NOU 2015:2 Å høre til - Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø Landssamling spesialundervisning 08.09.15
Å HØYRE TIL Vondt er av alle andre bli trakka på og trengd. Men vondare å veta at du er utestengd. Det er så mangt i livet du ventar deg og vil. Men meir enn det å vera, er det å høyre til. Jan-Magnus Bruheim
Regjeringens mål Mål 2013/14 Mål 2015 Barnehage Retten til barnehageplass blir innfridd Eit tilgjengeleg barnehagetilbod for alle barn Likeverdig og høg kvalitet i alle barnehagar Alle barnehagar skal vere ein god arena for omsorg og leik, læring og danning Barnehagar med høg kvalitet som fremmer trivsel, leik og læring Alle barn skal få delta aktivt i eit inkluderande fellesskap Føreseielege rammevilkår som medverkar til mangfald og likeverd i barnehagesektoren Grunnskole Alle elevar som går ut av grunnskolen, skal meistre grunnleggjande dugleikar som gjer dei i stand til å delta i vidare utdanning og i arbeidslivet Elevar skal meistre grunnleggjande dugleikar og ha god fagleg kompetanse Alle elevar og lærlingar som er i stand til det, skal gjennomføre vidaregåande opplæring med kompetanseprov som kan verdsetjast for vidare studium eller i arbeidslivet Fleire elevar og lærlingar skal gjennomføre vidaregåande opplæring Alle elevar og lærlingar skal inkluderast og oppleve meistring Elevar skal ha eit godt og inkluderande læringsmiljø
Utvalgets sammensetning Øystein Djupedal, leder, fylkesmann i Aust-Agder Lars Arrhenius, Sverige - Generalsekretær i Friends og tidligere svensk Barn- och elevombud Christopher Beckham - Tidl. FUG-leder Hanna Helseth - Stipendiat ved UIO Ellen Inga O. Hætta Rektor ved samisk videregående skole og reindriftsskole Noor Jdid, Oslo Stipendiat og styremedlem i Minotenk Trond Johnsen - Utdanningsdirektør hos Fylkesmannen i Oppland Jette Kofoed, Danmark - Førsteamanuensis ved Universitet i Århus Monica Martinussen - Professor i psykologi ved Universitet i Tromsø Cecilie Mathisen - Tidligere sentralstyremedlem i Elevorganisasjonen Erlend Moen - skolefaglig rådgiver i Trondheim kommune Harald Pedersen Advokat Arild Rekve - Oppvekstdirektør i Kristiansand kommune
Mandat Utrede de samlede virkemidlene for å skape et godt psykososialt skolemiljø, motvirke og håndtere mobbing og andre uønskede hendelser i skolen. Systematisere kunnskapen om hvilke faktorer som skaper et godt psykososialt læringsmiljø uten mobbing og andre former for krenkende atferd. Utvalget skulle vurdere hvilke virkemidler og tiltak, inkludert regelverket og forvaltningen av dette på ulike nivåer, som er effektive for å forebygge og håndtere krenkelser og mobbing hvilke virkemidler og tiltak som må til for å oppnå varige resultatet i arbeidet med et godt psykososialt skolemiljø tiltak for implementering og bedre regelverksetterlevelsen.
Utredningen tar for seg Del 1 Innledning verdier, utvalgets arbeid og sammendrag Del 2 - Tidligere bruk av statlige virkemidler Del 3 - Kunnskapsgrunnlag Del 4 Utvalgets vurderinger og tiltak 12. Fra menneskerettigheter til praksis 13. Et trygt psykososialt skolemiljø og forebygging av krenkelser m.v. 14. Håndtering av krenkelser m.v. 15. Endringer i kapittel 9a 16. Styrket håndheving av kapittel 9a 17. Skoleeierskapet styring og støtte 18. Det statlige støttesystemet 19. Kompetanse 20. Forskning 21. En ny statlig satsing - Inkluderende skole Del 5 lovutkast med merknader og økonomiske og administrative konsekvenser
Sentrale perspektiver i utvalgets arbeid 1. Menneskerettighetene som målestokk 2. Samfunnet skal ha en nullvisjon og nulltoleranse mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering 3. Faglig læring og sosial læring hører sammen 4. Inkludering for å høre til
1. Psykososialt skolemiljø Begreper 2. Krenkelser enkeltepisoder som finner sted ved både trakassering, mobbing og diskriminering. 3. Diskriminering definert i norsk diskrimineringslovgivning 4. Trakassering særlig form for diskriminering som kjennetegnes ved sin krenkende og nedverdigende karakter 5. Mobbing
Utvalgets forslag Elever skal ha et trygt og inkluderende skolemiljø
Utfordringer 1. Rettssikkerhet elevenes rettigheter blir ikke oppfylt 2. Skolekultur Skolekulturen fokuserer for lite på nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering 3. Involvering og samarbeid Elever og foreldre involveres ikke godt nok i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet 4. Ansvarliggjøring og systematikk Skoleeiers og skoleleders kapasitet til å jobbe systematisk og langsiktig med å utvikle skolemiljøet er mangelfull 5. Organisering Ansvarsfordelingen i støttesystemet er utydelig
En fornyet mobbepolitikk må ta sikte på : Rettssikkerheten til elevene må sikres ved et klart regelverk, styrket av håndheving og økt regelverkskompetanse. Skoleeier og skolen må ansvarliggjøres og kapasiteten/kompetansen til langsiktig og systematisk arbeid med skolemiljø må forbedres. Skolekulturene må være gjennomsyret av nulltoleranse mot krenkelser og mobbing. Bedre involvering og samarbeid med elever og foreldre. Støttesystemet må styrkes og ansvars- og oppgavefordelingen tydeliggjøres
Konflikter tas tak i på et tidlig tidspunkt i et lærende perspektiv Elevene utviser toleranse i praksis og tar vare på hverandre. Skolen har gode rutiner, dyktige klasseledere og det arbeides godt med relasjonene mellom skolens aktører Godt arbeid med verdier og holdninger. En solid pedagogisk plattform
7 hovedprioriteringer i en ny mobbepolitikk 1. En stor statlig satsing på trygge og inkluderende skolemiljø 2. Endring av opplæringsloven kapittel 9a 3. Styrket håndheving av opplæringsloven 4. Målrettet innsats for trygge psykososiale skolemiljø og forebygging/håndtering av krenkelser m.v. 5. Styrking av skoleeierskapet 6. Et lag rundt eleven 7. Ny forskning på kunnskapssvake områder
# 1 Inkluderende skole En stor statlig satsing på trygge og inkluderende skolemiljø som blant annet inneholder skolebasert kompetanseutvikling Inkluderende skole gjelder for perioden 2016-2023 Utarbeide en strategi for satsingen med plan for implementering Udir og Læringsmiljøsenteret utarbeider et nasjonalt rammeverk for skolebasert kompetanseutvikling i satsingen Etablering av et partnerskap for Inkluderende skole Partnerne forplikter seg og blir ansvarliggjort Erstatter Manifest mot mobbing Utvikles mål for satsingen, analyseverktøy og indikatorer for å følge med på skoleeiers og skolens utvikling. Skoler som ikke har gode nok resultater pålegges tettere oppfølging.
Forts. Satsingen inneholder storskala kapasitetsbygging knyttet til økt kollektiv kapasitet om: Psykososialt skolemiljø, forebygging/håndtering av krenkelser, mobbing m.v. og skoleutvikling og implementering Sentrale innsatsområder i satsingen: skolebasert kompetanseutvikling målrettede tiltak mot psykososialt skolemiljø, krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering involvering av elever og foreldre økt regelverkskompetanse og etterlevelse. Støttesystemet må styrkes slik at det kan bistå skolene i det systematiske og langsiktige arbeidet med skolemiljøet. Kan kombineres med andre innsatser
Sentrale faktorer: Skolekultur: Arbeid med å utvikle og opprettholde et trygt psykososialt miljø krever en skoleomfattende innsats. Kan ses på som det kittet som binder sammen skolen som organisasjon For å skape en god skolekultur er det viktig med felles visjon og mål for skolen slik at alle ansatte har en forståelse av i hvilken retning skolen jobber (skoleledelsen er avgjørende) Felles forståelse av regler og rutiner
Forts. Skoleledelse: Har det overordnede ansvar for at alle elever møtes med respekt og tillit. Ansvar for å forebygge sosiale problemer som oppstår på skolen Ansvar for en positiv utvikling via systematisk skoleomfattende tiltak Gode skoleledere anerkjenner at dette er noe som vil forekomme på alle skoler også på deres skole.
# 5 - Styrking av skoleeierskapet Tydeliggjøre skoleeiers ansvar i kapittel 9a Skoleeieransvaret må tydeliggjøres, både når det gjelder regelverksetterlevelsen og det forebyggende arbeidet. Skoleeier skal ha en sentral rolle i skolebasert kompetanseutvikling Skoleeierne må sikre at egne skoleledere deltar i nettverk med andre skoleledere, gjerne i et interkommunalt samarbeid, der dette er tema. KS og Utdanningsdirektoratet bør revidere og digitalisere veilederen til forsvarlig system. Veilederen bør også gi eksempler på hvordan systemet kan brukes i praksis.
# 6 Et lag rundt eleven Det er behov for å styrke det lokale støtteapparatet PP-tjenestens mandat endres PP-tjenestens lovfestede oppgaver knyttes til kompetanseog organisasjonsutvikling endres til å gjelde opplæringen og det psykososiale miljøet omfatter alle elever. Kunnskapsdepartementet bes om å utrede om det bør utarbeides en veiledende norm for bemanningen i PPtjenesten. PP-tjenesten styrkes med 300 årsverk
Forts. Sosialpedagogisk rådgivning Forskrift til opplæringsloven bør endres slik at sosialpedagogisk rådgivning får en mer forebyggende funksjon. Staten bør fortsette med å bidra med midler til etter- og videreutdanning til sosialpedagogisk rådgivning. Det bør settes inn ytterligere tiltak for å øke kompetansen til sosialpedagogiske rådgivere, og det bør vurderes om ressursen til sosialpedagogisk rådgivning på skolene bør styrkes. Utdanningsdirektoratet bør få i oppdrag å revidere læreplanen for barne- og ungdomsarbeidere for å forbedre deres kompetanse om psykososialt skolemiljøet og psykisk helse.
Forts. Regjeringen bør bevilge midler til kommunene for å styrke skolehelsetjenesten. Målet er at antallet årsverk skal være i samsvar med de veiledende nasjonale normene. En helhetlig gjennomgang av hele det statlige støttesystemet som veilederkorpsene, de nasjonale sentrene, Senter for IKT i utdanningen og Statped utgjør.
Et samfunnsansvar tverrdepartemental innsats En nasjonal handlingsplan for trygge oppvekstmiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering Mer enn et skoleansvar et samfunnsansvar Involvere andre sektorer også
# 4 Målrettet innsats Fremme forebygge - håndtere Sentrale faktorer i arbeidet for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø er: God skolekultur Skoleledelse Relasjonsbasert klasseledelse Elev- elevrelasjoner Foreldresamarbeid Det foreslås tiltak rettet mot alle disse faktorene Må ha også ha spesifikke tiltak for å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering
Klasseledelse og skoleledelse Læreres og skolelederes kompetanse er avgjørende Kompetanse om psykososialt skolemiljø, krenkelser, mobbing, regelverket etc. bør styrkes i lærerutdanningen og i etter- og videreutdanning for lærere Det bør etableres et nasjonalt opplæringsprogram i psykososialt skolemiljø for skoleledere Kunnskap om trygge psykososiale skolemiljø og kapittel 9A bør tydeliggjøres i rektorutdanningen Skolebasert kompetanseutvikling bør prioriteres dette innebærer at staten bør vri bruken av statlige kompetansemidler fra videreutdanning til etterutdanning Mentorordning for rektorer som har utfordringer med å forbedre sine resultater på området. Skoleeierne må på bakgrunn av skolebasert analyse vurdere hvilke rektorer som skal kobles mot en mentor. Lærende nettverk
Involvering av elever og foreldre Elevenes kompetanse og elev-elev-relasjoner Elevenes forståelse og kompetanse om forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering må styrkes Tydeliggjøre sosial og emosjonell kompetanse i læreplanverket Utvikle en kompetansepakke sammen med Elevorganisasjonen KD bør vurdere å øke Elevorganisasjonens driftsstøtte. Foreldresamarbeid Behov for bevisstgjøring, ressurser og mer forskning FUGs mandat bør tydeliggjøres, med særlig blikk på det psykososiale miljøet og skolering av brukerorganene Styrking av brukerorganene Skolemiljøutvalgets oppgaver bør tydeliggjøres Skoleeiers plikt til å gi representantene for brukerorganene den nødvendige kompetansen for å utføre sine verv
Skolekultur og normer Må rettet tiltak mot skolekulturen; verdier, holdninger og virkelighetsoppfatninger. Prinsippene i barnekonvensjonen, inkludering og sosial tilhørighet innarbeides tydelig i generell del av læreplanverket og i kapittel 9a Behov for et nytt inkluderingsbegrep Menneskerettighets- og demokratiopplæringen i fag styrkes Behov for målrettede tiltak rettet mot krenkelser mv. knyttet til diskrimineringsgrunnlagene Det er nødvendig med systematisk arbeid rettet mot dette i skolen, særlig i videregående opplæring og på ungdomstrinnet Et særskilt innsatsområde i satsingen Inkluderende skole Bygge fagmiljøer med spisskompetanse om krenkelser mv. knyttet til diskrimineringsgrunnlagene Behov for mer kunnskap Et normkritisk perspektiv må innarbeides i lærerutdanningene, rektorutdanningen og etter- og videreutdanning av lærere, i relevante læreplaner for fag og det må utarbeides undervisningsopplegg for elever
Samiske elever Det er behov for særskilt oppmerksomhet mot krenkelser og mobbing av samiske elever Vet lite om hvordan det står til, men ser at det er noen tegn på at det er grunn til bekymring Særskilt vern gjennom barnekonvensjonen art. 30 Sametinget må i samarbeid med Udir få i oppdrag å utarbeide ressurser og læremidler på samisk for å skape trygge psykososiale skolemiljø og forebygge krenkelser mv. Det er bør settes av midler for å tilpasse og oversette et skoleomfattende program til samisk. Dette må ledsages av en utprøving og effektevaluering Særskilt fokus på foreldresamarbeid i den samiske skolen Behov for forskning om mobbing i den samiske skolen det bør øremerkes midler
Digital mobbing Utfordringer knyttet til digital mobbing Øke elevenes digitale dømmekraft. Udir gis i oppdrag å tydeliggjøre kravene i læreplanverket for å styrke elevenes digitale kompetanse, herunder digital dømmekraft. Senter for IKT i utdanningen gis i oppgave å videreutvikle et program for digital dømmekraft med virkning fra 2016 til 2018. Endringer i regelverket knyttet til å håndtere digital mobbing Aktivitetsplikten gjelder også for digitale krenkelser som har sammenheng med skolen Skoleeier gis hjemmel fastsette i ordensreglementet at læreren kan inndra digitale verktøy inntil 1 dag om det er grunn til å tro at de blir brukt til å krenke andre elever eller ansatte. Digital mobbing skal inngå i Inkluderende skole som et gjennomgående tema Kompetanse i hvordan lærerne skal forebygge og håndtere digital mobbing, må tydeliggjøres i alle lærerutdanningene
# 2 - Endring av opplæringsloven kap. 9a Forslag til endringer forankres i barnekonvensjonen, bedre rettssikkerhet og et effektivt rettsvern Et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser handler om barns grunnleggende menneskerettigheter. Sentrale prinsipp i barnekonvensjonen foreslås lovfestet i opplæringsloven kapittel 1 og 9a. Artikkel 3 og 12 Elevers særlige behov for et sterkt rettsvern
Elevers særlige behov for et sterkt rettsvern Barn i Norge har plikt til grunnskoleopplæring. Det skjerper skoleeiers ansvar. Barna oppholder seg i skolen i stadig med av sin tid skolen skal være et trygt sted hvor de kan få ut sitt potensial og bli respektert for den de er. Når foreldrene overlater ansvaret for barna sine til skolen, så er det viktig for dem at barna er trygge og har det bra. Elever må ha like klare rettigheter som arbeidstakere. Skolen er en asymmetrisk institusjon som gjør at skolen har et særskilt ansvar for at elever ikke krenkes av ansatte. Barn og unge har menneskerettigheter og det er skolens ansvar at disse oppfylles i tiden elevene er på skolen. FNs barnekomitè har understreket at diskriminering på utdanningsområdet ikke bare river grunnen vekk under retten til utdanning, men også under andre rettigheter. En skole som tillater mobbing og annen voldelig eller ekskluderende praksis, ikke er en skole som tilfredsstiller kravene i artikkel 29 nr. 1.
Økt rettssikkerhet et tydeligere regelverk Innholdet i elevens rett til et trygt psykososialt skolemiljø presiseres i loven og ulovfestede prinsipp regulerer i 9a-1. Tilføyes at det psykososiale skolemiljøet også skal fremme sosial tilhørighet (i tillegg til å fremme helse, trivsel og læring) Lovfester at krenkelser avhenger av elevens subjektive opplevelse og at skoler skal ha nulltoleranse mot krenkelser Skoleeiers plikt til å sette inn tiltak for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø for alle elever tydeliggjøres i kapittel 9a. Elevens rett til et trygt fysisk miljø reguleres i 9a-2
Det forebyggende arbeidet - Systematisk hms-arbeid m.v. Kravet til systematisk HMS-arbeid og internkontroll knyttet til elevenes skolemiljø kapittel 9a presiseres i loven. Det systematiske arbeidet legger rammene rundt arbeidet for å skape trygge psykososiale skolemiljø, forebygging og håndtering av krenkelser Harmonisering med annet regelverk, bl.a. arbeidsmiljøloven Innenfor andre sektorer er kravene langt mer detaljerte. Lovfester bl.a. handlingsplan mot krenkelser i det systematiske arbeidet
Det forebyggende arbeidet - Systematisk hms-arbeid m.v. 9a 3.HMS inneber at skolen ved leiinga skal: f) sikre gjennomføringa og oppfølginga av elevundersøkelsen. Hvordan skjer oppfølging i dag og hvordan kan det evt forbedres?
En ny aktivitetsplikt Svakheter ved handlingsplikten og vedtaksplikten i 9a-3 En ny aktivitetsplikt med lovfestede krav til hvordan skoler skal behandle krenkelser av elevene ( 9a 7) I saker om krenkelser endres loven slik at det er ett sett krav til skolenes saksbehandling, ikke to som i dag. Skoleeier/skolen skal ikke være i tvil om hvordan saken skal håndteres. Handlingsplikten og vedtaksplikten samkjøres. Aktivitetsplikten skal ivareta at skolen griper inn i krenkelsene, men også at saken får en adekvat oppfølging og at de involverte føler saken blir løst på en god måte. Mistanke undersøke sette inn tiltak evaluere Krav til saksgang er et viktig verktøy for å sikre at saken blir håndtert på en god måte. Saksbehandlingen er til hjelp for handlingskompetansen. Ved behov utarbeide en skriftlig tiltaksplan (eleven og foreldrene kan kreve dette) I tillegg bør det lovfestes en plikt til å høre eleven og evt foreldrene, jf. BK art. 12.
Gangen i aktivitetsplikten
En ny aktivitetsplikt 9a 7 Aktivitetsplikt ved mistanke eller kjennskap til at elevar blir krenkte d) evaluere om tiltaka var tilstrekkelege og eigna til at eleven ikkje lenger blir krenkt
Forts. Kap. 9a Nulltoleransen for personale som krenker lovfestes. Det presiseres en skjerpet aktivitetsplikt for skoleeier og skolen om noen ansatte mistenker eller har kunnskap om at ansatte krenker elever. Det lovfestes et forbud mot gjengjeldelse overfor elever eller foreldre som melder fra om at eleven er krenket.
# 3 - Styrket håndheving av opplæringsloven Sterke rettigheter på papiret uten et apparat som kan kreve rettighetene oppfylt hjelper ikke. Det er ikke nok å lovfeste rettigheter og plikter. Disse må kunne kreves oppfylt. Det rettssikrende system handler om bestemmelser som skal sikre at skoleeier og skoler oppfyller krav i opplæringsloven Klage, tilsyn, administrative sanksjoner og reaksjoner, straff og erstatning og oppreisning Tilsyn videreføres som i dag, men fylkesmennene bør gjennomføre flere hendelsesbaserte tilsyn. Departementet må sikre at Fylkesmannen har tilstrekkelige ressurser til dette.
En ny klageordning Må ses i sammenheng med aktivitetsplikten En uavhengig klageinstans som har juridiske virkemidler til å tvinge gjennom tiltak og gir et effektivt rettsvern av elevens rettigheter. Bør være lavterskel, barnesensitiv, skape endring raskt og i samsvar med FNs barnekonvensjon Førsteinstans er Barneombudet Elever og foreldre kan klage på mangelfull oppfyllelse av aktivitetsplikten Har skoleeier/skolen har oppfylt aktivitetsplikten? Er det satt inn tilstrekkelige og egnede tiltak for å stoppe krenkelser og sikre at eleven har et trygt psykososialt skolemiljø? Ikke klage på et enkeltvedtak, men på at lovpålagte krav ikke er oppfylt Barneombudet gis myndighet til å pålegge administrative reaksjoner og sanksjoner om skoleeier/skolen som ikke har gjort nok for å stoppe krenkelsene og sørge for at eleven får et trygt psykososialt skolemiljø. Kan også kreve oppreisning på vegne av eleven/foreldrene Barneombudets vedtak kan påklages til Skolemiljøklagenemnda.
Innføring av administrative sanksjoner og reaksjoner Det lovfestes hjemmel til å pålegge administrative reaksjoner og sanksjoner Kan pålegges mot skoleeier som ikke oppfyller kravene i kapittel 9a av tilsynsmyndigheten, Barneombudet og klageinstansen. pålegg, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr Straffebestemmelsen i kapittel 9a videreføres.
En forbedret erstatnings- og oppreisningsordning Det lovfestes en oppreisningsordning for krenkelser om skolen ikke har gjort nok for oppfylle sine plikter. Erstatning for ikke økonomisk tap på grunn av at skoleeier eller skolen forsettlig eller uaktsomt ikke har oppfylt plikter i kapittel 9A. Barneombudet kan kreve oppreisning for eleven. Bestemmelsen om erstatning på grunnlag av arbeidsgiveransvaret videreføres Departementet bes å utrede om saksøkere i saker om erstatning på grunnlag av arbeidsgiveransvar bør omfattes av ordningen om fri rettshjelp og om foreldelsesfristen bør forlenges. Delt bevisbyrde som i dag
# 7 - Ny forskning på kunnskapssvake områder Det er behov for ny forskning på kunnskapssvake områder som kan bidra å redusere omfanget av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering og bedre elevenes psykososiale skolemiljø Opplistes eks. i kap. 20 Midler via forskningsrådet Foreslås også å bygge et utdanningsrettslig fagmiljø ved et av landets juridiske fakultet Læringsmiljøsenteret bør få ansvaret for å gjennomføre Elevundersøkelsen
Sluttord
7 hovedprioriteringer i en ny mobbepolitikk 1. En stor statlig satsing på trygge og inkluderende skolemiljø 2. Endring av opplæringsloven kapittel 9a 3. Styrket håndheving av opplæringsloven 4. Målrettet innsats for trygge psykososiale skolemiljø og forebygging/håndtering av krenkelser m.v. 5. Styrking av skoleeierskapet 6. Et lag rundt eleven 7. Ny forskning på kunnskapssvake områder