1 Melding Dato: Arkivref: 12.05.2016 2016/457-17431/2016 / M20 Saksbehandler: Tine Eilen Gunnes Meldingnr. Utvalg Møtedato Fylkesutvalget 31.05.2016 INNSPILL TIL NOU - OVERVANN I BYER OG TETTSTEDER 1. FORSLAG TIL VEDTAK Fylkesrådmannen fremmer slikt forslag til vedtak: Fylkesutvalget tar meldingen til etterretning.
2. SAMMENDRAG Utredning, NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder ble sendt ut på høring 1. februar, med høringsfrist 3.mai. Fylkesrådmannen har sendt en administrativ uttalelse innen fristen. Uttalelsen legges frem som melding for fylkesutvalget. Eventuelle merknader fra fylkesutvalget ettersendes til Klima- og miljødepartementet. Klimautviklingen med mer total nedbør og mer intens nedbør, sammen med en samfunnsutvikling med økt fortetting, er med på å øke intensiteten i overvannsavrenning. Man erkjenner at økte og hyppigere nedbørsmengder kan utgjøre en trussel for skader på byggverk, infrastruktur, helse og miljø som krever endringer i hvordan overvannet tas hånd om. NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder gir et godt overblikk over temaet som omhandler overvann og utfordringer knyttet til håndtering både når det gjelder arealbruk, forurensing og ansvarsforhold. Utredningen peker på forslag til finansiering av tiltak som iverksettes for å hindre skader som følge av økt nedbør. 3. BAKGRUNN FOR SAKEN Befolkningsveksten påvirker behovet for by- og tettstedsutvikling. Fortetting av byer og tettsteder har i en lengre periode vært en del av norsk arealpolitikk. Befolkningsveksten setter blant annet ofte press på grønnstrukturen i byer og tettsteder der utbygging fører til økte arealer med harde, ugjennomtrengelige overflater. Samtidig som store og små elver oversvømmes og gir store lokale ødeleggelser, har byene og tettstedene størst skadepotensial for byggverk og infrastruktur ved nedbør og flom. Endret klima med mer totalnedbør og større vannmengder på kortere tid vil, i områder med tette flater, kunne skape store overvannsmengder og fare for omfattende skader på miljø, helse, bygninger, infrastruktur og anlegg. Dermed er både klimautviklingen og samfunnsutviklingen med økt fortetting med på å øke intensiteten i overvannsavrenning. Årlige skadekostnader på flere milliarder gir et stort behov for å vurdere og iverksette forebyggende tiltak. 3.1 Problemstillinger Økt nedbør og samfunnsplanlegging med fokus på fortetting av byer og tettsteder skaper utfordringer knyttet til overvannshåndtering. Store deler av arealene i byer og tettsteder består av tette flater som hindrer vannet å infiltrere i grunnen. Den vanlige praksisen er å lede overvannet til ledninger og transportere det under bakken til en resipient eller et avløpsrenseanlegg. Ledningsnettene ble bygd på en annen tid med andre krav til kapasitet. Av praktiske og økonomiske årsaker er det ikke hensiktsmessig å oppdimensjonere ledningsnettet slik at det alene kan håndtere avrenning som følge av økt nedbør. Som en aktiv samfunnsaktør, vannforvaltningsmyndighet, planmyndighet og veieier er spørsmål knyttet til hvordan fylkeskommunen løfter problemstillinger som kan bidra positivt for å møte dagens og fremtidige utfordringer rundt overvann. Utfordringer knyttet til forvaltning av overvann i dag er blant annet at flere myndigheter forvalter regelverket, det er få nasjonale føringer, manglende ansvarsplassering innad i
kommunene, begrenset adgang til å kreve tiltak i eksisterende bebyggelse og begrensede økonomiske virkemidler. 4. FORSLAG TIL LØSNING OG KONSEKVENSER 4.1 Generelt Overvannstiltak i fremtiden er tenkt som en kombinasjon av konvensjonelle tiltak med overvannsledninger sammen med blågrønne overvannstiltak (avrenning til vassdrag og parkog naturområder). Det er et ønske og et mål å benytte overvannet som en ressurs. Gjennom lokal overvannshåndtering i form av blågrønne overvannstiltak er målet å både forebygge skadekostnader, og oppnå positive effekter for naturmiljø og trivsel for befolkningen. Forskning viser at grønn- og blågrønn struktur bidrar til velferd og livskvalitet. Interesseorganisasjonen Norsk vann lanserte i 2008 en løsning i form av en «Treleddsstrategi» der en benytter kombinasjon av tiltak som infiltrerer, fordrøyer og avleder overvann til resipient på en trygg måte. Dette ansees som en god tankegang i forhold til å respondere på både normal og ekstrem nedbør. 4.2 Endringer i lovverket I stortingsmelding om klimatilpasning (Meld. St.33 (2012-2013)) påpekes det at "plan- og bygningsloven er det sentrale virkemiddelet kommunene har for at det tas tilstrekkelig hensyn til håndtering av økt mengde overvann". Blant annet er enkelte presiseringer knyttet til forvaltning av vannets kretsløp, samt et nytt formål; områder for vanndisponering foreslått i lovverket for at plan- og bygningsloven skal bli et enda bedre planverktøy. Utvalget har en anbefaling om å innarbeide overvannshåndtering i kommuneplanleggingen fra strateginivå til detaljplannivå. Temaet overvann vil derfor tas med i kommuneplanens samfunnsdel, såvel som i kommuneplanens arealdel med bestemmelser. Utvalget har vurdert det hensiktsmessig å stille mer spesifikke innholdskrav til planstrategi, planprogram og konsekvensutredning for å sikre at overvann blir tilstrekkelig utredet og ivaretatt. Gjenåpning av lukkede vassdrag, sammen med separering av overvann og spillvann bidrar i riktig retning for bedre økologisk og kjemisk tilstand. Utvalget foreslår at kommunen får delegert myndighet fra NVE etter vannressursloven 14 til å stå for gjenåpning av vassdrag. Dette for å arbeide mer planmessig og for å få et bedre og mer effektivt overvannshåndtering lokalt. 4.3 Kartlegging, overordnede planer og kunnskapsheving Kommunene må ha tilstrekkelig oversikt over vannsystemet. Det er viktig med kartlegging av kapasiteten til hele systemet som skal ta imot overvann, ikke bare enkeltområder. Kartlegging er også viktig for å hindre at vann, bekker og elver får tilført forurensede sedimenter som legger press på ønsket biologisk mangfold. Hva som er nødvendige, funksjonelle og kostnadseffektive tiltak vil i stor grad avhenge av de lokale forholdene. Kunnskap om avrenning i nedbørfelt, om fortetting, klimaendringenes påvirkning og kunnskap om overvannstiltak vil gi beslutningstakerne et godt utgangspunkt for å velge de riktige tiltakene.
Kommuner er svært ulike i størrelser og sammensetning og har også ulike utfordringer knyttet til overvann. Mange kommuner mangler strategi og planer for å håndtere overvann. Kommunene har selv spilt inn at kunnskap om virkemidler og retningslinjer er et behov. Siden temaet er sektorovergripende, vil konkrete forslag for hvordan kommunene kan organisere seg og sine ressurser være nyttige bidrag. Utvalget mener likevel at eksisterende fagetater og sektormyndigheter ikke trenger endres. Utvalget mener erfarings- og informasjonsutveksling mellom ulike sektormyndigheter bør skje gjennom dialog og gjennom eksisterende samarbeidsprosesser. Det vil bli aktuelt å innarbeide temaet i overordnede planer også på fylkeskommunalt nivå. Ved behov kan fylkeskommunen utarbeide egen plan med retningslinjer for håndtering av overvann, evt. andre planer for overvannshåndtering som temaplaner for vann, grønnstruktur, byutvikling. Regional vannforvaltning på Agder er et godt etablert samarbeid som vil kunne være et forum for problemstillinger knyttet til overvann. Regional plan for vannforvaltning i vannregionen Agder bør ta opp i seg nye retningslinjer som angår overvann. Staten vil kunne bistå med analyseverktøy, metodikk og forslag til virkemidler. 4.4 Økonomiske konsekvenser I dag finansieres overvannsledninger gjennom vann- og avløpsgebyrer. Finansieringen av åpne overvannsanlegg er ikke like godt innarbeidet i regelverket som konvensjonelt anlegg med etablering, drift og vedlikehold. Det er derfor vanskelig å gjennomføre alternative overvannsanlegg. Et tiltak som foreslås er pålegg om frakobling av overvann til ledningsnettet. Dette forutsetter at en kan håndtere overvannet på annen tilfredsstillende måte med f.eks infiltrering i grunnen, fordrøyning og andre etablerte flomveier. Utgangspunktet er at den enkelte grunneier selv har ansvaret for å håndtere oppsamlet overvann på egen grunn, samt hindre at slikt vann medfører ulemper for omgivelsene. Kostnader vil knyttes til tiltak som går på håndtering av overvann, enten det er konvensjonelle lukkede anlegg eller åpne tiltak. Kostnadene vil falle på private aktører, huseiere, eiere og brukere av infrastruktur, kommunene og statlige etater. De reelle kostnadene må sees i sammenheng med innsparinger ved å redusere skadevirkning som følge av overvann som kan innebære ulykker, skader på menneske, bygninger, infrastruktur, forsinkelser, forurensing og helseeffekt. Det meste av kommunens økte kostnader er tenkt dekket gjennom overvannsgebyrer som betales av kommunenes innbyggere. Virkemidler i form av pålegg om tiltak er primært rettet mot nye utbyggingstiltak, mens økonomiske insitamenter, som for eksempel tilskudd for etablering av overvannstiltak, er rettet mot eksisterende bebyggelse og anlegg. Aust- Agder fylkeskommune er veieier og det er veiholders ansvar å bekoste etablering, drift og vedlikehold av veianlegg. Det er i veieiers interesse at infrastrukturen til enhver tid er god og ikke utsettes for ødeleggelser f. eks knyttet til flom ved overvann. Statens vegvesen er planlegger, utførende og forvalter av fylkesveger i Aust-Agder. Arealer for overvannstiltak må legges inn i planarbeidet, der Statens vegvesen bør utarbeide forskrifter og normaler som sikrer at overvannstiltak i tilknytning til vei blir planlagt og forvaltet som en del av veganlegget. Videre vil et godt system for drift og vedlikehold av sandfang hindre at forurensing havner i resipienten.
Veier er en stor kilde til forurensing av overvann og Aust- Agder fylkeskommune har som veieier ansvar også med tanke på utslipp av forurenset overvann. Det er et grunnleggende prinsipp at rensing skal skje nærmest mulig kilden. Sedimentasjonsbassenger, grøfter, kanaler og regnbed er eksempler på løsninger som benyttes for rensing i tilknytning til veier. Problemer rundt kapasitet og sedimenter som går i overløp ved store nedbørsmengder er grunnen til at det kontinuerlig arbeides med å separere overvann fra spillvann. Nasjonale mål for vann og helse fører til at fellesnettet i større grad separeres, og at større mengder overvann ikke skal renses ved avløpsrenseanlegg. Det er viktig at en ikke undervurderer forurensningsspørsmålet rundt overvannshåndtering som ledes direkte til resipient. Utslipp til naturområder utgjør en mulighet for at forurensing vil kunne spres over større områder og potensielt sett kunne nå mer sårbare resipienter. NOU en foreslår at offentlig veieier unntas fra bestemmelsen om betaling av overvannsgebyr. Fylkeskommunen kan som planmyndighet og veieier likevel belastes i form av nye oppgaver og økt ressursbruk. Eventuelle kostnader som følge av nye krav, må avveies mot kostnadene ved å fortsette dagens praksis. 5. KONKLUSJON Fylkesrådmannen mener utredningen, NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder gir en god beskrivelse av problemstillingene rundt håndtering av overvann og at det foreslås mange fornuftige tiltak i utredningen. Flere av forslagene er knyttet til administrative forhold, og forhold som vil kunne bety endrede arbeidsmåter i kommunene. Spesielt vil endringer i plan- og bygningsloven gi økt fokus på å inkludere overvannshåndtering tidlig i kommunale planleggingsprosesser. Kartlegging og strategiarbeid legges til grunn for løsninger på detaljnivå. Med økte krav om forsvarlig håndtering av overvann i byer og tettsteder vil kommunenes kompetansenivå på området trolig måtte økes. Selv om en del kommuner har god oversikt over sine utfordringer, mener fylkesrådmannen at det bør følge statlige midler for kunnskapsheving. Fylkesrådmannen mener det er positivt at gebyrfinansiering av vann- og avløpsanlegg videreføres, og at kommunenes kostnader for overvann skilles ut som egne overvannsgebyrer. Overvannstiltak skal finansieres direkte av disse gebyrene, og det er et mål at tiltakene som iverksettes skal være samfunnsøkonomiske lønnsomme. Overvannstiltak sees på som en ressurs, og utredningen gir eksempler på flere konkrete tiltak. Fylkesrådmannen anbefaler at fylkesutvalget tar uttalelsen til etterretning. Eventuelle merknader fra fylkesutvalget vil bli ettersendt. Dokumentet kan i sin helhet leses her: https://www.regjeringen.no/contentassets/e6db8ef3623e4b41bcb81fb23393092b/no/pdfs/nou201520 150016000dddpdfs.pdf Vedlegg: Uttalelse til høring NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder