2, FYLKESMANNEN I SØR-TRØNDELAG Tilsynsrapport 1 Malvik kommune og Sveberg skole Tema: Tidlig innsats på 1. 4. trinn
3 Forord Tema for dette tilsynet, tidlig innsats, reguleres i opplæringsloven 1-3 andre ledd. Bestemmelsens første ledd medfører en generell plikt for kommuner og skoler til å sørge for en tilpasset opplæring på alle trinn. Bestemmelsens andre ledd innebærer at tilpasningen særlig skal rettes mot elever med svake ferdigheter i regning og lesing på 1. 4. årstrinn. Fylkesmannen er innforstått med at skoleeier kan utvise et stort forvaltningsmessig skjønn i arbeidet med å oppfylle de forpliktelsene som tilligger bestemmelsen om tidlig innsats. Tilsyn alene kan derfor ikke sikre alle elever en skolehverdag med best mulig innlæring av grunnleggende ferdigheter i lesing og regning. Fylkesmannen er likevel av den oppfatning, at tidlig innsats på disse områdene er så vesentlig for å sikre en god skole, at vi ønsker at også tilsyn kan være med å realisere intensjonene bak bestemmelsen. Den gode lærer og det gode personale har større kompetanse enn sine elever, men like viktig er det at læreren/personalet vet hvor elevene står faglig sett. Tilsyn med tidlig innsats er ett virkemiddel som kan bidra til at alle elever mestrer skole og fritid.
4 Kapittel 1 Kommunens ansvar Selv om opplæringsloven legger ansvaret på skoleledelsen og det pedagogiske personalet når det gjelder den daglige gjennomføringen av bestemmelsen om tidlig innsats, er det likevel skoleeier som har det overordnede ansvaret. Dette ansvaret er hjemlet i opplæringsloven 13-10. Skoleeier blir her gitt en plikt til å ha et forsvarlig system for å sikre at lovkrav blir fulgt opp. Det er dermed kommunen som må sikre at skolene tilbyr de tjenestene og aktivitetene som beskrives i loven. Skoleeier er derfor adressat for eventuelle pålegg om endring. Dette tilsynet har ikke hovedsakelig vært rettet mot kommunens system for å kontrollere om bestemmelsen på området blir oppfylt. Fokus har vært rettet mot det arbeid som gjøres på skolen. Kommunen skal imidlertid som en del av o føl in en etter tils et vurdere sine rutiner med bak runn i de konklus'oner F Ikesmannen har Sort. Avgrensing av tilsynet Tilsynsrapporten gir ikke en vurdering av skolen som helhet. Tilsynet avgrenser seg til å vurdere regeletterlevelsen knyttet til opplæringsloven 1-3, andre ledd.
5 Kapittel 2 Rettslig grunnlag for tilsynet Etter opplæringsloven 14-1 gis fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med offentlige skoler. Kommuneloven har utfyllende bestemmelser om dette i kapittel 10A, jf. 60c. Tilsynsmyndigheten skal i denne sammenheng ha tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon. Gangen i tilsynet o Varsel om tilsyn, der kommunen og skolen pålegges å sende inn redegjørelse og dokumentasjon, datert medio apri12012 o Vi har mottatt dokumentasjon og utredning fra kommunen og skolen 9. mai 2012 o Åpningsmøte og intervju i skolens lokaler 24. mai 2012 o Varsel om vedtak og foreløpig rapport, datert medio mai 2012 o Frist for tilbakemelding på varsel om vedtak og foreløpig rapport, 10. september 2012 o Skolens og kommunens svar på foreløpig tilsynsrapport datert 6. september 2012
6 Kapittel 3 - Skoleeiers plikter i arbeidet med tidlig innsats Rettslige krav Kommunen skal, etter opplæringsloven 13-10 andre ledd, etablere et forsvarlig system som sikrer at alle krav i opplæringsloven blir oppfylt. I forarbeidene til bestemmelsen legges følgende føringer for skoleeiers system: Systemet skal være egnet til å avdekke forhold som er i strid med lov og forskrift. Dette forutsetter jevnlig resultatoppfølging og vurdering av om lovverket etterleves. Systemet skal sikre at det blir satt i verk hensiktsmessige tiltak for å gjenopprette lovlig tilstand dersom lovbrudd avdekkes. Skoleeierne står fritt til å utforme system som er tilpasset lokale forhold. Skoleeier skal ha et system som sikrer at det utvikles rutiner på skolene; rutiner som videre sikrer at skolens plikt til å arbeide med tidlig innsats på 1. 4. årstrinn blir ivaretatt. Skoleeier skal i tillegg ha rutiner for å innhente informasjon/dokumentasjon slik at skoleeier kan vurdere skolenes arbeid med tidlig innsats, samt ha rutiner for å følge opp eventuelt mangelfullt arbeid med tidlig innsats på skolene Dokumentasjon og vurdering Malvik kommune gir skolen(e) midler gjennom et rammetilskudd, til arbeidet med forsterket opplæring på 1. 4. trinn. Kommunen gir imidlertid ingen eksplisitte føringer med hensyn til bruken av disse midlene. Sveberg skole bruker midlene til en generell styrking av lærer- /voksentettheten på 1. 4. trinn. Intervju avdekker at det er få reelle muligheter til å få ekstra midler fra kommunen hvis skolen skulle ønske det. Malvik kommune har utarbeidet felles retningslinjer for gjennomføring og oppfølging av obligatoriske kartleggingsprøver i lesing og regning. Retningslinjene, som skal være felles for alle skolene i kommunen, er en del av skoleeiers kvalitetsvurderingssystem. Retningslinjene har vært forpliktende for alle skoler med barnetrinn fra 1. april 2008. Ett av de forpliktende tiltakene i felles retningslinjer er rapportering av resultat fra kartleggingsprøver til skoleeier. Det er videre lagt føringer som skal sikre at skolen analyser resultatene i samarbeid med skoleeier. Intervju og dokumentasjon viser at skolens resultat fra kartleggingsprøver/behov for særlig innsats ikke blir rapportert i henhold til intensjonene selv om dette er rutinemessig beskrevet. Gjennom intervju kommer det fram at kommunen ikke etterspør slike data. Kommunen har videre utarbeidet felles retningslinjer for arbeidet med overgang fra barnehage til skole. Sveberg skole har, med utgangspunkt i nevnte retningslinjer, utarbeidet en forpliktende årsplan som beskriver samarbeidet mellom tilliggende barnehager og skolen. Fylkesmannens konklusjon Malvik kommune hadde flere systemelementer for arbeidet med tidlig innsats på 1. 4. trinn, slik plikten er beskrevet i opplæringsloven 1-3, andre ledd. Systemet manglet likevel elementer som kunne sikre at nødvendig informasjon tilflyter skoleeier fra skolene. Systemet var derfor ikke egnet til å avdekke forhold som er i strid med bestemmelsen, og heller ikke egnet til å sikre at skolene satte inn adekvate tiltak dersom det var nødvendig.
Kommunen har i ettertid gjort rede for tiltak som er iverksatt, og som skal iverksettes, for å sikre at skolenes praksis imøtekommer kravene i opplæringsloven 1-3, andre ledd. Fylkesmannen finner tiltakene tilforlatelige, og konkluderer med at de nye rutinene bidrar til å sikre et godt arbeid med tidlig innsats ved skolene i Malvik. 7
8 Kapittel 4 - Skolens plikter i arbeidet med tidlig innsats Rettslige krav - Skolens arbeid med kartlegging av elevresultater Skolen må ha rutiner som sikrer at elever med svake ferdigheter i lesing og regning blir identifisert. Rutinene må sikre identifisering av elever med svake ferdigheter på 1. 4. trinn. Skolen må ha klare ansvarsforhold knyttet til rutinene. Dokumentasjon og vurdering Skolen gjennomfører de forskriftsmessige kartleggingsprøvene i lesing og regning på barnetrinnet. Ledelsen ved skolen sikrer denne gjennomføringen. I tillegg gjennomfører skolen de valgfrie kartleggingsprøvene i regning på 1. og 3. trinn. Spesialpedagogisk koordinator sikrer denne gjennomføringen. Intervju avdekket dermed at skolen pålegger kontaktlærerne å gjennomføre sentralt gitte kartleggingsprøver som ikke er forskriftsfestet. Skolen har m.a.o. etablert rutiner som kan sikre gjennomføring av både de forskriftsfestede og de frivillige kartleggingsprøvene. I tillegg til de nasjonalt initierte kartleggingsprøvene gjennomføres det ulike kartleggingsprøver på 1. - 4. trinn relatert til ferdigheter i lesing og regning (Carlsten, ordkjedetest. "Alle teller", M-prøver med mer). Denne praksisen er beskrevet i skolens rutiner, men ansvar for gjennomføring og etterarbeid er ikke synliggjort. Intervju avdekker at dette oppfattes som trinnets ansvar. På 1. trinn gjennomføres det alfabet-/bokstavtest. Denne gjennomføres tidlig i første semester. Initiativet til disse testene kommer fra lærer på trinnet. Testene er ikke omtalt i skolens årshjul eller i andre dokumenter. Gjennom intervju kommer det fram at veiledet lesing nyttes på alle trinn for å kartlegge elever med svake ferdigheter. Når nye elever møter på skolen for innskriving, har skolen som mål å avklare om elever har særlige behov som må imøtekommes. Skolens rektor og spesialpedagogiske rådgiver deltar på innskrivingen og møter her barnehageledelsen og leder for 5-årsgruppa. Intervju avdekker at disse rutinene først og fremst brukes for å avdekke elever med behov for spesialundervisning. Skolen har overføringsmøter mellom trinn/lærer som overtar elevgruppen. Denne praksisen er imidlertid ikke rutinebeskrevet. Skolen/kommunen har en mal for vedtak om fritak fra plikten til å gjennomføre kartleggingsprøver. Gjennom intervju kommer det fram at det er uklart hvilke typer elever som eventuelt ikke skal gjennomføre kartleggingsprøvene. Skolen gir ingen fritak for kartleggingsprøvene. Fylkesmannens konklusjon Skolen har rutiner knyttet til arbeidet med å identifisere elever med svake ferdigheter i lesing på alle trinn fra 1. 4. Skolen har relativt klare ansvarsforhold knyttet til denne kartleggingen. Skolen har rutiner knyttet til arbeidet med å identifisere elever med svake ferdigheter i regning fra 2. 4. trinn. Skolen har relativt klare ansvarsforhold knyttet til denne kartleggingen.
9 Rettslige krav - Skolens arbeid med analyse av kartlagte resultater Skolen må ha rutiner som sikrer at resultater fra kartlegginger blir vurdert. Det skal ikke fattes enkeltvedtak etter denne bestemmelsen. Rutinene må likevel sikre at det konkluderes med om det er behov for særlige tiltak knyttet til elever som er identifisert med svake ferdigheter i lesing og regning. Hvor svake ferdighetene må være for å utløse handlingsplikten må avgjøres ut fra en skjønnsmessig vurdering, men det forutsettes at skolens personale har diskutert og kommet fram til en felles forståelse av dette. Terskelen for å sette i verk tiltak etter denne bestemmelsen skal ikke være høg. Skolen må ha klare ansvarsforhold knyttet til rutinene. Dokumentasjon og vurdering Skolen har delvis diskutert resultatene, men det synes ikke å være enighet om hvor svake ferdighetene må være for å utløse skolens plikt i henhold til bestemmelsen. Intervju avdekket at lærerne legger til grunn de bekymringsgrenser som framkommer i veiledningen til de forskriftsfestede kartleggingsprøvene. De ulike trinn rapporterer til skolens ledelse antall elever som scorer under bekymringsgrensen på kartleggingsprøver. Skolen har rutiner som sikrer at kartleggingsprøver gjennomgås, men rutinene sikrer i mindre grad en inngående analyse. Resultat fra kartleggingsprøver blir diskutert på det trinn hvor de gjennomføres. Inspektør har ansvaret for at analyse/diskusjon foretas. Dette ble rutinebeskrevet i forbindelse med tilsynsbesøket. Prøveresultatene er ikke diskutert i fora der alle trinn er representert. Skolen har fellesmøte hver uke der alle lærere ved skolen møtes. Intervju avdekket at møtet i liten grad brukes til å utveksle informasjon mellom trinn når det gjelder elevprestasjoner i lesing og regning. Skolen har felles metodikk for begynneropplæringen i lesing (veiledet lesing). Det finnes ingen felles tilnærming for regneopplæringen. Valg av tilnærming/metode i regneopplæringen er helt opp til den enkelte lærer/det enkelte team å avgjøre. Med bakgrunn i kartleggingsprøver, og andre tester, identifiserer lærerne på de enkelte trinn elever som scorer under bekymringsgrensen, og det vurderes tiltak for disse elevene. Hvis det er behov for tiltak av mer omfattende karakter har skolen imidlertid få reelle muligheter til å få ekstra ressurser fra skoleeier. Omfattende tiltak fordrer derfor omdisponering av tilgjengelige ressurser på skolen. Slike grep avgjøres av det enkelte trinn i samarbeid med skolens ledelse. De fleste kartleggingsprøvene avholdes sent i skoleåret. Skolen har ikke rutiner som sikrer at elevresultatene/konklusjonene blir gjort kjent for lærerne som har ansvar for de samme elevene det påfølgende skoleåret. Lærere som ønsker resultater fra kartleggingsprøver gjort på andre trinn/av andre lærere, må be om slik informasjon. Skolen har likevel en politikk der lærerne, så langt som mulig, følger elevene gjennom hele barneskolen. Resultater fra de nasjonale prøvene på 5. trinn er, i seg selv, ål indikator på arbeidet i småskolen. Skolen har ingen rutiner som sikrer at resultater fra kartleggingsprøvene blir sammenholdt med resultater fra de nasjonale prøvene i regning og lesing. Resultater fra de nasjonale prøvene har blitt presentert for lærerne på 1. 4. trinn, men resultater er ikke drøftet innad i lærergruppen og har ikke resultert i tiltak.
10 Fylkesmannens konklusjon Skolen har rutiner knyttet til arbeidet med å analysere resultater fra kartlegginger av elevenes ferdigheter i lesing og regning. Skolen hadde likevel ingen rutiner som sikret at det konkluderes med om det er behov for særlige tiltak knyttet til elever som er identifiserte med svake ferdigheter i lesing og regning. Skolen har relativt klare ansvarsforhold knyttet til analyse av kartleggingsresultater. Skolen har i ettertid gjort rede for de tiltak som er iverksatt for å sikre at praksis imøtekommer kravene i opplæringsloven 1-3, andre ledd. Fylkesmannen finner tiltakene tilforlatelige, og konkluderer med at de nye rutinene bidrar til å sikre at resultater fra kartlegginger blir analysert. Skolen har også etablert tydeligere ansvarsforhold knyttet til rutinene.
11 Rettslige krav - Skolens arbeid med 'ennomforin av tiltak Skolen må ha rutiner som sikrer at det iverksettes målrettede tiltak for å bedre ferdighetene i lesing og regning. Skolen må sikre at tiltak som settes inn knyttes til enkeltelever med svake ferdigheter i lesing og regning. En generell styrking knyttet til plikten er viktig, men ikke nok til å fylle bestemmelsen om tidlig innsats. Dersom ekstra lærerressurser settes inn, eller ved omdisponering av eksisterende ressurser, må skolen vurdere om det er behov for lærere med særlig kompetanse innen lese- og regneopplæring. Skolen må ha klare ansvarsforhold knyttet til rutinene. Dokumentasjon og vurdering Som nevnt bruker Sveberg skole de midlene fra skoleeier til en generell styrking av lærer- /voksentettheten på 1. 4. trinn. Av andre generelle tiltak har skolen det prinsipp at alle lærere underviser i de fagene og på det trinn der de har best kompetanse. Intervju avdekket at formalkompetansen til lærerne på alle trinn er varierende m.h.t en slik målsetting. Skolen benytter også lesestrategier i andre fag enn norskfaget. Dette for å sikre en best mulig opplæring. Disse tiltakene er ikke rutinebeskrevet. Skolen legger videre til rette for frivillig bruk av leksehjelp i tråd med forskriften 1A-1. Sveberg skole har fokus på leseforståelse. Det vil si at skolen ønsker å arbeide med strategier for hvordan elevene forholder seg til tekst før, under og etter lesing. Lærerne ved skolen har fått kompetanseutvikling for å legge til rette for gode lesestrategier. Intervju avdekket at skolen ikke har like mye oppmerksomhet på regneopplæringen. Skolen har likevel en person som skal ha særlig fokus på matematikkopplæringen ved skolen. I intervju kommer det fram at denne personen først og fremst retter sin oppmerksomhet mot de som trenger ekstra utfordringer i matematikkopplæringen. Tidligere var intensive lesekurs en mulighet for tiltak for elever med svake ferdigheter. Slike tiltak har i liten grad blitt brukt etter innføring av Veiledet lesing som felles metode på skolen. I disse dager evalueres Veiledet lesing som skolens metodikk. Intervju avdekker at det finnes trinn som tar ut enkeltelever til intensive kurs både i lesing og regning. Sveberg skole har innført lese- og regnekvart for å øke bedre innlæringen av lese- og regneferdigheter. Dette medfører at elevene skal lese og regne en halvtime hver dag; i tillegg til den ordinære opplæringen. På bakgrunn av enkle lesetester deles elevene inn i nivågrupper. På den måten ønsker skolen å tilpasse opplæringen for den enkelte på en best mulig måte. Fylkesmannens konklusjon Skolen hadde mangelfulle rutiner i arbeidet med å sikre målrettede tiltak knyttet til elever med svake ferdigheter i lesing og regning. Skolen hadde ikke klare ansvarsforhold knyttet til alle tiltak som ble rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning. Skolen har i ettertid gjort rede for de tiltak som er iverksatt for å sikre at praksis imøtekommer kravene i opplæringsloven 1-3, andre ledd. Fylkesmannen finner tiltakene tilforlatelige, og konkluderer med at de nye rutinene bidrar til å sikre at det iverksettes målrettede tiltak knyttet til enkeltelever med svake ferdigheter i lesing og regning. Skolen har også etablert ansvarsforhold knyttet til rutinene.
12 Rettslige krav - Skolens arbeid med evaluering av iverksatte tiltak Skolen må ha rutiner som sikrer at effekten av iverksatte tiltak blir vurdert. Skolen må ha klare ansvarsforhold knyttet til rutinene. Dokumentasjon og vurdering Skolen har få rutiner som sikrer at iverksatte tiltak knyttet til enkeltelever blir evaluert. Unntaket er de halvårlige utviklingssamtalene med elever/foreldre. Skolen har heller ikke vurdert kompetansen til lærere som settes inn på tiltak rettet mot enkeltelever. Det er ingen rutiner for å gjenta kartleggingsprøver for elever som er identifisert med svake ferdigheter i lesing og regning. Intervju avdekket at gjennomførte tiltak har blitt evaluert på denne måten, men at det da har vært opp til den enkelte kontaktlærer om det skulle gjøres. Det er med andre ord ingen klar ansvarsfordeling knyttet til dette arbeidet. Skolen har, som nevnt tidligere, ingen rutiner som sikrer at de nasjonale prøvene på 5. trinn, nyttes for å vurdere skolens opplæring i lesing og regning. Skolen har heller ikke en slik praksis. Fylkesmannens konklusjon Skolen hadde mangelfulle rutiner knyttet til evaluering av iverksatte tiltak. Skolen hadde ikke klare ansvarsforhold knyttet til evaluering av iverksatte tiltak rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning. Skolen har i ettertid gjort rede for de tiltak som er iverksatt for å sikre at praksis imøtekommer kravene i opplæringsloven 1-3, andre ledd. Fylkesmannen finner tiltakene tilforlatelige, og konkluderer med at de nye rutinene bidrar til å sikre at effekten av iverksatte tiltak, knyttet til enkeltelever med svake ferdigheter i lesing og regning, blir evaluert. Skolen har også etablert ansvarsforhold knyttet til rutinene.
13 Kapittel 5 - Pålegg om endring Skolens plikter i arbeidet med tidlig innsats etter opplæringsloven 1-3, andre ledd På bakgrunn av det som framkommer av skolens dokumentasjon, finner Fylkesmannen i Sør- Trøndelag ikke grunnlag for å gi Malvik kommune/sveberg skole pålegg, jf. kapittel 4 i rapporten. Med bakgrunn i at de nye rutinene ikke nødvendigvis er implementert i organisasjonen, vil Fylkesmannen likevel vurdere om det er behov for oppfølgingstilsyn.
14 Kapittel 6 - Anbefalinger Fylkesmannen anbefaler at skolen fjerner mal for fritak fra kartleggingsprover Fylkesmannen anbefaler at skolen utarbeider tydelige rutiner/ansvarsbeskrivelser for elevgrupper som skifter lærer, slik at viktig informasjon om enkelteleves ferdighetsnivå i lesing og regning kan nyttes til beste for elevene Fylkesmannen anbefaler at skolen utarbeider tydelige rutiner/ansvarsbeskrivelser som kan sikre at resultater fra kartleggingsprøver blir sammenholdt med resultater fra de nasjonale prøvene i regning og lesing Fylkesmannen anbefaler at skolen utvider muligheten til intensive kurs/tiltak for elever med svake ferdigheter i lesing og regning
Vedlegg 1 - Deltakere 15
16 Vedlegg 2 - Dokumenter Dokumenter fra skoleeier/skole Svar på varsel om tilsyn fra Malvik kommune (redegjørelse) Redegjørelse fra Sveberg skole vedrørende tilsynstemaet Kommunale retningslinjer overgang barnehage/skole Plan samarbeid sone Sveberg 2012 Fag-/timefordeling Malvik kommune Kommunale retningslinjer kartleggingsprøver Kommunale retningslinjer nasjonale prøver Kommunale føringer tidlig innsats Halvårshjul for skolen Power Point "Veileda lesing" til foreldremøte Skjema for utviklingssamtale Skjema for prosesser ved vedtak om spesialundervisning Årshjul for spesialpedagogisk arbeid Resultater fra kartleggingsprøver på 1. 3. trinn (lesing) og for 3. trinn (regning) Utdrag fra Felles kultur i norsk ved Sveberg skole Utdrag fra Felles kultur i matematikk ved Sveberg skole Redegjørelse og egenerklæring etter foreløpig tilsynsrapport Dokumenter fra F lkesmannen Resultat fra nasjonale prøver i lesing og regning 2006-2011 Tall fra Grunnskolens informasjonssystem (GSI) 2011