilling Som nevnt i innledningen har den enkelte kommune muligheten til å påvirke sin individuelle avtale med staten, ved at man har mulighet til å tillegge de lokale kontorene ekstra tjenester, velge ledelsesmodell ved kontoret, samt formulere egne lokale målsetninger for samarbeidet, i forhandling med staten Denne studien vil fokusere på de lokale avtalene mellom staten og kommunen. Mer presist vil den se nærmere på hvordan det er vanlig blant kommunene å organisere Nav-kontorene. I tillegg vil det fokuseres på begrunnelsene for organiseringen i noen utvalgte kommuner. Dette har ledet frem til følgende problemstilling: 1 http://www.nav.no/om+nav/nav/1073751209.cms 7

-Beskrive hvordan de norske kommunenes lokale Nav-avtaler utformes og forklare hva som ligger til grunn for avgjørelsene i utvalgte kommuner. For å svare på denne problemstillingen vil flere spørsmål ses nærmere på. Et av disse er hva som inkluderes i de lokale Nav-avtalene med tanke på formulering av lokale målsetninger utover de overordnede, antall tilleggstjenester, hvilke ledelsesmodell som blir valgt og hvilken bakgrunn Nav-lederen har. Her vil det ses på avtalene til alle landets kommuner. I de utvalgte kommunene vil det bli vektlagt hvordan man argumenterer for valgene man tar i forhold til utforming av den lokale avtalen, og hvorvidt det fremkommer debatt omkring avgjørelsene. 1.1.1 Begrunnelse for problemstilling Ifølge Grønmo (2004) kan en begrunnelse av problemstillingen være delvis samfunnsmessig og delvis forskingsmessig. Den samfunnsmessige begrunnelsen henspeiler på viktigheten av problemstillingen for samfunnet eller grupper i samfunnet. Den forskningsmessige begrunnelsen dreier seg om hvilken betydning problemstillingen har, sett fra et vitenskapelig synspunkt. Det vil si hvilken betydning problemstillingen har for området den hører til under, og dermed knyttes den opp i mot et større forskningsfelt (Grønmo 2004). King, Keohane og Verba (1994) mener at en problemstilling bør stille et spørsmål som er viktig i den virkelige verden. Dette kan forstås som noe lignende av det Grønmo skriver om at problemstillingen bør ha en samfunnsmessig betydning. Videre hevder de at a research project should make a spesific contribution to an identifiable scholarly literature by increasing our collective ability to construct verified scientific explanations of some aspect of the world (King, Keohane og Verba 1994:15). Det siste kan forstås i forhold til det Grønmo beskriver som en forskningsmessig betydning. Problemstillingen i denne oppgaven handler om hvordan kommunene utformer de lokale NAV-avtalene, i forhandling med staten. Dermed kan det sies at denne problemstillingen har en samfunnsmessig betydning ved at den belyser hvordan Nav-avtalene ser ut, da kommunene har mulighet til å påvirke dette. De kan altså til en viss grad selv bestemme samarbeidet med en part som befinner seg på et høyere nivå i forvaltningen, staten, i et partnerskap som skal være likeverdig. Dette kan også bidra til å si noe om forholdet mellom stat og kommune generelt. Når det gjelder den forskningsmessige betydningen problemstillingen har, er det 8

interessant å se på samarbeidsformen partnerskap, samt se på hva som kan forklare bakgrunnen for valgene kommunene tar når det gjelder utformingen av partnerskapet, ved å studere begrunnelsene for noen utvalgte kommuners valg i utformingen av de lokale Navavtalene. 1.2 Aktualisering av studien Studien er en del av prosjektet Evaluering av NAV-reformen ved Uni Rokkansenteret, et forskningssenter med tilknytning til Universitetet i Bergen. Prosjektet er underlagt Norsk Forskningsråd og har professor Anne Lise Fimreite som prosjektleder 2. Fimreite er for øvrig også veileder for denne oppgaven. To sentrale forhold i dette prosjektet er hvorvidt man har gjennomført reformen i samsvar med målene, og hvordan omstillingene påvirker ansatte, brukere og klienter (rokkan.uni.no). Prosjektet er delt inn i 7 moduler og min studie vil høre hjemme innenfor modul 2, det lokale NAV-kontor. Denne modulen sikter seg inn på innføringen av reformen på lokalt hold, blant annet med tanke variasjonen i lokale løsninger og partnerskapet mellom staten og kommunene, noe som er hovedfokuset for min studie (rokkan.uni.no). Av tidligere masteroppgaver omkring temaet kan det nevnes Torbjørn Lundens NAV Kommunen, staten og partnerskapet og Kristin Dahles Forholdet mellom stat og kommune i NAV nyskapning eller tradisjon. En studie av styringsnettverket i NAV. Min studie skiller seg fra disse to ved å forsøke å kartlegge de faktiske forskjellene i organisering av NAVkontorene, med tanke på tilleggstjenester, ledelsesmodell, leders bakgrunn og formulering av lokale målsetninger. I tillegg vil jeg se nærmere på 4 utvalgte kommuner med tanke på å kartlegge hvilke begrunnelser og vurderinger de la til grunn for valgene de foretok seg i utformingen av de lokale avtalene. Studien vil være interessant ved å kartlegge spennvidden i de individuelle lokale Nav-avtalene, noe som innebærer at Nav-kontor i ulike kommuner kan være forskjellige i større eller mindre grad. Det vil også komme frem hvordan et utvalg av kommunene tenker i forhold til utformingen av sitt lokale Nav-kontor og hva som ligger til grunn for de spesifikke løsningene som blir valgt. Disse synspunktene på den lokale avtalen har blitt fremskaffet i form av intervjuer utført i tidsrommet februar 08 til februar 09 av andre 2 Mål og rammedokument for evalueringen av NAV-reformen, Prosjektbeskrivelse av Evaluering av Navreformen. 9

personer tilknyttet, og stilt til rådighet av, prosjektet Evaluering av Nav-reformen. En av disse 4 kommunene er gjenstand for en oppfølgingsstudie, med vekt på eventuelle endringer som er foretatt i partnerskapet en tid etter den første studien av kommunen ble gjennomført i form av intervjuer, utført av undertegnede i november desember 2010, med sentrale aktører i kommunen. 1.3 Oppgavens struktur Oppgaven er delt inn i totalt åtte kapitler. I neste kapittel presenteres konteksten for studien, der forholdet mellom stat og kommune i Norge blir gjennomgått, tidligere organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen i tillegg til prosessen fram mot Nav-reformen. Videre vil organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen etter Nav-reformen bli redegjort for. De lokale Nav-avtalen, som er basis for studien vil bli aktualisert, samt KS, som er kommunenes interesseorganisasjon, og statens forhandlingspartner sentralt på vegne av kommunene. I kapittel 3 vil teorien som studien befinner seg innenfor presenteres. Her vil det gås inn på begrepet partnerskap, som brukes om samarbeidet mellom staten og kommunen i Nav, samt governance og multi-level governance. De to forklarende perspektivene, et instrumentelt og et institusjonelt, vil bli forklart, samt at det vil utledes forventninger til empirien ut i fra disse perspektivene. Kapittel 4 omfatter metoden som brukes for å svare på problemstillingen. Her vil den kvantitative metoden belyses, i tillegg til komparativ og enkel casestudie. I tillegg vil datamaterialet til studien gjennomgås, med tanke på dennes reliabilitet og validitet, og studiens grunnlag for generalisering. I kapittel 5 og 6 vil empirien bli presentert, der kapittel 5 innebærer data fra Nav-avtalene til alle kommunene, samt funn fra intervjuer i 4 utvalgte kommuner. Kapittel 6 vil inneholde funn fra oppfølgingsintervjuene av en av de 4 kommunene. I kapittel 7 vil funnene fra de to foregående kapitlene analyseres i lys av forventningene ut i fra de to forklarende perspektivene utledet i kapittel 3. Kapittel 8 inneholder en oppsummering av hva som er gjort tidligere i oppgaven, samt en oppsumeringe av funnene i studien. Avslutningsvis inneholder dette kapittelet en betraktning om videre forskning innenfor oppgavens tema. 10

2.0 Kontekst Dette kapittelet tar for seg konteksten hvor studien befinner seg i. Det som belyses her vil være viktig for å forstå resten av kapitlene i oppgaven, i forbindelse med funn og tolkning som blir presentert senere. Innledningsvis vil det fokuseres på forholdet mellom staten og kommunen på generelt plan. Da studien tar for seg partnerskapet mellom staten og kommunen i de lokale Nav-kontorene, vil det her være naturlig å belyse organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen før Nav-reformen. En gjennomgang av prosessen frem mot reformen følger deretter, før den nye organiseringen, altså innholdet i Nav-reformen gjennomgås. I tillegg vil det være naturlig å omtale KS, da de som kommunenes interesseorganisasjon, er statens avtalepartner i rammeavtalen som bestemmer minimumskravene i de lokale avtalene. 2.1 Forholdet mellom stat og kommune i Norge De nordiske landene, deriblant Norge, kan karakteriseres som enhetsstater, noe som tilsier at den politiske myndigheten befinner seg i et senter. Derfra delegerer den myndighet til eksempelvis kommuner og fylkeskommuner som befinner seg på lavere nivå i forvaltningen og som kan beskrives som geografisk avgrensede enheter. Norske kommuner kalles gjerne generalistkommuner ettersom de er sentrale i offentlig virksomhet innenfor sitt område, i tillegg til at man har generelle saksområder i stedet for spesifikke saksfelt. Formelt sett er kommunene opprettet av staten og kan betraktes som en desentralisering av den offentlige myndigheten, da denne kunne vært utført av staten selv (Larsen og Offerdal 1994, Christensen et.al 2007). Kommunene er likevel ikke en del av det statlige hierarkiet, men enkelte oppgaver er de lovpålagt å utføre, samt at de selv kan påta seg ytterlige oppgaver. Staten kan sies å styre kommunene på tre ulike måter, ved lover og regler, gjennom økonomiske relasjoner og ved kontroll og veiledning (Christensen et.al 2007). Norge har i 2011 430 kommuner, der gjennomsnittskommunen har omkring 11300 innbyggere. Innbyggertallet spriker mellom 218 i den minste kommunen til nesten 600 000 i den største 3. Kommunene kan sies å være delt mellom å være statlig styrt og å ha lokalt selvstyre. Det finnes ulike grunner for en statlig styring av kommunene, blant annet nasjonal standardisering. Dette betyr at selv oppgaver utført av kommunene, kan bli definert av staten, slik at 3 Tall hentet fra Nsd`s kommunedatabase. 11

innbyggere på alle kanter av landet mottar de samme ytelsene og har de samme rettighetene. Slik skal man sikre at velferd og nivået til den offentlige tjenesteytelsen i stor grad er den samme hvor enn i lander man befinner seg. I tillegg vil man med statlig styring av kommunene prøve å oppnå større effektivitet og reduserte kostnader, ved at man utnytter stordriftsfordeler ved en slik tjenesteproduksjon (Christensen et.al 2007). Tanken om kommunalt selvstyre er derimot tuftet på verdiene om frihet, deltakelse og effektivitet. Frihetsverdien innebærer at kommunene skal kunne ha frihet til å påta seg oppgaver, samt en frihet fra inngrep og pålegg. Deltakelsesverdien handler om deltakelse i politikk på det lokale plan, eksempelvis som kommunevalg og demokrati i kommunene. Da må deltakelse til, og noen anser også kommunepolitikk som en demokratiskole og en slags læringsarena før man påtar seg verv på høyere nivå, som for eksempel stortingsrepresentant (Christensen et.al 2007). Et problem er derimot valgdeltakelsen ved kommunevalgene, da denne var nede i 59% i 2003. Effektivitetsverdien i det kommunale selvstyret går ut på at kommunene kan være effektive produsenter av offentlige tjenester. Eksempler er at kommunenes nærhet til befolkningen kan bedrer informasjonsgrunnlaget, samtidig som oversiktligheten kan bidra til at tjenesteproduksjonen står i forhold til det lokale behovet (Christensen et.al 2007). I forbindelse med forholdet mellom stat og kommune bruker Fimreite, Flo og Tranvik(2002) begrepene nasjonal integrasjon og lokalt handlingsrom. Disse beskrives som motstridende prinsipper. Det lokale handlingsrommet innebærer at de lokale forvaltningsnivåene selv kan opptre relativt selvstendig i forhold til sine egne handlinger og prioriteringer. Nasjonal integrasjon, derimot, beskriver et syn på det lokale nivået som en utfører av en politikk som er bestemt på sentralt, statlig nivå. Man kan si at her blir det lokale nivået (eks. kommunen) nærmest sett på som et redskap for det statlige nivået. Kommunenes historiske opprinnelse skriver seg tilbake til 1837 og formannskapslovene. I 1921 ble navnet endret fra formannskapsdistrikt til kommune. Fra 1837 og de neste hundre årene var det lagt stor vekt på lokal deltakelse, fellesskap og oppgaveløsning, der det kommunale ble brukt som vern mot inngrep fra sentrale myndigheter og dermed var en høy grad av lokal frihet og selvstyre et viktig prinsipp ved formannskapslovene (Fimreite 2003). I mellomkrigstiden førte dårlig økonomi i kommunesektoren til at staten tok større ansvar for kommuneøkonomien og dermed en sterkere statlig styring av kommunene, et eksempel på sterkere nasjonal integrasjon (Fimreite, Flo og Tranvik 2002). Etter krigen og frem mot slutten av 1950-tallet skulle kommunene fungere som ledd i statens administrative struktur, 12

samtidig som et visst handlingsrom skulle opprettholdes. Dette fordi det kommunale skulle kunne gjøre lokale vurderinger ved gjennomføring av statlige velferdstiltak. Det kan dermed sies at lokalt handlingsrom og nasjonal integrasjon samtidig ble vektlagt i dette tidsrommet (Fimreite 2008). De neste tiårene beveget utviklingen seg mot en større nasjonal integrasjon i forholdet mellom staten og kommunene (Fimreite, Flo og Tranvik 2002), før man etter hvert beveget seg litt bort fra dette etter 1975. Man ville da øke handlefriheten til kommunene, blant annet ved i større grad å ta i bruk rammetilskudd i stedet for øremerkede tilskudd til kommunene (Fimreite 2003). En viktig hendelse i forholdet mellom staten og kommunene var innføringen av den nye kommuneloven av 1992. Kommuneloven av 1992 tillater kommunene å organisere politiske og administrative prosesser. Det er imidlertid et spørsmål om den reelle friheten til kommunene ble større, da det skulle bli lettere å benytte seg av nye styringsredskaper og teknikker, eksempelvis målstyring. Staten skulle utarbeide målsetningene, mens kommunenes oppgave er gjennomføringen av disse på lokalt plan (Bukve og Offerdal 2002, Christensen et.al 2007). Fimreite, Flo og Tranvik (2002) hevder at selv om kommunene fikk økt organisasjonsfrihet som følge av den nye kommuneloven, ble det politiske handlingsrommet langt mindre, eksempelvis med tanke på tilpasning av tjenester. De kan tolkes dit hen at den nye loven i større grad bidrar til at kommunene blir igangsettere av statens politikk, enn at den utvikler sin egen politikk (Fimreit, Flo og Tranvik 2002). Før kommuneloven kom var kommunene organisert ved 4-5 sektoretater, som hver hadde sitt politiske hovedutvalg. Denne organiseringen kalles gjerne hovedutvalgsmodellen. Sterke grenser mellom sektorene førte til at mange kommuner benyttet seg av mulighetene for omorganisering som den nye kommuneloven åpnet for (Bukve og Offerdal 2002). Selv om mange kommuner omorganiserte etter kommuneloven kom, gjorde de fleste dette innenfor den eksisterende strukturen, slik at de fleste kommunene i 2000 fremdeles hadde fagetater (Bukve og Offerdal 2002). 2.2 Tidligere organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen Arbeids- og velferdsforvaltningen kan historisk spores tilbake til slutten av 1800-tallet. Før Nav-reformen var arbeids- og velferdsforvaltningen organisert gjennom tre etater, 13

arbeidsmarkedsetaten, eller Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten 4. Aetat og trygdeetaten var offentlige ansvarsområder, mens sosialtjenesten var organisert under kommunene. Aetat hadde i 2002 omkring 3600 årsverk, og hadde som hovedoppgaver formidling og kvalifisering av arbeidssøkere, samt å forvalte attføringspenger til yrkeshemmede og dagpenger til arbeidsledige. Aetat hadde kontorer i omtrent 1\3 av kommunene, hvorav disse kommunene inneholdt omkring 80% av landets befolkning (St. meld.nr.14 (2002-2003)). Av disse tre etatene hadde trygdeetaten det bredeste ansvaret, den hadde 7400 årsverk i 2002, og hele befolkningen benytter seg av den i varierende grad i løpet av livet. Oppgavene til etaten innebar økonomiske ytelser som pensjon, barnetrygd og kontantstøtte for å nevne noen (St. meld.nr.14 (2002-2003)). Sosialtjenesten, den kommunale delen av arbeids- og velferdsforvaltningen, hadde 4700 årsverk i 2002. Dens oppgaver innebærer økonomisk sosialhjelp, rådgiving og hjelp til rusmisbrukere, hjemløse og tiltak for arbeidsløs ungdom. Det ble anslått at rundt halvparten av befolkningen mottok støtte fra minst en av disse etatene (St. meld.nr.14 (2002-2003)). Denne tredelingen av arbeids- og velferdsforvaltningen gjorde at enkelte brukere ble sendt frem og tilbake mellom de ulike etatene, og en av grunnene til reformen er at man dermed ville unngå dette. En felles dør til alle de tre etatene, kunne være en løsning på dette problemet. Andreassen og Fossestøl (2011) mener Nav-reformen må sees i forbindelse med tidligere forsøk på mer samordning innenfor dette området og at det lenge har vært et behov og en interesse for dette, både politisk og ute i etatene (Andreassen og Fossestøl 2011). 2.3 Prosessen frem mot reformen Det første initiativet til det som vi i dag kjenner som Nav, kom i slutten av 2001, da Stortinget gjennom behandlingen av statsbudsjettet ba regjeringen om å utrede en felles etat for trygdeetaten, Aetat og sosialtjenesten, som på den tiden var ansvarlig for arbeids- og velferdsforvaltningen (Christensen 2008, Fimreite 2008). Fimreite (2008) mener at, selv om dette ikke ble vektlagt av Stortinget, hadde vedtaket om utredning av en felles etat betydning for oppgavedelingen mellom staten og kommunen. Grunnen til dette, mener Fimreite (2008) er at en felles etat måtte bety at man fikk enten en kommunalisering av de statlige etatene (Atetat og trygdeetaten) eller en statliggjøring av sosialtjenesten, som var kommunenes ansvarsområde. Stortingsmelding 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og 4 Stortingsproposisjon nr. 46 (2004-2005) 14

sosialtjenesten, eller SATS-meldingen som den ofte omtales som, kan sies å være resultatet av denne anmodningen fra Stortinget, og ble fremsatt i desember 2002. SATS-meldingen foreslo at man skulle ta pensjonsdelen ut av trygdeetaten og at en egen forvaltningsenhet skulle opprettes for denne oppgaven. Videre skulle resten av trygdeetaten og Aetat sammenslås, i tillegg til at en felles førstelinje i kommunene ble foreslått, på den måten skulle den statlige etaten samarbeide med den kommunale sosialtjenesten. Meldingen nevnte også to enetatsløsninger, men begge disse ble forkastet og man landet på den løsningen som er beskrevet ovenfor (Christensen 2008, Fimreite 2008). Dette forslaget ble i Stortinget sendt tilbake til Regjeringen, da det i Sosialkomiteen ble nedstemt med 63 mot 39 stemmer, mye grunnet at den ikke foreslo en felles etat, noe Stortinget i utgangspunktet hadde bedt om (Christensen 2008). Regjeringen nedsatte etter at forslaget ble nedstemt i Stortinget et eksternt utvalg som skulle analysere arbeids- og velferdsforvaltningen og organiseringen av denne. Det såkalte Rattsøutvalget (ledet av professor Jørn Rattsø ved NTNU, derav navnet), skulle utarbeide en Norsk Offentlig Utredning (NOU 2004:13), som senere skulle sendes på høring (Christensen 2008). Rattsø-utvalget kom frem til fire forskjellige organisasjonsmodeller, en statlig arbeidslinje, en kommunal arbeidslinje, en statlig ènetatsmodell og en kommunemodell. Den statlige enhetslinjen, som var den modellen utvalget anbefalte, innebar totalt tre etater. En etat med oppgavene til Aetat, samt den del av trygdeetatens oppgaver knyttet til arbeid. En etat som hadde ansvaret for trygdeetatens resterende oppgaver, blant annet pensjon, barnetrygd og kontantstøtte. Den siste etaten innebar en videreførelse av et kommunalt ansvar for sosialtjenesten. Den kommunale arbeidslinjen innebar at kommunene tok hånd om alt bortsett fra trygd og pensjon. Den statlige ènetatsmodellen og den kommunale ènetatsmodellen innebar at alle oppgavene skulle samles i en etat, i den statlige modellen var staten ansvarlig og i den kommunale modellen var kommunen ansvarlig for denne nye etaten. Som tidligere nevnt gikk altså utvalget for den statlige arbeidslinjen (Christensen 2008, Fimreite 2008). Rattsø-utvalgets forslag til organisering var ikke ulikt det som opprinnelig ble fremmet i den nedstemte SATS-meldingen, og resultatet ble at regjeringen i Stortingsproposisjon 46 (2004-2005) gikk inn for løsningen med sammenslåing av de to statlige etatene til en etat, samt at kommunene beholdt ansvaret for sosialtjenestene. Forslaget innebar også felles førstelinjekontor i hver kommune, i form av et partnerskap mellom den statlige etaten og kommunene. Nå var også KS tatt med som samarbeidspartner (Christensen 2008). I neste avsnitt følger utfallet av denne prosessen, altså organiseringen av Nav. 15

2.4 Ny organisering Nav-reformen Nav-reformen innebærer en sammenslåing av de to statlige etatene til en etat, arbeids- og velferdsetaten. I tillegg til dette vil sosialtjenestene fra kommunen bli samlokalisert med den nye etaten. Kommunene og staten beholder ansvaret for sine tjenester, men disse blir nå altså levert samme sted. Fra kommunenes side skal det minimum tilbys økonomisk sosialhjelp ved Nav-kontoret (nav.no). Et av formålene med reformen er at disse tjenestene skal være lettere tilgjengelig for brukerne ved å lokaliseres samme sted. I tillegg kan staten og kommunen avtale å tilby flere kommunale tjenester ved de lokale kontorene (Ot. prop nr. 47 2005-2006). NAVinterim som var operativt fra juni 2006, var et midlertidig forvaltningsorgan som var sentral i etableringen av Nav. Dette innebar blant annet etablering av partnerskapet mellom staten og kommunen i de 25 pilotkommunene (Fimreite 2008). Videre ble Nav underlagt Arbeidsdepartementet og sentralt var Nav delt inn i Arbeids- og velferdsdirektoratet og Nav drift og utvikling (NDU), som kan beskrives som et direktorat i direktoratet (Fimreite 2008, Fimreite og Lægreid 2008b). Arbeids- og velferdsdirektoratet er ansvarlig for styring, ledelse og utvikling av Nav, og er dermed ansvarlig for oppnåelsen av mål og resultater, samt at de politiske føringer blir iverksatt. NDU leverte tjenester som blant annet IKT, lønn og regnskap, juridiske tjenester osv. Dette ble organisert som en såkalt bestiller-utfører-modell der direktoratet er bestiller og NDU utfører (Fimreite 2008). Dette er nå endret, og som man ser ut i fra organisasjonskartet på neste side er nå IKT og regnskap egne avdelinger og NDU er avviklet. Videre er Arbeids- og velferdsetaten, som utgjør den statlige delen av Nav 5, delt inn i to hovedlinjer, Nav fylke og Nav spesialenheter. Nav spesialenheter er ansvarlig for klager og anker, utenlandssaker og pensjonssaker for å nevne noen. Spesialenhetene er delt inn i 7 resultatområder og består totalt av 57 spesialenheter. Disse opererer som nasjonale enheter med regionale kontorer, og tar hånd om saker fra hele landet. Nav fylke har 19 fylkeskontor som ledes av en fylkesdirektør, og disse er ansvarlig for driften og etableringen av de lokale Nav-kontorene, i samarbeid med kommunene, samt forvaltnings- og spesialenheter i sitt område (nav.no). 5 http://www.nav.no/om+nav/om+nav/168932.cms 16

Figur 2.1 Organisasjonskart Nav 6 2.4.1 De lokale Nav-avtalene De lokale Nav-kontorene skal fungere som et likeverdig partnerskap mellom staten og kommunene, og for brukerne skal kontoret oppleves som én tjenesteleverandør. En lokal avtale skal beskrive hvilke tjenester kommunene skal tilby ved det lokale kontoret, der minimumskravet er økonomisk sosialhjelp. I tillegg skal de statlige tjenestene tilknyttet trygdeordningene og arbeidsmarkedstiltak og formidling tilbys ved det lokale Nav-kontoret. De lokale avtalene har sitt utgangspunkt i en rammeavtale på sentralt hold mellom kommunenes interesseorganisasjon, KS, og Arbeids- og inkluderingsdepartementet. I denne avtalen er minimumskravet om økonomisk sosialhjelp formulert (Nav.no, Fimreite 2008). 6 : http://www.nav.no/om+nav/nav/organisasjonskart 17

Ot. prop nr. 47 (2005-2006) gir rom for stor frihet for statsetaten og kommunene til organisering av tjenestene og til lokal tilpasning. Lover og forskrifter omkring organisatoriske bestemmelser ble satt til det de omtaler som et nødvendig minimum (Ot. prop nr. 47 2005-2006). Kommunene er lovpålagt å være med i partnerskapet, men kan selv velge hvor omfattende de vil gå inn (Alm Andreassen et.al 2007). Hver enkelt kommune skal altså ha sin egen avtale med staten, representert ved regionale Nav-kontor (Fimreite 2008: 17). Planleggingsprosessen til de lokale Nav-kontorene har involvert kommunenes rådmann, fylkesdirektøren i Nav har representert staten, samt at lederne for etatene som sammen integreres til et Nav-kontor har vært involvert i tillegg til andre aktører i kommune og stat som trygdesjef og sosialsjef (Andreassen og Fossestøl 2011). I den lokale avtalen blir blant annet ledelsesmodell og eventuelle kommunale tilleggstjenester spesifisert. Avtalen tar som tidligere nevnt utgangspunkt i rammeavtalen. I rammeavtalen anbefales det blant annet enhetlig ledelse og at staten og kommunen skal ha muligheter til å utføre oppgaver for hverandre, men dette er bare veiledende og ikke obligatoriske krav 7. Rammeavtalen har blitt utformet av staten og KS. KS, som tidligere gikk under navnet Kommunenes Sentralforbund, er kommunenes og fylkeskommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon og skal blant annet sikre kommunesektoren så gode rammebetingelser som mulig. KS fungerer som avtalepartner med de kommunalt ansattes arbeidstakerorganisasjoner, samt at de representerer medlemmene ovenfor staten og har blant annet fire årlige møter med regjeringen 8. Som tidligere nevnt er KS involvert i Nav-reformen i kraft av å være kommunenes forhandlingspartner med staten, blant annet gjennom rammeavtalen med Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Det presiseres i rammeavtalen at: Rammeavtalen skal, med utgangspunkt i Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen, danne grunnlag for samhandling mellom staten og kommunesektoren som likeverdige partnere (Rammeavtale mellom KS og Arbeids- og inkluderindsdepartementet). KS dannet altså grunnlaget, sammen med staten, for at forhandlingene og samarbeidet i Nav skulle være likeverdig mellom staten og kommunen. Alle kommunene i Norge har nå sitt eget Nav-kontor, i tillegg til at enkelte kommuner, avhengig av størrelse, har flere kontorer. Eksempelvis har Bergen 8 bydelskontorer. 7 Rammeavtale mellom KS og Arbeids- og inkluderingsdepartementet 8 http://www.ks.no/u/om-ks/administrativt/kort-om-ks/ 18

2.5 Oppsummering I dette kapittelet har det blitt redegjort for forholdet mellom staten og kommunen i Norge, gjennomgått den tidligere organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen, samt prosessen frem mot Nav-reformen og organiseringen av denne, med vekt på de lokale Nav-avtalene. Videre har KS, som avtalepartner for staten sentralt, vært nevnt. Fokuset til denne studien er på de lokale avtalene mellom staten og kommunen og deres utforming av det lokale Navkontoret, med tanke på hvilke løsninger som velges og hvorfor disse velges. Det har vært sagt at partnerskapet mellom staten og kommunen skal være likeverdig, og vi ser at historisk har forholdet mellom dem vært preget av både fokus på kommunalt selvstyre og kommunen som igangsetter av statlig politikk. En utfordring blir at to aktører fra forskjellige forvaltningsnivå inngår et samarbeid i form av et partnerskap som i utgangspunktet skal være likeverdig. 19

3.0 Teori I dette kapittelet vil jeg gjøre greie for det teoretiske rammeverket som skal brukes til beskrive og forklare empirien i oppgaven. Kapittelet inneholder beskrivende teorier og forklarende perspektiver. De beskrivende teoriene skal plassere studien i forhold til eksisterende litteratur og plasseringen av NAV-reformen i forhold til teoriene som presenteres. De beskrivende teoriene som blir brukt er governance, multi-level governance og partnerskap. De forklarende perspektivene oppgaven tar for seg, instrumentelt og institusjonelt, skal bidra til å forklare de funnene som kommer frem i forhold til oppgavens problemstilling. Roness (1997) nevner fire strategier man kan bruke for å velge teorier, avskjerming, utfylling, konkurrering og forening (Roness 1997). I mitt valg av forklarende teorier har jeg brukt konkurrering som strategi. Siktemålet med denne strategien er at man velger teorier på bakgrunn av vurderinger av forklaringskraften deres. Deretter settes det opp forventninger til hver av teoriene og analyserer empirien for å undersøke hvilke av disse som har størst forklaringskraft. Det vil være naturlig at man benytter seg av teorier som gir motsettende forventninger til empirien (Roness 1997: 103-105). De forkarende perspektivene som vil bli brukt i denne studien er et institusjonelt perspektiv, stiavhengighet og det instrumentelle perspektivet. 3.1 Governance Torfing (2007) illustrerer forskjellen mellom begrepene government og governance. Government innebærer de formelle statlige institusjonene, vanligvis delt inn i de lovgivende, utøvende og dømmende instanser, og som har monopol på bruk av tvangsmakt. Governance, derimot, beskriver han som mer eller mindre planlagte forsøk på å styre politikkområder gjennom interaksjon mellom ulike aktører, prosesser og institusjoner (Torfing 2007: 3). Pierre (2000) mener at governance-litteraturen er noe forvirrende i henhold til begrepet governance, og mener begrepet har en dobbel betydning. Governance handler på den ene siden om empiriske observasjoner av statens tilpasning til de ytre omgivelsene, spesielt da disse begynte å gjøre seg mer gjeldende i slutten av forrige århundre. På den andre siden handler governance, ifølge Pierre, om et konseptuelt, eller teoretisk, syn på koordineringen av sosiale systemer og da spesielt statens rolle i disse prosessene. (Pierre 2000). Den siste betydningen av governance kan deles inn i to kategorier, gammel og ny governance (Peters 2000). Gammel governance handler om hvordan staten styrer utfallet av politikken ved definering av 20

klare mål og måling av resultater. Ny governance omhandler et samarbeid mellom sentrale myndigheter og samfunnet for å oppnå gjensidig akseptable løsninger eller at samfunnet driver mer selvstyring. Til dette benyttes gjerne samarbeid mellom det statlige og det private gjennom formelle eller uformelle nettverk (Peters 2000, Pierre 2000) Rhodes (1996) definerer governance som selvorganiserte interorganisatoriske nettverk. Disse nettverkene er ifølge ham kjennetegnet ved at de involverte organisasjonene er avhengige av hverandre. Samtidig mener han at begrepet governance er bredere enn government(myndighet). Dette er fordi også ikkestatlige aktører favner inn under begrepet. (Rhodes 2000). Da Pierre (2000) snakker om statens tilpasning til de ytre omgivelsene og Rhodes (2000) om ikke-statlige aktører, får man inntrykk av at governance dreier seg om noe annet enn den tradisjonelle byråkratiske offentlige forvaltningen. Mye tyder heller på at det handler om statens tilpasning til nye krav om organisering som har trådt frem de seneste tiårene. Rhodes (2000) går gjennom syv forskjellige måter å se på governance på. Disse er governance som; corporate governance, New Public Management, good governance, international interdependence, a sosio-cybernetic system, the new political economy og networks (nettverk). Corporate governance kan sies å handle om å bringe tankeganger fra styring av private virksomheter og organisasjoner inn i offentlig sektor, med sikte på å skape en mer effektiv styring av den offentlige sektor. Governance som New Public Management innebærer en slags privatisering av offentlig sektor, ved f. eks innføring av mål- og resultatstyring, nærhet til kunder\brukere, legge offentlige tjenester ut på anbud, skape større valgmuligheter for forbrukerne osv. Dette kan innebære en endring av den måten man tradisjonelt har styrt det offentlige (Rhodes 2000). Good governance synes å beskrive en styring tuftet på demokrati og åpenhet, der staten har legitimitet og autoritet. Samtidig bygger den på en liberalistisk tankegang med fri konkurranse og marked, privatisering og en større bruk av ikke-offentlige organisasjoner, samt en mer effektiv offentlig forvaltning. Rhodes(2000) mener good governance forener new public management og tankeganger rundt liberalt demokrati. Governance som internasjonal interdependence handler om fremveksten av internasjonele organisasjoner og avtaler, som eksempelvis EU. Internasjonaliseringen hevdes dermed å begrense statens autonomi, slik at statens styringskapasitet blir svekket, selv om staten fremdeles er en avgjørende institusjon, og at den bidrar til et minimum av standarder i en verden med en stadig økning av 21

internasjonale nettverk. Rhodes (2000) trekker frem EU som et eksempel på at overstatlige organisasjoner er avhengig av hverandre for å levere en tjeneste. Governance som sosio-cybernetic system beskriver staten som en ikke lenger suveren autoritet. Det forekommer en gjensidig avhengighet mellom samfunnsaktører, politiske og administrative aktører under ulike politikkområder. Det innebærer nye former for handling og kontroll, samt en mer uklar grense mellom offentlig, privat og frivillig sektor. Det offentliges oppgave blir her å skape interaksjon mellom de ulike aktørene, fremme nye løsninger på problemer og levering av tjenester. Slike nye løsninger kan eksemplifiseres ved offentligprivate partnerskap og en større selvregulering. Tilnærmingen til governance som den nye politiske økonomien (new political economy) retter seg mot styringen av økonomien og interaksjonen mellom det sivile samfunnet, staten og markedet, spesielt ettersom disse grensene svekkes. Her ses governance på som de politiske og økonomiske prosessene som koordinerer de økonomiske aktørenes handlinger (Lindberg et.al 1991, sitert i Rhodes 2000). Governance som nettverk deler Rhodes (2000) inn i to innfallsvinkler, powerdependence(maktavhengighet) og rational choice. Maktavhengighet beskrives som at en økende kompleksitet i statens oppgaver fører til at interorganisatorisk samarbeid karakteriserer den offentlige tjenesteytingen. Organisasjoner er avhengig av andre organisasjoner i nettverket for å utveksle ressurser for dermed å oppnå effektivitet. Disse nettverkene kjennetegnes ved at de har en viss autonomi fra staten, ved at den ikke lenger har en suveren posisjon, men indirekte kan styre nettverkene. Rational choice tilnærmingen til dette sier at institusjoner baserer seg på regler som strukturerer mulighetene for rasjonelle aktører å oppnå sine preferanser (Rhodes 2000). Som jeg vil komme nærmere inn på i kapittel 3.1.2 plasseres samarbeidet mellom staten og kommunen i NAV som et partnerskap med nettverkskjennetegn. Dette passer sammen med det Rhodes (1996, sitert i Rhodes 2000) skriver om governance som nettverk der organisasjonene er avhengig av hverandre. Det Rhodes (2000) kaller power-dependence når det gjelder forståelsen av governance som nettverk, kan knyttes til NAV ved at staten og kommunen knyttes sammen for å utføre en kompleks offentlig oppgave. Dermed er de avhengig av hverandres ressurser for å utføre denne oppgaven etter hensikten. Jeg vil derfor argumentere for at samarbeidet mellom staten og kommunen i NAV kan plasseres innenfor governance-begrepet grunnet de likhetstrekk som er nevnt ovenfor. 22

3.1.1 Partnerskap Begrepet partnerskap brukes ofte for å beskrive samarbeidet mellom staten og kommunen i NAV-reformen. Det kan være vanskelig å finne en klar og enkel definisjon av begrepet partnerskap, men Powell og Glendinning (2002) mener at en minimumsdefinisjon bør innebære at minst to parter eller organisasjoner er involvert og som er avhengig av hverandre eller har felles interesser. De mener at et partnerskap også vil innebære et forhold som krever en viss tillit, likhet og gjensidighet mellom partene (Powell og Glendinning 2002). Videre påpekes det at partnerskap er karakterisert ved at, i hvert fall til en viss grad, autonome parter, med en grad av likeverd, samarbeider om utvikling og gjennomføring av eksempelvis et program, reform, tiltak eller lignende. Partnerskap kan innebære samarbeid mellom parter i ulike sektorer, for eksempel ved at alle parter i partnerskapet tilhører offentlig sektor, et samarbeid mellom stat og frivillige organisasjoner eller at det er et partnerskap der aktører i offentlig og privat sektor samarbeider (Powell og Glendinning 2002). Som nevnt ovenfor karakteriseres partnerskap ved at partene til en viss grad er autonome og likeverdige, noe som kan settes i sammenheng med at partnerskap kjennetegnes ved mangel på hierarki og sammenheng. Selv om partnerskap har en viss autonomi, står de likevel ansvarlige ovenfor staten, lokale myndigheter og klienter, brukere og velgere (Fimreite og Lægreid 2008a). Andre kjennetegn som nevnes i litteraturen er at et partnerskap har en viss varighet og stabilitet, i tillegg til at partene bidrar med ressurser i partnerskapet, både når det gjelder økonomiske og ikke-økonomiske ressurser slik som personell, kompetanse og lignende (Peters 1998a, i Andersen og Røiseland 2008). Fimreite og Lægreid (2008b) peker på at i tilfellet med NAV-reformen kommer også kommunenes interesseorganisasjon, KS, med i bildet. Dette fordi KS er statens avtalepartner i rammeavtalen mellom stat og kommune, en avtale som danner rammen for avtalene mellom den enkelte kommune og staten. Dermed mener de at I NAV supplerer dermed partnerskap med nettverkskjennetegn den klassiske byråkratiske organiseringen basert på avgrensede sektorer/etater med veldefinerte oppgaver og avklarte kompetanseoppgaver (Fimreite og Lægreid 2008b: 7-8). Sørensen og Torfing (2005) mener nettverk kjennetegnes av at relevante parter knyttes sammen. De er gjensidig avhengige av hverandres kunnskaper og ressurser og noen aktører kan ha større innflytelse enn andre. Videre mener de at aktørene påvirker hverandre gjennom forhandlinger som finner sted innenfor et institusjonalisert fellesskap i større eller mindre grad. Nettverket skal være selvregulerende og vil ikke fungere som et 23

hierarkisk system. I tillegg mener de at nettverket må være involvert i produksjonen av offentlig styring, for eksempel som utfører av et offentlig tiltak (Sørensen og Torfing 2005: 15-17). Powell og Glendinning (2002) poengterer at det historiske materialet omhandlende partnerskap har en tendens til å se på det som uproblematisk og at dersom partene definerer det som et partnerskap så er det et partnerskap, og at det i praksis gjerne ikke er sånn. Videre mener de partnerskap har blitt sett på som positivt, og at man har fokusert mest på de positive sidene og dermed undervurdert eller ignorert ulempene omkring partnerskap (Powell og Glendinning 2002). Ulike typer partnerskap kan identifiseres. Mörth og Sahlin-Andersson (2006, sitert i Fimreite og Lægreid 2008a) plasserer partnerskap langs to dimensjoner, graden av formalitet og grad av performance, hva partnerskapet presterer, eller i hvilken grad det oppfyller forventninger og lignende. Fimreite og Lægreid (2008a) bygger på dette synet på partnerskap med ytterligere to dimensjoner, graden av eventuelle private aktørers medvirkning og graden av frivillighet til å medvirke i partnerskapet. Disse kjennetegnene kan bidra til å skille ulike partnerskap fra hverandre ut i fra hvor de befinner seg langs de ulike dimensjonene. Dermed kan man si at selv om diverse samarbeid kan karakteriseres som partnerskap, kan de likevel ha svært ulik utforming, selv om de også vil ha diverse felles kjennetegn. Andersen og Røiseland (2008) kategoriserer partnerskap i tre ulike former. Byttebaserte partnerskap mener de følger en markedslogikk med det formål å oppnå gode resultater for partene involvert. De understreker at dette ikke dreier seg om kjøp og salg av varer og tjenester, men mer kompliserte bytter. Eksempler på dette er utbygging av infrastruktur, offentlige tjenester, transport og annet som krever formelle strukturer i partnerskapet, eller formelle avtaler eller kontrakter som regulerer dette. I disse tilfellene kan det private drifte tjenestene, mens staten i stor grad er ansvarlig for finansieringen. Koopterende partnerskap bygger på en offentlig styringslogikk og kan resultere i samarbeid mellom det offentlige og markedsaktører eller sivilsamfunnet for å styrke det offentliges grep rundt et politikkområde. De fremhever at denne typen partnerskap også kan dreie seg om kooptering over ulike forvaltningsnivå. Institusjonelle partnerskap bygger på en nettverkslogikk, og kjennetegnes ved gjensidig avhengighet mellom partene med få innslag av hierarki. Videre er denne typen utbredt der man har mange aktører og kompliserte problemer, og der det for å løse problemene krever samarbeid mellom forvaltningsnivåer og samarbeid med aktører fra markedet eller sivilsamfunnet, eventuelt begge (Andersen og Røiseland 2008: 18-20). 24

3.1.2 Governance og NAV Dersom vi setter alle de tidligere nevnte kjennetegnene til governance og spesielt begrepet partnerskap opp i mot NAV-reformen ser man at flere parter er involvert, staten, kommunen og kommunenes interesseorganisasjon KS. Videre ser vi at partene i reformen skal samarbeide for å gjennomføre en reform og at de dermed er avhengig av hverandre for å lykkes med dette. Dette er trekk av governance, spesielt det Rhodes (2000) omtaler som maktavhengighet. I dette tilfellet er det snakk om at to av partene er offentlige aktører, mens KS er en interesseorganisasjon som representerer offentlige aktører, i dette tilfellet alle landets kommuner. Ettersom kommunen og staten kan sies å ligge på ulike nivåer i forvaltningen, kan man spørre seg hva dette innebærer når det gjelder punktene om en viss grad av likeverd og autonomi. I forlengelsen av dette kan det være interessant å finne ut i kommunene ser på denne autonomien de i teorien har til å påvirke utformingen av de lokale NAV-avtalene. NAV-reformen skal vedvare over tid og begge partene bidrar med sine ressurser inn mot partnerskapet. Totalt sett kan man si at samarbeidet mellom staten og kommunen i dette tilfellet har enkelte klare trekk av å være et partnerskap. Partnerskapet mellom staten og kommunen i NAV vil i denne oppgaven ses på som et partnerskap med høy grad av formalitet, i og med at det er et lovpålagt partnerskap der man inngår individuelle avtaler med hvert enkelt lokalkontor. Videre ser vi at graden av frivillighet er liten, ettersom stortinget har lovpålagt kommunenes deltakelse i partnerskapet. Det samme gjelder graden av private aktørers medvirkning i partnerskapet. I partnerskapet mellom staten og kommunen i NAV kan man observere trekk fra det Andersen og Røiseland (2008) kaller koopterende partnerskap og institusjonelle(nettverk) partnerskap. Trekk fra koopterende partnerskap siden det i tilfelle med NAV er snakk om et samarbeid over ulike forvaltningsnivå. Trekk fra institusjonelle, eller nettverkspartnerskap, fordi staten og kommunen er gjensidig avhengige av hverandre for å gjennomføre reformen. Også i denne formen for partnerskap nevnes samarbeid over ulike forvaltningsnivå. Dersom man trekker dette sammen med Sørensen og Torfings (2005) beskrivelse av nettverk finner vi noen trekk av dette i NAV-partnerskapet. Dette gjelder den tidligere nevnte gjensidige avhengigheten og at staten og kommunene benytter og samordner hverandres ressurser og kunnskaper. I tillegg ser vi at forhandlinger har funnet sted, nærmere bestemt vedrørende utformingen av de lokale kontorene, samt rammeavtalen mellom staten og KS. Videre er partnerskapet involvert i produksjonen av en offentlig tjeneste. Partnerskapet i NAV bryter derimot 25