FORVALTNINGSREVISJON Selvkost Selvkost Senja Reno-Vest Avfall IKS IKS Sortland kommune unntatt fra offentlighet etter offentleglova 13, 1. ledd, jf kommuneloven 78 nr 7 Vi skaper trygghet K O M R E V NORD Rapport 2010
Forord Kontrollutvalget i Sortland kommune har bestilt forvaltningsrevisjon av selvkost i Reno-Vest IKS. Revisjonens undersøkelse er gjennomført med henvisning til Lov av 25.09.1992 nr 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven 77 nr 4 og 78 nr 2), samt Forskrift av 15.06.04 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. (revisjonsforskriften) 7. Forvaltningsrevisjon er iflg. nevnte regler å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Før igangsetting av forvaltningsrevisjonsprosjektet har revisor vurdert egen uavhengighet i forhold til Sortland kommune og Reno-Vest IKS, jf. kommuneloven 79 og revisjonsforskriften kapittel 6, og vi kjenner ikke til forhold som er egnet til å svekke tilliten til vår uavhengighet og objektivitet. Underveis i forvaltningsrevisjonsprosjektet har revisjonen hatt dialog med selskapets økonomisjef som har ansvar for utarbeiding av selvkostkalkyler. Vi takker Reno-Vest IKS for utmerket samarbeid i forvaltningsrevisjonsprosjektet. Sammendrag KomRev NORD har gjort forvaltningsrevisjon av Reno-Vest IKS sine selvkostkalkyler. Revisor konkluderer med at avfallsselskapet i hovedsak har etablert gode og veldokumenterte systemer og beregninger for sikring av selvkost på avfalls- og slamtjenester til husholdninger. Selskapet vurderes imidlertid å ha forbedringspotensial når det gjelder beregning av kapitalkostnader og renter på resultatene av selvkostdriften, samt framlegging av for- og etterkalkyler for eierkommunene. Revisjonen anbefaler Reno-Vest IKS å gjøre forbedringer på nevnte områder. Tromsø, 07.01.2011 Lars-Andrè Hanssen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Tone Steffensen Prosjektleder, forvaltningsrevisor
Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING...1 2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER...1 2.1 Problemstilling...1 2.2 Revisjonskriterier...1 3 METODE, DATAMATERIALE OG AVGRENSING...3 4 RENO-VEST OG SELVKOSTKALKYLER...4 4.1 Revisors funn...4 4.2 Revisors vurderinger...5 5 GEBYRGRUNNLAG...5 5.1 Henførbare kostnader...5 5.2 Revisors funn...6 5.3 Revisors vurderinger...8 6 KONKLUSJON...8 7 ANBEFALINGER...9 8 HØRING...9 9 DOKUMENTER OG LITTERATUR...10 10 VEDLEGG...10 Side: 2
Side: 3
1 INNLEDNING Kontrollutvalget i Sortland v/kontrollutvalgssekretariatet bestilte den 27.05.2010 forvaltningsrevisjonsprosjektet Selvkost Reno-Vest IKS. Bakgrunnen er vedtak i sak 35/10, der kontrollutvalget sluttet seg til overordnet prosjektskisse fra KomRev NORD. Prosjektet har som formål å bidra til å sikre at Reno-Vest IKS følger selvkostprinsippet ved beregning av prisen for avfalls- og slambehandlingstjenesten og at selskapet følger Kommunal- og regionaldepartementets retningslinjer for oppsett av selvkostkalkyle. 2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Problemstilling På grunnlag av kontrollutvalgets bestilling er det utledet følgende problemstillinger for revisjonens undersøkelse: Har Reno-Vest IKS systemer og beregninger for sikring av selvkost på avfalls- og slamtjenesten til husholdninger? 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på krav og forventninger som brukes i forvaltningsrevisjon for å vurdere revidert virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget og danner basis for revisors analyser, vurderinger og konklusjoner. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra: Lov 13.03.1981 nr 06 om vern mot forurensninger og om avfall 26, 27 og 34 Forskrift av 01.06.2004 nr 931 om begrensning av forurensning 16-1 H-2140 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (Kommunal- og regionaldepartementet, kommunalavdelingen 2003) Forskrift av 15.12.00 nr 1424 om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) 8 Brev 04 juli 2006 fra Miljøverndepartementet til Nedre Romerike Distriktsrevisjon Spørsmål om selvkost når vann- og avløpstjenester er skilt ut som eget rettssubjekt Brev 09 mai 2007 fra Miljøverndepartementet til NORVAR AL Anvendelse av selvkostregelverket når vann- og avløpstjenester produseres av interkommunale selskaper Uttalelse 2007/002 fra Regnskapskomiteen i NKRF 1 Anvendelse av selvkostregelverket når tjenesten produseres av interkommunalt selskap Kommunal regnskapsstandard nr 6 om noter og årsberetning - godkjent av GKRS 2 Styret 23.06.2005 Hjemmel for beregning og innkreving av gebyr for renovasjon og slamtømming fra innbyggerne er forurensningsloven 26 og 34. Bestemmelsene pålegger kommunen å innkreve gebyr til full dekning av kostnader 3 forbundet med tjenestene, samtidig som at gebyrene ikke må overstige kommunens kostnader. Det vil si at kommunen er pålagt å drive disse tjenestene til selvkost. 1 Norges Kommunerevisorforbund 2 Foreningen for god kommunal regnskapsskikk 3 Med kostnader menes her både drifts- og kapitalkostnader.
Med henvisning til Miljøverndepartementets brev 04.07.06 til Nedre Romerike Distriktsrevisjon viser Regnskapskomiteen i NKRF i Uttalelse 2007/002 til brev 04.07.06, der det anføres at selvstendige rettssubjekter som reelt eies av kommunen og som utfører selvkostregulerte tjenester for eierkommunene, må anses å omfattes av selvkostregelverket. Dette gjelder med mindre selskapet utfører selvkosttjenester etter forutgående anbudskonkurranse. Reno-Vest IKS samler inn og behandler avfall og slam fra husholdninger i eierkommunene. Avfallsselskapet har fått oppdraget fra eierkommunene uten at det har vært avholdt konkurranse, og omfattes derfor av selvkostregelverket. For vann- og avløpssektoren krever forurensningsforskriften 16-1 at det før kommunens gebyrvedtak skal foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader 4 for de nærmeste tre til fem årene. Det skal også foreligge et overslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe. På samme måte som for vann- og avløpsgebyrer, forutsetter vi som en foretrukket praksis at det før kommunens gebyrvedtak for renovasjonstjenestene skal framlegges et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader samt gebyrinntekter på renovasjonssektoren for de nærmeste tre til fem årene. Av dette utleder vi at Reno-Vest skal utarbeide forkalkyler for selvkost på renovasjonstjenestene for påfølgende regnskapsår, da selskapet anses som bundet av selvkostprinsippet på linje med kommunen. Kalkylene bør framlegges for eier-/deltakerkommunene som grunnlag for kommunestyrenes gebyrvedtak. I ovennevnte uttalelse 2007/002 viser NKRFs regnskapskomitè også til Miljøverndepartementets brev 09.05.07 til NORVAR, og uttaler at kravet til selvkost kan ivaretas og dokumenteres samlet for alle deltakerkommunene i regnskapet til det interkommunale selskapet, men hvis det er kommunespesifikke kostnader må beregning av selvkost foretas pr kommune. I dette ligger en aksept av at renovasjonsselskapet, til tross for avstandsforskjeller, kan fordele transportkostnader for felles renovasjonsordning likt på abonnentene/eierkommunene. Selvkostprinsippet slik det er redegjort for i gjeldende Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140), skal legges til grunn for kommunens gebyrberegning. Etter H-2140 er selvkost den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Alle henførbare kostnader knyttet til kjerneprodukt, tilleggsytelser og støttefunksjoner skal tas med i selvkostkalkylen. I rapportens kapittel 5 gjennomgår vi relevante bestemmelser i H-2140 om henførbare kostnader. Iflg. retningslinjene skal det innafor selvkostområdene gjøres etterkalkyler 5 av de reelle kostnadene for å kontrollere at inntektene tilsvarer selvkost. Etterkalkyler skal settes opp etter hvert regnskapsår og bør dokumenteres overfor deltakerkommunene. Dokumentasjon av kalkylene overfor kommunene utleder vi som revisjonskriterium av to grunner. For det første er den enkelte deltakerkommune ansvarlig for at selvkostreglene blir ivaretatt, jf NKRFs uttalelse 2007/002 side 2. Dessuten anses det i henhold til KRS 6 nr 6 som god kommunal revisjonskikk å opplyse i note til kommunens årsregnskap om resultatet av gebyrfinansierte tjenester, gjerne over flere år. For å kunne gi utfyllende opplysninger i selvkostnoten til årsregnskapet, er eierkommunene avhengige av å få tilsendt fra avfallsselskapet et regnskapssammendrag som viser selvkostresultatet. Det er vanskelig å treffe så nøyaktig med forkalkylene at gebyrinntektene tilsvarer faktiske kostnader for hvert år. Derfor vil det enkelte år være overskudd og andre år underskudd på selvkostdriften. Det forutsettes i retningslinjene at selvkostregnskapet sees over noen år, og at inntektene over 3-5 år skal tilsvare kostnadene for årene samlet. Akkumulert underskudd må om nødvendig dekkes inn med hjelp av gebyrøkninger, mens overskudd må tilbakeføres til brukerne gjennom uendret eller redusert gebyr. For å unngå kryssubsidiering, må selskapet lage separate selvkostregnskap for slambehandling og husholdningsrenovasjon. Dette utleder vi av forurensningslovgivningens prinsipp om at kostnadene til avfallshandtering skal betales av forurenser. 4 Dette omfatter direkte og indirekte drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på sektoren. 5 Selvkostregnskap 6 Kommunal regnskapsstandard Side: 2
Forurensningsloven 27 definerer husholdningsavfall som avfall fra private husholdninger, herunder større gjenstander som inventar og lignende, mens avfall fra offentlige og private virksomheter og institusjoner regnes som næringsavfall. Selvkostkravet i regelverket gjelder ikke kommunens handtering av næringsavfall. På grunnlag av ovenstående utleder vi følgende revisjonskriterier for undersøkelsen: Reno-Vest IKS skal utarbeide forkalkyler for selvkost på husholdningsrenovasjon og slambehandling og framlegge kalkylene for eier-/deltakerkommunene. Etter utløpet av regnskapsåret skal Reno-Vest IKS sette opp etterkalkyler for selvkost på husholdningsrenovasjon og slambehandling. Etterkalkylene/selvkostregnskapene bør dokumenteres overfor deltakerkommunene. Alle direkte og indirekte kostnader til drift, vedlikehold og kapital som kan henføres til produksjon og levering av renovasjonstjenester til private husholdninger og tømming av private septiktanker, skal inngå i selvkostkalkylene. Reno-Vest IKS skal kreve betaling fra brukerne av tjenestene for alle faktiske kostnader forbundet med produksjon og levering av selvkosttjenestene renovasjon og slambehandling. 3 METODE, DATAMATERIALE OG AVGRENSING Forvaltningsrevisjonsprosjektet er utført i hht RSK 001, som er Norges Kommunerevisorforbund sin standard for forvaltningsrevisjon. Faktagrunnlaget i prosjektet er innhentet gjennom undersøkelser i Reno-Vest s regnskap og selvkostkalkyler. I tillegg har vi fått informasjon i møte med selskapets administrerende direktør, kontorsjef og økonomisjef, samt kommunisert på telefon og e-post med økonomisjefen som har ansvar for regnskapet og oppsett av selvkostkalkyler. Økonomisjefen har redegjort og dokumentert detaljert for revisor om internt system for beregning og fordeling av selskapets inntekter og utgifter på selvkostfinansierte tjenester og tjenester som gjelder næringsavfall. Datainnsamlingen foregikk i desember 2010. Vi har gjort undersøkelser i revidert regnskap 2009 for Reno-Vest IKS og i selskapets selvkostkalkyler for samme år. Revisor mener at rapporten presenterer gyldige og pålitelige data. Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom undersøkelsens problemstilling og de data som er samlet inn. Data i denne undersøkelsen er etter revisors mening egnet til å svare på problemstillingene, ved at vi har relevant og tilstrekkelig informasjon. I tillegg er høy gyldighet sikret gjennom triangulering av faktafunn fra regnskaps-/dokumentanalyse og samtaleintervju/muntlig informasjon. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. For å sikre at data er pålitelige, er det nødvendig å vurdere eventuelle feilkilder. Dette er ivaretatt ved kvalitetssikring av faktaopplysningene som er framkommet fra dokumenter, og at rapportens faktaopplysninger er verifisert av revidert enhet. Reno-Vest IKS har verifisert rapportens faktaopplysninger. Side: 3
4 RENO-VEST OG SELVKOSTKALKYLER Revisjonskriterier: Reno-Vest IKS skal utarbeide forkalkyler for selvkost på husholdningsrenovasjon og slambehandling og framlegge kalkylene for eier-/deltakerkommunene. Etter utløpet av regnskapsåret skal Reno-Vest IKS sette opp etterkalkyler for selvkost på husholdningsrenovasjon og slambehandling. Etterkalkylene/selvkostregnskapene bør dokumenteres overfor deltakerkommunene. 4.1 Revisors funn Reno-Vest IKS ble etablert i 1975 og eies i dag av kommunene Andøy, Bø, Hadsel, Lødingen, Sortland og Øksnes. Selskapet dekker eierkommunenes behov for innsamling og behandling av avfall og slam fra private husholdninger, i tillegg til å levere tjenester innafor transport, innsamling og behandling av avfall fra næringslivet i Vesterålen. Sammen med datterselskapet Reno-Vest Bedrift AS har selskapet hovedkontor i Sortland. Ved utgangen av 2009 hadde konsernet totalt 59 ansatte, hvorav 30 var ansatt i Reno-Vest IKS. Konsernet er sertifisert i henhold til ISO-standardene 9001 og 14001, som også utgjør konsernets styringsverktøy for kvalitet og miljø. Rapport fra Teknologisk Institutt Sertifisering AS som har revidert de to selskapene mot nevnte ISO-standarder, konkluderer gjennomgående positivt på de reviderte elementene. På grunnlag av selskapets budsjett beregner Reno-Vest størrelsen på gebyrene til selvkostfinansierte tjenester og utarbeider forslag til gebyrregulativ. Selskapets forslag behandles av styret og representantskapet og oversendes de deltakende kommunene for behandling. De respektive kommunestyrene vedtar regulativet, med påslag for evt. kommunespesifikke kostnader. Reno-Vest har hittil ikke utarbeidet og framlagt separate forkalkyler for husholdningsrenovasjon og slam overfor kommunene. Selskapet har overfor revisjonen dokumentert regnskapssammendrag som viser selvkostresultatene for slambehandling og husholdningsrenovasjon fra og med 2006. For 2009 har vi fått dokumentert fullstendige selvkostregnskap for henholdsvis slam og husholdningsrenovasjon. Sommeren 2010 ble selvkostregnskapet oversendt til Sortland kommune etter forespørsel. Utover dette har selskapet ikke sendt selvkostregnskap til deltakerkommunene. Resultatet av selvkostberegningen er presentert som eget punkt i årsrapporten for 2009. Det opplyses fra selskapets ledelse at de orienterer eierne om selvkostdriften gjennom styret og representantskapet. Revisjonen har fått dokumentert skriftlige saksutredninger om selvkostregnskap og resultat som ifølge administrasjonen har vært framlagt for styret og representantskapet. Administrerende direktør opplyser til revisjonen at hun i representantskapsmøte i mai 2010 informerte om at det var planlagt eiermøte 6.-7. september, og anmodet eierne om å sette av de nevnte dagene til møtet. I juli innkalte selskapet alle eierkommunene v/ordfører, rådmann, teknisk sjef og leder for opposisjonen i kommunestyret til det planlagte møtet, der ledelsen hadde lagt opp til å orientere bl.a. om selvkostøkonomien. Purring gikk ut til de inviterte i august, men da det var bare fire påmeldte deltakere av i alt 24 inviterte, valgte selskapet å avlyse møtet. Nå planlegges nytt eiermøte 6. desember i år, kombinert med representantskapsmøte for å behandle neste års budsjett og forslag til gebyrregulativ. Der vil selskapets ledelse orientere også om selvkostøkonomien. Fra selskapet anføres det forøvrig at de, spesielt siden 2009, har hatt fokus på å få økonomien i balanse, etter sterke økonomiske svingninger siden 2006 og underskudd i 2008 og 2009. Denne situasjonen har krevd store interne ressurser, og det har vært vanskelig å frigjøre ressurser til å arbeide med forkalkyler for selvkost. I tillegg har uforutsigbarheten i den framtidige kostnads- og inntektssituasjonen gjort det vanskelig å lage gode og realistiske forkalkyler. Det opplyses videre at så vel administrasjonen som styret har ønske og intensjon om å få dette på plass i løpet av 2011. Side: 4
4.2 Revisors vurderinger Reno-Vest IKS har hittil ikke oppfylt revisjonskriteriet om utarbeiding av forkalkyler for selvkost på husholdningsrenovasjon og slambehandling og framlegging av kalkylene for eier/deltakerkommunene. Fra og med 2006 har selskapet oppfylt revisjonskriteriet som gjelder oppsett av separate etterkalkyler/ selvkostregnskap for husholdningsrenovasjon og slambehandling. Kriteriet om dokumentasjon av selvkostregnskapet overfor deltakerkommunene er imidlertid ikke oppfylt. 5 GEBYRGRUNNLAG Revisjonskriterier: Alle direkte og indirekte kostnader til drift, vedlikehold og kapital som kan henføres til produksjon og levering av renovasjonstjenester til private husholdninger og tømming av private septiktanker, skal inngå i selvkostkalkylene. Reno-Vest IKS skal kreve betaling fra brukerne for alle faktiske kostnader forbundet med produksjon og levering av selvkosttjenestene renovasjon og slam. 5.1 Henførbare kostnader De sentrale retningslinjene for beregning av selvkost (H-2140) skiller mellom direkte kostnader (kjerneprodukt) indirekte kostnader (interntjenester=tilleggsytelser/henførbare støttefunksjoner) Direkte kostnader I direkte kostnader inngår direkte drifts- og vedlikeholdskostnader og direkte kapitalkostnader. Direkte drifts- og vedlikeholdskostnader er knyttet til den direkte produksjonen av den enkelte tjeneste, f.eks. lønn, vedlikehold av bygninger og anlegg, betaling til private for utførte tjenester m.v. Årlige kapitalkostnader består i følge retningslinjene av to elementer: kapitalslit, dvs. forringelsen i et driftsmiddels verdi ut fra slitasje og elde alternativkostnad, dvs. den avkastning kommunen alternativt kunne oppnå ved å plassere penger tilsvarende investeringsbeløpet i markedet. I et fungerende marked vil renten angi alternativkostnaden Kapitalkostnaden beregnes på grunnlag av anskaffelseskostnad av varige driftsmidler. I det kommunale regnskapssystemet vil det si anskaffelser ført i investeringsregnskapet. Retningslinjene angir følgende forutsetninger ved utarbeidelse av en selvkostkalkyle: historisk anskaffelseskostnad benyttes som avskrivningsgrunnlag nyinvesteringene tas med i avskrivningsgrunnlaget fra og med året etter at bygget/anlegget er tatt i bruk investeringstilskudd/anleggsbidrag kommer til fradrag i avskrivningsgrunnlaget tomtekostnadene trekkes fra i avskrivningsgrunnlaget, men kostnaden skal likevel være med i grunnlaget for beregning av alternativkostnaden lineære avskrivninger, dvs med like store årlige beløp over anleggsmidlets levetid Side: 5
avskrivningstid settes etter hvor lang økonomisk levetid de ulike anleggsmidlene antas å ha 7 ; o 5 år for bl.a. EDB-utstyr, kontormaskiner o 10 år for bl.a. (anleggs)maskiner, inventar, utstyr, verktøy, transportmidler o 20 år for bl.a. tekniske anlegg (VAR), renseanlegg, pumpestasjoner, forbrenningsanlegg o 40 år for bl.a. veier og ledningsnett o 50 år for bl.a. forretningsbygg, lagerbygg, administrasjonsbygg og lignende kortere avskrivningstid kan brukes dersom det er åpenbart at den økonomiske levetiden er kortere, og anleggsmidler skal nedskrives til virkelig verdi ved verdifall som forventes ikke å være forbigående rentesatsen for beregning av alternativkostnad skal være lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med tre års gjenstående løpetid, med tillegg av ett prosentpoeng. Indirekte kostnader I indirekte kostnader inngår indirekte drifts- og vedlikeholdskostnader og indirekte kapitalkostnader. Som eksempler på indirekte kostnader kan nevnes kostnader til regnskap og innfordring kontorstøtte revisjon opplæring kantinedrift drift av EDB-anlegg drift av sentralbord juridisk bistand For disse kostnadene har retningslinjene angitt mulige fordelingskriterier. Det skal også beregnes kapitalkostnader for interntjenester. Disse kan beregnes etter en forenklet metode nærmere beskrevet under punkt 4.10 i retningslinjer for beregning av kommunale betalingstjenester. Renteberegning ved over-/underskudd På samme måte som alternativkostnad i selvkostregnskapet skal kompensere for rentetap ved å binde opp kapital, skal det ifølge retningslinjene kompenseres for rentetap ved fremføring av underskudd på selvkostdriften. Og tilsvarende skal brukernes rentetap kompenseres når det fremføres overskudd på selvkostdriften. Renter på fremført og akkumulert resultat skal beregnes etter samme sats som kalkylerente på investert kapital i anleggsmidler, det vil si effektiv rente på norske statsobligasjoner med tre års gjenstående løpetid, med et tillegg på ett prosentpoeng. 5.2 Revisors funn For driftsårene 2006-2009 har Reno-Vest satt opp selvkostregnskap med henvisning til krav og anbefalinger i forurensningsloven og departementets retningslinjer. Det framgår av selskapets oppsett at den selvkostfinansierte husholdningsrenovasjonen pr utgangen av 2009 har et akkumulert underskudd på kr 3 570 880, mens slambehandlingen har akkumulert kr 2 612 147 i overskudd. For 2009 var driftsresultatet for husholdningsrenovasjon ca 200 000 kr i overskudd, og for slambehandling var overskuddet på ca 195 000 kr. Renovasjonsgebyrene er ifølge selskapets ledelse øket siste år for å få inndekket oppsamlet underskudd, mens slamgebyret holdes uendret for å bruke opp det akkumulerte overskuddet. Dersom overskuddet ikke blir oppbrukt innen rimelig tid, vurderer selskapet å sette ned slamgebyret. 7 Iflg H-2140 skal det brukes samme avskrivningsperioder som angitt i Forskrift av 15.12.00 om årsregnskap og årsberetning 8 Side: 6
Reno-Vest IKS fører regnskap etter regnskapsloven og fordeler alle selskapets driftskostnader mellom selvkostdriften og næringsdelen av driften. Fordelingen av kostnader til kjerneproduktet baseres på statistikk over innveid og nøyaktig registrert avfallsmengde ved mottak og ved utsending til videre behandling. Kostnader fordeles til husholdningsrenovasjon og slambehandling separat. Når det gjelder tilleggsytelser og støttefunksjoner, fordeles kostnader i hovedsak på grunnlag av faktiske tall for hvordan personellressursene fordeles i konsernet. I mindre grad har ledelsen brukt skjønn for å tallfeste ressursfordelingen. I revisjonens undersøkelse av Reno Vests selvkostregnskap og resultatregnskap for 2009 framkommer følgende: Oppsummerte beløp for fordelte kostnader til selvkosttjenestene og næringstjenestene viser med små avvik samsvar med sum kostnader i selskapets reviderte regnskap for samme år. Avvikene er etter revisors oppfatning uvesentlige, og kan ifølge selskapets økonomisjef forklares med at det er gjort mindre føringer i regnskapet etter at tallene ble lagt inn i regnearkene som genererer selvkostkalkylene. Totale avskrivninger fordelt på selvkostdelen og næringsdelen av driften, tilsvarer det avskrivningsbeløpet som er ført i selskapets resultatregnskap. Varige anleggsmidler aktiveres i balansen måneden etter at de tas i bruk. De inngår i avskrivningsgrunnlaget til anskaffelseskostnad og avskrives lineært. Tomter avskrives ikke, men tas med i grunnlaget for beregning av kalkulatoriske renter. Selskapet har fått eksternt tilskudd til investering i en gjenvinningsstasjon. Tilskuddet er gått til fradrag i avskrivningsgrunnlaget med månedlige beløp fordelt over driftsmiddelets økonomiske levetid. Denne regnskapsmessige behandlingen av investeringstilskuddet har revisor fått dokumentert med innsyn i selskapets økonomisystem. Det er benyttet ulike avskrivningsperioder for ulike typer anleggsmiddel. Selskapets ledelse opplyser at de benyttede avskrivningsperiodene etter deres vurdering tilsvarer anleggsmidlenes faktiske økonomiske levetid. Data-/kontorutstyr og inventar aktiveres sammen med det bygget de er plassert i og avskrives sammen med bygget. Løpende anskaffelser av datautstyr kostnadsføres direkte. For annet utstyr, anleggsmaskiner/maskiner og inventar bruker selskapet avskrivningsperioder på fra fem til sju år, for tekniske anlegg (herunder verkstedbygg og gjenvinningsstasjoner med maskinutrustning) fra 15 til 20 år og for renseanlegg 15 år. Lagerbygg (herav to plasthaller) og administrasjonsbygg avskrives over henholdsvis 20 og 25 år. Selskapet har også aktivert veianlegg, som foreløpig ikke er tatt med i avskrivningsgrunnlaget. Utomhusarealer som er tilrettelagt og bearbeidet for lagring og behandling av avfall (fyllinger/ fyllingsvoll, komposteringsareal), avskrives over 15 år. For investeringer i gjerder og inngjerding/voll/rampe er avskrivningsperiodene henholdsvis sju og 15 år. Alternativkostnad er ført i selvkostregnskapet med kalkulatoriske renter på 3,71 % av balanseførte investeringer pr 31.12.09. Det er også belastet kapitalkostnader på investeringer som gjelder henførbare tilleggsytelser og støttefunksjoner. Her er halvparten av årets avskrivninger og alternativkostnader til administrasjonsbygg ført på husholdningsrenovasjon. Det er ikke beregnet renter på fremførte og akkumulerte resultater av selvkostdriften. Reno-Vest har ulike ordninger for innkreving av gebyr. To av kommunene står sjøl for all fakturering til brukerne, mens Reno-Vest sender a konto-regninger til kommunene hver måned, samt avregning i forbindelse med årsavslutningen. To kommuner fakturerer slamgebyret sjøl, mens avfallsselskapet fakturerer renovasjonsgebyret og et kommunespesifikt påslag kalt miljøtiltak. For de to resterende kommunene fakturerer selskapet alle gebyr; renovasjon, slam og miljøtiltak. Miljøtiltak består av et ekspedisjonsgebyr og et gebyr som går til tiltak i den respektive kommune. Det kommunespesifikke gebyret inntekts- og utgiftsføres i selskapets regnskap på egne konti og overføres til kommunene, mens selskapet beholder ekspedisjonsgebyret. Gebyr for husholdningsrenovasjon og slam for alle kommunene samlet, inntektsføres på separate konti for de to tjenestetypene. Betaling for avfall som private leverer på gjenvinningsstasjoner, henføres til husholdningsrenovasjon. Side: 7
5.3 Revisors vurderinger Revisor vurderer at Reno-Vest IKS i 2009 langt på vei har tatt inn i selvkostregnskapet de direkte og indirekte driftskostnadene som de sentrale retningslinjene H-2140 angir. Når det gjelder direkte og indirekte kapitalkostnader, er eksterne investeringstilskudd gått til fradrag i avskrivningsgrunnlaget i tråd med retningslinjene. Også benyttet sats for beregning av alternativkostnad er i tråd med retningslinjene; tre års obligasjonsrente 8 tillagt ett prosentpoeng. Alternativkostnad er korrekt beregnet av investert kapital pr utgangen av 2009. Likeså har selskapet beregnet kapitalkostnader for tomteinvesteringer i henhold til retningslinjene, dvs. at det beregnes renter av investeringen, men ikke avskrivninger. Kapitalkostnadene som er tatt inn i selvkostregnskapet, har imidlertid noen mangler. Det er benyttet avskrivingsperioder for varige anleggsmidler som avviker fra det som kommuneregnskapsforskriften og de sentrale retningslinjene H-2140 legger opp til. Flere typer anleggsmiddel er avskrevet over kortere tid enn det som er angitt i selvkostregelverket, noe som gir høyere årlige avskrivningskostnader enn dersom regelverket følges mht avskrivningstid. Dersom det er åpenbart at et anleggsmiddels økonomisk levetid er kortere enn det som forutsettes i kommuneregnskapsforskriften, åpner H-2140 for kortere avskrivningstid. Og det er slike vurderinger selskapet viser til som begrunnelse for å avskrive anleggsmidler raskere enn foreskrevet i selvkostregelverket. Etter revisjonens vurdering er det imidlertid sannsynlig at noen av anleggsmidlene har lengre økonomisk levetid enn det Reno-Vest har brukt i selvkostsammenheng. Med økonomisk levetid som tilsvarer avskrivningstid forstår revisor den tiden en antar det vil gå før anleggsmidlet erstattes, jfr H-2140. Etter revisors vurdering vil for eksempel administrasjonsbygg og lagerbygg ha en lengre økonomisk levetid enn henholdsvis 25 og 20 år, bortsett fra plasttelt/-haller som brukes som lager. Avskrivning i henhold til de avskrivningsperiodene som gjelder i kommunalt regelverk, vil på den andre siden gi lavere årlige alternativkostnader, som følge av lavere restverdi på investert kapital og dermed lavere grunnlag for renteberegning. Revisjonen vurderer det også som en mangel at det ikke er beregnet renter på fremført og akkumulert resultat av renovasjons- og slamdriften. Når gebyrinntekter fra brukerne har dekket alle faktiske kostnader inkludert opparbeidet underskudd med renter, har Reno-Vest drevet husholdningsrenovasjonen til selvkost. Når det gjelder slamtjenesten, vurderes denne å ha vært drevet til selvkost når uendrete og om nødvendig reduserte gebyrer har spist opp opparbeidet overskudd tillagt rentekompensasjon. Det fokuset selskapets administrasjon har på justering av gebyrene, må etter revisors vurdering antas å gi balanse i selvkostdriften over noen år, jfr H-2140 som åpner for å se resultatene samlet over tre til fem år. 6 KONKLUSJON Reno-Vest IKS har i hovedsak etablert gode og veldokumenterte systemer og beregninger for sikring av selvkost på avfalls- og slamtjenester til husholdninger. Selskapet har imidlertid forbedringspotensial når det gjelder beregning av kapitalkostnader og renter på resultatene av selvkostdriften, samt framlegging av for- og etterkalkyler for eierkommunene. 8 Norske statsobligasjoner med tre års gjenstående løpetid hadde i 2009 en gjennomsnittsrente på 2,71 % Side: 8
7 ANBEFALINGER På bakgrunn av funn i forvaltningsrevisjon av Reno-Vest IKS sine selvkostrutiner og -beregninger tilrår revisjonen at selskapet utarbeider forkalkyler for husholdningsrenovasjon og slamtjenester og framlegger disse for eierne som grunnlag for kommunestyrets budsjettbehandling og gebyrvedtak framlegger for eierne regnskap/etterkalkyler som viser resultatet av selvkostfinansierte tjenester gjerne over flere år legger til grunn kommuneregnskapsforskriftens bestemmelser om avskrivningsperioder i selvkostkalkylene tar inn i selvkostkalkylene kalkulatoriske renter på opparbeidete resultater av selvkostdriften 8 HØRING Rapporten ble sendt på høring til Reno-Vest IKS den 14.12.2010 med anmodning om å komme med uttalelse innen 14.01.2011. Revisjonen mottok 06.01.2011 følgende uttalelse fra Reno-Vest: Reno-Vests høringsuttalelse og brevet fra Vesteråls-Revisjon AS som Reno-Vest viser til, følger som vedlegg til rapporten. Revisor slutter seg til oppfatningen av at samarbeidet i prosjektet har vært særdeles godt, og vil bare anføre følgende til selskapets og dets revisors kommentarer om våre vurderinger av avskrivninger: De sentrale retningslinjene H-2140 gjelder selv om kommunene har organisert kommunale oppgaver i selvstendige rettssubjekter. Dette framgår blant annet av Miljøverndepartementets brev 04.07.06, som er lagt til grunn for utleding av revisjonskriterier for undersøkelsen. Se mer om dette i rapportens kapittel 2.2. Det betyr at selskapet må sette opp selvkostkalkyler/-regnskap uavhengig av selskapets regnskap, der ulike regnskapsprinsipper vil gi noe ulike kapitalkostnader, mens øvrige driftskostnader fordeles mellom selvkost- og næringsdriften slik selskapet har gjort i de kalkylene revisjonen har undersøkt. Side: 9
9 DOKUMENTER OG LITTERATUR Reno-Vest Årsrapport 2009 med regnskap Reno-Vest IKS selvkostkalkyler for 2009 Excelark og oppsett med systemer, beregninger og fordeling av kostnader på selvkostområdene og næringsdriften Lov 13.03.1981 nr 06 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) Forskrift av 01.06.2004 nr 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester H-2140 Kommunal- og regionaldepartementet, kommunalavdelingen 2003 Forskrift av 15.12.00 nr 1424 om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) Brev 09 mai 2007 fra Miljøverndepartementet til NORVAR AL Anvendelse av selvkostregelverket når vann- og avløpstjenester produseres av interkommunale selskaper Brev 04 juli 2006 fra Miljøverndepartementet til Nedre Romerike Distriktsrevisjon Spørsmål om selvkost når vann- og avløpstjenester er skilt ut som eget rettssubjekt Uttalelse 2007/002 fra Regnskapskomiteen i NKRF Anvendelse av selvkostregelverket når tjenesten produseres av interkommunalt selskap 10 VEDLEGG Høringsmerknad 06.01.2011 fra Reno-Vest IKS Brev 06.01.2011 fra Vesteråls-Revisjon AS Side: 10