SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Alf Thode Skog Arkiv: 232 Arkivsaksnr.: 14/2151 Saksnr.: Utvalg Formannskapet Kommunestyret Møtedato EIENDOMSSKATT - BUNNFRADRAG I BOLIGER OG FRITIDSEIENDOMMER OG DIFFERENSIERTE SKATTESATSER AVHENGIG AV OM EIENDOMMEN ER TILKNYTTET DET OFFENTLIGE VANN- OG AVLØPSNETT Rådmannens forslag til vedtak Rakkestad kommunestyre innfører ikke «bunnfradrag» på bolig- og fritidseiendommer» i Rakkestad kommune. Rakkestad kommunestyre vurderer i budsjett og økonomiplanbehandlingen 2016 og 2016 2019 tiltaket «differensierte skattesatser avhengig av om eiendommer er tilkoplet det offentlige vann- og avløpsnett» - i den kommunale eiendomsskatteordningen. Vedlegg Ingen. Innledende Rakkestad kommunestyre innførte eiendomsskatt i hele kommunen fra 1.1.12. Den skulle etableres over en tre års periode slik at den altså nådde sitt tilnærmet maksimale nivå 1.1.14. Skattesatsene er i 2014 som følger: 2012 2013 2014 Bolig- og fritidseiendommer, 2 3,15 4,75 Næringseiendommer, 2 4 5,25 Promille. Eiendomsskatt utgjør pr. år (2012 2014): 2012 2013 2014
Næringseiendommer, 1 900 581 3 346 400 4 482 725 Bolig- og fritidseiendommer, 9 712 878 14 729 281 22 909 524 Sum, 11 613 459 18 075 681 27 392 249 Kroner. Eiendomsskatt utgjør 4,90 prosent av kommunens brutto driftsinntekter i 2014. I budsjett- og økonomiplanvedtaket 2014 og 2014 2017 etterspurte kommunestyret en utredning av: - Bunnfradrag på boliger og fritidseiendommer. - Differensierte skattesatser for eiendommer avhengig av tilknytning til offentlig vannog avløpsnett. Saken er administrativt utredet. Bunnfradrag Bunnfradrag ordningen «Bunnfradrag» er et fradrag som kan gjøres i «eiendomsskattetaksten» før beregning og utligning av «eiendomsskatten». Adgangen til å benytte «bunnfradrag» ble tatt inn i eiendomsskatteloven, 11, andre ledd, ved lov av 5. februar 1993 nr. 28. Det heter i lovteksten: «Kommunestyret kan fastsetje botnfradrag i eiendomsskatten for alle sjølvstendige bustaddeler i faste eigedomar som ikke vert nytta til næringsverksemd». Ordningen med «bunnfradrag» er altså begrenset til «bolig- og fritidseiendommer». I forarbeidene til lovendringen «Ot. prp. Nr. 12 (1992 1993)» heter det på side 4 følgende om formålet med «bunnfradrag»: «Departementet finner at de foreslåtte endringene vil gi kommunene større muligheter for å foreta mer individuelle tilpasninger av eiendomsskatten på bolig- og fritidseiendommer til forholdene i de enkelte kommunene. Gjennom endringene oppnås et mer fleksibelt system for utskriving av eiendomsskatt i kommunene, hvor blant annet ønsker om særskilte fordelingsprofiler bedre kan ivaretas». «Bunnfradrag» kan på visse forutsetninger være med på å dempe skattetrykket på enkelte eiendommer, og gi fordelingsvirkninger ved at det blir satt relativt sett høyere for bolig- og fritidseiendommer med høyere verdi enn de samme type eiendommer med en lavere verdi. Reglene for «bunnfradrag» bør for øvrig sees i sammenheng med eiendomsskatteloven 7, bokstav c som innebærer at eiendommer som «vert nytta til husvære» kan fritas for eiendomsskatt i opptil 20 år fra bygningen ble ferdig og eiendomsskattelovens 12, bokstav a, som åpner for at det settes en egen skattesats for bolig- og fritidseiendommer. Bunnfradrag vedtak
Ifølge eiendomsskatteloven 11, andre ledd, er det kommunestyret som bestemmer om kommunen skal bruke «bunnfradrag» i eiendomsskatteordningen. Denne myndighet kan ikke delegeres til andre organer. «Bunnfradrag» fastsettes for ett år om gangen. «Reduksjonsfaktor» er et annet redskap/begrep i eiendomsskatteordningen. Det innebærer at «eiendomskattetaksene» settes til en bestemt brøk av «eiendommenes omsetningsverdi». Finansdepartementet har uttalt brev av 06.04.01 at «reduksjonsfaktoren inngår som en del av taksen eller takstgrunnlaget». Den kan på denne måte neppe fjernes før ved den neste alminnelige takseringen. For Rakkestad kommune, er den neste ordinære takseringen i 2021. «Bunnfradrag» er noe helt annet enn «reduksjonsfaktor». Begrepene bør av den grunn ikke forveksles eller brukes om hverandre. Bunnfradrag størrelse «Bunnfradraget» er alltid et fast kronebeløp. Det er ikke satt noen nedre eller øvre grense for størrelse av «bunnfradrag». Hvis «bunnfradraget» er høyere enn «skattetaksten», skal «beregningsgrunnlaget for skatt» settes til null. I så fall blir ikke eiendomsskatt skrevet ut. «Bunnfradraget» er det samme for bolig- og fritidseiendommer. I 2010 utgjorde «bunnfradraget» i gjennomsnitt kr. 252 000 i landets kommuner. Det varierer mye fra kommune til kommune. Bunnfradrag objekter «Bunnfradrag» relaterer seg til selvstendige boenheter. Kommunen må av den grunn bestemme «hva som er en selvstendig boenhet». Boliger og fritidseiendommer Kommunene må bruke «bunnfradrag» slik at bolig- og eierformer» blir likebehandlet. Det gis til boenheter uavhengig av om det dreier seg om eneboliger, tomannsboliger eller leiligheter i borettslag, boligsameier eller eierseksjonssameier. Ifølge forarbeidene til bestemmelsen om «bunnfradrag», skal denne ordningen hvis den innføres for boliger også gjøres gjeldende på fritidseiendommer. Finansdepartementet mener at det kan være «administrativt vanskelig» å skille disse eiendomstypene fra hverandre. Boliger og fritidseiendommer tilkommer «bunnfradrag» selv om de ikke er i bruk. Næringseiendommer og tomtegrunn Rene næringseiendommer og tomtegrunn kan ikke gis «bunnfradrag». Kombinerte bygninger
Bygninger kan omfatte en næringsdel og en boligdel. I så fall gjelder «bunnfradraget» for boenheten(e). Utleieboliger I forarbeidene til lovbestemmelsen heter det at «det skal gis bunnfradrag uavhengig av hvem som har eiendomsretten til boligenheten. Det må derfor gis et bunnfradrag for hver boenhet også for utleieeiendommer». Utleide boliger og fritidseiendommer er altså berettiget til «bunnfradrag». Nedre grense for hva som kvalifiserer som boenhet retningslinjer Fra tid til annen vil det oppstå tvil om et bygningsareal som brukes til bolig- eller fritidsformål, er en boenhet i egentlig forstand og kvalifiserer for «bunnfradrag». Det bør avgjøres ved skjønn idet de ulike saker er så vidt individuelle og lite sammenlignbare at det knapt lar seg gjøre å stille opp noe fungerende, allmenngyldig regelverk for behandling av dem. Eiendommer med flere bygninger med selvstendige boenheter En eiendom kan omfatte flere bygningsenheter med selvstendige boenheter. I slike tilfelle oppstår spørsmål om fordeling av «bunnfradragene». KS Eiendomsskatteforum mener at det mest korrekte i slike tilfelle, er å summere takstverdien for samtlige bygningsenheter som tjener boligfunksjoner på eiendommen og deretter gi «bunnfradrag» ut fra antall selvstendige boenheter på den. Også bygningsenheter som ikke dekker direkte boligformål for eksempel frittliggende garasjer for boligene inngår i takstgrunnlaget. På denne måten oppnår en bygning med selvstendig boenhet fullt «bunnfradrag» - selv om den isolert sett har lavere verdi. Dette bidrar til likebehandling av boligeiendommer med flere boenheter uavhengig av hvordan boligverdien fordeler seg på boenhetene. Modellen er enkel å administrere fordi det ikke er nødvendig å fordele tomteverdi på de enkelte bygningsenhetene. «Bunnfradrag» tildeles bare bygg som dekker «boligfunksjoner». Takstverdi av næringsdel av kombinerte bygninger, inngår som nevnt ikke i grunnlaget for «bunnfradrag». Administrative momenter Kommunene anvender gjerne «matrikkelen» til å hente inn opplysninger om antall boenheter når «bunnfradrag» tenkes etablert som en del av eiendomsskatteordningen. «Matrikkelen» er et landsomfattende eiendomsregister som omfatter store mengder informasjon om enkelteiendommer. Det dreier seg om blant annet grunneiendom, adresse og bygninger registreringer som er utført helt tilbake til 1980 tallet. Nøyaktighetsgrad i materialet varierer mye fra kommune til kommune. Rakkestad kommune brukte store ressurser på ajourføring og kvalitetssikring av «matrikkelen» i forbindelse med at eiendomsskatt ble innført i 2012. Det er fremdeles ikke
noe «fullkomment register», men likevel en god basis for å fastsette antall boenheter i sammenheng med innføring av «bunnfradrag» i Rakkestad kommune. Skattesatser Det gjelder enkelte særregler for skattesatser for kommuner som har innført «bunnfradrag». Skattesatsen er to promille i det året som eiendomsskatt blir etablert, og deretter kan den økes med inntil to promille pr. år inntil at maksimalnivået på sju promille er nådd. Kommuner kan gjennom en» særregel» (eiendomsskatteloven 13, første ledd, fjerde punktum) øke eiendomsskatten med tre promille den første gang som «bunnfradrag» blir etablert. Det har en sammenheng med eiendomsskattelovens 12, bokstav a, som gir adgang til å fastsette forskjellige skattesatser for henholdsvis bolig- og fritidseiendommer og andre eiendommer. Ifølge eiendomsskattelovens 13, første ledd, sjette punktum, kan skattesatsen ikke «aukast same år som botnfrådrag fell bort». Hensikten er å hindre «en dobbelt skatteeffekt» som en konsekvens av at skattesatsen blir satt opp og «bunnfradraget» blir tatt bort. Bolig- og fritidseiendommene i Rakkestad kommune I Rakkestad kommune er det i øyeblikket 2 954 eiendommer registrert i eiendomsskatteregisteret. De fordeler seg følger på enheter verdi mer enn og mindre enn kr. 250 000 som følger: Eiendommer verdt mer enn kr. 250 000 Antall Rene boligeiendommer, 2 138 Landbruk, 547 Fritidseiendommer, 180 Sum, 2 865 Eiendommer verdt mindre enn kr. 250 000 Rene boligeiendommer, 24 Landbruk, 15 Fritidseiendommer, 50 Sum, 89 Totalt antall eiendommer, 2 954 Rådmannen har nedenfor kategorisert bolig- og fritidseiendommene i kommunen i fem grupper som viser at størstedelen av boligeiendommene 1 422 enheter har en utlignet
eiendomsskatt i intervallet kr. 6 000 kr. 10 000 pr. år (4,75promille). For øvrig er fordelingen slik: Beløp (tusen kroner), 0 1 000 1 000 4 000 4 000 6 000 6 000 10 000 10 000 og mer Boligeiendommer, 20 132 420 1 180 386 Landbruk (bolig), 6 77 118 242 119 Fritidseiendommer, 32 190 6 0 1 Sum, 58 399 544 1 422 506 Totalt 29 eiendommer har utlignet skatt under kr. 50 i 2014 og betaler derfor ikke eiendomsskatt. Differensierte skattesatser avhengig av om eiendom er tilknyttet det offentlige vann- og avløpsnettet Rådmannen oppfatter at spørsmålsstillingen går ut på om det er anledning til å ha ulik skattesats for bolig- og fritidseiendommer, næringseiendommer og andre eiendommer (verk og bruk) kombinert med en lavere skattesats for de samme eiendommene utenfor tettbygde strøk. Eiendomsskattelovens 12 d regulerer denne problemstillingen idet det i denne bestemmelsen heter at det kan fastsettes forskjellige skattesatser for «avgrensa område som nemnde i 3». Formålet med denne ordningen er jf. Ot. Prp. 44 (1975-1976) hvor Finansdepartementet uttaler: «I einskilde kommuner kan det vera teneleg å ha ulike satsar for eigedomsskatten. Dette har sammenheng med at visse område der det er grunnlag for å likna ut eigedomsskatt, kan ha klårt mindre bypreg enn andre område. Og det kan verka urimeleg å tyngja eigedomane i område som er mindre utbygde, med eigedomsskatt etter like høge satsar som i område med meir bypreg. Kommunestyret bør i slike høve kunne fastsetja særskilt skattesats for kvart einskilt område». I praksis fastsetter kommunestyret en «generell skattesats som deretter blir redusert (til et lavere nivå) for områdene som er mindre utbygd. Alle eiendommer innenfor slike områder har den samme skattesats dog slik at det (eiendomsskattelovens 12 a) kan anvendes en egen skattesats for bolig- og fritidseiendommer. Å definere «eiendommer som ikke er tilkoplet offentlig vann- og avløpsnett» som et eget «område for eiendomsskatt» er et relativt omfattende prosjekt. En slik ordning kan tidligst tre i kraft fra 1.1.16. Den må for det første forberedes «forvaltningsmessig», og det er deretter et regnestykke å «sette sammen eiendomsskatteordningen totalt» slik at inntektsnivået for kommunen blir opprettholdt. Eiendomsskatt utgjør ca. 4,9 prosent av kommunens inntekter i 2014. Den er som sådan en meget viktig inntektskilde.
Økonomi Rakkestad kommune reduserer «beregningsgrunnlaget for eiendomsskatt» og «skatteinntektene av eiendomsskatt» dersom den etablerer «bunnfradrag» for boliger og fritidseiendommer på et eller annet tidspunkt. Et «bunnfradrag» på kr. 250 000 medfører et inntektsbortfall på ganske nøyaktig kr. 3 500 000 p.a. Det eliminerer i så fall den realvekst i inntektene gjennom inntektssystemet som Rakkestad kommune kan regne med fra et år og til neste. Hvis nivået på eiendomsskatteinntektene av forskjellige grunner bør eller må opprettholdes, er den eneste måte å kompensere for «bunnfradrag» på å heve skattesatsene. Det har fordelingsmessige virkninger. Kostbare eiendommer ilignes mer skatt for å finansiere «en skattelettelse» på billigere eiendommer. Et bunnfradrag på kr. 250 000, innebærer en skattereduksjon på kr. 1 187 pr. eiendom. Rådmannens vurderinger Rakkestad kommunes grunnlag for å skrive ut skatter på bolig-, fritids- og næringseiendommer er takster fastsatt av «sakkyndig nemnd» og «sakkyndig ankenemnd». Selve takseringsmodellen er «sjablongmessig utformet» slik at fakta om og vurderinger av eiendommen korrigert for ulike fradragsfaktorer (byggenes alder, standard, tilstand, beliggenhet, type eiendom m.m.) til slutt gir skattegrunnlaget for skatteobjektet. I samsvar med eiendomsskattelovens 8 A 2 (1), har nemndene besluttet takster opp mot en forsiktig men likevel sannsynlig «omsetningsverdi» på takseringstidspunktet (1.1.12). Takseringsmodellen medfører at den «eldre» og «utidsmessige» boligmassen oppnår høye fradrag, mens de «nyere» og «nyoppførte» bygninger er gitt et lite eller ikke noe fradrag. Av den grunn er «skattegrunnlaget» og «skattetrykket» høyere i Prestegårdsskogen, Bekkevold og Ravineveien Boligområder (m.fl.) enn i Kapellan, Prestegårds og deler av Kirkengfeltet (m.fl.). Effekten av bunnfradrag, er med andre ord allerede hentet gjennom takseringsmetoden (sjablong taksering og fradragsfaktorer). Skattenivået kan på denne måte fullt ut reguleres via skattesatsen. «Bunnfradrag» på toppen av takseringsmetoden, kan lett resultere i «dobbelt fordelingsmessig uttelling» i enkelte tilfelle. Eiendomsskatt er en «objektskatt». Det er eiendommen som beskattes. Et «bunnfradrag» genererer i seg selv ingen sosial profil. Det kan i enkelttilfelle like gjerne ha motsatt effekt. «Sakkyndig nemnd» og «sakkyndig ankenemnd» vurderte også «bunnfradrag» som et av elementene i eiendomsskatteordningen, men kom i likhet med rådmannen fram til at «takseringsmetode» og «fradragsfaktorer» fullt ut ivaretok «de fordelingsmessige hensyn» i sakskomplekset. Tankebanen er den samme som det er redegjort for tidligere i dette avsnittet.
Hvis «bunnfradrag» er aktuelt å etablere på et tidspunkt, er det en relativt ressurskrevende prosess. Rakkestad kommune må vedta retningslinjer for hva som er en selvstendig boenhet, og matrikkelen må ajourføres/korrigeres etter nye data om disse boenhetene. Det er et ganske omfattende arbeid. Boenheter som tidligere ikke er registrert, må søke om bruksendring og gjennomgå saksbehandling etter plan- og bygningsloven før de godkjennes. I siste instans kan det også resultere i merarbeid for byggesaksenhet i form av ulovlighetsoppfølgning av tiltak. Rådmannen ser på det som svært vanskelig å vurdere effekt av «bunnfradrag» - uavhengig av andre virkemidler som korreksjon av skattesats, adgang til å gi tidsbegrenset fritak for nyoppførte boliger og differensiert skattesats for bolig- og fritidseiendommer og andre eiendommer. «Bunnfradrag» var vanligere å bruke tidligere da det pålagt med samme skattesats for bolig- og fritidseiendommer og næringseiendommer. Det ble anvendt til å lette skattetrykket på bolig- og fritidseiendommer. Effekten som «bunnfradrag» gir, er som allerede nevnt hentet ut via «den takseringsmetode» som blir benyttet i eiendomsskatteordningen. Et «bunnfradrag» på toppen av den, kan resultere i «dobbelt fordelingsmessig uttelling» for enkelte eiendommer. Det kan ikke være hensikten. «Bunnfradrag» krever dessuten god oversikt og kontroll over alle godkjente boenheter i kommunen. Det er meget arbeids- og ressurskrevende og risikoen for feil ved utskrivning av eiendomsskatt øker betydelig. I sum innebærer dette at «bunnfradrag» ikke bør etableres i eiendomsskatteordningen i Rakkestad kommune. Hvis det politiske nivået likevel beslutter tiltaket, kan det som følge av forberedelser og dokumentasjon først gjennomføres fra 2016. Om «differensierte skattesatser for eiendom som ikke er tilkoplet offentlig vann- og avløpsnett», vises til eget avsnitt ovenfor.