Økonomiplanlegging, rapportering og styring

Økonomiplanlegging, rapportering og styring Klæbu kommune Januar 2009 1

2

Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Klæbu kommunes kontrollutvalg i perioden juni 2008 - januar 2009. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 28.01.09 Arve Gausen /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Ann Katharine Gardner /s/ Prosjektmedarbeider - Økonomistyring og rapportering - 3

Sammendrag Prosjektet er bestilt i henhold til Klæbu kommunes plan for forvaltningsrevisjon som ble vedtatt i kommunestyret 22.05.2008 (sak 23/08). Økonomisk styring og rapportering er ett av flere prioriterte områder for forvaltningsrevisjon i kommunen. Økonomistyring i offentlig sektor har tradisjonelt vært preget av regnskapsanalyse, budsjettering, investeringskalkyler og andre tilsvarende metoder. Disse er med å legge til rette for at kvaliteten på beslutningsgrunnlaget ivaretas. I økonomiforvaltning er det å utarbeide årsbudsjett og økonomiplan viktig for å ha god styring med utgiftene til tjenesteproduksjon, og oversiktlige rammer for den enkelte enhet å styre den daglige driften etter. Det er viktig at kommunen har tilstrekkelig kunnskap i organisasjonen til å utarbeide årsbudsjett og økonomiplan for å sikre at disse stemmer med driften til kommunen. I tillegg kan kommunen evaluere egen tjenesteproduksjon og sammenligne denne med andre som et grunnlag i økonomistyringen. Målet med dette arbeidet er å legge til rette for at kommunen driver en rasjonell og effektiv forvaltning innenfor tildelte rammer fra staten, slik at fellesinteresser ivaretas. Problemstilling for undersøkelsen har vært følgende: Er kommunens planlegging, rapportering og oppfølging tilfredsstillende ut fra behovet for økonomisk styringsinformasjon? For å besvare hovedproblemstillingen belyses fire delproblemstillinger: 1. Er kvaliteten i budsjettet i samsvar med kommunens behov for planleggings- og styringsinformasjon? 2. Har kommunen økonomi- og delegasjonsbestemmelser som sikrer en betryggende kontroll? 3. Er samspillet mellom kommunens ledelse på alle nivå tilfredsstillende for å sikre en god økonomirapportering og oppfølging i kommunen? 4. Er det tilstrekkelig kunnskap i kommunens ledelse om budsjettering og rapportering? Kriteriene som revisor har brukt i undersøkelsen er hentet fra kommuneloven med tilhørende forskrifter, kommunens egne økonomibestemmelser og veiledere fra Kommunal- og regionaldepartementet. I tillegg er det benyttet teori fra boken økonomistyring i det offentlige av Busch mfl. Revisor har intervjuet og hatt møter med rådmann, økonomisjef, regnskapsleder og fem utvalgte enhetsledere i kommunen. I tillegg har revisor gjennomført intervju med ordfører og varaordfører. Alle intervju er verifisert. Rapporten har vært til høring hos rådmannen og rådmannens høringsvar er gjengitt i rapportens vedlegg 3. Revisors kommentarer til høringssvaret er gjengitt i kapittel 8. Konklusjon på delproblemstillingene: Årsbudsjett og økonomiplan er vedtatt innen frister fastsatt i lov og forskrift. Revisor mener budsjett og regnskap for 2007 viste at realismekravet i kommunelovens 46 ikke var oppfylt. Økonomirapportene for 2008, viser at det ikke er samsvar mellom reelle driftsutgifter og budsjett innenfor eiendomsforvaltning. Revisor mener derfor det er grunnlag for å si at realismekravet i kommunelovens 46 heller ikke kan anses å være oppfylt for 2008. Revisor mener det ser ut for at budsjettprosessen i for liten grad inkluderer alle ledelsesnivåer. Den administrative delen av budsjettprosessen er tilnærmet lukket for enhetslederne, der rådmann og økonomikontoret legger premissene for budsjettgrunnlaget uten involvering av enhetslederne i særlig grad. Budsjettprosessen involverer for lite evaluering av fjorårets drift, og den starter noe sent dersom man ønsker en gjennomgang der også enhetslederne blir mer medvirkende. Ansvars- og myndighetsforholdene knyttet til drift og vedlikehold er uklare. Det er ikke samsvar mellom budsjett- og økonomiansvar for enhetsleder Drift og vedlikehold på den ene siden, og myndighet til å prioritere mellom oppgaver knyttet til drift og vedlikehold på den andre siden. Så lenge denne avgrensningen ikke er avklart, vil det være vanskelig for enhetsleder Drift og vedlikehold å ivareta økonomistyringen ved enheten. 4 - Økonomistyring og rapportering -

Kommunens delegeringsreglement viser hvilken avgjørelsesmyndighet de ulike nivåene har i forhold til lover og forskrifter. Manglende økonomireglement for kommunen medfører at det er uklart hvilken avgjørelsesmyndighet de ulike nivåene har på økonomiområdet. Revisor kan heller ikke se at slik informasjon er åpent tilgjengelig på andre måter. Det mangler prosedyrebeskrivelse for hvordan økonomirapporteringen i kommunen skal foregå. Revisor oppfatter det likevel som at orienteringen som gis fra økonomikontoret er tilstrekkelig til at enhetslederne vet hvordan dette skal gjøres. Revisor vil påpeke at økonomirapporteringene i for liten grad ser ut for å fange opp merforbruk på et tidlig stadium. Det er nærliggende å anta at bedre rutiner for framskriving av driftsutgiftene ville gjort det lettere å avdekke dette tidligere. Økonomirapporteringen skjer i samsvar med budsjettforskriftens bestemmelser, med tanke på hyppighet, angivelse av avvik og forslag til tiltak for å oppnå budsjettbalanse ved avvik. Økonomirapportene skal i følge forskrift om årsbudsjett 10 legges fram for kommunestyret. Revisor kan ikke se at dette er etterfulgt i Klæbu kommune. Etter at økonomirapportene har fått inn informasjon om periodiserte tall for regnskap og budsjett, har revisor inntrykk av at rapportene nå inneholder den informasjon som politisk nivå finner nødvendig. Revisors inntrykk er at kompetansenivået på økonomikontoret er høy, og at økonomikontoret oppfattes som en viktig ressurs for enhetslederne. Konklusjon på hovedproblemstillingene er: Klæbu kommunes planlegging, rapportering og oppfølging av økonomisk styringsinformasjon er i hovedsak i samsvar med kommuneloven og forskrifter på området. Kommunen har et klart forbedringspotensiale i forhold til å formalisere rutiner på økonomiområdet, og klargjøre ansvars- og myndighetsforhold i et overordnet dokument for kommunen. Revisor vil særlig påpeke at ansvars- og myndighetsforholdene knyttet til drift og vedlikehold er for uklare. Kommunen har også et forbedringspotensiale med tanke på å skape en god dialog både i budsjetterings- og rapporteringsfasen. Den administrative rapporteringen kan ikke anses å være tilstrekkelig til å avdekke merforbruk på et tidlig nok tidspunkt. Revisor anbefaler Klæbu kommune å: Utarbeide et overordnet dokument som avklarer organisasjonsmodellen, og tydeliggjør ansvarsog myndighetsforhold mellom ledelsesnivåene og enhetene Formalisere prosedyre for budsjetterings- og rapporteringsprosessen i et økonomireglement for kommunen. Prosedyren bør legges opp slik at den inkluderer alle ledelsesnivåer og skaper grunnlag for god dialog mellom de ulike aktørene Foreta en evaluering av om rutiner knyttet til framskriving av driftsutgiftene fungerer tilstrekkelig til at merforbruk avdekkes tidsnok Endre økonomirapporteringsrutinene slik at økonomirapportene også behandles i kommunestyret, i samsvar med budsjettforskriftens 10 - Økonomistyring og rapportering - 5

Innholdsfortegnelse SAMMENDRAG... 4 1 BAKGRUNN... 7 1.1 Økonomiforvaltning i offentlig sektor... 7 1.2 Økonomiforvaltning i kommunen... 9 2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER... 10 2.1 Problemstilling... 10 2.2 Revisjonskriterier... 11 2.3 Gjennomføring, metode og avgrensning... 11 3 BUDSJETTARBEIDET I KOMMUNEN... 11 3.1 Revisjonskriterier... 12 3.2 Resultat av datainnhenting... 13 3.3 Revisors vurderinger... 17 4 ØKONOMI- OG DELEGERINGSBESTEMMELSER... 18 4.1 Revisjonskriterier... 18 4.2 Resultat av datainnhenting... 18 4.3 Revisors vurderinger... 19 5 ØKONOMIRAPPORTERING OG OPPFØLGING I KOMMUNEN... 19 5.1 Revisjonskriterier... 19 5.2 Resultat av datainnhenting... 20 5.3 Revisors vurderinger... 22 6 KUNNSKAPSDELING OG SAMSPILL MELLOM ØKONOMIKONTORET OG ENHETENE... 23 6.1 Revisjonskriterier... 23 6.2 Resultat av datainnhenting... 23 6.3 Revisors vurderinger... 24 7 HØRING... 24 8 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER... 24 VEDLEGG 1 - KILDER... 27 VEDLEGG 2 - KOMMUNELOVEN... 28 VEDLEGG 3 - KOMMUNENS HØRINGSSVAR... 31 6 - Økonomistyring og rapportering -

1 Bakgrunn Prosjektet er bestilt i henhold til Klæbu kommunes plan for forvaltningsrevisjon som ble vedtatt i kommunestyret 22.05.2008 (sak 23/08). Økonomisk styring og rapportering er ett av flere prioriterte områder for forvaltningsrevisjon i kommunen. Kontrollutvalget i Klæbu fattet vedtak i sak 19/08 om å bestille en forvaltningsrevisjon på økonomisk styring og rapportering. Prosjektet skulle ha spesielt fokus på enhet for Drift og vedlikehold i Klæbu kommune. Prosjektet måtte gi svar på om grunnleggende dokumenter som årsbudsjett, økonomiplan, perioderapporter og årsmelding gir god nok styringsinformasjon til enhetsledere og politikere. I vedtaket er det angitt at prosjektet settes i gang så snart som mulig etter en nærmere koordinering i forhold til om lignende prosjekt blir kjørt i andre kommuner. Kontrollutvalgets sekretariat bestilte prosjektet i brev av 18.06.2008. 1.1 Økonomiforvaltning i offentlig sektor Dette kapittelet beskriver anerkjent økonomisk teori om økonomistyring i offentlig sektor, og organisasjonsmodeller hvor det legges vekt på teori, statens økonomireglement, krav til betryggende kontroll, begrepene enheter og styringstiltak. I tillegg beskrives hvordan administrativ og politisk organisering er i kommunen, og hva de legger vekt på vedrørende egen økonomistyring. I kommuneloven og forskrift om årsbudsjett stilles det krav om å vedta en økonomiplan og et årsbudsjett som skal gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter og forventede utgifter. I tillegg beskriver kommuneloven og årsbudsjettforskriften årsbudsjettets bindende virkning for underordnede organer. Økonomistyring Økonomistyring i offentlig sektor har tradisjonelt vært preget av regnskapsanalyse, budsjettering, investeringskalkyler og andre tilsvarende metoder. Utviklingen viser at disse momentene bare er en del av økonomistyringen og at det er andre momenter som også har betydning. Disse er med å legge til rette for at kvaliteten på beslutningsgrunnlaget økes. Styringssystemene gir nødvendig informasjon, men det er mennesker som tar beslutninger og utøver den reelle økonomistyringen. Momenter som også påvirker økonomistyringen kan være perspektiv som ledelse, målkonflikter/politiske prosesser, organisasjonskultur og ansvarlighet. I økonomiforvaltning er en viktig oppgave å utarbeide årsbudsjett og økonomiplan. Dette gjøres for at kommunen skal ha god styring med utgiftene til tjenesteproduksjon, og oversiktlige rammer for den enkelte enhet å styre den daglige drift etter. Det er viktig at kommunen har oversikt over de aktivitetene som må gjennomføres for å utarbeide økonomiplan og årsbudsjett. Disse aktivitetene illustreres ofte ved et "årshjul", som det redegjøres for i veileder fra Kommunal og regionaldepartementet (KRD) 1, og som mange kommuner og fylkeskommuner legger til grunn for både tidsplan og aktiviteter tilknyttet budsjettprosessen. Årshjulet "Årshjulet" viser viktige aktiviteter og arbeidsdeling mellom de ulike aktørene i prosessen med utarbeidelse av økonomiplan og årsbudsjett. I denne sammenhengen brukes årshjulet som eksempel for å illustrere elementene som inngår i budsjettprosessen og den rekkefølgen de skjer i. Tidspunkt kan variere fra kommune til kommune. Dette betyr at aktivitetene som er beskrevet i årshjulet gir gode anbefalinger for utarbeidelse av årsbudsjett og økonomiplan. 1 Veileder fra kommunal og regionaldepartementet KRD - Planlegging og økonomistyring i omstillingstider APRIL 2001 beskriver årshjulet. - Økonomistyring og rapportering - 7

Figur 1 viser et eksempel på hvordan et slikt årshjul kan se ut, og hvor aktiviteter og budsjett- og økonomiplanprosesser beskrives som: Budsjett og detaljplanlegging Milepæl 4 Kommunestyret vedtar økonomiplan og budsjett Milepæl 1 Evaluere drift, bestemme ståsted, fastsette mål og strategier 4. kvartal 1. kvartal Rammer og strategier 2008 Innhenting av kunnskap Milepæl 3 Rammer fastsettes i stortingsproposisjonen 3. kvartal 2. kvartal Milepæl 2 Fastsette økonomisk utgangspunkt kommuneøkonomiproposisjonen. Dialog og planlegging Statens økonomireglement Staten delegerer budsjett- og rapporteringsansvar til etatene i sitt økonomireglement 2. De samme prinsippene kan også overføres til kommunenes økonomistyring. Staten har i økonomireglementets 4 lagt følgende grunnleggende prinsipper til grunn for god styring og budsjettering: Fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet Sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd Sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag Anerkjent teori om økonomistyring Boken Økonomistyring i det offentlige av Busch mfl. 3, benyttes i undervisning i faget "Økonomistyring og inntektssystemet" som er et studium i faget "Kommunal økonomi og ledelse " ved Høgskolen i Nord-Trøndelag. I boken skisseres fire prinsipielle former for økonomistyring av virksomheter i det offentlige: 1. Kontraktsstyring: I kontraktsstyring må ledelsen aktivt arbeide for å utvikle kontrakter med interessentene som sikrer tilstrekkelig bidrag for å produsere de ønskelige belønninger. 2. Ressursstyring: I ressursstyringen skal ledelsen styre tilførselen av bidrag fra interessentene. Det må kontrolleres om kontraktene oppfylles og om bidragene dekker produksjonens behov. Dette gjelder både tilførsel av varer/tjenester og kapital. 3. Produktivitetsstyring: Her skal ledelsen sørge for en mest mulig effektiv utnyttelse av bidragene. De skal transformeres over til produkter og tjenester, og vi må måle om produksjonen står i forhold til ressursinnsatsen. 4. Effektivitetsstyring: Her skal ledelsen arbeide for at interessentenes belønninger får en høy verdi i forhold til den samlede innsats av ressurser. 2 Reglement for økonomistyring i staten ble fastsatt 12. desember 2003 3 Busch, Johnsen og Vanebo 2002 8 - Økonomistyring og rapportering -

I følge Busch mfl. er det viktig at virksomhetene finner den blanding av de ulike former for økonomistyring som passer best til det som skal leveres av varer og tjenester og de brukere som skal motta disse. Betryggende kontroll - internkontroll Kravet om internkontroll er forankret i kommunelovens 23.2. Mange kommuner har internkontrollsystemer som enten er knyttet til sektor, eller er helt eller delvis overgripende i forhold til tjenesteområdene. De fleste kommunene har internkontroll innen helse-, miljø og sikkerhetsarbeid (HMS), delsystemer innen barnevernstjenesten og miljørettet helsevern og kvalitetssystemer og/eller internkontrollsystemer innen helse-, pleie og omsorgstjenestene. Andre kommuner har utviklet mer helhetlig og overgripende systemer, for eksempel i form av systemer for kvalitetsstyring. Det foreligger i dag også en rekke metodiske rammeverk som kan brukes som grunnlag for organiseringen og strukturering av internkontroll. COSO/ERM, EFQM/CAF, TQM 4 er eksempler på slike og vil være viktig for kommunen som bidrag i utarbeidelse av egne systemer. Flat struktur - resultatenheter Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har gjennomført et forskningsoppdrag på oppdrag fra KS om "Flat struktur og resultatenheter: Utfordringer og strategier for kommunal ledelse" (NIBR 2002:21). I rapporten forstås begrepet enheter med at den enkelte enhet har fått delegert betydelige fullmakter innenfor et klart ansvars- eller resultatområde hvor drift, økonomi og personalansvar er sentralt. Styringstiltak defineres som ulike arrangement og tiltak for styring og ledelse som ledere på ulike nivåer kan benytte seg av. Det kan være snakk om leder- og resultatavtaler, rapporteringssystemer og delegering av fullmakter, men også ulike formelle møtearenaer for ledergruppen. De formelle tiltakenes styrke er at de er nedfelt skriftlig, og at de kan endres planmessig og kontrollert. Dette klargjør ansvaret i kommunen og skaper en helhet og sammenheng mellom ulike deler og nivåer. Det er denne organisasjonsformen som ofte omtales som to-nivåmodellen i norske kommuner. 1.2 Økonomiforvaltning i kommunen Administrativ organisering i kommunen Klæbu kommune ble fra 01.01.2003 administrativt organisert i en to nivåmodell. Pr 03.03.2008 har kommunen 13 enheter 5 : Klæbu sykehjem, Barne- og familietjenesten, Kultur, Nærings- og utbyggingstjenesten, Hjemmetjenesten, Helse, Sletten barnehage, Sentrum barnehage, Kjøkken og kantine, Drift og vedlikehold, Klæbu ungdomsskole, Tanem oppvekstsenter og Sørborgen skole. Enhetene er direkte underlagt rådmannen. Økonomiforvaltningen ivaretas av rådmannens stab. Det er utarbeidet et eget delegeringsreglement for rådmannens videredelegering. Dette regulerer enhetsledernes avgjørelsesmyndighet etter særlov innenfor eget ansvarsområde. Enhetsledernes myndighet innenfor eget budsjett og oppfølging av dette er ikke beskrevet i reglementet. For slik informasjon viser delegeringsreglementet til gjeldende økonomireglement og arbeidsavtaler. Det er skrevet lederavtaler med alle enhetsledere. Lederavtalene definerer den enkelte enhetsleders ansvar ved respektiv enhet, i forhold til resultatansvar, personalansvar, arbeidsgiveransvar og økonomiansvar. Kommunen har beskrevne økonomirutiner på ulike områder men dette er i følge økonomisjefen ikke samlet i et økonomireglement. Politisk organisering i kommunen Den overordnede politiske styringsstrukturen består av kommunestyret, formannskapet, og utvalg for tjenesteyting. I kommunestyrets møte 11.9.2008 i sak 39/2008 ble det vedtatt å opprette utvalg for næring, miljø og samferdsel (NMS). Formannskapet er økonomiutvalg og fast utvalg i plansaker. Kommunestyret vedtok i K-sak 20/03 et delegeringsreglement for delegering av myndighet fra kommunestyret til øvrige politiske utvalg og rådmannen. 4 Dette er ulike modeller for viksomhetsstyring 5 I følge kommunens hjemmeside, www.klabu.kommune.no - Økonomistyring og rapportering - 9

Økonomistyring i kommunen I lederavtalene som er skrevet med enhetslederne, er det angitt at enhetsleder har ansvar for økonomistyring for den respektive enhet. 2 Problemstilling og revisjonskriterier Ut fra kontrollutvalgets bestilling har revisor utledet problemstillinger og kriterier. Problemstillingene er en konkretisering av kontrollutvalgets bestilling, og danner utgangspunktet for undersøkelsen. Problemstillingen og kriteriene henger tett sammen. Kriteriene utformes ut fra lovkrav, retningslinjer og forventninger som gjelder for revidert område. Problemstillingene og kriteriene er bestemmende for hvilke data som skal samles inn og metode som brukes for å få relevante data. 2.1 Problemstilling Problemstillinger i undersøkelsen er: Er kommunens planlegging, rapportering og oppfølging tilfredsstillende ut fra behovet for økonomisk styringsinformasjon? Problemstillingen besvares ved å utrede fire delproblemstillinger, som er: Delproblemstilling 1: Er kvaliteten i budsjettet i samsvar med kommunens behov for planleggings- og styringsinformasjon? Budsjettene representerer målene det skal arbeides etter på kort og på lang sikt. De angir rammen for den daglige virksomhet og gir en målestokk for å vurdere effekten av egen innsats. Offentlige virksomheter er pålagt å utarbeide budsjetter etter krav i lov og forskrift. For at budsjettet skal gi god økonomisk styring, må medarbeiderne i virksomheten føle forpliktelse overfor målene i budsjettet. Budsjettets funksjon ligger ikke bare i utarbeidelsen men også i oppfølging i den daglige drift. Delproblemstilling 2: Har kommunen økonomi- og delegeringsbestemmelser som sikrer en betryggende kontroll? Det er viktig at kommunen har bestemmelser som støtter lederne på ulike nivå i økonomistyringen, hvor budsjettering og rapportering er viktige faktorer. Dette for å sikre samspill i økonomiplanlegging og -rapportering samt at ansvar og myndighet er klart beskrevet og er kjent for hele kommunens ledelse. Delproblemstilling 3: Er samspillet mellom kommunens ledelse på alle nivå tilfredsstillende for å sikre en god økonomirapportering og oppfølging i kommunen? Når myndighet og ansvar delegeres ned til enheter må budsjettansvarlig underlegges kontroll. Denne kontrollen er tillagt overordnede organer og er ikke det samme som overprøving. Overordnede politiske og administrative organer har behov for informasjon slik at de kan utøve styring på et aggregert nivå. Overordnet myndighet har også ansvar for å undersøke om forutsetningene som var lagt til grunn for budsjettet og økonomiplan er vesentlig endret. Hvis de er det må nødvendige tiltak settes i verk. Dette kan være tilleggsbevilgninger, omprioriteringer, reduksjon i ambisjonsnivået osv. Det er og viktig at det er klart for alle hvilket ansvar som pålegges ledernivåene og at dette er beskrevet i delegeringsreglement og rutinebeskrivelser. Delproblemstilling 4: Er det tilstrekkelig kunnskap i organisasjonen om budsjettering og rapportering? Det er viktig at kommunen sikrer at økonomiansvarlige har tilstrekkelig kunnskap i samsvar med delegert myndighet. Manglende fokus og satsing på kunnskap er lite fremtidsrettet og kan fort føre til at organisasjonen kommer på etterskudd. Læring og fornyelse er et viktig område og dette må tilpasses det ansvar og myndighet som legges til kommunens ledelse. 10 - Økonomistyring og rapportering -

2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er målestokken i en forvaltningsrevisjon, og opplysningene som samles inn vurderes opp mot revisjonskriteriene i revisors vurderinger. Vurderingene sammenfattes i rapportens konklusjon. I delproblemstilling 1 og 3 som omhandler budsjettering og rapportering vil kommunelovens bestemmelser med forskrift om årsbudsjett benyttes. I regelverket legges det føringer på at saker skal være forsvarlig utredet og at vedtak blir iverksatt. Det stilles også krav til årsbudsjettets innhold og virkning, samt rapportering av dette i budsjettåret. Det legges også vekt på veileder fra KRD om planlegging og økonomistyring i omstillingstider fra 2001, som viser det viktige ved å forholde seg til årshjulet i budsjettering og rapportering. Veilederen setter fokus på når de ulike prosessene skal igangsettes for å få en mest mulig effektiv og hensiktsmessig budsjettprosess i kommunen. I relevant teori fra boken økonomistyring i det offentlige av Busch mfl., trekkes spesielt frem betydningen av behovet for rapportering og kontroll når myndighet og ansvar delegeres. I tillegg benyttes lederavtalene inngått med enhetslederne i kommunen som kriterier på disse delproblemstillingene. Lederavtalene inneholder en beskrivelse av kravene til enhetsleder i forhold til resultatansvar, personalansvar, arbeidsgiveransvar og økonomiansvar. I delproblemstilling 2 legges det vekt på at kommunen har en betryggende kontroll iht. kommunelovens 23 nr 2 i egen organisasjon. Det legges her vekt på at kommunen har økonomi- og delegeringsbestemmelser som synliggjør kommunens ledelsesansvar og at dette er kjent for hele kommunens ledelse. I delproblemstilling 4 legges det vekt på at enhetene har fått opplæring/kunnskap innen budsjettering og rapportering for å ivareta deres ansvar. Kunnskap og opplæring er viktig for å sikre at enhetsledere kan ivareta sine ansvarsområder innenfor delegert myndighet. Det vises også til at staten i sin økonomistyring prioriterer opplæring der hvor ansvar og myndighet nå er delegert til virksomhetene og har det som et viktig satsingsområde jf. SSØ. 2.3 Gjennomføring, metode og avgrensning Revisor har i forvaltningsrevisjonen bygget undersøkelsen på intervju og dokumentgjennomgang. I forkant av undersøkelsen ble det gjennomført et oppstartsmøte med rådmannen. Hensikten var å gi informasjon om gjennomføring av forvaltningsrevisjonen, samt å få bakgrunnsinformasjon om temaet i tillegg til bakgrunnsinformasjon om problemstillingene i prosjektet. I kommunen har vi intervjuet nøkkelpersoner i staben som har ansvar for arbeidet med budsjett- og økonomistyringsarbeid og en kommunalsjef. Vi har også intervjuet 5 av 13 av enhetsledere med budsjett- og rapporteringsansvar (vedlegg 1). Enhetslederne er tilfeldig valgt ut, men revisor har forsøkt å velge enhetsledere for enheter som dekker bredden i det kommunale tjenestetilbudet. I tillegg har vi gjennomført intervju med ordfører og varaordfører. Vi har også gjennomgått styrende økonomidokumenter, delegeringsbestemmelser og lederavtaler for å få informasjon om bestemmelser er gode nok for å støtte ledere og ansatte i økonomistyringen. Revisor har i undersøkelsen hatt fokus på årsbudsjettet, økonomirapporteringen og regnskapet for perioden 2007-2009. I vurdering av kommunens budsjettarbeid gjennomgås dokumenter som gjelder årsbudsjett 2007 og 2008. Ved vurdering av prosessen for utarbeidelse av årsbudsjettet legges det vekt på prosessen knyttet til budsjettet for 2009. I kommunens økonomirapportering legges det vekt på økonomirapporteringene for 2007 og 2008 samt oppfølgingen av disse. 3 Budsjettarbeidet i kommunen I denne delproblemstillingen vil revisor vurdere om kommunens budsjettarbeid er i samsvar med bestemmelser i lov og forskrift, samt relevant teori og veiledere på området. Revisor vil legge vekt på hvilke forutsetninger som ligger til grunn for årsbudsjettvedtaket, realismen i budsjettet og hvordan - Økonomistyring og rapportering - 11

budsjettprosessen gjennomføres i kommunen. Revisjonskriterier, datainnhenting og revisors vurderinger i forhold til delproblemstillingen blir omtalt i egne underkapitler. 3.1 Revisjonskriterier Kommunens budsjettarbeid vurderes mot kommunelovens bestemmelser og forskrift om årsbudsjett. I tillegg er det lagt vekt på relevant teori om økonomistyring i det offentlige, og veileder fra KRD om bruk av årshjulet som tid og aktivitetsplanlegger i budsjettarbeidet. Kommunens lederavtaler benyttes også som kriterier, da disse beskriver enhetsledernes ansvar og myndighet på økonomiområdet. Kommunelovens 44 og 45 sier at kommunen innen årets utgang skal vedta en rullerende økonomiplan og årsbudsjett for neste budsjettår. I kommunelovens 46 presiseres at årsbudsjettet skal være realistisk, og fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen kan forvente seg i budsjettåret. I sak 04/2813 og tolkningsrundskriv H-19/05 utdyper departementet hva som ligger i kravet om realisme i utgifter for kommende budsjettår. De beskriver at betraktninger rundt budsjettets utgiftsside bør hovedsaklig begrenses til å påse at balansekravet overholdes, med mindre det åpenbart skulle framgå at bevilgningene ikke vil være tilstrekkelige til å oppfylle klart definerte minimumskrav til omfang og standard for aktuell tjeneste. I følge forskrift om årsbudsjett 6 skal det i tilknytning til årsbudsjettet gis en redegjørelse for grunnleggende prinsipper ved utarbeidelsen av budsjettet, samt organisering av budsjettarbeidet. Med grunnleggende prinsipper i denne sammenhengen forstås hva som ligger til grunn for kommunestyrets budsjettvedtak, eksempelvis om budsjettet vedtas som ramme- eller detaljbudsjett, netto- eller bruttobudsjettering etc. I Busch mfl. beskrives det at budsjettet har en styringsfunksjon knyttet til prioriteringer, som representerer økonomiske mål for hvor mye ressurser som skal brukes i den enkelte virksomhet eller oppgaver/prosjekt. I følge Busch mfl er det gjennom budsjettet politikerne gir en klar økonomisk ramme for hvor mye ressurser som tillates brukt i løpet av en gitt periode. Bevilgningene er forpliktende, og administrasjonen kan ikke uten videre gå ut over disse rammene. Busch mfl. beskriver videre at kommunens budsjetter har en politisk funksjon, hvor ressursfordelingen fører til en sterk fokus på politiske prosesser fra både media og de som skal tildeles penger. I forkant av budsjettprosessen er det høy aktivitet for å sikre seg en akseptabel andel av budsjettet, og etter eventuelle nedskjæringer brukes media for å synliggjøre konsekvensene av reduserte bevilgninger. Det er utarbeidet en veileder fra KRD om bruk av årshjulet som tids- og aktivitetsplanlegger i budsjettprosessen. I følge veilederen vil en ressursorientert plan- og budsjettprosess legge opp til at økonomisk handlefrihet skaffes gjennom omprioritering. Veilederen beskriver videre at årshjulet gir en oversikt over de aktivitetene som organisasjonen kan gjennomføre for å utarbeide et ideelt handlingsprogram/økonomiplan samt årsbudsjett. I veilederen fokuseres det på viktige datoer for når aktivitetene kan gjennomføres. Den anbefaler at budsjettarbeidet starter opp i mars, med blant annet evaluering av fjorårets drift. I tillegg bør man fastsette nivå på tjenesteproduksjonen og analysere ressursbruk på drift og likviditets- og finansieringsanalyser. Andre fase gjennomføres i juni, etter at kommuneøkonomiproposisjonen er lagt fram da denne gir føringer på kommunens inntekt for neste år. Tredje fase gjennomføres i oktober, når forslag til statsbudsjett er lagt fram og rammene for kommunenes inntekter er kjente. Siste fase gjennomføres i desember hvor både økonomiplan og årsbudsjett vedtas. Kommunens lederavtaler beskriver enhetsleders ansvar i forhold til resultat, personalansvar, arbeidsgiveransvar og økonomiansvar. Med resultatansvar beskrives blant annet enhetsleders ansvar for å oppfylle mål satt for virksomheten blant annet gjennom budsjett og økonomiplan. Med økonomiansvar menes blant annet å sikre økonomistyring i enheten. 12 - Økonomistyring og rapportering -

Revisor vil i undersøkelsen legge vekt på at kommunen vedtar økonomiplan og årsbudsjett innen utgangen av året, samt at det er gitt en beskrivelse av hvilke forutsetninger som ligger til grunn for vedtaket og vurdere om viktige rutiner for budsjettprosessen foreligger. I tillegg vil realismen i årsbudsjettet for 2007 bli vurdert, med fokus på avvik i forhold til årsregnskap 2007. Dessuten vil økonomirapporter for 2008 og avvik i forhold til budsjett vurderes. Avslutningsvis vil revisor vurdere om kommunens budsjettprosess gjennomføres i tråd med anbefalt praksis i veileder fra KRD med fokus på om kommunens ledelse involveres. 3.2 Resultat av datainnhenting Datainnhentingen er basert på intervju og dokumentgjennomgang av relevante kilder. Denne viser kommunens vedtak av økonomiplan og årsbudsjett, samt hvilke forutsetninger og rutiner kommunen har knyttet til dette arbeidet. I tillegg vil realismen i budsjettet vurderes på bakgrunn av utsagn i intervju og regnskaps- og økonomirapporter. Datainnhentingen vil også vise kommunens tids- og aktivitetsplanlegging i budsjettprosessen. 3.2.1 Vedtak om økonomiplan og årsbudsjett samt forutsetninger og rutiner for dette arbeidet Årsbudsjett og økonomiplan for kommende 4-årsperiode vedtas av kommunestyret i desember året før budsjettåret. Årsbudsjett og økonomiplan for 2007 og 2008 inneholder ikke opplysninger om hvilke prinsipper som er lagt til grunn ved utarbeidelsen av dokumentene. I budsjettsaken er overordnede premisser for budsjettforutsetningene beskrevet, som for eksempel hvilken sats som skal brukes for eiendomsskatt på verker og bruk, at avgiftsnivå er i samsvar med gebyrregulativet, at rådmannen får fullmakt til å disponere avsatt ramme for lønnsoppgjøret osv. Det er ikke utarbeidet en skriftlig prosedyre for budsjettarbeidet. En av enhetslederne sier at budsjettprosessen for 2009-budsjettet ble gjennomgått på et enhetsledermøte, med en beskrivelse av hvem som gjør hva og hvilke frister man må forholde seg til. Andre enhetsledere oppgir at de får beskjed for eksempel via e-post om hvordan de skal forholde seg. Økonomisjefen beskriver budsjettprosessen som en sentralisert prosess, der enhetslederne kvalitetssikrer budsjettallene og kommenterer disse ut fra regnskap og budsjett fra året før. Dette innebærer at enhetslederne får tilsendt en oversikt over antall ansatte, stillingsstørrelse og lignende, og blir bedt om å kontrollere at dette er i samsvar med status ved enheten. Økonomisjefen sier driftsutgiftene prisjusteres, og at man legger reelle forutsetninger til grunn ved budsjettering av inntektene. Etter denne prosessen sitter man igjen med et budsjett som er en ren videreføring av budsjettet for forrige år. I følge økonomisjefen vil dette budsjettet danne arbeidsgrunnlaget for formannskapet, og vil ikke nødvendigvis være et budsjett i balanse. Arbeidsgrunnlaget vil derfor synliggjøre et eventuelt avvik mellom dagens driftsnivå og kommunens forventede inntektsnivå. Grunnlaget som ble lagt fram for politisk behandling for 2009, viste et stort avvik mellom driftsutgifter og driftsinntekter. I følge økonomisjefen var dette budsjettall basert på reell aktivitet. Flere enhetsledere sier de har liten reell innflytelse på budsjettpostene, og at de har kommet med innspill på endringer eller påpekt forhold de mener er feil i budsjettet. De opplever å få lite tilbakemelding på om innspillene blir tatt hensyn til eller ikke. Budsjettarbeidet starter på politisk nivå i et utvidet formannskap, der også leder og nestleder i utvalg for tjenesteyting og utvalg for næring, miljø og samferdsel inviteres til å delta. I følge ordfører innebærer dette at alle politiske partier i kommunen er representert i arbeidet med behandling av budsjettet. Det utvidede formannskapet bearbeider budsjettgrunnlaget videre, fram til man har et budsjettforslag som kan legges fram for offentlig ettersyn. Ideelt skal dette være et budsjett i balanse, men det kan også hende budsjettet har flere ulike innstillinger fra formannskapet. Det er ikke nødvendigvis et ferdig budsjettforslag som legges fram for kommunestyrebehandling. - Økonomistyring og rapportering - 13

Ordfører og varaordfører sier de i forbindelse med budsjettprosessen for 2009-budsjettet, ba om å få framlagt et budsjett i balanse fra rådmannens side. I arbeidet med 2009-budsjettet har det utvidede formannskapet kjørt en lukket prosess, der administrasjonen ikke har deltatt aktivt underveis, men bistått med avklaringer og beregninger ved behov. Ordfører og varaordfører gir uttrykk for at de synes denne metoden har fungert bra. I følge økonomisjefen vedtas budsjettet for tjenesteområder. Dette innebærer at budsjettet vedtas slik at man for eksempel har en totalbudsjettramme for skole, en for barnehager, en for pleie og omsorg osv. Denne fordelingen synliggjøres gjennom budsjettskjema 1B 6. Budsjettet som vedtas på politisk nivå viser ikke budsjettrammen på ansvars- eller enhetsnivå. I noen tilfeller er navnet på tjenesteområdet sammenfallende med navnet på en enhet. I forbindelse med budsjettarbeidet for 2009-budsjettet ble samtlige enhetsledere invitert til å presentere sin enhet overfor formannskapet. Enhetslederne sier dette var for å presentere hvilke tjenester enhetene utfører for kommunen. De enhetsledere revisor har intervjuet er entydige på at de opplevde dette som positivt. Ordfører og varaordfører bekrefter at dette også ble opplevd positivt fra politisk nivå. Etter at budsjettet er vedtatt av kommunestyret, utarbeider økonomikontoret et detaljbudsjett på ansvarsnivå. Dette viser hva som er den enkelte enhets budsjett, og som de skal forholde seg til i regnskapsåret. Denne fordelingen vedtas ikke av politisk nivå, men legges fram for å synliggjøre fordelingen. Enhetsledere som revisor har intervjuet opplever at de i liten grad involveres i budsjettprosessen. Flere oppgir at de etter kvalitetssikringen av budsjettallene i begynnelsen av budsjettprosessen, ikke hører noen ting før de får presentert et detaljert budsjett på ansvarsnivå i januar/februar. Flere enhetsledere sier de savner å bli mer inkludert i budsjettprosessen, og at de selv tror dette ville gitt større eierskap til budsjettet. 3.2.2 Har årsbudsjettet realistiske inntekter og utgifter i samsvar med Kommunelovens bestemmelser Tabell 1 viser hovedsummer fra skjema 1A, regnskap og endelige budsjettall 2007, tall i 1000 kr Sum frie disponible Netto finansutgift Netto fondsavsetning Til fordeling drift Mer-/mindreforbruk (+/-) inntekter Budsjett -194.343 12.531 1.911-177.101 0 Regnskap -193.146 14.104 1.392-182.702 5.052 Avvik 1.197-1.573 519-5.601 Kilde: Årsregnskap 2007 Tabell 1 viser at frie disponible inntekter ble ca 1,2 mill. kroner lavere enn budsjettert. Netto finansutgift ble ca 1,5 mill. kroner høyere enn budsjettert. I årsberetningen for 2007 forklarer rådmannen økningen med et generelt høyere rentenivå. Netto fondsavsetning ble 0,5 mill. kroner lavere enn budsjettert, som hovedsakelig skyldes at budsjetterte avsetninger måtte strykes for å redusere merforbruket, samtidig som man hadde en høyere avsetning til bundne fond enn budsjettet forutsatte. Tallene viser at man i 2007 fikk et regnskapsmessig merforbruk på ca 5,1 mill. kroner, og at det ble brukt ca 5,6 mill. kroner mer på drift enn budsjettert. 6 Budsjettskjema 1B er en av de obligatoriske oppstillingene som skal utarbeides som kommunens offisielle budsjett i hht. forskrift om årsbudsjett. 14 - Økonomistyring og rapportering -

I kommunens årsmelding og årsregnskap for 2007 skrev rådmannen at budsjettet for 2007 ble saldert ved å bruke momskompensasjonsinntekt fra investeringsprosjekter. En viktig forutsetning for at dette var mulig var at investeringsprosjekter ble gjennomført som forutsatt i budsjettet. Det var særlig bygging av Sletten skole og Miljøgate som var forventet å gi store momskompensasjonsinntekter i driftsregnskapet. I desember 2007 vedtok kommunestyret å avlyse anbudskonkurranse "Sletten skole", med begrunnelse i at avviket var for stort mellom budsjett og faktiske kostnader. I tillegg var prosjektet Miljøgate forsinket i forhold til framdriftsplan. I følge rådmannens kommentarer i årsberetningen for 2007 gav dette et bortfall av momskompensasjonsinntekter på ca 4,2 mill. kroner. I tillegg ble det gjennomført en regnskapsteknisk avsetning til fond på 3,0 mill. kroner knyttet til barnehageformål. Tabell 2 viser regnskap og budsjett 2007 på tjenesteområdenivå skjema 1B, tall i kr 1.000 Tjenesteområde Regnsk.'07 Rev.budsj. '07 Avvik Fellesformål -6 809-7 754 945 Fellesutgifter 35 678 33 512 2 166 Kultur 6 225 5 953 272 Barnehager 3 205 3 761-556 Skoler 51 655 50 803 852 Pleie- og omsorgstjenester 56 106 58 240-2 134 Kjøkken og kantine 896 392 504 Barne- og familietjenesten 10 677 9 994 683 Helse 10 055 10 085-30 Drift og vedlikehold 10 844 7 291 3 553 Brannvern 2 451 2 341 110 Nærings- og utbyggingstjenesten 1 717 2 483-766 Sum fordelt 182 702 177 101 5 601 Kilde: Årsregnskap 2007 Tabellen viser at det på flere tjenesteområder var til dels store avvik mellom regnskaps- og budsjettall. Det største avviket var på tjenesteområde drift og vedlikehold, med et merforbruk på 3,6 mill. kroner. Samtidig var det et mindreforbruk på pleie- og omsorgstjenester på 2,1 mill. kroner i 2007. Økonomirapportene nr 1 og 2 for 2007 ble avlagt til formannskapets møte i juni. I følge rapportene var det forventet at barne- og familietjeneste og drift og vedlikehold ville få et merforbruk på henholdsvis 1 mill. kroner og 2,5 mill. kroner. Øvrige avvik ble forventet korrigert av andre mer- eller mindreinntekter. Ved behandling av økonomirapport nr 2 vedtok kommunestyret å be rådmannen iverksette tiltak for å få driften i balanse. Rådmannen la fram en sak for kommunestyret høsten 2007, med forslag om innsparingstiltak på totalt 5 mill. kroner. I samme møte ble økonomirapport nr 3 lagt fram. Rapporten viste at det lå an til merforbruk for tjenesteområdene barne- og familietjenesten og drift og vedlikehold. Man konkluderte imidlertid med at man totalt sett ville gå i balanse på driften. Da budsjettet for 2008 ble vedtatt, var det forutsatt innsparinger på de fleste tjenesteområder. Flere enhetsledere fikk dermed pålegg om å spare på sine enheter. Innsparingskravene var tatt inn som summer. Enhetslederne måtte selv finne ut hvordan man skulle nå innsparingskravet. Flere enhetsledere oppgir at kravene var vanskelige å møte, bl.a. innenfor pleie og omsorg der brukere mottar en tjeneste ut ifra vedtak. I økonomirapport nr 1 for 2008 ble det anslått et merforbruk på 1,5 mill. kroner for tjenesteområde drift og vedlikehold. I følge rapporten var det særlig innenfor bygg og eiendom usikkerheten var størst. I økonomirapport nr 2 for 2008 var det anslåtte merforbruket på tjenesteområde drift og vedlikehold økt til 2,0 mill. kroner. De øvrige tjenesteområdene var forventet å gå i balanse. Da - Økonomistyring og rapportering - 15

økonomirapport nr 3 for 2008 ble lagt fram, var det anslåtte merforbruket på tjenesteområde drift og vedlikehold økt til 3,0 mill. kroner, samtidig som det ble anslått et merforbruk innenfor pleie og omsorgstjenestene på 3,0 mill. kroner. I tillegg forventet man noen mindre avvik på kjøkken og kantine og nærings- og utbyggingstjeneste. Rapporten ble vedtatt lagt fram for kommunestyret i oktober. I følge vedtaket fikk rådmannen fullmakt til å inndra ledige midler fra enheter med forventet mindreforbruk. Flere av enhetslederne som revisor har snakket med gir uttrykk for at det har vært vanskelig å skjære ytterligere ned på driftsnivået i 2008. For flere av enhetene som i utgangspunktet så ut for å kunne oppnå et mindreforbruk i 2008, opplevdes det særlig negativt at disse budsjettmidlene ble inndratt. Flere stiller spørsmålstegn ved kommunikasjonen i denne prosessen, og henviser da til at vedtaket var ukjent inntil man fikk et brev fra rådmannen der det ble angitt at budsjettet ville bli redusert tilsvarende de inndratte midlene. Både økonomisjef og kommunalsjef sier at eiendomsforvaltning i flere år har vært underbudsjettert, og da særlig på utgifter til strøm og oppvarming. Enhetsleder Drift og vedlikehold sier det er ulik forståelse av hvilke utgifter og oppgaver som ligger under enhet for Drift og vedlikeholds ansvar og hvilke som må dekkes over de andre enhetenes budsjett. I følge enhetsleder for Drift og vedlikehold har man jobbet mye med å klargjøre enhetens ansvar i forhold til drifts- og vedlikeholdskostnader på kommunens bygninger. Det er ofte en forventning fra enhetsledere som disponerer egne bygg, at enhet for Drift og vedlikehold skal finansiere alle drifts- og vedlikeholdskostnader knyttet til bygningene. I følge kommunalsjef skal enhet for Drift og vedlikehold yte tjenester til alle enheter som har sine tjenester tilknyttet bygg. Forvaltningen av bygg ligger hos rådmannen, mens daglig drift og vedlikehold er tillagt enhet for Drift og vedlikehold. Kommunalsjef sier denne arbeidsdelingen er vanskelig å få til å fungere i det daglige, først og fremst p.g.a. knappheten på midler til vedlikehold og drift. Dette medfører stor grad av improvisasjon for å få utfordringer løst, og løsningene finnes ofte på tvers av ansvarslinjene. Dette er i sin tur med på å tilsløre ansvarsforholdene. Enhetsleder for Drift og vedlikehold sier rådgiver eiendom er byggeier fra rådmannens side f.eks. i forhold til brannvernloven. Ansvarsforholdet mellom byggeier og enhetsleder for Drift og vedlikehold er i følge enhetslederen uklart. Dette gjelder særlig i forhold til budsjettansvaret og den reelle styringsretten av budsjettmidlene. Dette blir tydelig når enheten i følge enhetsleder får pålegg fra byggeier om å gjennomføre drifts- og vedlikeholdsoppgaver utover det som enheten selv har planlagt gjennomført. Som enhetsleder har han budsjettansvaret, og må derfor prioritere bruk av enhetens midler. Ved slike pålegg oppleves det som at man i realiteten ikke har oversikt over hvilke midler som er tilgjengelig. Dette går igjen utover planlagte vedlikeholdsoppgaver, som da må skyves ut i tid. Våren 2008 ble det nedsatt et utvalg som skulle vurdere alternative modeller for organisering av eiendomsforvaltningen i kommunen. I november 2008 forelå rapporten fra utvalget, med tittelen "Kommunal eiendomsforvaltning jfr. Handlingsprogrammets pkt 7.8.2. Forslag til framtidig organisering". I følge rapporten beskrives eiendomsforvaltningen i kommunen som tredelt, med eier-, forvalter- og brukerrollen. Her beskrives forvalterrollen som enhet for Drift og vedlikeholds ansvar. Drifts- og vedlikeholdsenhetens hovedmål er i følge rapporten "å planlegge, iverksette og gjennomføre FDV-tiltak på en kvalitativ og kostnadseffektiv måte som sikrer en god verdiforvaltning av kommunale bygninger og utleieboliger med tilhørende eiendommer." Uansett hvilken modell kommunestyret velger, mener kommunalsjefen at den pågående prosessen vil medføre en tydeliggjøring av roller og ansvar på eiendomssiden. Kommunalsjefen sier videre at ansvaret hittil har vært for uklart, ikke minst for brukerne av bygningene. 3.2.3 Tids- og aktivitetsplanlegging i budsjettprosessen Kommunen har ikke skriftlige rutiner som beskriver budsjettarbeidets gang. Økonomisjefen sier formannskapet tidligere har lagt føringer for en tidsplan for gjennomføring av budsjettprosessen, og at det er denne modellen som følges av administrasjonen i dag. 16 - Økonomistyring og rapportering -

Budsjettarbeidet starter opp like etter sommerferien, ved enhetsledernes kvalitetssikring av tallene for inneværende års budsjett. Etter at kvalitetssikringsarbeidet er avsluttet, starter økonomikontoret opp arbeidet med å lage arbeidsgrunnlaget for årsbudsjettet. Når regjeringen har lagt fram sitt forslag til statsbudsjett, legges disse forutsetningene til grunn i arbeidsgrunnlaget. Administrasjonens budsjettgrunnlag oversendes det utvidete formannskapet ca medio oktober. Deretter bearbeider formannskapet dokumentet, inntil det legges ut til offentlig ettersyn ca 2 uker før kommunestyret skal ha saken til behandling. 3.3 Revisors vurderinger Årsbudsjett og økonomiplan vedtas i samsvar med kommunelovens frister. Rutinene som følges i budsjettprosessen er ikke skriftlig nedfelt, og kjennskap til de ulike elementene i prosessen krever derfor orientering fra administrativt nivå. Selv om orienteringen inneholder opplysninger om hvordan enhetslederne skal forholde seg til budsjettallene, vil en klar prosedyre for gjennomføring av budsjettprosessen redusert risiko for feil og feiltolkninger. Sammenliknet med prosedyren som er beskrevet for eksempel i årshjulet, starter budsjettprosessen i Klæbu kommune relativt sent. Revisor kan ikke se at det gjennomføres noen systematisk evaluering av fjorårets drift eller vurdering av nivå på tjenesteproduksjonen i forbindelse med budsjettprosessen. Budsjettarbeidet som gjennomføres i løpet av høsten, bærer preg av at nivå på tjenesteproduksjonen bestemmes av de økonomiske forutsetningene som gis i forbindelse med statsbudsjettet. I en tid med stram kommuneøkonomi ser revisor at dette trolig er den mest realistiske måten å gjøre dette på. Enhetsledernes signaler om at de blir for lite inkludert i budsjettprosessen, er etter revisors oppfatning viktig å ta hensyn til, med tanke på å skape forståelse i organisasjonen og fremme lojalitet og eierskap til budsjettet. Slik revisor ser det legger lederavtalene mye ansvar til enhetslederne, og derfor også tillit til at de ivaretar dette ansvaret på en god måte. For at enhetslederne skal kunne ivareta denne oppgaven, er det nødvendig å ha forutsigbarhet i enhetens rammebetingelser innenfor budsjettåret. Inndraging av budsjettmidler på slutten av året, vil etter revisors syn forringe denne forutsigbarheten og redusere enhetsleders mulighet for å drive økonomistyring i enheten. Revisor vil understreke betydningen av å ha en god dialog i forkant av slike prosesser dersom disse likevel er nødvendige. Revisor finner grunn til å stille spørsmålstegn ved om realismekravet i kommunelovens 46 er oppfylt. Uttalelsene om at for eksempel kostnader til strøm og oppvarming er underbudsjettert, og at tjenesteområde for drift og vedlikehold har hatt betydelige regnskapsmessige merforbruk de siste årene, bidrar til å underbygge denne oppfatningen. Bruk av momskompensasjonsinntekt fra investeringer for å saldere driftsbudsjettet, er også tegn på at driftsnivået er for høyt i forhold til inntektsgrunnlaget. Likedan presenteres et betydelig budsjettavvik i arbeidsgrunnlaget for 2009- budsjettet, når man i følge økonomisjefen har lagt realistiske tall til grunn. Selv om kommunen har jobbet mye med å klargjøre enhet for Drift og vedlikeholds ansvar i forhold til andre enheter, er det fortsatt mye som tyder på at ansvars- og myndighetsforhold er uklart på området. Det er et forventningsgap mellom det enhet for Drift og vedlikehold har budsjettmidler til å utføre av drift- og vedlikeholdskostnader, og det de øvrige enhetene forventer å få utført av tjenester. Revisor oppfatter det også som uklart hvordan ansvars- og myndighetsforholdene er mellom kommunalsjef/rådgiver som byggeier og enhetsleder for Drift- og vedlikeholdsenheten. Revisor kan ikke se at disse forholdene blir klarere av beskrivelsen som er gitt på området i rapporten "Kommunal eiendomsforvaltning jfr. Handlingsprogrammets pkt 7.8.2. Forslag til framtidig organisering". Uklarhetene mellom disse nivåene i forhold til budsjett- og økonomiansvar, reduserer enhetsleders mulighet for å drive økonomistyring ved enheten. Dersom enhetsleder skal klare å styre driften etter tilgjengelige budsjettmidler, må enhetsleder også ha mulighet for å prioritere hvilke oppgaver som skal utføres. - Økonomistyring og rapportering - 17

4 Økonomi- og delegeringsbestemmelser I denne delproblemstillingen vil revisor undersøke om kommunens økonomi- og delegeringsbestemmelser sikrer betryggende kontroll i samsvar med bestemmelser i lov, teori og interesseforeningers oppfatning av krav til egen kontroll. Kriterier, datainnhenting og vurderinger i forhold til delproblemstillingen blir omtalt i egne underkapitler. 4.1 Revisjonskriterier Kommunens økonomi- og delegeringsbestemmelser vurderes mot kriterier i kommuneloven samt relevant utredning fra KRD om intern kontroll. I tillegg benyttes teori fra COSO-modellen, samt momenter som NKK anser som relevant for å sikre betryggende kontroll i kommunene. I forvaltningsrevisjonsprosjektet "Eiendomsforvaltning" (2004) var en av anbefalingene fra revisor at kommunen burde lage et økonomireglement som beskriver kommunens rutiner for økonomistyring. I K-sak 31/04 vedtok kommunestyret at rapporten skulle oversendes rådmannen for vurdering og gjennomføring av anbefalingene. I følge kommunelovens 23 er det administrasjonssjefen som skal påse at kommunen er gjenstand for betryggende kontroll. Hvilken betydning dette har for kommunene er mindre regulert i lovverket. Rådgivingsselskapet Agenda har på oppdrag fra KRD utarbeidet en undersøkelse om internkontroll i norske kommuner 7. Rådmennene som deltok i undersøkelsen sier at den største utfordringen i forståelsen av bestemmelsen er å definere hva som ligger i begrepet betryggende kontroll. I følge KRD s hjemmeside vil rapportens konklusjoner bli fulgt opp av en arbeidsgruppe som skal foreslå tiltak for å styrke egenkontrollen i kommunene. Det finnes i dag flere modeller som beskriver hva som ligger i betryggende kontroll. Den kanskje mest kjente og anvendte i Norge er COSO-modellen. Den gir et rammeverk og et verktøy for å kartlegge og evaluere den interne kontrollen. Intern kontroll defineres i videste forstand som en prosess, iscenesatt og gjennomført av virksomhetens styre, ledelse og ansatte. Den utformes for å gi rimelig sikkerhet for måloppnåelse innen følgende områder: Målrettet og kostnadseffektiv drift, pålitelig ekstern regnskapsrapportering og overholdelse av gjeldene lover og regler. NKK 8 er en interesseforening for kommunal sektor, og har i sin folkevalgtopplæring lagt vekt på at det bør foreligge et økonomiregelverk, reglement med fullmakter, klart beskrevne rutiner og at ansvarsdeling er klart beskrevet og kjent for hele kommunens ledelse. Revisor vil i undersøkelsen legge vekt på å avklare om kommunens bestemmelser i forhold til økonomi og delegering er formalisert i reglement eller annen skriftlig nedtegnelse, slik at disse er tilgjengelig og kjent for hele kommunens ledelse. 4.2 Resultat av datainnhenting Datainnhentingen er gjennomført ved dokumentgjennomgang og intervju med sentrale personer. Formålet med datainnhentingen har vært å finne hvilke bestemmelser kommunen har på økonomi og delegering. 4.2.1 Økonomireglement Klæbu kommune har ikke utarbeidet et økonomireglement. Rutiner knyttet til økonomi er delvis beskrevet i dokumenter som finnes i elektronisk form. Dette er imidlertid ikke samlet i et eget økonomireglement. Rutiner knyttet til budsjettprosessen, perioderapportering til administrativt nivå osv informerer økonomikontoret om enten muntlig i ledermøter, pr e-post eller i notat til enhetsledere og politisk nivå. 7 Internkontroll i norske kommuner status og utviklingsbehov (mai 2008) 8 NKK er et forbund som jobber og fokuserer på faglig innhold for emner innen intern kontroll, økonomiske styringssystem, finansforvaltning, økonomi, innkjøp, lønn, regnskap, budsjett, innfordring etc. 18 - Økonomistyring og rapportering -

Bestemmelser om hyppighet og tidspunkt for rapportering til politisk nivå, har de siste årene blitt vedtatt i forbindelse med kommunestyrets vedtak ved behandling av årsbudsjett og økonomiplan. Utover dette er det ikke laget skriftlige rutiner for hvordan budsjett-/økonomirapportering skal foregå. 4.2.2 Delegeringsbestemmelser Kommunestyret har vedtatt et delegeringsreglement for delegering av myndighet fra kommunestyret til formannskap, utvalg for tjenesteyting, ordfører og rådmannen. Reglementet er ikke oppdatert i forhold til opprettelsen av utvalg for næring, miljø og samferdsel fra høsten 2008. Reglementet regulerer avgjørelsesmyndigheten for folkevalgte organer, andre kollegiale organer og administrasjonen. Delegeringsreglementet har noen bestemmelser knyttet til økonomi, som for eksempel at rådmannen kan foreta budsjettmessige endringer i driftsregnskapet såfremt dette ikke endrer kommunestyrets forutsetninger i budsjettvedtaket. Ut over dette har reglementet blant annet bestemmelser som gir rådmannen fullmakt til å anta anbud innenfor vedtatte budsjettrammer, og iverksette planlagte investeringstiltak der vedtak og finansiering er i orden. Delegeringsreglementet henviser til økonomireglementet for nærmere bestemmelser om økonomi. Det er også utarbeidet et delegeringsreglement som viser rådmannens videredelegering. Dette reglementet regulerer avgjørelsesmyndigheten til enhetslederne. I tillegg henvises det til økonomireglement og arbeidsavtaler. Det er skrevet lederavtaler med hver enkelt enhetsleder. I lederavtalen er omfanget av enhetsleders ansvar og myndighet i forhold til resultatansvar, personalansvar, arbeidsgiveransvar og økonomiansvar beskrevet. Lederavtalene er likelydende i form og innhold. I avsnittet om økonomiansvar angis at dette innebærer å sikre økonomistyring i enheten, å få mest mulig ut av tildelte økonomiske ressurser og å følge opp budsjettkontrollene. I avsnittet om resultatansvar er det angitt at dette blant annet innebærer å oppfylle mål satt for enhetens ansvarsområde i for eksempel budsjett og økonomiplan. 4.3 Revisors vurderinger Kommunens delegeringsreglement regulerer myndighetsområde i forhold til lovbestemmelser, og i noen grad rådmannens myndighet i forhold til økonomi. Henvisningen til økonomireglementet gir inntrykk av at det finnes et økonomireglement som gir nærmere føringer for økonomiområdet. Da det ikke er utarbeidet noe økonomireglement, mener revisor denne henvisningen gir et feilaktig inntrykk. Manglende økonomireglement er også tidligere påpekt av revisor i forvaltningsrevisjonen Eiendomsforvaltning (2004). Lederavtalene inneholder bestemmelser om ansvar og myndighet på økonomiområdet, og bidrar dermed til å klargjøre forventningene fra rådmann til enhetslederne. Disse avtalene er ikke åpent tilgjengelig på samme måte som et delegerings- eller økonomireglement, og bidrar dermed ikke til å klargjøre dette for resten av organisasjonen. Da kommunen mangler et overordnet dokument som bl.a. beskriver organisasjonsstrukturen i kommunen, og hvilken avgjørelsesmyndighet som er tillagt de ulike nivåene, vil et økonomireglement være et viktig supplement for å få oversikt over denne myndigheten. 5 Økonomirapportering og oppfølging i kommunen I denne delproblemstillingen vil revisor undersøke om kommunens økonomirapportering og oppfølging er i samsvar med bestemmelser i lov og forskrift samt relevant teori på området. Kriterier, datainnhenting og vurderinger i forhold til delproblemstillingen blir omtalt i egne underkapitler. 5.1 Revisjonskriterier Kommunens økonomirapportering og oppfølging vurderes mot kriterier i kommuneloven og forskrift om årsbudsjett, samt relevant teori om økonomistyring i det offentlige. I tillegg vil kommunens - Økonomistyring og rapportering - 19

lederavtaler inngå som kriterier da disse styrer enhetsledernes ansvar blant annet i forhold til økonomistyring, budsjettoppfølging og rapportering. Kommunelovens 47 sier at årsbudsjettet er bindende for underordnede organer, og at endringer på årsbudsjettet skal forelegges kommunestyret som vedtar endringer ved behov. I følge forskrift om årsbudsjett 10 og 11 er administrasjonssjefen pålagt å rapportere til kommunestyret om den faktiske utviklingen i inntekter og utgifter gjennom året, sammenliknet med det vedtatte årsbudsjettet. I følge merknader til forskriftens 10 og 11 skal rapporteringen ved avvik i forhold til opprinnelig budsjett, inneholde forslag på nødvendige tiltak for å opprettholde balanse i budsjettet. Det skal foretas endringer i årsbudsjettet når dette må anses påkrevd, og det er kommunestyret selv som skal foreta de nødvendige endringene. I følge merknadene betyr begrepene «gjennom året» og «rapporter», at slik rapportering skal skje med jevne mellomrom og minimum to ganger pr. år. I følge teori om økonomistyring av Busch mfl. må budsjettansvarlige underlegges kontroll selv om myndighet og ansvar er delegert. Det legges vekt på at overordnet politiske og administrative organ har behov for informasjon, slik at de kan utøve styring på et aggregert nivå for å forstå helheten. I følge Busch mfl må man spørre seg om rapporteringen er hyppig nok, til at styrende organer kan iverksette tiltak slik at budsjettet kan etterleves i det aktuelle budsjettåret. For å kunne rapportere på status i forhold til budsjett flere ganger i året, må budsjettene være periodisert i følge Busch mfl. Periodisering av budsjettet kan tilpasses kommunens rapporteringshyppighet. Det er likevel ansett som mest hensiktsmessig med månedlig periodisering, slik at budsjettansvarlig på eget initiativ kan oppdage avvik tidligst mulig og korrigere kursen. Det anbefales at man utarbeider fordelingsnøkler som tilpasses den enkelte tjeneste gjennom året for å periodisere budsjettet best mulig. I følge Busch mfl. må ledelsen sette i gang problemløsningsprosesser for å diskutere avvik og søke etter nye tiltak, for å kunne styre den økonomiske utviklingen underveis i året. Når avvik er registrert må den budsjettansvarlige gi en forklaring på hva som er årsaken. Deretter må det utarbeides nye tiltak som kan korrigere eventuelle negative avvik. I følge lederavtalene inngått med enhetslederne skal enhetsleder rapportere til rådmann etter de rutiner som fastsettes. I forhold til økonomiansvaret skal enhetsleder følge opp budsjettkontrollene med regnskapsanalyser etter fastsatt mal og frister. Revisor vil i undersøkelsen legge vekt på at økonomirapporteringen gjennom året, med oppfølging og tiltak for å opprettholde budsjettbalanse, skjer i samsvar med regelverket og lederavtalene. I økonomirapportene er det viktig at periodiseringen gir et godt styringsverktøy basert på realistiske prognoser, slik at enhetene kan styre drifta innenfor vedtatt budsjett. 5.2 Resultat av datainnhenting Datainnhentingen er basert på intervju og dokumentgjennomgang av relevante kilder, og viser kommunens økonomirapportering, kommunens oppfølging av dette og periodisering av budsjettet i rapporteringen. 5.2.1 Kommunens økonomirapportering Kommunen har ikke formalisert rutiner for form eller innhold i økonomirapporteringen. Tidspunkt og hyppighet for økonomirapportering vedtas i forbindelse med budsjettvedtaket. Både for 2007- og 2008-budsjettet, ble det vedtatt at økonomirapporter skal avlegges pr. 31.03, 31.05 og 31.08 til formannskapet. I tillegg er det vedtatt at rapportene skal oversendes utvalg for tjenesteyting til orientering. Vedtaket åpner for å avlegge økonomirapporter oftere dersom det skulle være behov for dette. 20 - Økonomistyring og rapportering -