Arkivsak. Nr.: 2017/797-4 Saksbehandler: Per Arne Olsen Saksframlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Eldres råd Hovedutvalg Folk Administrasjonsutvalget Formannskapet Kommunestyret Status Bistand og omsorg tilpasning av dekningsgrad HDO plasser Rådmannens forslag til vedtak Med bakgrunn i vedvarende ledighet i institusjonsplasser og forestående omorganisering innenfor helse- og omsorgssektoren gis rådmann fullmakt til å gjennomføre følgende endringer i institusjonsdriften. 10 institusjonsplasser holdes ledig Bemanning og ressurser tilpasses endret institusjonsdrift Frigjorte ressurser fra institusjonsdrift dekker det regnskapsmessige merforbruket i enheten i 2017. Videre vil ressursene bli omfordelt i tråd med det vedtaket fattet i formannskapet i sak 43/2017. Berørte parter involveres så fort som mulig i prosessen Det forutsettes at man ivaretar en faglig forsvarlig tjenesteproduksjon i tjenesteområdet, blant annet med å øke ressursene innenfor hjemmebasert omsorg Det forutsettes at reduksjon av bemanning skjer gjennom naturlig avgang. Dette vil si at prosessen ikke skal føre til oppsigelser Bakgrunn Bakgrunn for at saken tas opp til politisk behandling er to-delt:
For det første har det over tid vist seg at tjenesten har ledig kapasitet på sine sykehjemsplasser. Saken tar for seg det økonomiske og organisatoriske utfordringsbildet knyttet til dette. For det andre relateres saken direkte til den pågående helse- og omsorgsutredningen som foreslår en sterkere dreining i retning av mer hjemmebasert omsorg. Saken tar for seg det organisatoriske utfordringsbilde en slik omfattende omstillingsprosess medfører. Med denne saksutredningen vil rådmannen synliggjøre det handlingsrommet man har til å jobbe konstruktivt og målrettet med ovennevnte problemstillinger. Kapasitet på institusjonsplasser i Inderøy kommune Inderøy kommune har med sine to sykehjem totalt 53 institusjonsplasser. Plassene benyttes til langtidsplasser og tidsavgrenset opphold. Bruken/tildeling av plassene har over tid endret seg, mye på grunn av endret tildelingspraksis og det faktum at man har en relativ høy dekningsgrad på HDO plasser. Endring av tildelingspraksis er til en hver tid gjort med utgangspunkt i nasjonal etablert praksis, og er dermed vurdert, primært ut fra et helhetlig faglig perspektiv. For å kunne danne seg et bilde av trenden i beleggsprosent hos begge våre institusjonene, er det foretatt en kartlegging av beleggsprosent for perioden 2015 og fram til i dag. Tabellene nedenfor viser utvikling over tid. Beleggsprosent for perioden 01.01 09.05.2017 Mosvik Plasser Kapasitet Bruk Belegg % Ledig % Langtid 10 1290 1075 83,33% 16,67% Kroken 10 1290 957 74,16% 25,81% Sum 20 2580 2032 78,76% 21,24% Ind.heim Plasser Kapasitet Bruk Belegg % Ledig % Lit gruppa 11 1419 1205 84,92% 15,08% Utsikten 10 1290 1054 81,71% 18,29% Tunet 12 1548 1069 69,06% 30,94% Sum 33 4257 3328 78,18% 21,82% SUM TOT 53 6837 5360 78,39% 21,61% Tabell 1. For 2017 1.januar til og med 9 mai viser tabell 1, en beleggsprosent på 78,39%. Beleggsprosenten er forholdsvis lik på begge sykehjemmene. Når det gjelder avdelinger, så er det høyest beleggsprosent på avdelinger med demente beboere. Vedvarer beleggsprosent ut året, vil det bety at man har 11 ledige senger. Beleggsprosent for perioden 01.01 31.12.2016 Mosvik Plasser Kapasitet Bruk Belegg % Ledig % Langtid 10 3660 4306 117,65% -17,65% Kroken 10 3660 2058 56,23% 43,77% Sum 20 7320 6364 86,94% 13,06% Ind.heim Plasser Kapasitet Bruk Belegg % Ledig % Lit gruppa 11 4026 3596 89,32% 10,68% Utsikten 10 3660 3331 91,01% 8,99% Tunet 12 4392 3426 78,01% 21,99% Sum 33 12078 10353 85,72% 14,28% SUM TOT 53 19398 16717 86,18% 13,82%
Tabell 2. Tabell 2 viser en beleggsprosent på 86,18% for hele 2016. Her var det noe høyere beleggsprosent i Mosvik sykehjem. I Mosvik sykehjem avd Langtid er det en beleggsprosent på over 100 %. Dette skyldes en feilregistrering og innvirker ikke på den samlede beleggsprosent. For 2016 var det ledig 7 senger. Beleggsprosent for perioden 01.01 31.12.2015 Mosvik Plasser Kapasitet Bruk Belegg % Ledig % Langtid 10 3660 4845 132,37% -32,37% Kroken 10 3660 1952 53,33% 46,67% Sum 20 7320 6797 92,86% 7,14% Ind.heim Plasser Kapasitet Bruk Belegg % Ledig % Lit gruppa 11 4026 3810 94,63% 5,37% Utsikten 10 3660 3478 95,02% 4,98% Tunet 12 4392 3695 84,13% 5,87% Sum 33 12078 10983 90,93% 9,07% SUM TOT 53 19398 17347 89,42% 10,58% Tabell 3. Tabell 3 viser en beleggsprosent på 89,42% for hele 2015. Her var det noe høyere beleggsprosent i Mosvik sykehjem. I Mosvik sykehjem avd Langtid er det en beleggsprosent på over 100 %. Dette skyldes en feilregistrering og innvirker ikke på den samlede beleggsprosent. For 2015 var det ledig 5 senger. I perioden 2015 til d.d er alle søknader på tjenester som skal gis i våre sykehjem behandlet og de fleste søknader er imøtekommet. Det har ikke vært klagesaker inn til behandling til Fylkesmannen knyttet til vedtak om tjenester i institusjon. Ut fra dette kan man konkludere med at vår tildelingspraksis ikke avviker fra hva som vurderes som vanlig praksis. Inderøy kommune har i samme periode betydelig liten andel av "overliggere" på sykehus. Dette gir et bilde på kapasiteten innenfor HDO. Samlet for perioden er det utbetalt omtrent kr 20.000 til sykehuset. Den lave beleggsprosenten og endring i tildelingspraksis, hvor man har mer fokus på tidsavgrenset opphold, medfører inntektstap. Inntektstapet er primært knyttet til redusert vederlagsbetaling. Dette inntektstapet vil gi ca. kr 1.250.000 i mindre inntekt for 2017, og dermed vil enheten etter all sannsynlighet gå med et overforbruk i 2017 hvis det ikke tas grep. Et overforbruk av en slik dimensjon vil gi direkte utslag på kommunens totale driftsresultat, siden det i budsjett 2017 er lagt opp til et budsjett uten noe driftsmargin. En nedjustering av antall institusjonsplasser kan være et virkemiddel som kan imøtekomme det ovennevnte inntektstapet. Organisasjonsutviklingsprosessen knyttet til Helse- og omsorgsutredningen Det henvises til tidligere orienteringer om den pågående Helse- og omsorgsutredningen og vedtak, fattet i sak 43/2017 som lyder som følger: Formannskapet tar saken om Heldøgns omsorg (HDO) Valg av strukturmodell for videre kostnyttevurdering til orientering, og gir rådmannen en underveis bestilling om å gå videre med en mer omfattende analyse av alternativ 2 med følgende presiseringer: Utredningen må ta høyde for et ønske om økt kapasitet i Mosvik utover det tallet som er satt i forslaget
Utredningen bør synliggjøre hensiktsmessige alternativer for drift av kjøkken i fremtidens helse og omsorgstjeneste Den videre utredningen må ta høyde for at noe av fremtidens helseoppgaver kan løses i samarbeid med våre nabokommuner I hht tidligere vedtatt fremdriftsplan vil analysefasen gjennomføres i perioden mai. Endelig forslag til struktur for HDO framstilles som orienteringssak for politisk styringsgruppe i juni, med sikte på endelig politisk beslutning i oktober. Uavhengig av den videre utredningen bes rådmannen intensivere arbeidet med å initiere leilighetsutbygging etter eks Hamarøymodell i alle deler av kommunen, jf innspill fra Eldres råd. Av ovenstående framkommer det blant annet at rådmannen har fått i oppdrag om å foreta en nærmere analyse av alternativ 2, hvilket inneholder en reduksjon av antall institusjonsplasser, til fordel for heldøgnsomsorgsplasser i hjemmet. Denne dreiningen til mer hjemmebasert omsorg vil medføre en større organisasjonsutviklingsprosess som vil kreve både innsats og tid. Videre vil man måtte ta høyde for en del innføringskostnader (transaksjonskostnader), som man må finne rom for innenfor de økonomiske rammene man har til disposisjon. Rådmannen setter muligheten for å ta ned antall institusjonsplasser i 2017 i direkte sammenheng med organisasjonsutviklingsprosessen som man etter all sannsynlighet må komme i gang med som følge av endringer i kommunens helse- og omsorgstjenester. Erfaringsmessig vet man at slike prosesser er tidskrevende og en tidlig igangsetting vil komme framdriften til gode. Et grovt estimat tilsier at en reduksjon av antall sykehjemssenger vil kunne frigjøre ressurser tilsvarende 9 årsverk. Forutsetningen er en optimal løsning hvor tiltaket gjennomføres i en avdeling på en av våre institusjoner. Frigjorte ressurser tilsvarende 9 årsverk vil gi kr 5.500.000 i frigjorte midler, her må det fratrekkes kr 1.250.000 (estimert mindreinntekt knyttet til redusert vederlagsbetaling). Tiltaket vil da kunne gi netto effekt på kr 4.250.000. Dagens dekningsgrad på HDO plasser er 30,6%. Alternativ 2 i helse- og omsorgsutredningen tar utgangspunkt i at man over tid skal justere dekningsgraden slik at den i 2031 er på 21%. I tillegg skal man ha en innretning med en forholdsvis fordeling 20-80 mellom henholdsvis institusjon og omsorgsbolig med bemanning. Etter gjennomføring av tiltaket vil man ha 85 HDO plasser. Det vil gi en dekningsgrad på 26%. Dette er godt innenfor det mange andre kommuner har og innenfor den dekningsgraden som helse- og omsorgsutredningen legger opp til. En eventuell frigjøring av midler tilsvarende 9 årsverk vil ikke medføre oppsigelser. Det er pr nå betydelig turnover i personalbasen, hvor 10 personer slutter innen høsten 2017. Disse stillingene kan det avventes med å lyse ut i påvente av beslutning i saken. Som et tilleggsmoment kan det nevnes i denne sammenheng at det har vært utfordrende å rekruttere ansatte innenfor pleie- og omsorgsfaget. Noen ansatte vil få nytt oppmøtested; eks flytte sin arbeidsplass fra sykehjem til hjemmetjenesten. Hovedtillitsvalgt Fagforbundet og NSF er orientert om at saken vil legges frem for politisk behandling. Vurdering
Som det framkommer dreier saken seg ikke bare om endring av antall institusjonsplasser som tiltak for å imøtekomme inntektstap, men saken må også sees i sammenheng med de konklusjoner som er gjort i helse- og omsorgsutredningen. Ved å gjennomføre tiltaket i inneværende år vil man få bedre tid til å implementere omorganisering av dagens drift til en fremtidsrettet drift av helse- og omsorgstjenestene i Inderøy kommune. Helse og omsorgsutredningen har skissert flere tiltak som må på plass som en forutsetning for å lykkes med omstillingsarbeidet. Her kan nevnes ressurser til styrking av hjemmebasert omsorg, ressurser til velferdsteknologisatsning, hverdagsmestringsteam/hjemme rehabilitering og andre forebyggende tiltak. Disse tiltakene vil medføre behov for økning av ressurser. En endring av antall institusjonsplasser vil øke muligheten for å finansiere deler av de satsninger som helse og omsorgsutredningen har konkludert med, samtidig som at det finnes mulighet for å komme i gang med en omstillingsprosess i en tidlig fase. Helse og omsorgsutredningen peker på to viktige satsninger, 1) behov for omfattende investeringer og 2) behov for organisasjonsutvikling som favner det meste innenfor helse og omsorgssektoren. Og få på plass investeringer er krevende på mange vis, men den konkluderte organisasjonsutviklingen (OU) som skal gjennomføres er betydelig mer omfattende arbeid og vil kreve innstas fra flere hold. Dette arbeidet kan avventes til et endelig politisk vedtak og først settes i gang i løpet av neste år, men det vurderes som en dårligere løsning enn å starte dette arbeidet så snart som mulig. Det presiseres imidlertid at man i praksis vil få en gradvis igangsetting av organisasjonsutviklingsprosessen, og at man forventer at den har kommet i gang for fullt i høst, og dermed vil man, ved en reduksjon av antall institusjonsplasser i 2017, likevel kunne ta hensyn til utfallet av Helse- og omsorgsutredningen (tidspunkt for vedtaket vil omtrent være sammenfallende med at OU-prosessen settes i gang for fullt). Rådmannen gjør et poeng av at situasjonen er slik at en endring av antall institusjonsplasser kan gjennomføres med forholdsvis liten risiko. Dette framkommer av en risiko- og sårbarhetsanalyse som er foretatt i forbindelse med denne saksutredningen: Når det gjelder dekningsgraden etter endringen, så vil den være tilfredsstillende og det er forholdsvis liten risiko for at man ikke skal klare å dekke behovet. Tiltaket vil medføre behov for økt aktivitet i hjemmetjenesten. Dette må kompenseres med tildeling av frigjorte midler. Dette er en forutsetning for at tiltaket kan iverksettes. Institusjonsplassene benyttes i dag til langtidsplasser (sykehjem som boform) og tidsavgrenset opphold (behandlingsrettet tiltak). En endring av antall institusjonsplasser kan medføre knapphet på korttidsplasser hvis det tildeles for mange langtidsplasser. Det vil kunne gi mindre mulighet for å dekke behovene for tidsavgrenset opphold. Risikoen vurderes som midles. Tiltak for å redusere risiko er overføring av frigjorte midler til åpen omsorg slik at de er bedre i stand til å imøtekomme hjelpebehovene til flere og sykere brukere. Det er middels risiko for merutgifter knyttet til "overliggere" på sykehus. Mer belastning for ansatte. Det vil ikke være behov for oppsigelser. Det er likevel sannsynlig at de ansatte vil oppleve ytterligere omstillingskrav som belastende. Dette kan medføre høyere sykefravær og tappe organisasjonen for energi. Gode prosesser i det videre arbeidet med endring av antall institusjonsplasser er en forutsetning slik at man reduserer risikoen for mer belasting hos de ansatte. Som det framkommer ovenfor har man som forutsetning at aktiviteten innen hjemmetjenesten økes. Denne forutsetningen er også i tråd med argumentasjonen i Helse- og omsorgsutredningen. Videre framkommer det at man vurderer det som sannsynlig at endringen vil medføre en merbelastning hos de ansatte i en omstillingsfase. Det må imidlertid understrekes at denne omstillingen sannsynligvis uansett vil komme som en følge av helse- og omsorgsutredningen. Tatt dette i betraktning vil
igangsetting av omstillingsprosessen i en tidligere fase, kunne øke sjansen for at blant annet ansattegruppen får en lengre "omstillingstid", og at belastningen dermed kan bli noe redusert. Det understrekes også at prosessen kan settes i gang uten at man må gå over til oppsigelser. Ved å opprettholde dagens driftsnivå i 2017 vil man imidlertid måtte vurdere nyansettelser, noe som øker sjansen for å få overtallighet på et senere tidspunkt. Rådmannen vurderer det også slik at man i denne prosessen kan jobbe med å få til en større andel av heltidsstillinger. Det kan også nevnes at det vil være mulighet for å reetablere institusjonssengene igjen, dersom det viser seg at det meldes et økt behov som man pr. i dag ikke kan forutse. Rommene er ikke tenkt omdisponert til andre formål, og under forutsetning av tilstrekkelig finansiering, vil det være mulig å få sengene i drift igjen. Konklusjon Oppsummert handler saken om at man må veie følgende momenter opp mot hverandre: Behovet for å dekke inn et regnskapsmessig merforbruk og et ønske om å komme i gang med omstillingsprosessen i en tidligere fase på den ene side, og på den andre side hensynet til å sikre en forutsigbar prosess knyttet det pågående utredningsarbeidet. Rådmannen innser at dette er et dilemma som er vanskelig å ta stilling til. Rådmannen innser også at denne saken lett kan bli betraktet som en forskuttering på det endelige vedtaket i helse- og omsorgsutredningen som skal fattes i løpet av høsten. Likevel velger rådmannen å legge fram saken, siden han vurderer det som sin plikt å gjøre politisk ledelse oppmerksom på det handlingsrommet som finnes i tjenesten, ikke minst fordi det har oppstått tilleggsutfordringer, primært knyttet til tjenestens regnskapsmessige situasjon og forventet høy turnover og påfølgende rekrutteringsutfordringer. Uansett vil det være nødvendig å ta stilling til kompenserende tiltak for det forventede regnskapsmessige merforbruket, og dermed mener rådmannen at det er både riktig og viktig at man benytter seg av muligheten til å redusere antall institusjonsplasser allerede i 2017. Det understrekes at man som absolutt forutsetning har at hjemmetjenesten styrkes og at ansatterepresentanter involveres i den videre prosessen. Videre forutsetter rådmannen at innsparingen som følge av reduksjonen kompenserer for den reduserte vederlagsbetalingen og at deler av innsparingsgevinsten brukes til å sette i gang en god omstillingsprosess hvor man tar utgangspunkt i funn fra helse- og omsorgsutredningen. Her vil man kunne basere seg til formannskapsvedtaket, fattet den 25. april 2017. Tiltaket med å endre antall institusjonsplasser vil berøre flere parter og kan oppleves som en merbelastning for ansatte. Dette er en endringsprosess som uansett vil komme jfr de helse- og omsorgsutredningen sine konklusjoner og det må sees som positivt at vi kan starte dette arbeidet tidligere. Det anbefales at tiltaket gjennomføres i en enkelt avdeling (10 plasser) slik at man får best mulig effekt ut av tiltaket. Tiltaket må ikke medføre vesentlig ulempe for brukere. Ledigheten i institusjonsplasser er fordelt på ulike avdelinger på begge våre institusjoner. Det må legges til rette for at brukere ikke flyttes mellom institusjonene ut fra den hensikt at en avdeling skal stilles ledig dette må skje gradvis gjennom interne forflytninger i den enkelte institusjon. Forflytning av brukere mellom rom i den enkelte institusjon gjøres også i dag og da i dialog med brukere og pårørende, basert ut fra en faglig vurdering. Dette vil
også være gjeldende i det videre arbeidet med å endre antall institusjonsplasser. Det vil dermed være vanskelig med en konkret og tidfestet framdriftsplan, men ved et vedtak i henhold til rådmannens innstilling, forventer man en effekt allerede i 2017, samtidig som at man har mulighet til å tilpasse organisasjonsutviklingsprosessen etter det endelige vedtaket som fattes i helse- og omsorgsutredningen.