Styringssystemer Klæbu kommune Januar 2010
Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Klæbu kommunes kontrollutvalg i perioden september 2009 - januar 2010. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Trondheim, 27.1.2010 Torbjørn Berglann /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Ann Katharine Gardner /s/ Prosjektmedarbeider - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 3
Sammendrag Denne rapporten omhandler Klæbu kommunes system for intern kontroll og styring. Den er bestilt på oppdrag av kontrollutvalget i Klæbu kommune. Kontrollutvalget har fått innspill til vinkling fra en representant fra kommunestyret og fra oppdragsansvarlig/prosjektmedarbeider. Vi har for øvrig redegjort nærmere for bestillingsprosessen i kapittel 1. Ifølge kommuneloven er det rådmannen som har ansvaret for den interne kontrollen i kommunen. Kommunestyret i Klæbu kommune har ikke lagt føringer for hvordan rådmannen skal utøve den interne kontrollen utover lovkravet. For å vurdere administrasjonens arbeid med den interne kontrollen har vi lagt til grunn et virksomhetsuavhengig rammeverk; COSO-rammeverket. Det samme rammeverket er for øvrig sentralt i utredningen 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane, som ble overlevert til Kommunal- og regionaldepartementet 15. desember 2009. Konklusjonene og anbefalingene vi har kommet fram til i denne rapporten er i stor grad i overensstemmelse med 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. Undersøkelsens hovedfokus er rettet mot styringsdialogen mellom rådmannsnivå og enhetsledernivå. På bakgrunn av kontrollutvalgets bestilling har hovedproblemstillingen i undersøkelsen vært: Har Klæbu kommune et betryggende system for intern kontroll og risikostyring? Vi belyser hovedproblemstillingen gjennom å besvare fem delproblemstillinger: 1. Er det samsvar mellom det interne miljøet og kommunens holdninger til risiko? 2. Har Klæbu kommune fastsatt mål for virksomheten? 3. Har kommunen et system for å vurdere og håndtere forhold som kan hindre måloppnåelse? 4. Er informasjon fra kommunen tilstrekkelig, tilgjengelig og kvalitetssikret? 5. Hvordan sikrer Klæbu kommune at de interne kontrollsystemene blir gjennomgått og vurdert? Konklusjon - delproblemstilling 1, intern miljø og holdning til risiko: Det som betegnes "internt miljø" er utgangspunktet for de ansattes holdning til risiko, og speiler virksomhetens holdning til risiko. Etiske verdier, de ansattes kompetanse, organisasjonsform og ansvarsfordeling er sentrale elementer i det interne miljøet. Ledelsen sørget for at etikk har blitt satt på dagsorden i Klæbu kommune gjennom et program som samtlige ansatte har deltatt i. Som en del av programmet har den enkelte ansatte hatt mulighet til å knytte problemstillinger om etikk direkte mot sine daglige arbeidsoppgaver. Dette er viktig for å skape et engasjement blant de ansatte, og for å sikre at de ansatte ser nytten i slike diskusjoner. De fleste enhetslederne kjenner de etiske retningslinjene, men mange oppfatter dem ikke som relevante for egen enhet. De brukes derfor ikke aktivt. Kommunen har en kompetansehevingsplan, som rulleres ved bred involvering av ansatte. Realismen i planen er likevel avhengig av at det finnes budsjettmidler til å gjennomføre kompetansehevingstiltakene. Dette kan redusere betydningen av planen. Planen viser likevel prioriteringen mellom de kompetansehevende tiltak som lar seg gjennomføre. Manglende midler til å iverksette kompetansehevende tiltak kan på sikt føre til at kommunen ikke får bygget opp nødvendig kompetanse. Enhetslederne og rådmannsnivået mener stort sett at det er samsvar mellom organisasjonsstruktur og delegert myndighet. Det synes likevel som om det er uklarheter omkring kommunalsjefenes og rådgivernes roller. Det er viktig at rådmannen er tydelig på rådgivernes rolle og kommuniserer dette overfor enhetslederne. - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 4
Konklusjon - delproblemstilling 2, målsettinger: Administrasjonen har fokus på de politisk fastsatte målsettingene, og har utarbeidet en oversikt over tiltak som målsettingene medfører. Tiltakslista bidrar til å øke sikkerheten for måloppnåelse og til å plassere ansvaret for oppfølgingen av tiltakene. Noen enhetsledere har i tillegg utarbeidet målsettinger for å ivareta lovkrav som er spesifikke for deres virksomhet. Hver enhetsleder har en resultatavtale med rådmannen. Det stilles i liten grad krav om tilbakerapportering fra enhetsleder til rådmann. Konklusjon - delproblemstilling 3, risikovurderinger: Undersøkelsen viser at det gjennomføres risikovurderinger og tiltak på flere sentrale områder i Klæbu kommune. Den systematiske tilnærmingen til dette arbeidet, med risikovurdering, sannsynlighetsvurdering og iverksettelse av konkrete tiltak knyttet direkte til risikovurderingene slik COSO-rammeverket legger opp til, mangler imidlertid på de fleste områder. Konklusjon - delproblemstilling 4, informasjon: Deler av den interne informasjonsflyten i kommunen har hatt et uformelt preg. Ulempen med dette er at informasjonen ikke tilflyter alle som kan ha behov for den. Det uformelle preget understrekes på enhetsledermøtene, fordi det ikke er fastsatt agenda for møtet og fordi det heller ikke føres referat. Oppfølging av saker vanskeliggjøres når ikke oppfølgingsansvaret er skriftliggjort. Det er ikke lagt opp til noen aktiv rapportering fra enhetsleder til rådmann på andre forhold enn økonomi. Den utadrettede informasjonen skjer gjennom hjemmesiden og Klæbustikka. Samlet sett har kommunen gode muligheter for å gi informasjon om virksomheten til både brukere og innbyggere. Konklusjon - delproblemstilling 5, vurdering av kontrollsystemene: Rådmannen har stilt krav til enhetslederne gjennom leder- og resultatavtaler. Oppfølging og evaluering av måloppnåelsen har i liten grad vært tema. Rådmannens evaluering av måloppnåelsen har derfor måttet skje via årsrapportene fra den enkelte enhet. På økonomiområdet har det imidlertid vært stort fokus på tilbakerapportering og tett oppfølging av budsjettstatus. Revisors oppfatning er at rådmannen ikke har vektlagt tilbakerapportering fra enhetslederne. Revisor mener resultatmål og andre mål i lederavtalene bør følges opp tettere. Samlet sett er revisor av den oppfatning at det ikke gjøres noen systematisk evaluering av de kontrolltiltak som er iverksatt for å sikre måloppnåelsen i Klæbu kommune. For fullstendige anbefalinger, se side 30 og 31. Revisors anbefalinger: at kommunen opprettholder fokuset på etiske problemstillinger kommunen å systematisere styringselementene som allerede eksisterer i et styringssystem, slik at det framstår helhetlig en større grad av formalisering av risikovurderinger og kontrolltiltak at det skrives referat fra enhetsledermøtene at kvalitetssikringssystemet Qm+ innarbeides i det helhetlige styringssystemet - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 5
- STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 6
Innhold Forord...3 Sammendrag...4 Innhold...7 1 Innledning...8 1.1 Bestilling...8 1.2 Intern kontroll og styring i kommuner (COSO)...9 2 Problemstillinger, kriterier og metode...10 2.1 Problemstilling...10 2.2 Avgrensning og metode...10 2.3 Revisjonskriterier...11 3 Internt miljø...12 3.1 Revisjonskriterier...12 3.2 Resultat av datainnhenting...12 3.3 Revisors vurderinger...15 4 Mål for virksomheten...16 4.1 Revisjonskriterier...16 4.2 Resultat av datainnhenting...16 4.3 Revisors vurderinger...17 5 Risikohåndtering...17 5.1 Revisjonskriterier...17 5.2 Resultat av datainnhenting...18 5.3 Revisors vurderinger...23 6 Informasjon...25 6.1 Revisjonskriterier...25 6.2 Resultat av datainnhenting...25 6.3 Revisors vurderinger...26 7 Evaluering...27 7.1 Revisjonskriterier...27 7.2 Resultat av datainnhenting...27 7.3 Revisors vurderinger...28 8 Høring...28 9 Konklusjon og anbefalinger...29 9.1 Konklusjon...29 9.2 Anbefalinger...31 Kilder...32 Vedlegg: Rådmannens høringssvar...33
1 Innledning 1.1 Bestilling Plan for forvaltningsrevisjon for Klæbu kommune ble behandlet i kommunestyremøte i K-sak 22/09. Ved behandlingen av saken ble det fremmet et forslag til prosjekt om "Styringssystemer for kvalitet og miljø". Kommunestyret vedtok et omforent forslag om endring av kontrollutvalgets foreslåtte fokusområder i planen. Blant de nye prosjektene var prosjektet "Styringssystemer for kvalitet og miljø". I Kontrollutvalgets møte 18.06.09 deltok kommunestyrerepresentanten som hadde foreslått prosjektet, for å orientere om bakgrunnen for prosjektforslaget, og for å presisere hva man ønsket å belyse. Kontrollutvalget vedtok i samme møte, KU-sak 22/2009, å bestille en forvaltningsrevisjon med fokus på styringssystemer for kvalitet og miljø i Klæbu kommune. Kontrollutvalget i Klæbu har sendt Revisjon Midt-Norge bestilling av en forvaltningsrevisjon, med fokus på styringssystemer for kvalitet og miljø i Klæbu kommune. I bestillingen ber kontrollutvalgssekretariatet om at revisor tar med seg de momenter og ønsker som fremkom i kontrollutvalgets møte 18.06.09. I bestillingen reises følgende spørsmål: "Har Klæbu kommune et styringssystem for kvalitet og miljø? Og i så fall, hvilke systemstandarder brukes i kommunen? Finnes det en systemhåndbok som har instrukser for nøkkelpersonell og prosedyrer for arbeidsoppgaver i den enkelte enhet og som gir kommunens ansatte, innbyggere og leverandører en kortfattet beskrivelse av kommunenes styringssystem for kvalitet og miljø? Finnes det en prosjekthåndbok som brukes i forbindelse med større prosjekter? Brukes håndbøkene, er de innarbeidet i organisasjonen eller er de bare et dokument som blir oppbevart i hyllen? Revideres håndbøkene, og hvem godkjenner dem?" Prosjektmedarbeider deltok på kontrollutvalgets møte 09.09.09 og la fram en kort skisse av undersøkelsesopplegget, KU-sak 27/2009. I presentasjonen la prosjektmedarbeider vekt på at de spørsmål som var reist i kommunestyrerepresentantens presentasjon ville bli ivaretatt i det skisserte opplegget. I tillegg foreslo prosjektmedarbeider en innretning på prosjektet der man vurderer hvilke komponenter som er etablert i Klæbu kommune som et ledd i den interne kontrollen. Kontrollutvalget samtykket i presentasjonen fra prosjektmedarbeider, men ønsket å sikre at dette var i samsvar med det som kommunestyrerepresentanten hadde tenkt med sitt forslag til prosjekt. Kontrollutvalget fattet følgende vedtak: "Kontrollutvalget ber revisjonen om å ta kontakt med Peter Høvik [kommunestyrerepresentanten - revisors anm.] for å få en felles forståelse om kriterier og innfallsvinkel i prosjektet. Når felles forståelse er oppnådd, kan revisjonen starte opp prosjektet." Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor var i telefonisk kontakt med kommunestyrerepresentanten 14.09.09, som da sluttet seg til det skisserte opplegget. Noen av spørsmålene i bestillingen er ikke entydige. Disse spørsmålene oppfatter revisor slik: 1. Har Klæbu kommune et styringssystem for kvalitet og miljø? Ut i fra spørsmålet oppfatter revisor at det spørres om kommunen har et kvalitetssystem og et miljøstyringssystem. Et miljøstyringssystem vil i første rekke være rettet mot miljø- og klimaproblematikk. Kontrollutvalget har også gitt signaler om at det ikke ønsker å ha stor fokus på HMS i denne sammenhengen. Revisor har derfor behandlet dette i forståelsen miljø- og klimaspørsmål. Revisor har likevel valgt å kommentere til en viss grad de systemer kommunen har for HMS, da dette i stor grad er knyttet til kvalitetssystem. 2. Finnes det en systemhåndbok som har instrukser for nøkkelpersonell og prosedyrer for arbeidsoppgaver i den enkelte enhet og som gir kommunens ansatte, innbyggere og leverandører en kortfattet beskrivelse av kommunenes styringssystem for kvalitet og miljø? - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 8
Med dette spørsmålet oppfatter revisor at man etterspør om det finnes en håndbok for kommunens eventuelle kvalitetssystem og miljøstyringssystem. 3. Finnes det en prosjekthåndbok som brukes i forbindelse med større prosjekter? Brukes håndbøkene, er de innarbeidet i organisasjonen eller er de bare et dokument som blir oppbevart i hyllen? Revisor oppfatter at det her spørres etter en håndbok eller system for prosjektstyring av for eksempel byggeprosjekter. 1.2 Intern kontroll og styring i kommuner (COSO) I flg. kommunelovens 23-2 har rådmannen et overordnet ansvar for at kommunen er gjenstand for en betryggende kontroll. Hva som ligger i begrepet betryggende kontroll er imidlertid ikke spesifisert eller konkretisert. Kommunal- og regionaldepartementet har satt ned ei arbeidsgruppe som har fått i oppgave å se på kommunenes egenkontroll. Rapporten fra arbeidsgruppas undersøkelser ble publisert 15. desember 2009. Rapporten har fått tittelen 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane, og inneholder konkrete tiltak for å styrke egenkontrollen innenfor kommunesektoren. Arbeidsgruppa som har jobbet med spørsmålet har vært sammensatt av ordførere, rådmenn, kontrollutvalgsmedlemmer og revisorer. Rapporten slår fast at internkontrollen er det viktigste elementet i egenkontrollen. I oktober 2009 ble rapporten Internkontroll i kommuner publisert. Rapporten er utarbeidet av revisjons- og rådgivningsselskapet PriceWaterhouseCoopers (PWC) på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet. Rapporten er laget for å gi et innblikk i hvordan internkontroll utøves i et utvalg norske kommuner, og gi råd om hvordan internkontrollen kan styrkes i kommunene. Rapporten er utarbeidet på bakgrunn av intervju og case-studier av fem norske kommuner. Rapporten tar utgangspunkt i COSO-rammeverket, som et egnet rammeverk for internkontroll. Sertifisering etter ISO-standarder har etter hvert blitt mer tatt i bruk i norske kommuner. Det er hovedsakelig sertifisering etter ISO 9001 Kvalitet og ISO 14001 Miljø som er mest brukt. I rapporten Internkontroll i kommuner er følgende gjengitt om ISO 9001 Kvalitetssystem: "ISO 9001 Kvalitetssystem har sin opprinnelse i produksjonsbedrifter. Hensikten med å innarbeide ISO eller lignende tankegods i styringen av en kommune eller bedrift er økt fokus på forbedring og utvikling, kvalitet i arbeidsprosesser, erfaringsbasert læring og tilfredsstillelse av kunder, leverandører og samarbeidspartnere." COSO er et internasjonalt anerkjent rammeverk, der kjente prinsipper og forutsetninger for måloppnåelse i en virksomhet er samlet og satt i system. Den første utgaven ble utgitt i 1992; COSO - Integrert rammeverk. Den ble laget for å bistå alle typer virksomheter med å evaluere og forbedre systemene for intern kontroll. I 2005 ble det utgitt en utvidelse av rammeverket; COSO - helhetlig risikostyring. Som det framgår av tittelen er risikostyring et sentralt moment i det nye rammeverket. Det nye rammeverket bygger på 1992-utgaven, men setter et sterkere og mer omfattende fokus på helhetlig risikostyring 1. Risiko kan både være risiko for at uønskede hendelser oppstår, og risiko for at virksomhetens mål ikke oppnås. Den nye utgaven skal bidra til at virksomheter kan identifisere, evaluere og håndtere risiko effektivt. Intensjonen er ikke at det skal erstatte rammeverket for intern kontroll, men snarere oppta det gamle som en del av det nye rammeverket. Ifølge forordet i det nye rammeverket kan en virksomhet derfor beslutte å bruke det nye rammeverket for helhetlig risikostyring til både å dekke sine behov for intern kontroll, og til å bevege seg i retning av en mer omfattende prosess for risikostyring. I det nye COSO-rammeverket pekes det på 8 innbyrdes sammenhengende komponenter 2 i intern kontroll: Internt miljø, etablering av målsettinger, identifisering av hendelser, risikovurdering, risikohåndtering, kontrollaktiviteter, informasjon og kommunikasjon og oppfølging. 1 COSO - helhetlig risikostyring. Sammendrag (2005), forord. 2 Gjennomgangen av COSO-rapporten bygger på rapportens norske oversettelse (Cappelen Akademisk Forlag, 1996) side 5-9. - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 9
Det er en direkte sammenheng mellom målsettingene for virksomheten og de åtte komponentene som inngår i helhetlig risikostyring. Komponentene er sammenfattet i figur 1, som viser forholdet mellom dem: Figur 1 COSO-rammeverket Kilde: COSO 2 Problemstillinger, kriterier og metode 2.1 Problemstilling Undersøkelsens hovedfokus er rettet mot styringsdialogen mellom rådmannsnivå og enhetsledernivå. På bakgrunn av kontrollutvalgets bestilling er hovedproblemstillingen i prosjektet: Har Klæbu kommune et betryggende system for intern kontroll og risikostyring? Hovedproblemstillingen belyses gjennom fem delproblemstillinger: 1. Er det samsvar mellom det interne miljøet og kommunens holdninger til risiko? 2. Har Klæbu kommune fastsatt mål for virksomheten? 3. Har kommunen et system for å vurdere og håndtere forhold som kan hindre måloppnåelse? 4. Er informasjon fra kommunen tilstrekkelig, tilgjengelig og kvalitetssikret? 5. Hvordan sikrer Klæbu kommune at de interne kontrollsystemene blir gjennomgått og vurdert? 2.2 Avgrensning og metode Forvaltningsrevisjoner bestilles normalt på bakgrunn av en plan for forvaltningsrevisjon, som utarbeides av kontrollutvalget og vedtas av kommunestyret. Bestillingen av prosjektet utformes av kontrollutvalget på bakgrunn av denne planen. I denne forvaltningsrevisjonen har føringer for prosjektets utforming og innhold i stor grad vært overlatt til kommunestyrerepresentanten som foreslo prosjektet, og revisor. For revisor er en slik prosedyre problematisk gjennom at det kan reises tvil om revisors uavhengighet. Det har derfor vært viktig for revisor å få kontrollutvalgets godkjenning under hele prosessen med utforming av prosjektet. Revisors arbeid er gjennomført i samsvar med uavhengighetskrav i standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Ved gjennomføring av forvaltningsrevisjonen har vi valgt å ha fokus på nivået mellom rådmann og enhetsledere. - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 10
Det er gjennomført intervju med rådmann, kommunalsjef for personal og organisasjon, kommunalsjef drift/controller, økonomisjef og en rådgiver som var med i prosjektgruppa for innføring av Qm+ 3. I tillegg er det gjennomført intervju med enhetsleder for Hesteskoen barnehage og Sletten barnehage, enhetsleder for Klæbu ungdomsskole, enhetsleder for Barne- og familietjenesten, enhetsleder for Hjemmetjenesten, enhetsleder for Drift og vedlikehold, enhetsleder for Nærings- og utbyggingstjenesten, enhetsleder for Sørborgen skole, enhetsleder for Tanem oppvekstsenter og enhetsleder for Klæbu sykehjem. Vi har gjennomført intervju med enhetslederne for 10 av 14 enheter. I tillegg til de to kommunalsjefene var det ved prosjektets oppstart en tredje kommunalsjef, som ikke har vært tilgjengelig for intervju. Denne kommunalsjefen hadde ansvar for blant annet kvalitetssikringssystemet som kommunen har anskaffet. Gjennom intervju med andre i kommunens ledelse, har revisor innhentet tilstrekkelig informasjon. Samtlige intervju er verifisert. De som er intervjuet har stått fritt til å korrigere referatet. Metoden skal sikre at revisor ikke misforstår eller feiltolker noe som er sagt. Supplerende informasjon er innhentet ved bruk av e-post. Intervju er gjennomført med avgått rådmann. Samtlige intervju bortsett fra ett var gjennomført da rådmannen fratrådte sin stilling. Konstituering av rådmann er gjennomført i perioden da rapporten skulle skrives. Revisor har ikke sett det hensiktsmessig å foreta et nytt intervju med konstituert rådmann i den rollen. Det er dessuten gjennomført intervju med konstituert rådmann i rollen som kommunalsjef. I rapporten er avgått rådmann omtalt som rådmann, mens konstituert rådmann omtales som kommunalsjef. Høringssvaret som er gitt fra kommunen er avgitt av konstituert rådmann. I høringskapittelet er vedkommende omtalt som rådmann. I tillegg til intervju har revisor gjennomgått nødvendige dokumenter fra kommunens styringssystem. Resultater fra tidligere forvaltningsrevisjoner og kjennskap til kommunens internkontrollsystem gjennom finansiell revisjon er også brukt som kildemateriale. Etter at rapporten var ferdig, har rådgiveren som var med i prosjektgruppa for innføring av Qm+ blitt oppnevnt som prosjektleder for innføringsarbeidet. I rapporten er vedkommende omtalt etter sin daværende funksjon. COSO-rammeverket beskriver fire målsettingskategorier; strategi, drift, rapportering og etterlevelse. I denne forvaltningsrevisjonen har vi lagt vekt på de tre første målsettingskategoriene. 2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er målestokken i en forvaltningsrevisjon, og opplysningene som samles inn vurderes opp mot revisjonskriteriene i revisors vurderinger. Vurderingene sammenfattes i rapportens konklusjon. Kommunestyret i Klæbu har ikke vedtatt krav til styringssystemer som skal brukes i Klæbu kommune. Herunder er det ikke stilt sertifiseringskrav etter f.eks. ISO-standarder eller liknende. Dette betyr at revisor må benytte andre kilder for revisjonskriterier. I kommuneloven 23 andre ledd, er det et implisitt krav om at rådmannen skal sørge for et system for intern kontroll: (...) Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. 3 Qm+ er et kvalitetssikringssystem som Klæbu kommune anskaffet i 2006. Systemet inneholder blant annet muligheter for avviksrapportering. - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 11
Siden Klæbu kommune ikke har vedtatt en bestemt styringsmetodikk, velger revisor å bruke COSOrammeverket som revisjonskriterium. Bakgrunnen er at dette rammeverket framstår som nøytralt, og i prinsippet kan benyttes i enhver organisasjon som ønsker et helhetlig styringsverktøy. Revisor oppfatter heller ikke at COSO-rammeverket vil konkurrere med eventuelle andre styringssystemer som brukes, men beskriver sentrale elementer i et styringsverktøy som bør være på plass. Både kontrollutvalget, den avgåtte rådmannen og representanten fra kommunestyret som foreslo prosjektet har gitt sin tilslutning til at COSO-rammeverket benyttes som kilde for revisjonskriterier. 3 Internt miljø 3.1 Revisjonskriterier Ifølge COSO-rammeverket vil det interne miljøet være utgangspunktet for de ansattes holdning til risiko, og speile virksomhetens holdning til risiko. I dette ligger både integritet og etiske verdier, samt virksomhetens filosofi for risikostyring og vilje til å ta risiko. I dette ligger at kommunens arbeid med etikk vil være sentralt. Vår undersøkelse vil derfor legge vekt på å få fram om etikk blir satt på dagsorden i Klæbu kommune. I praksis kan dette være å få en avklaring på om kommunens etiske retningslinjer er kjent og om disse brukes aktivt. Sentralt er også ansattes kompetanse, ledelsens filosofi og organisasjonsform, fordeling av ansvar og myndighet, organisering og utvikling av de menneskelige ressursene og styrets tilsyns- og styringsfunksjon. Kompetansenivået i organisasjonen må tilpasses virksomhetens behov, og vurderes løpende og planmessig. Organisasjonsstruktur og delegeringsbestemmelser viser på overordnet nivå hvilken risikovilje som er etablert i virksomheten. Sammen med lederavtaler og resultatavtaler, viser organisasjonsstrukturen og delegeringsbestemmelsene hvordan ansvar og myndighet er fordelt i organisasjonen. En flat organisasjonsstruktur krever gjerne utstrakt delegering, for å gi det handlingsrom i hverdagen som er nødvendig for å få løst oppgaver løpende. Hvorvidt organisasjonsstrukturen fungerer etter hensikten, vil også kunne gi signaler på om den risikovilje som er akseptert fungerer i praksis. 3.2 Resultat av datainnhenting 3.2.1 Etiske problemstillinger og holdninger Klæbu kommune har vedtatt Etiske retningslinjer 4. Ifølge kommunalsjef for personal/organisasjon har de folkevalgte vedtatt at de etiske retningslinjene også skal gjelde for dem. De etiske retningslinjene er lagt tilgjengelige på kommunens intranett Aktivt skrivebord. Noen enheter har også skrevet ut retningslinjene og satt disse i en egen perm tilgjengelig for de ansatte. Ifølge rådmannen har kommunen i flere år gjennomført et program om etikk og lojalitet knyttet til politiske vedtak. I dette arbeidet har kommunen leid inn selskapet Bedrift Psykologisk Institutt. I siste runde var yrkesetikk vektlagt. Enhetsledergruppa, rådmannen og kommunalsjefene gikk gjennom denne prosessen først, og definerte hva man ønsket å fokusere på. Deretter ble det laget en plan som Bedrift Psykologisk Institutt skulle jobbe ut i fra. Rådmannen sier videre at enhetene skulle etablere mål, som skulle meldes inn til rådmannen fra Bedrift Psykologisk Institutt. Ifølge kommunalsjef for personal/organisasjon skal alle ansatte i kommunen delta i dette programmet. Noen enhetsledere sier de har fått tildelt tid med konsulenten for å kunne utforme problemstillinger som var relevante for deres enhet. 4 Vedtatt av kommunestyret 15.04.2004 - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 12
Alle enhetsledere bekrefter at dette har hatt stort fokus de siste årene. Ifølge rådmannen ble ikke denne prosessen gjennomført det siste året for hjemmetjenesten og heller ikke for rådmannen med stab og støttefunksjoner. Dette av økonomiske årsaker. Både rådmannen og en kommunalsjef presiserer at arbeidet ikke vil kunne videreføres i 2010 fordi det er for knappe økonomiske rammer til dette. Flere enhetsledere viser til at de har diskusjoner om etikk i enhetene som er rettet direkte mot sitt fagområde. Dette kan være i forhold til hvordan man møter brukerne, eller hvordan man omtaler sin arbeidsgiver. En enhetsleder sier man gjerne diskuterer etikk når man har hatt en vanskelig sak. Man får da både bearbeidet denne episoden og drøftet etiske dilemmaer en slik sak medfører. Kommunalsjef drift/controller sier enkelte ledere opplever krav om nedskjæringer som et etisk dilemma mellom fag og lojalitet. I intervju bekrefter de fleste enhetsledere at de kjenner til de etiske retningslinjene. En enhetsleder viser til at retningslinjene diskuteres jevnlig i enheten. I de øvrige enhetene har ikke de etiske retningslinjene vært viet noen stor oppmerksomhet. Flere begrunner dette med at retningslinjene er lite relevante for de etiske problemstillinger og dilemmaer som enheten blir berørt av. 3.2.2 Kompetanse I kompetansehevingsplanen til kommunen står det at planen første gang ble utarbeidet for 2004 og at den rulleres årlig. Kommunalsjef for personal og organisasjon er oppnevnt som opplæringskoordinator, og har ansvaret for den årlige rulleringen av planen. I kompetansehevingsplanen og i oversendelsesbrevet ved rullering av planen, framgår det at alle enhetsledere og rådmannen blir bedt om å vurdere kompetansebehovet for sin enhet. Planen utarbeides for ett år om gangen, men det oppfordres til også å ta med mer langsiktige kompetansehevingstiltak dersom dette er relevant. Det er utarbeidet et eget skjema for dette, som ligger tilgjengelig på kommunens intranett. Skjemaet sendes inn til opplæringskoordinator, som sammenfatter dette til en felles kompetansehevingsplan for kommunen det kommende året. Rådmannens forslag til samlet kompetansehevingsplan for det kommende året, med prioriteringer av kompetansehevingstiltak, sendes så rådmannen, kommunalsjefer, enhetsledere, fagsjefer, rådgivere, leder for tjenesteteamet, hovedtillitsvalgte og hovedverneombud til høring. Etter endt høring blir planen vedtatt av rådmannen. Flere enhetsledere sier arbeidet med kompetansehevingsplanen gjøres ved bred involvering av ansatte på enhetene. De ansatte oppfordres til å komme med innspill til hvilke kompetansehevingstiltak de ønsker å prioritere for kommende år. 3.2.3 Organisasjonsstruktur og myndighetsdelegering Klæbu kommune er fra 2003 organisert i en tonivåmodell, jf. figur 2. Rådmannens lederteam (rådmann og kommunalsjefer) 5 utgjør det øverste nivået. Det andre nivået består av 14 resultatenheter med en enhetsleder for hver enhet. I 2009 har enhetsleder for Sentrum barnehage i tillegg vikariert som enhetsleder for Hesteskoen barnehage. 5 Dette var situasjonen da rapporten ble skrevet. I januar 2010 består rådmannens lederteam av konstituert rådmann, kommunalsjef, økonomisjef og personalsjef. - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 13
Figur 2 Organisasjonsstruktur i Klæbu kommune Kilde: Klæbu kommune Delegeringsreglementet viser delegert myndighet fra kommunestyret til rådmannen. I tillegg har rådmannen utarbeidet et delegeringsreglement for rådmannens videredelegering. I dette ligger hva som er delegerte oppgaver til enhetslederne og økonomisjefen. Ifølge rådmannen viser dette at enhetslederne pr definisjon er rådmann på sitt område. Både rådmannen og flere enhetsledere viser til at det er utarbeidet lederavtaler mellom rådmannen og enhetslederne. Begge kommunalsjefene har også inngått en lederavtale med rådmannen. Ifølge rådmannen og en kommunalsjef sier lederavtalene mye om oppgaver og gjensidige plikter for rådmannen og lederne. Rådmannsfunksjonen er ikke delegert, mens en av kommunalsjefene har stedfortrederfunksjon. Ifølge en kommunalsjef er det bare rådmannen og enhetslederne som er arbeidsgivere med personalansvar. Den ene kommunalsjefen har ansvar for organisasjons- og personalsaker på rådmannsnivå. Han sier kommunalsjefene skal fungere som ressurser for rådmannen innenfor kommunalsjefenes tidligere arbeidsområder (personal, helse, skole, tekniske tjenester). I tillegg kan de bistå som veiledere overfor enhetslederne, på samme måte som rådgiverne og rådmannens stab. Den andre kommunalsjefen sier han har ansvar for oppgaver knyttet til organisasjonens driftsside, og har også controllerfunksjon i rådmannens lederteam. En kommunalsjef sier at enhetsledere som har vært i kommunen i lang tid, har en implisitt forståelse av at de er rådmenn på sitt område, og at nærmeste og eneste overordnede er rådmannen. Enhetsledere som er tilsatt i nyere tid, og som kommer fra andre kommuner, har større vanskeligheter med å forstå denne rollen. De har større tilbøyelighet til å be om hjelp fra kommunalsjefene. Den andre kommunalsjefen viser til at hans tidligere rolle som etatssjef fortsatt preger enhetsledernes oppfatning av hans oppgaver. Han viser til at enhetslederne har stått overfor store utfordringer de - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 14
siste årene, og at han har sagt han vil bistå enhetslederne så godt han kan. Som kommunalsjef med controllerfunksjon har han en god dialog med økonomisjefen, og mener rollefordelingen mellom de to er avklart. Økonomisjefen bekrefter dette. Både rådmannen og de fleste enhetsledere revisor har intervjuet mener det er en klar avgrensning mellom enhetsledernes oppgaver delegert fra rådmannen, og oppgaver som er lagt til rådmannen selv. Flere enhetsledere påpeker at det er mer uklart hva som er kommunalsjefenes og rådgivernes rolle, og at det av og til kan være vanskelig å avklare hvem som har ansvaret for en oppgave. De fleste viser til at dette som regel avklares ved å spørre rådmannen. En enhetsleder sier rådmannen i enkeltsaker har delegert rådmannsmyndigheten til kommunalsjefer eller rådgivere, og at dette har skapt forvirring om rolleforståelsen. Selv om kommunalsjefenes og rådgivernes rolle for mange er uklar, svarer de fleste at de mener organisasjonsstrukturen fungerer etter hensikten. De fleste mener også det er samsvar mellom delegert myndighet og organisasjonsstrukturen. 3.3 Revisors vurderinger Gjennom programmet om etikk og lojalitet har ledelsen sørget for at slike problemstillinger har blitt satt på dagsorden i Klæbu kommune. Kravet om at alle ansatte skal delta i programmet, bidrar til at etiske refleksjoner og etiske problemstillinger blir diskutert og forankret i hele organisasjonen. Som en del av programmet har den enkelte ansatt hatt mulighet til å knytte etiske problemstillinger direkte mot sine daglige arbeidsoppgaver. Revisor oppfatter at dette er viktig for å skape et engasjement blant de ansatte, og for å sikre at de ansatte ser nytten i slike diskusjoner. Selv om den økonomiske situasjonen ikke tillater at man viderefører programmet i 2010, er det viktig at kommunen fortsetter å ha oppmerksomhet mot etikk. Undersøkelsen viser at de fleste enhetslederne kjenner til de etiske retningslinjene for kommunen. Det er likevel mange som oppfatter at de ikke er relevante for deres enhet, og de brukes derfor ikke aktivt. Rullering av kompetansehevingsplanen gjennomføres ved bred involvering av ansatte. Etter revisors oppfatning er det lagt opp til at den enkelte ansatte skal ha mulighet for å komme med innspill og ønsker om kompetansehevingstiltak. Lederne blir bedt om å vurdere kompetansebehovet i sin enhet og hvilke tiltak som bør gjennomføres for å møte dette behovet. Realismen i planen er imidlertid avhengig av at det finnes budsjettmidler til å gjennomføre kompetansehevingstiltak. Dette kan redusere betydningen av planen, men den vil likevel vise prioriteringen mellom de kompetansehevende tiltak som lar seg gjennomføre. Manglende midler til å iverksette kompetansehevende tiltak kan på sikt føre til at kommunen ikke får bygget opp nødvendig kompetanse. Undersøkelsen viser at enhetslederne og rådmannsnivået stort sett mener det er samsvar mellom organisasjonsstruktur og delegert myndighet. Det synes likevel som om det er uklarheter omkring kommunalsjefenes og rådgivernes roller. Revisor mener det er viktig å være tydelig på om kommunalsjefer og rådgivere er overordnet den enkelte enhetsleder eller ikke. Dette krever spesielt at rådmannen er tydelig på deres rolle, og kommuniserer dette overfor enhetslederne. - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 15
4 Mål for virksomheten 4.1 Revisjonskriterier Helhetlig risikostyring betinger at det etableres målsettinger for virksomheten, som gjenspeiler virksomhetens formål og avspeiler virksomhetens vilje til å ta risiko. Målsettingene vil danne grunnlaget for å identifisere hendelser som kan påvirke måloppnåelsen. COSO-rammeverket beskriver tre kategorier målsettinger som er naturlige å ta utgangspunkt i ved vurderingen av en virksomhets internkontroll: driftsmessige, strategiske og rapporteringsrelaterte målsettinger. Målsettingene må være implementert inn i hele organisasjonen, helt fra toppledelsen og ned i den enkelte virksomhet/enhet/avdeling. Dersom målsettingene fastsettes på overordnet nivå, må virksomheten ha mekanismer som sørger for å få disse ned til et nivå som kan håndteres helt ned til laveste organisasjonsmessige nivå. I kommunesektoren vil både driftsmessige og strategiske mål ofte være fastsatt av politisk nivå gjennom overordnede planer for kommunen. For at disse målene skal være håndterbare for enhetene lenger ut i organisasjonen, må kommunen ha systemer og mekanismer som bidrar til å konkretisere disse for den enkelte enhet. For å få tilstrekkelig sikkerhet for at driftsmessige og strategiske mål oppnås, bør det derfor være etablert mekanismer som bidrar til en slik måloppnåelse. 4.2 Resultat av datainnhenting Kommuneplanen og handlingsprogrammet med årsbudsjettet fastsettes av kommunestyret og danner grunnlaget for de målsettinger som kommunen styres etter. Kommuneplanens mål er gitt på et overordnet nivå, og er ment som langsiktige mål for driften av kommunen. I tillegg har kommuneplanen en arealdel med angivelse av mål for arealforvaltning til blant annet samferdsel, boligbygging, næring, barnehager, fritidsbebyggelse osv. Kommuneplanens handlingsdel består av handlingsprogrammet med økonomiplan for den nærmeste 4-årsperioden og budsjett for inneværende år. Målsettingene i handlingsprogrammet er gitt for hvert tjenesteområde, i tillegg til overordnede mål for den økonomiske driften av kommunen. For eksempel er det et overordnet økonomisk mål for kommunen at netto driftsresultat skal utgjøre ca 3 % av driftsinntektene. En kommunalsjef viser til at ledelsen de siste årene har holdt en større konferanse med lederne og tillitsvalgte, der tema er iverksetting av økonomiplan, handlingsplan og budsjett. Konferansen avholdes tidlig på nyåret, etter at kommunestyret har vedtatt budsjettet for kommende år. Hensikten med konferansen er å gjennomgå budsjettet, og få fram forslag til tiltak for å komme i balanse. Ifølge en kommunalsjef har administrasjonen de siste årene utarbeidet ei tiltaksliste for budsjettåret, der de overordnede målene i handlingsprogram og kommuneplan er konkretisert i flere tiltak. Tiltakene angir hvem som har ansvar for å gjennomføre tiltaket og eventuell økonomisk effekt av tiltaket. For 2009 er denne tiltakslista på ca 140 ulike tiltak. Tiltakslista skal sikre at lederne har fokus på de vedtak som er politisk besluttet, og brukes som oppfølging overfor enhetslederne flere ganger i året. En av kommunalsjefene sier det er enhetsledernes ansvar å iverksette langsiktige og kortsiktige mål for sin enhet. Status for tiltakene blir vedlagt økonomirapportene, som legges fram for politisk behandling. Flere enhetsledere sier de utarbeider egne målsettinger for sin enhet. Disse er som regel utledet av overordnede mål fra kommuneplan og handlingsprogram. Der enhetsledere ikke har utarbeidet egne - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 16
mål for virksomheten, begrunnes dette med at enhetslederne har fungert i rollen i kort tid, og dermed ikke har prioritert denne oppgaven. Andre oppfatter at lovverket pålegger enheten de oppgaver som de må utføre, og har derfor ikke sett nytten av å utarbeide egne målsettinger utover dette. Innenfor skole har flere enhetsledere oppgitt at de i tillegg utarbeider virksomhetsplan for skolen og målsettinger knyttet til krav i opplæringsloven. Ifølge rådmannen skal skoleeier som en følge av kunnskapsløftet definere mål for skolene. Rådmannen sier videre at kommunen har gjennomført et prosjekt kalt Sammen om skolen, der lærere, elever, foreldre, folkevalgte og kommuneadministrasjonen i fellesskap har definert ti felles mål. Disse målene er ifølge rådmannen vedtatt av utvalgt for tjenesteyting. Disse målene står ikke i handlingsplanen, men burde vært synliggjort der. Både rådmannen og flere enhetsledere viser til at de har inngått lederavtaler mellom rådmannen og enhetsledere. Sammen med lederavtalene er det også laget en resultatavtale, der enhetsleder selv har bidratt til å fastsette hvilke mål som skal ligge i avtalen. Noen enhetsledere sier de involverer ansatte på sin enhet i arbeidet med å utarbeide disse målene. 4.3 Revisors vurderinger Administrasjonen har fokus på målsettingene som er fastsatt politisk, og har etablert mekanismer som skal sikre at disse målene blir fulgt opp. Revisor mener det er viktig at målene for kommunen på overordnet nivå konkretiseres slik at den enkelte enhetsleder kan forholde seg til disse i hverdagen, og tilpasse disse til sin enhet. Tiltakslista bidrar i så måte til å sikre at målene blir implementert ned i organisasjonen og at ansvaret for oppfølging blir plassert. I tillegg har noen enhetsledere sett behov for å utarbeide egne målsettinger, blant annet for å ivareta spesifikke lovkrav for sin virksomhet. Det er ikke lagt opp til noen overordnet styring av målarbeidet, utover de politisk fastsatte målene og tiltakslista. Målsettinger i resultatavtalen er heller ikke mål som er styrt fra rådmannen. Slike mål kan likevel oppleves som forpliktende for enhetslederne, dersom det stilles krav om tilbakerapportering knyttet til målene. Etter revisors vurdering stilles det i liten grad krav om tilbakerapportering i Klæbu. 5 Risikohåndtering 5.1 Revisjonskriterier I COSO-rammeverket er utgangspunktet at det bør fastsettes mål for virksomheten. I tilknytning til målene presenterer modellen elementer som virksomheten må ta stilling til, for i størst mulig grad å kunne sikre måloppnåelse. Disse elementene er identifisering av hendelser, risikovurdering, risikohåndtering og kontrollaktiviteter. Dette innebærer at man må ha kjennskap til hvilke interne og eksterne hendelser som kan påvirke muligheten for å oppnå målene. Slike hendelser kan være økonomiske, bransjemessige, lovmessige eller driftsmessige. Ledelsen må kjenne til disse og vurdere sannsynligheten for at de skal inntreffe. Når ledelsen kjenner til hvilke hendelser som kan oppstå, bør man velge en strategi for å håndtere en slik risiko. Strategien må være tilpasset det risikonivå virksomheten kan akseptere. I praksis kan det være å iverksette konkrete tiltak som skal redusere denne type risiko. Hvilken type tiltak som er relevante, avhenger av hva slags type risiko det gjelder. Eksempler på slike tiltak kan være innføring av faste rutiner, prosedyrer, interne regelverk og retningslinjer. Slike tiltak må skje på alle nivå i organisasjonen. I kommunesammenheng vil et risikoperspektiv kunne oppfattes som noe kunstig. I praksis betyr det at ledelsen må ha en bevisst oppfatning av hvilke forhold som kan påvirke målene, og hvilke forhold - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 17
som kan hindre måloppnåelse. Dette krever at man gjør en bevisst vurdering av sannsynligheten for at slike forhold skal oppstå, og eventuelt i hvor stor grad virksomheten tåler dette. Ledelsen må handle deretter og innføre kontrollmekanismer som skal redusere risikoen. Revisor har avgrenset spørsmålene om kommunens arbeid med utfordringer til områdene økonomi, personal, IKT, miljø og kvalitet. I tillegg har vi sett på kommunens rutiner for oppfølging av større prosjekter, og da særskilt for byggeprosjekter. Økonomi, personal og IKT er områder som omfatter alle aspekter ved drift av kommunen, og er derfor valgt som de som har størst relevans for kommunen. Miljø og kvalitet er valgt fordi det i bestillingen av prosjektet er spurt konkret etter dette. 5.2 Resultat av datainnhenting Noen enhetsledere viser til at de utfordringer de ser for sin enhet tas med og kommenteres i deres innspill til budsjettforarbeidet. Dette begrunnes med at utfordringene gjerne har en økonomisk konsekvens, og at det derfor er nødvendig å gi signaler om dette i budsjettarbeidet. Andre enhetsledere viser til at enhetens utfordringer kommenteres i årsmeldingen, både for å kommentere de utfordringer man har hatt og de utfordringer enheten ser framover. Det er ingen enhetsledere som sier de systematiserer skriftlig hvilke utfordringer og risikoområder de ser for deres enhet, og som dermed kan påvirke måloppnåelsen i enheten. Noen sier de kjenner sin enhet så godt at de vet hvilke utfordringer enheten har, og har fokus på dette uten at det føles nødvendig å skriftliggjøre dette. Økonomi Både økonomisjefen og flere enhetsledere påpeker at overholdelse av budsjettet betraktes som den viktigste målsettingen på økonomiområdet. I tillegg sier økonomisjefen at en overordnet målsetting innenfor økonomi er at netto driftsresultat minst skal utgjøre 3 % av driftsinntektene. I forvaltningsrevisjonen Økonomiplanlegging, rapportering og styring 6 påpekte revisor at økonomirapportene og årsregnskapene for 2007 og 2008 viste at det ikke var samsvar mellom driftsinntekter og driftsutgifter. Økonomisjefen viser til at budsjettprosessen for 2010-budsjettet har startet tidligere og med mer involvering av enhetene enn året før. Da budsjettet for 2009 ble vedtatt, var det lagt inn en betydelig reduksjon i budsjettet sammenliknet med tidligere år. Budsjettreduksjonen har medført en vesentlig reduksjon i antall årsverk i løpet av 2009. Flere enhetsledere peker på at reduksjon i personalressursen og innstramminger i budsjettet for øvrig har gitt store utfordringer i 2009. Rådmannen har i enhetsledermøtene vært tydelig på at budsjettet må holdes, og flere ledere sier også det har vært større fokus på budsjettkontroller og økonomirapporter i 2009 enn tidligere år. Ifølge økonomisjefen har både kommunalsjef/controller og ansatte fra økonomikontoret vært mye ute på enhetene i år, som en direkte følge av budsjettsituasjonen. Ifølge økonomisjefen skal alle enhetslederne ha tilgang til regnskapssystemet via web, og dermed ha mulighet for å hente ut de rapporter de selv har behov for. Flere enhetsledere bekrefter at de henter ut den informasjon de har behov for fra systemet. Fra høsten 2009 har kommunen i tillegg innført skanning av inngående fakturaer. Økonomisjefen sier det er gjennomført kurs for alle enhetene i skanning. Flere enhetsledere har påpekt at dette har gitt en bedre oversikt over hvilke utgifter som er belastet deres budsjett. En enhetsleder sier de tidligere førte skyggeregnskap for å ha tilstrekkelig oversikt. Med den nye rutinen er ikke dette nødvendig lenger. I forbindelse med innføring av skanning, sier regnskapsleder at det kun er forhåndsdefinerte personer som er gitt adgang til å attestere og anvise bilag på respektive ansvarsområder. I tillegg er kommunalsjefene og rådmannen gitt anvisningsfullmakter på alle områder. Enhetslederne gir ulike tilbakemeldinger på hvor mye de legger i oppfølging av økonomisituasjonen for enheten. Noen enhetsledere sier de har månedlige oppfølginger av regnskapsstatus, mens andre har noe sjeldnere oppfølging. De fleste enhetslederne sier de opplever å ha kontroll på det som 6 Rapport fra forvaltningsrevisjon 2009 - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 18
belastes sine budsjett, ved at de godkjenner alle bilag for budsjettbelasting selv gjennom anvisning eller at deres stedfortreder anviser. I den grad noen har opplevd at andre har anvist på deres budsjett, har dette vært tatt opp og avklart. Ifølge økonomisjefen er det laget økonomirutiner for de fleste områder. Disse ligger i dag på serveren under et område tilgjengelig for ansatte på økonomi. Enhetsledere er orientert ved hjelp av e-post om rutiner som er relevante for dem på økonomiområdet. Som en oppfølging av forvaltningsrevisjonen Økonomiplanlegging, rapportering og styring, holder man på å samle alle relevante rutiner og retningslinjer i et dokument. Økonomisjefen viser til at det som gjenstår på dette området er systematisering og kvalitetssikring mot eventuelle endringer. Personal Både kommunalsjef på personal/organisasjon og flere av enhetslederne viser til at utfordringer knyttet til personalsituasjonen kommer fram i arbeidet med oppdatering av kompetansehevingsplanen. Fra forordet til kompetansehevingsplanen gjengis: "Et av målene med planen er at den skal være et godt redskap for å møte framtidens kompetansebehov, og ikke minst ufordringen med mulig mangel på personell og kompetanse." I forbindelse med rullering av kompetansehevingsplanen blir enhetslederne i oversendelsesbrevet bedt om å vurdere og tilkjennegi kompetansebehovet i egen enhet. En enhetsleder sier kompetansehevingsplanen sier noe om utfordringer og kompetansebehov, og at planen benyttes for å gi eventuelle signaler om behov for rekruttering. I noen av de enhetene som har virksomhetsplaner uttaler enhetsledere at de knytter kompetansebehovet til virksomhetsplanen. Noen enhetsledere viser til at den økonomiske situasjonen påvirker muligheten for å gjennomføre kompetansehevende tiltak. Noen sier også at økonomisituasjonen begrenser muligheten for rekruttering, gjennom krav om nedbemanning på enhetene. Enkelte enhetsledere har påpekt at det kan være vanskelig å rekruttere og beholde kvalifisert personale. I slike sammenhenger har det vært viktig å fokusere på tiltak som kan gjøre enheten til en attraktiv arbeidsplass både for nye og eksisterende arbeidstakere. Eksempler på dette kan være tiltak som bedrer det sosiale miljøet og tiltak som gir kompetansepåfyll. Høyt sykefravær utpekes som en stor utfordring på personalområdet for flere enheter. Det er helst enhetsledere fra enheter med særlig høyt sykefravær som nevner dette. Disse viser til at årsaken til sykefravær er sammensatte, og at virkemidler som kan redusere dette kan være vanskelig å finne. I denne sammenheng trekkes HMS-arbeidet og samarbeid med NAV fram som viktige faktorer. Flere peker også på betydningen av å ha en god dialog med de sykemeldte, og fokus på å ta vare på de friske ansatte for eksempel gjennom medarbeidersamtaler. På intranettet er det lagt ut retningslinjer og reglementer knyttet til personalområdet, som f.eks.: - lønnspolitisk handlingsplan - seniorpolitisk plan - arbeidstidsreglement - permisjonsreglement - rutiner for ferieavvikling - bestemmelser om fleksitid - reglement for hvilepauser - skjema for prioritering av kompetansebehov - kompetansehevingsplan Ifølge kommunalsjef for personal/organisasjon skal alle kommunens personalstyringsdokument ligge på intranettet. I prinsippet gjelder disse bestemmelsene likt for alle ansatte i kommunen, men det skal likevel være rom for å bruke skjønn f.eks. i forhold til permisjonsreglementet. - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 19
Kommunalsjefen viser til at kommunen har en fast gruppe som jobber med de personalpolitiske retningslinjene. Denne gruppa oppdaterer et utvalg dokumenter hvert år. Når dokumentene er kvalitetssikret blir de lagt ut på intranettet. Kommunalsjefen sier at øvrige styrende dokumenter også skal ligge der. Intranettet er tilgjengelig for alle ansatte med tilgang til pc i kommunen. Flere enhetsledere viser til at de finner reglementene på intranettet. Noen enhetsledere sier de skriver ut slike bestemmelser og setter dem i en perm, slik at ansatte uten tilgang til pc også har mulighet for å gjøre seg kjent med bestemmelsene. IKT Rådmannen påpeker at det er flere risikoer knyttet til IKT. For Klæbu kommune er det først og fremst knyttet til kompetanse og driftssikkerhet. Ifølge rådmannen og IKT-sjefen er det inngått en samarbeidsavtale med Trondheim kommune om innkjøp av IT-utstyr, samt en avtale om drift av fagsystemer og infrastruktur for IKT. Driftsavtalen er utsatt i påvente av at Trondheim kommune skal få iverksatt ny driftsavtale med sin driftsleverandør. Dette er forventet å skje fra 01.01.2011. Kommunalsjef for drift sier man nå forsøker å holde hjulene i gang i påvente av at denne avtalen skal tre i kraft. Klæbu kommune har utarbeidet en informasjonssikkerhetsplan, med policy og overordnede retningslinjer. Dokumentet utgjør basis for kommunens sikkerhetshåndbok eller styringssystem for informasjonssikkerhet. Planen beskriver mål med IKT-bruk i kommunen, sikkerhetsstrategier og har særlig vektlagt krav knyttet til behandling av personopplysninger ifølge lov, forskrift og retningslinjer. I dokumentet er det også gjennomført en rekke risikovurderinger. Videre er det utarbeidet kontrollrutiner for å kontrollere at tiltakene fungerer etter hensikten. Flere enhetsledere peker på at de har betydelige utfordringer innenfor IKT. Ifølge IT-konsulent er det i forbindelse med informasjonssikkerhetsplanen gjennomført kartlegging på enhetsnivå i forhold til oppgaver, saksbehandling, sikkerhetsholdninger og sikkerhetskultur høsten 2008. Det planlegges en gjennomgang av status på enhetene i løpet av våren 2010. IT-konsulenten sier mye av det som kom fram da er rettet på, men at noe er avhengig av økonomi og følgelig vil ta lenger tid å rette opp. For noen enheter har mangel på stabilitet i nettet vært en stor utfordring, og de peker på at dette blant annet har ført til forsinkelser i opplæringen av ansatte i bruk av fagprogrammer. Andre viser til at man har tapt viktige data pga ustabilt nett. Det er helst enheter som er lokalisert utenfor rådhuset som peker på dette. Noen enheter oppgir ustabilitet i nettet som en av de viktigste årsakene til at man ikke har vektlagt å ta i bruk Qm+ for å rapportere avvik. Enhetslederne for skolene sier de mangler maskiner med tilstrekkelig kapasitet, for å oppfylle læringsmål om bruk av elektroniske hjelpemidler. Flere enhetsledere har også pekt på at det er behov for opplæring av ansatte på bruk av pc, blant annet for å kunne rapportere avvik i Qm+. Noen enhetsledere påpeker at deres utfordringer knyttet til IKT, har nær sammenheng med begrensede midler til å anskaffe nødvendig utstyr. For å synliggjøre dette overfor beslutningstakerne, har de løftet dette opp i verbaldelen til budsjettforslaget for 2010. Enkelte sier de har satset bevisst på IKT, og at de derfor har vært nødt til å kutte kostnadene på andre områder. Ved noen enheter har man ansatt personale som har IT-kompetanse. Dette er hovedsakelig ved skolene og barnehagene. En enhetsleder sier dette har latt seg gjøre ved å redusere andre merkantile ressurser. Dersom de har problemer med IKT, sier flere enhetsledere at de tar direkte kontakt med IKT-sjefen. Flere sier de heller ikke melder slike saker inn i Qm+, fordi de mener det er mer effektivt og tidsbesparende å ta kontakt direkte med den som kan løse problemet. - STYRINGSSYSTEMER, KLÆBU KOMMUNE - 20