Mobbing i grunnskolene

FORVALTNINGSREVISJON Mobbing i grunnskolene Melhus kommune Februar 2017 - TITTEL - 1

Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Melhus kommunes kontrollutvalg i perioden september 2016 februar 2017. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Trondheim, 15.2.2017 Tor Arne Stubbe /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Arve Gausen /s/ Prosjektmedarbeider - Mobbing i grunnskolene - 3

Sammendrag Denne forvaltningsrevisjonen belyser hvordan skolene i Melhus arbeider mot mobbing, både hvordan man forbygger, avdekker og følger opp mobbing. Revisor konkluderer med at skolene i hovedsak arbeider aktivt og systematisk for å forebygge, avdekke og håndtere mobbing. Skolene er pålagt å arbeide aktivt og systematisk for at elevene skal ha et godt psykososialt miljø, der den enkelte elev kan oppleve trygghet og sosial tilhørighet. I kapittel 3 framkommer det at skolene har mål og planer for det psykososiale miljøet, og at det gjennomføres mange tiltak med sikte på trygghet og trivsel for elevene. Elevundersøkelsen gjennomføres som forutsatt, og resultatene analyseres i tråd med gjeldende føringer for skolene. I tillegg gjennomføres ikke-anonyme undersøkelser, elevsamtaler og kontaktsamtaler. Resultater fra disse undersøkelsene presenteres for ansatte og utvalg ved skolene, og tiltak iverksettes ved behov. Skolene synes å ha god oversikt over elevenes trivsel og omfanget av mobbing. Skolemiljøutvalget er et lovpålagt utvalg ved den enkelte skole. Disse utvalgene har avholdt et begrenset antall møter de siste tre år og synes i liten grad å bidra til arbeidet med skolemiljøet ved skolene. Det er positivt at det rapporterte omfanget av mobbing har gått ned de tre siste år, og kommunen innfridde for skoleåret 2015/16 egen målsetning om å ligge 10 % under landsgjennomsnittet. Ansatte i skolene er pålagt å varsle skoleledelsen om de oppdager eller mistenker at mobbing foregår. De er også forpliktet til å gripe inn for å stoppe mobbing og andre krenkelser. Skolene informerer ansatte om handlingsplikten, både gjennom personalmøter ved oppstart av skoleåret og i egne informasjonsskriv. En forutsetning for å gripe inn overfor mobbing er at ansatte har kunnskap om hvordan mobbing foregår og hvordan det er mulig å avdekke at det skjer. Kommunen har ikke prioritert kompetansehevingstiltak på tvers av skoler når det gjelder psykososialt læringsmiljø eller mobbing spesielt fram til nå, men dette er lagt inn som tiltak i sist vedtatte økonomi- og handlingsplan (2017-2020). Skolene har redegjort for hvordan de organiserer en forsvarlig tilsynsordning ved egne skoler. Skolene synes å ha en systematisk og aktiv tilnærming til dette, og tilsyn forsterkes ved behov. Når skolene har avdekket mobbing, så synes de i stor grad å følge nasjonale anbefalinger for oppfølging av sakene. Rektorene er også tydelige på at de fatter enkeltvedtak i alle saker som omhandler mobbing. Alle mobbesaker er unike og skolene iverksetter tiltak ut i fra det som virker tjenlig i den enkelte saken. Revisor har konkludert med at skolene arbeider tilfredsstillende med praktisk oppfølging av de enkelte mobbesakene. Revisor har ikke tatt - Mobbing i grunnskolene - 4

stilling til innholdet i tiltakene som iverksettes, men ser det som positivt at det er avtalt konkrete evalueringsmøter for tiltakene innen en gitt frist. Korrekt saksbehandling er en viktig del av elevenes rettssikkerhet, og revisor har gjennomgått 20 enkeltvedtak for å vurdere saksbehandlingen. Gjennomgangen viser at skolene kan ha utfordringer knyttet til å gjengi tilstrekkelig med fakta, og det å begrunne vedtak med utgangspunkt i de viktigste hovedhensynene som er vektlagt. Alle skolene har lagt kommunens mal til grunn for sitt enkeltvedtak. Dette har bidratt til å sikre en tilfredsstillende kvalitet på vedtakene. Revisor vil også bemerke at det er forskjell i kvalitet på vedtakene og at de nyeste vedtakene ser ut til å være av god kvalitet. Selv om dagens praksis for utforming av enkeltvedtak synes å være tilfredsstillende, så foreligger det en risiko for at kommunen ikke har tilstrekkelig dokumentasjon for disse sakene i ettertid. Revisor anbefaler rådmannen; - å sikre at skolene gjennomfører skolemiljøutvalg i tråd med lovkrav - å sikre at skolene saksbehandler mobbesaker i tråd med gjeldende regelverk Revisor gjør oppmerksom på at Kunnskapsdepartementet har foreslått lovendringer i opplæringsloven, deriblant et nytt kapittel om skolemiljø. Endringene vil trolig iverksettes fra høsten 2017. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/tittel/id2483904/ - Mobbing i grunnskolene - 5

Innholdsfortegnelse Forord... 3 Sammendrag... 4 Innholdsfortegnelse... 6 1 Innledning... 8 1.1 Bestilling... 8 1.2 Bakgrunn... 8 1.3 Arbeid mot mobbing i Melhus kommune...10 2 Undersøkelsesopplegget...11 2.1 Avgrensing...11 2.2 Problemstilling...11 2.3 Kilder til revisjonskriterier...12 2.4 Metode...12 3 Forebyggende arbeid...14 3.1 Revisjonskriterier...14 3.2 Data...14 3.2.1 Målsettinger, planer og tiltak for et godt psykososialt læringsmiljø...15 3.2.2 Kartlegging og analyse av psykososialt læringsmiljø...15 3.2.3 Skolemiljøutvalg...16 3.2.4 Omfang av mobbing...17 3.3 Revisors vurdering...18 4 Avdekking av mobbing...20 4.1 Revisjonskriterier...20 4.2 Data...21 4.2.1 Kunnskap og kompetansetiltak...21 4.2.2 Avdekking av mobbing...22 4.3 Revisors vurdering...23 5 Oppfølging av mobbesaker...24 5.1 Revisjonskriterier...24 5.1.1 Krav til faktisk oppfølging...24 5.1.2 Krav til saksbehandlingen...25 5.2 Data...26 5.2.1 Praksis for oppfølging av mistanker og varsel om mobbing...26 5.2.2 Saksbehandling i mobbesaker...27 - Mobbing i grunnskolene - 6

5.2.2.1 Vedtak individualisert...28 5.2.2.2 Brudd på retten til et godt fysisk og psykososialt miljø ( 9A-1)...28 5.2.2.3 Forsvarlig utredet sakens fakta...28 5.2.2.4 Begrunnelse for vedtaket...29 5.2.2.5 Framgår hvilke tiltak som skal bidra til å tilfredsstille 9A-1...29 5.2.2.6 «Snarest mulig» - skolens saksbehandlingstid...29 5.2.2.7 Skriftlig underrettelse av part(er)...30 5.2.2.8 Opplyses klageadgang...30 5.2.2.9 Opplyses mulighet for å få utlevert/se sakens dokumenter...30 5.3 Revisors vurdering...30 6 Høring...32 7 Konklusjoner og anbefalinger...33 Tabell Tabell 1. Avholdte møter i skolemiljøutvalg pr skole pr skoleår...17 Tabell 2. Andel elever som har opplevd mobbing 2-3 ganger i måneden eller oftere (prosent). 18 Tabell 3. Gjennomgang av enkeltvedtak oppsummering...35 - Mobbing i grunnskolene - 7

1 Innledning 1.1 Bestilling Kontrollutvalget i Melhus kommune vedtok i sitt møte den 13.06.16 (KU-sak 19/2016) å bestille en forvaltningsrevisjon med fokus på mobbing i skolene. I vedtaket ble revisor bedt om å oversende prosjektplan til utvalget. Revisor oversendte prosjektplan til kontrollutvalgets sekretariat 29.08.16 og utvalget behandlet planen i sitt møte den 05.09.16 (KU-sak 24/2016). Kontrollutvalget tok prosjektplanen til orientering. 1.2 Bakgrunn Retten til et godt psykososialt miljø for elever i skolen er lovfestet i opplæringsloven. I 2015 ble det gjennomført en utredning (NOU 2015:2) om virkemidler for et godt psykososialt skolemiljø. I utredningen anslås at inntil 17000 elever i grunnopplæringen er gjenstand for krenkende atferd. Utvalget ønsker i sin rapport å sette søkelyset på fem utfordringer som kan forbedres i arbeidet med å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering på en god måte. Disse utfordringene er basert på kunnskap fra forskning, kartlegginger, utvalgsmedlemmers egne erfaringer fra praksis, høringsinnspill fra ulike organisasjoner og tilbakemeldinger fra elever, foreldre og organisasjoner som utvalget har vært i kontakt med på utvalgsmøter og studiereiser 1. 1. Rettssikkerhet elevenes rettigheter blir ikke oppfylt 2. Skolekultur skolekulturen fokuserer for lite på nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering 3. Involvering og samarbeid elever og foreldre involveres ikke godt nok i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet 4. Ansvarliggjøring og systematikk skoleeiernes og skoleledernes kapasitet til å jobbe systematisk og langsiktig med å utvikle skolemiljøet er mangelfull 5. Organisering ansvarsfordelingen i støttesystemet er for utydelig 1 Regjeringen har fulgt opp Djupedalsutvalgets utredning gjennom å foreslå endringer i opplæringsloven og friskoleloven. Et høringsnotat ble sendt ut fra Kunnskapsdepartementet 20.4.16. https://www.regjeringen.no/contentassets/5b19bede3b07465890b3c0f5de0f00e9/horingsnotatendringer-i-opplaringsloven-nytt-kapittel-om-skolemiljo.pdf - Mobbing i grunnskolene - 8

Utdanningsdirektoratet har over mange år laget veiledere og informasjonsmateriell knyttet til hvordan skoleeiere, skoler og lærere kan arbeide for et godt psykososialt miljø for elevene. Veilederne tar for seg alt i fra det forebyggende arbeidet, hvordan mobbing og krenkende atferd avdekkes, og hvordan skolene bør følge opp hendelser. Selv om det har vært uttrykt nulltoleranse for mobbing i skolen, så viser eksempelvis elevundersøkelsene at mange barn og unge er rammet av mobbing. Alle elever har ifølge opplæringsloven rett til et godt og inkluderende læringsmiljø. Med læringsmiljø menes de samlede kulturelle, relasjonelle og fysiske forholdene på skolen som har betydning for elevenes læring, helse og trivsel. Det psykososiale miljøet skal virke positivt på elevenes helse, trivsel og læring, trygghet og sosiale tilhørighet. Det er den enkelte elevs subjektive opplevelse av å bli krenket som er utgangspunktet for skolens håndtering av opplæringsloven kapittel 9a ( elevenes arbeidsmiljølov ). Det understrekes at det psykososiale miljøet omfatter mer enn mobbing og at kapittel 9a gjelder for både grunnskolen og videregående opplæring. Det er en diskusjon om hvordan mobbing skal defineres, men Utdanningsdirektoratets definisjon og tolkning ligger tett opp til Dan Olweus definisjon av begrepet 2. Olweus definerer mobbing slik: "En person er mobbet eller plaget når han eller hun, gjentatte ganger og over en viss tid, blir utsatt for negative handlinger fra en eller flere andre personer". Det finnes andre definisjoner på mobbing. De fleste av disse krever at følgende kjennetegn er tilstede: Det må være ubalanse i styrkeforholdet mellom de som mobbes og de som mobber. Et mobbeoffer kan imidlertid mobbe andre elever (ca. 17 % av mobbeofrene). Elever som ofte slåss med hverandre blir ikke mobbet dersom det varierer hvem som tar initiativet til slåssingen. Mobbingen må foregå over en viss tid. Over hvor lang tid kan diskuteres, men enkeltepisoder kalles vanligvis ikke mobbing, selv om de er aldri så alvorlige. Handlingene må være av en viss alvorlighetsgrad. En kan ta utgangspunkt i hva eleven opplever som alvorlig. Det er klart at lett erting, som eleven ikke plages av, ikke er mobbing. For en skole som har ansvar for at elevene har et trygt og godt psykososialt skolemiljø, så betyr dette at man både må arbeide systematisk både med forebygging, avdekking og oppfølging av mobbing. 2 NOU 2015:2 (s32) - Mobbing i grunnskolene - 9

1.3 Arbeid mot mobbing i Melhus kommune I kommuneplanens samfunnsdel vektlegges forebyggende arbeid for folkehelse og livskvalitet. Videre understrekes at kommunen skal ha Spesiell fokus på fysisk aktivitet, kosthold, trivsel og fravær av mobbing i tjenester rettet mot barn og unge for å legge grunnlaget for god psykiskog fysisk helse og forebygge livsstilssykdommer. Hovedmålet for kommunens tjenestetilbud overfor barn og unge er at Melhus kommune skal være en god kommune å vokse opp i. Kommunen skal ha et tjenestetilbud som har god kvalitet i forhold til barn og unges behov. Det skal legges vekt på forebyggende arbeid og å komme tidlig inn og gi et helhetlig tilbud til de som trenger spesiell hjelp. Delmålet for oppvekstsektoren i kommunen er at Melhus kommune skal ha en kvalitetsmessig god barnehage, skole og skolefritidsordning der det er et godt læringsmiljø og læringsutbytte. Det skal være fokus på godt kosthold (skolemåltid), daglig fysisk aktivitet, gode lokaliteter og uteplasser, tilstrekkelig med læremidler og med nulltoleranse mot mobbing. I økonomi- og handlingsplan for 2014 2017 framsettes et handlingsmål om at andelen elever som mobbes skal være minimum 10 % under det nasjonale snittet. Dette gjentas i de påfølgende økonomi- og handlingsplaner. I økonomi- og handlingsplan for 2017 2020 vises det til kommende lovendringer når det gjelder elevenes skolemiljø, til behovet for å styrke kompetansen i avdekking og oppfølging av mobbing, og til en positiv utvikling i rapportert omfang av mobbing i kommunen. Det vises også til at enkelte skoler har deltatt i det nasjonale Læringsmiljøprosjektet, og at man må sikre kompetanseoverføring fra denne deltakelsen. Målet om å ligge under det nasjonale snittet for rapportert omfang av mobbing videreføres. Kommunen har ingen skoleovergripende plan eller strategi for arbeid med elevenes psykososiale miljø eller mot mobbing, ut over det som er nevnt i økonomi- og handlingsplaner. Kommunen har felles forskrift om ordensreglement. Revisor er ikke kjent med at kommunen/skolene har hatt noen felles satsning som omhandler skolemiljø eller arbeid mot mobbing de siste årene. - Mobbing i grunnskolene - 10

2 Undersøkelsesopplegget I dette kapittelet redegjør vi for avgrensinger, problemstillinger, kriterier og metode for gjennomføringen av denne forvaltningsrevisjonen. 2.1 Avgrensing I dialog med kontrollutvalget har skolenes arbeid mot, og håndtering av mobbing vært det sentrale diskusjonstema. Utvalget er opptatt av hvordan skolene arbeider med trivsel på skolen (forebygging), hvordan de arbeider systematisk for å avdekke mobbing, hvilke tiltak som iverksettes og hvordan disse tiltakene følges opp. Utvalget har signalisert at de ønsker gjennomgang av konkrete saker. Revisor har på bakgrunn av utvalgets diskusjoner avgrenset undersøkelsen til å gjelde mobbing av elever i grunnskolen, og vil ikke berøre psykososialt miljø blant ansatte ved skolene, og den vil heller ikke belyse det fysiske skolemiljøet. Øvrige forhold og tiltak for trivsel ved skolene vil tas inn i den grad det har relevans i arbeid med forebygging av mobbing. Revisor avgrenser seg fra å undersøke og vurdere forhold som ligger utenfor virkeområdet for kapittel 9a i opplæringsloven (elevens fritid jfr rundskriv Udir 2-2010). 2.2 Problemstilling Kontrollutvalget har vedtatt at revisor skal belyse følgende overordnede problemstilling: Arbeides det aktivt og systematisk for å forbygge, avdekke og håndtere mobbing i grunnskolene i Melhus kommune? Under denne problemstillingen vil vi eksempelvis belyse hvordan skolene arbeider for å sikre et godt psykososialt miljø; innhentes kunnskap om skolemiljøet jevnlig, analyseres og anvendes kunnskap om skolemiljøet, er det iverksatt generelle tiltak for å øke trivsel eller ta ned omfang av mobbing? Det er særdeles relevant å se på om skolene har planer for skolemiljøet, oppfølging av disse planene, og gjennomføring og oppfølging av læringsmiljøundersøkelser. Videre er det interessant å se på hvordan skoleledelsen følger opp med informasjon om skolemiljøet til lovbestemte utvalg, og om ordningen med skolemiljøutvalg fungerer ved skolene. I tillegg er det viktig å belyse om skolene informerer ansatte om skolens arbeid mot mobbing og om ansattes plikt til å melde fra til skoleledelsen om de avdekker mobbing. For å avdekke mobbing må ansatte ha nødvendig kunnskap om temaet og skole/skoleeier må sørge for nødvendig kompetanseutvikling. Det er dessuten vesentlig å få - Mobbing i grunnskolene - 11

vite hvordan skolene håndterer meldinger om mobbing, da dette har betydning for elevenes mulighet til å klage på skolemiljøet. 2.3 Kilder til revisjonskriterier Overordnet er det opplæringsloven (Kunnskapsdepartementet 1998) som angir rammen for skolenes og skoleeiers arbeid med det psykososiale miljøet for elevene i videregående opplæring. Det er kapittel 9a som regulerer forholdet mellom elevenes rettigheter og skolens plikter i forhold til skolemiljøet. Loven er ikke konkret på alle områder, men den beskriver blant annet ansattes plikt til å undersøke, varsle og gripe inn dersom man får kunnskap eller mistanke om at en elev blir utsatt for krenkende ord eller handlinger som mobbing, diskriminering, vold eller rasisme ( 9a-3). Den peker videre på krav til internkontroll ved skolen som sikrer at lovkravene blir oppfylt ( 9a-4), krav til håndtering av mulige brudd på elevenes rettigheter ( 9a-3), og krav til at skolen skal nedsette skolemiljøutvalg ( 9a-5). I forskrift til opplæringsloven (Kunnskapsdepartementet 2006) er skoleeier pålagt å få gjennomført de nasjonale undersøkelser om skolemiljøet ved hver skole, og sørge for at skolene følger opp resultatene ( 2-3). Videre har utdanningsdirektoratet utgitt veiledningsmateriell etc. for hvordan skolene skal arbeide for å ivareta elevenes rettigheter til et godt psykososialt miljø (http:/www.udir.no/laringsmiljo/). Dette er viktige og autorative føringer for hvordan skolene og kommunen som skoleeier skal arbeide for et godt skolemiljø og hvordan man skal håndtere eventuelle mobbesaker. Kommuneplanens samfunnsdel viser til at Melhus kommune har nulltoleranse for mobbing, og økonomi- og handlingsplan viser til konkrete mål om at kommunen skal ligger under gjennomsnittet for landet når det gjelder rapportert omfang av mobbing i skolene. 2.4 Metode Valg av metode tar utgangspunkt i hvilke problemstillinger som ønskes undersøkt. Problemstillingene i denne forvaltningsrevisjonen er formulert med tanke for å belyse de prosesser som skolene gjennomfører for å forebygge, avdekke og håndtere mobbing. I tillegg er det dokumentasjonskrav til deler av disse prosessene. Slike prosesser blir best belyst gjennom kvalitative data, da fortrinnsvis intervju med ansatte ved skolene. Revisor har vurdert det som avgjørende at rektorer og lærere får gi uttrykk for hvordan de avdekker og håndterer mobbing blant elevene. For å kunne gi et godt nok svar på hvordan mobbesakene følges opp i praksis, har revisor i tillegg valgt ut noen konkrete saker og gått nærmere inn på skolenes - Mobbing i grunnskolene - 12

håndtering av dem. Dette er gjort ved stikkprøvekontroller av dokumentasjon i enkeltsaker ved utvalgte skoler. Det er ikke gjennomført intervju med elever i denne forvaltningsrevisjonen, da revisor har vurdert at dette kan oppleves byrdefullt for den enkelte. Derimot er det gjennomført intervju med foreldrerepresentanter ved alle skolene (FAU-leder/nestleder) for å sikre innspill fra brukerne av skolene. Revisjonen har også fått oversendt skolenes planer, reglement, rutiner og prosedyrer for arbeid med det psykososiale læringsmiljøet. Mye av denne dokumentasjonen omhandler det viktige forebyggende arbeidet skolene utfører. En oppsummering av datagrunnlag: Intervju ved tre ulike skoler; totalt 12 intervju (rektorer, ansatte, foreldrerepresentanter) Enkeltvedtak; totalt 20 enkeltvedtak Planer for arbeid med det psykososiale skolemiljøet Ordensreglement Rutiner og prosedyrer for håndtering av saker etter Kap 9A - Mobbing i grunnskolene - 13

3 Forebyggende arbeid I dette kapittelet har revisor undersøkt hvordan skolene arbeider for et godt psykososialt læringsmiljø og hvordan man prøver å forebygge at mobbing skjer. Utgangspunktet er at alle elever har rett til et trygt og godt læringsmiljø, og at skolen er forpliktet til å arbeide aktivt og systematisk for å oppnå dette. 3.1 Revisjonskriterier Opplæringslovens 9a-4 pålegger skolene å arbeide kontinuerlig og systematisk for å fremme helse, miljø og sikkerhet for elevene, og sørge for at elevenes rettigheter etter kap 9A blir oppfylt. Videre heter det i 9a-3, første avsnitt, at skolen skal aktivt og systematisk arbeide for å fremme et godt psykososialt miljø, der den enkelte eleven kan oppleve trygghet og sosial tilhørighet. I 11-1a vises det til at skolene skal ha et skolemiljøutvalg som er sammensatt slik at elevene og foreldrene tilsammen har flertall. Skolemiljøutvalget har rett til å uttale seg i alle saker som gjelder skolemiljøet. Fra «Manifest mot mobbing 2011-2015» (Regjeringen, KS, Utdanningsforbundet, Fagforbundet, Skolelederforbundet, Skolenes landsforbund, Foreldreutvalget for grunnopplæringen 2010); «Dere som jobber i skolen har ansvar for å forebygge og stoppe mobbing For å klare dette må dere bygge opp en handlingskompetanse i arbeid mot mobbing. Dere må sette av tid til å drøfte temaet, og utarbeide skriftlige planer for hvordan dere skal opptre. Planen må dere følge i det daglige arbeidet, og den må evalueres.» Ut i fra ovenstående forventes det at skolene har satt seg mål i det forebyggende arbeidet mot mobbing, at de har planer for å oppnå disse målene og at disse er kjent blant ansatte. Det må innhentes informasjon om status for omfang av mobbing ved skolen og utviklingen i mobbesaker må overvåkes og analyseres. Dessuten må det iverksettes tiltak for å forebygge mobbing. I tillegg skal skolene ha konstituert og avholdt møter i skolemiljøutvalget. I økonomiog handlingsplan for Melhus kommune framsettes i tillegg et handlingsmål om at andelen elever som mobbes skal være minimum 10 % under det nasjonale snittet. 3.2 Data I denne delen av kapittelet vil revisor presentere data for skolenes forebyggende arbeid mot mobbing. - Mobbing i grunnskolene - 14

3.2.1 Målsettinger, planer og tiltak for et godt psykososialt læringsmiljø I Melhus kommune er det ingen felles overordnet strategi for skolene i deres arbeid med det psykososiale skolemiljøet. Kommuneplanens samfunnsdel viser til at det skal være nulltoleranse overfor mobbing i skolene. Videre er det felles forskrift om ordensreglement og felles kompetanseutviklingsplan for barnehager og skoler i kommunen. Kommunen har utviklet flere felles rutiner, prosedyrer og maler som skolene skal anvende, blant annet felles kommunal rutine for behandling av klage på skolemiljøet og felles mal for enkeltvedtak for kap 9a i opplæringsloven. Revisor har bedt skolene om å oversende alle dokumenter som har relevans for deres arbeid med det psykososiale skolemiljøet. Samtlige skoler har oversendt handlingsplaner for arbeid med skolemiljøet og rutiner for å forbygge, avdekke og følge opp mobbesaker. Rutinene spesifiserer hva mobbing er, hvordan det kan forebygges, hva som er kjennetegn på mobbing og hvordan det kan avdekkes. De viser også til hvilke handlinger som skal gjennomføres når man oppdager mobbing. Skolene har også oversendt utviklingsplaner og årshjul for enheten. Disse synliggjør et omfang av ulike aktiviteter som skal gjennomføres for å utvikle og opprettholde et godt skolemiljø. Eksempler på slike tiltak er aktivitetsdager med vekt på positivt fellesskap på tvers av trinn og klasser, utarbeidelse av klasse-/miljøregler osv. Enkelte skoler viser til at de har ansatt personer i miljøarbeiderstillinger, med oppgave å iverksette positiv aktivitet og følge opp utfordringer i elevmiljøet. Kommunen har ikke lagt noen felles plan eller hatt noen felles satsninger på skolemiljø på tvers av skolene i Melhus. Revisor har gjennom intervju fått kjennskap til satsninger som har favnet èn eller noen få skoler. To skoler har blant annet deltatt i det nasjonale Læringsmiljøprosjektet, og flere skoler har hatt systematisk satsning på Zero-programmet eller gjennomført ART-kurs (sosial kompetanse/sinnemestring). Lærerne mener at disse satsningene har hatt en positiv innvirkning på læringsmiljøet. 3.2.2 Kartlegging og analyse av psykososialt læringsmiljø Skolene er pålagt å arbeide aktivt og systematisk for å påse at elevene har et godt og trygt skolemiljø. For å forvisse seg om dette, må skolene innhente og analysere informasjon om skolemiljøet jevnlig. Utdanningsdirektoratet har lagt til rette for at skolene skal kunne gjøre dette ved å gjennomføre elevundersøkelsen årlig. Skolene er nasjonalt pålagt å gjennomføre elevundersøkelsen på 7.trinn og 10.trinn, men i Melhus kommune gjennomføres denne på alle - Mobbing i grunnskolene - 15

trinn fra 5. og oppover. I tillegg er det utarbeidet forenklede trivselsundersøkelser som gjennomføres på 1.-4.trinn. Kommunen har relativt nylig tatt initiativ til at skolene skal gjennomføre en ikke-anonym spørreundersøkelse om trivsel/skolemiljø for alle trinn fra 5. til 10.trinn. Lærerne viser til at dette er et viktig og nyttig bidrag til å få innsikt i eventuelle utfordringer den enkelte elev har. Elevundersøkelsen gjennomføres hver høst på alle skoler. Alle skolene i Melhus har enten egne rutiner for oppfølging av elevundersøkelsen, eller definert som faste punkter i skolens årshjul. I hovedsak ser oppfølgingen slik ut: i forkant av undersøkelsen, så informerer lærerne om undersøkelsen, viser eksempler og forklarer begrep. Elevene svarer på undersøkelsen enkeltvis og samtidig. Resultatene for skolene vil være tilgjengelige rett over nyttår. Når resultatene er tilgjengelige ved den enkelte skole, så foretar skolene en analyse av disse for skole og trinn. Kontaktlærerne har ansvar for å vurdere resultatene fra eget trinn/klasse og drøfte disse med elever og foreldre. Kontaktlærere og elever har ansvar for å drøfte seg fram til mulige tiltak overfor de eventuelle utfordringer som er avdekket. Resultatene legges også fram for elevråd som drøfter mulige tiltak på skolenivå. Lærerne drøfter resultatene fra elevundersøkelsen på fellesmøter. Foreldrerepresentantene bekrefter at resultatene også legges fram for FAU og SMU/SU. Enkelte rektorer viser også til at resultatene publiseres på læringsplattformen slik at de blir tilgjengelige for foreldre. 3.2.3 Skolemiljøutvalg Skolemiljøutvalget skal arbeide for å øke deltakelsen fra elevene, foreldrene, skolen og de ansatte i arbeidet med skolemiljøet. Elever og foreldre skal være i flertall i utvalget. Utvalget skal gi råd til skolen i arbeidet med skolemiljøet, men har ikke rett til å fatte bindende vedtak. Skolemiljøutvalget kan også be skolen sette inn tiltak for å bedre det fysiske og det psykososiale miljøet på skolen. Alle grunnskoler og videregående skoler har plikt til å ha et skolemiljøutvalg, men det er ikke bestemt i lov eller forskrift hvor hyppig møter skal avholdes. - Mobbing i grunnskolene - 16

Tabell 1. Avholdte møter i skolemiljøutvalg pr skole pr skoleår Skole 16/17 15/16 14/15 13/14 1 2 2 1 1 3 1 1 1 4 1 1 1 1 5 1 1 6 1 1 1 7 1 8 2 9 1 10 1 2 2 1 11 1 1 Kilde: Revisjon Midt-Norge I Melhus kommune har det vært avholdt møter i skolemiljøutvalget ved alle skolene siste tre år. En opptelling viser at det i snitt er avholdt ca ett møte pr år ved skolene, hvor enkelte skoler har avholdt opptil to årlige møter mens andre har hatt møter annethvert år. Utdanningsdirektoratet har i sin veileder om skolemiljøutvalg antydet at det kan være hensiktsmessig med inntil åtte møter pr år i disse utvalgene. I intervju vises det til at det kreves en spesiell sammensetning av skolemiljøutvalgene, nemlig at foreldre/elever skal være i flertall. Det viser seg ved flere skoler at det har vært utfordrende å få samtlige representanter til å stille, og kanskje spesielt å få elever til å få elever til å møte opp. Man har søkt å få ned antallet møter og oppmøter for foreldre, gjennom å avholde samarbeidsutvalg og skolemiljøutvalg på samme ettermiddag/kveld. Revisor har intervjuet foreldrerepresentantene i skolemiljøutvalget ved skolene, og de bekrefter at det er få møter i utvalget. Det er gjerne FAU-leder som møter i utvalget på vegne av foreldrene. De viser til at møtene er informative, men at utvalget ikke bidrar vesentlig til utviklingen av miljøet ved skolen. Her mener de at FAU er et mer aktivt organ. 3.2.4 Omfang av mobbing Revisor har hentet ut tallene for rapportert omfang av mobbing i skolene i Melhus siste tre skoleår. Disse er gjengitt i tabellen under. - Mobbing i grunnskolene - 17

Tabell 2. Andel elever som har opplevd mobbing 2-3 ganger i måneden eller oftere (prosent). 2013/14 2014/15 2015/16 Melhus kommune (7.trinn) 7,7 4,3 4 Melhus kommune (10.trinn) 5,3 13,1 2,6 Sør-Trøndelag (7.trinn) 5,4 5,7 4,9 Sør-Trøndelag (10.trinn) 5,2 5,3 4,5 Nasjonalt (7.trinn) 5,4 4,8 4,5 Nasjonalt (10.trinn) 5 4,7 4,2 Kilde: https://skoleporten.udir.no Elevundersøkelsen 2013/14 viser at 7,7 % av elevene på 7.trinn i Melhus svarte at de hadde blitt mobbet på skolen de siste månedene. Tilsvarende tall for elever på 10.trinn var 5,3 %. Samme år var det nasjonale gjennomsnittet hhv 5,4 % (7.trinn) og 5 % (10.trinn). Elevundersøkelsen for 2014/15 viser at andelen som oppgir å ha blitt mobbet var på 4,3 % på 7.trinn, mens på 10.trinn var denne andelen 13,1 %. Dette året var nasjonalt gjennomsnitt på 4,8 % for 7.trinn og 4,7 % for 10.trinn. For skoleåret 2015/16 var tallene hhv 4,0 % (7.trinn) og 2,6 % (10.trinn), og det nasjonale snittet var 4,5 % på 7.trinn og 4,2 % på 10.trinn. Det totale elevtallet i grunnskolene i Melhus ligger på ca. 2175 disse årene. 3.3 Revisors vurdering Revisor har fått tilsendt og gjennomgått en stor mengde dokumentasjon fra alle skolene i Melhus. Dokumentasjonen viser at alle skolene har planlagt aktivitet som skal virke positivt på trivsel og motvirke mobbing. Gjennom intervju er det bekreftet at skolene har gjennomført mange ulike og varierte tiltak for å øke trivselen. Revisor vurderer at det arbeides aktivt og systematisk ved den enkelte skole for å forebygge uønskede hendelser i skolemiljøet. Revisor registrerer at andre kommuner, eksempelvis Malvik, har laget en egen strategi for hvordan skolene skal arbeide mot mobbing. Slike føringer er ikke utarbeidet i Melhus. Det er obligatorisk å gjennomføre elevundersøkelsen på 7. og 10.trinn i grunnskolen. Ved skolene i Melhus gjennomføres denne på alle trinn fra 5. til 10. Skolene har gode rutiner for å følge opp resultatene fra elevundersøkelsene, både ved å analysere resultat og vurdere tiltak. Skolene gjennomfører i tillegg en ikke-anonym trivselsundersøkelse på 5.-10.trinn som gir mer konkret informasjon om eventuelle utfordringer i skolemiljøet. Elevsamtaler og kontaktsamtaler gir også god innsikt i om enkeltelever strever med noe. Revisor vurderer at skolene har god innsikt i miljøet ved den enkelte skole og gode forutsetninger for å avdekke mobbing. - Mobbing i grunnskolene - 18

Skolene er pålagt å ha skolemiljøutvalg for å involvere elever, foreldre og ansatte i det systematiske arbeidet med skolemiljøet. Ut i fra tilsendt dokumentasjon har revisor satt sammen en oversikt over hvorvidt skolemiljøutvalg er avholdt i tråd med lovkravet. Alle skolene har oppnevnt et skolemiljøutvalg, gjerne i kombinasjon med samarbeidsutvalget. I intervju tilkjennegis at det kan være utfordrende å få avholdt møter i skolemiljøutvalget. Som vi ser av tabell 2, så er det flere skoler som ikke har avholdt møter i skolemiljøutvalget årlig. Revisor vurderer derfor at skolene ikke arbeider tilfredsstillende med å involvere elever, foreldre og ansatte i skolemiljøarbeid gjennom skolemiljøutvalget. Kommunen har et mål om å ligge 10 % under det nasjonale gjennomsnittet når det gjelder rapportert omfang av mobbing. I skoleåret 2013/14 lå kommunen over dette gjennomsnittet både for 7.trinn og 10.trinn. Påfølgende år var omfanget av rapportert mobbing ca 10 % under landsgjennomsnittet, mens det for 10.trinn var nesten tre ganger så høyt som landssnittet. I skoleåret 2015/16 var det rapporterte omfanget av mobbing mer enn 10 % lavere enn landssnittet for begge trinn. Revisors vurdering er at man for forrige skoleår innfridde kommunens målsetting og at utviklingen i omfanget av mobbing synes å gå riktig vei. - Mobbing i grunnskolene - 19

4 Avdekking av mobbing I dette kapittelet vil vi belyse skolenes arbeid for å avdekke mobbing, og om dette skjer på en systematisk og hensiktsmessig måte. Vurderingen baserer seg på intervju med representanter i skolemiljøutvalgene ved tre skoler, jf. kap. 2 foran. 4.1 Revisjonskriterier Det følger av opplæringsloven at skolene skal jobbe aktivt og systematisk for å fremme et godt psykososialt miljø, der den enkelte elev kan oppleve trygghet og sosial tilhørighet. For å påse at elevene har et godt psykososialt miljø ved skolen ( 9A-4), så må skoleeier og skoler sørge for at ansatte har tilstrekkelig kunnskap om hvordan eksempelvis mobbing kan avdekkes og hvordan dette skal håndteres 3. Et av kravene til det systematiske arbeidet er at det skal være rutiner som sikrer at skolens ansatte kjenner til handlingsplikten 4 og hva denne plikten innebærer, og det gjelder alle ansatte. I korte trekk betyr det at alle ansatte skal vite at de har en plikt til å gripe inn, undersøke og varsle skoleledelsen dersom de har mistanke om eller avdekker mobbing. Det anbefales også at skolene utfører profesjonelt tilsyn og systematisk observasjon som et ledd i det systematiske arbeidet med å avdekke mobbing 5. Jevnlige spørreundersøkelser for å undersøke trivsel og omfang av mobbing er anbefalt for å ha tilstrekkelig kunnskap om læringsmiljøet, i tillegg til å ha psykososialt læringsmiljø som fast tema i elevsamtaler. Videre er det også anbefalt å gjennomføre ytterligere skjemabaserte undersøkelser på trinn og klassenivå etter behov. Oppsummert så bør skolenes arbeid med avdekking av mobbing inneholde følgende tiltak: Alle ansatte har fått opplæring i kap 9a og alle kan prosedyrene som skal følges. Alle vet hva handlingsplikten er og hvordan den skal utøves Informasjon til foreldre om ansvar, rettigheter og prosedyrer i forhold til avdekking av mobbing, på foreldremøter, kontaktsamtaler osv. Sikre tilsynsordning i friminuttene med voksne som er gode observatører Gjennomføring av undersøkelser Tema i den halvårlige elevsamtalen og utviklingssamtalen med foreldrene 3 http://laringsmiljosenteret.uis.no/mobbing/mobbing-i-skolen/for-rektor/?s=14956 4 http://www.udir.no/regelverk-og-tilsyn/finn-regelverk/etter-tema/laringsmiljo/udir-2-2010-psykososialtmiljo/del-ii/4-skolens-handlingsplikt/42/ 5 http://www.udir.no/laring-og-trivsel/laringsmiljo/mobbing-og-andre-krenkelser/avdekke/ - Mobbing i grunnskolene - 20

4.2 Data Å avdekke mobbing av enkeltelever kan være vanskelig, da det er stor sannsynlighet for at mobber er klar over at det han/hun gjør er galt, og at man derved vil søke å skjule det man gjør og sier. Motsatt synes det også som at mange av de som blir mobbet ikke ønsker å varsle om at dette skjer. Det finnes flere forklaringer på dette, eksempelvis en frykt for at mobbingen skal øke i omfang, at man ikke ønsker å bli kategorisert som mobbeoffer eller at det vil medføre uønsket oppmerksomhet og støy rundt egen person. Når de involverte selv ikke ønsker å si ifra om at mobbing skjer, og de ønsker å holde det skjult, så er man avhengig av at omgivelsene er observante og at omgivelsene varsler om ting som kan tyde på at mobbing foregår. I det følgende vil vi legge fram data om hvordan skolene i Melhus arbeider for å ha ansatte som har nok kompetanse om mobbing som tematikk og skolenes informasjonsarbeid knyttet til ansattes handlingsplikt. 4.2.1 Kunnskap og kompetansetiltak Det påhviler kommunen og skolene et krav om å informere ansatte om planer, rutiner og prosedyrer som gjelder for ansettelsesforholdet. Denne informasjonen må være tilgjengelig for ansatte på arbeidsplassen. Revisor har i intervju og ved gjennomgang av dokumentasjon fått bekreftet at skolene informerer om planer, rutiner og prosedyrer som gjelder for ansatte i skolen. I hovedsak informeres det i fellesmøte for lærerne ved oppstart på høsten og gjennom egne informasjonshefter som alle ansatte er pålagt å gjennomgå. Dette gjelder de planer, rutiner og prosedyrer som gjelder for skolemiljøet så vel som øvrige viktige instrukser som ansatte skal forholde seg til. Lærerne bekrefter i intervju at de kjenner handlingsplikten de er pålagt og at de mener at dette er og bør være kjent hos deres kolleger. Melhus kommune har en felles kompetanseplan for barnehage, skole og PPT. For den delen av kompetanseplanen som omhandler skole, så er det lite satsning på kompetanseheving innenfor skolemiljø. Et satsningsområde innen spesialpedagogikk på elevsyn og relasjonskompetanse kan sees i tilknytning til arbeid med bedre læringsmiljø. Gjennom intervju kommer det likevel fram flere kompetansehevingstiltak innen skolemiljø som er iverksatt i skolene. Blant annet har to skoler deltatt i et nasjonalt prosjekt, «Læringsmiljøprosjektet», i regi av utdanningsdirektoratet og Læringsmiljøsenteret ved Universitetet i Stavanger. Dette prosjektet har gått over flere år, hvor skolene har mottatt - Mobbing i grunnskolene - 21

veiledning og de ansatte har arbeidet grundig med tematikken. Både kommunen sentralt og skolelederne forventer at resultatene fra dette arbeidet vil komme de øvrige skolene i kommunen til gode. Videre har seks barneskoler deltatt i og arbeidet i tråd med Zeroprogrammet. En rektor viser til at de fortsatt arbeider i tråd med rutiner og materiell fra dette programmet. Det har også vært gjennomført mer ad-hoc tiltak for å øke kompetansen både hos ansatte (og elever) når det gjelder mobbing. Et eksempel på det er at en skole leide inn en foredragsholder som holdt et innlegg om «Hvordan bli en god mobber», hvor perspektivet på mobbing ble snudd på hodet. Dette var ifølge rektor en god tankevekker. 4.2.2 Avdekking av mobbing På nasjonalt nivå antydes at mer enn 17.000 barn og unge i grunnopplæringen blir utsatt for mobbing (Elevundersøkelsene). Mange av disse barn og unge får ikke den hjelpen de skal og bør få, for å ha et godt psykososialt læringsmiljø. For at skolene skal kunne gjøre noe med situasjonen til den enkelte eleven, så er man avhengig av at mobbingen avdekkes. I intervju har revisor bedt om oppfatninger av hvem som faktisk varsler om at mobbing skjer. Både rektorer, lærere og foreldre viser til at de fleste mobbesaker avdekkes og meldes av foreldre/foresatte, eller i en jevn fordeling mellom ansatte i skolen og foreldre/foresatte. Det er kun unntaksvis at saker varsles av den som blir utsatt for mobbing eller av medelever. Om skolene avdekker et omfang av mobbing gjennom elevundersøkelsen (jfr kap 3), som ikke stemmer med det de kjenner til, så vil det være aktuelt å gjennomføre ikke-anonyme trivselsundersøkelser. I Melhus viser alle skolene til at dette er et verktøy de er kjent med og til dels har anvendt. Av de skolene som har tatt dette i bruk, så er ledelse og kontaktlærere godt fornøyd. De mener at man gjennom ikke-anonyme undersøkelser i større grad evner å avdekke og ta tak i de utfordringer som eksisterer. Alternativ til ikke-anonyme trivselsundersøkelser kan være såkalte sosiometriske undersøkelser 6, hvor man kartlegger relasjonene mellom elevene. De som er intervjuet viser til at også slike undersøkelser er anvendt ved skolene i forsøk på å avdekke mobbing. Skolemiljø og elevens trivsel på skolen er tema i elevsamtalene mellom elev og kontaktlærer, og i kontaktsamtalene som gjennomføres med foreldre. Lærerne viser til at samtalene gjennomføres jevnlig og at dette er en god og fortrolig arena for å diskutere eventuelle utfordringer som eleven måtte ha. 6 http://laringsmiljosenteret.uis.no/getfile.php/l%c3%a6ringsmilj%c3%b8senteret/pdf/prosjekt%20og %20program/Sosiometri-NY.pdf - Mobbing i grunnskolene - 22

Det er anbefalt at skolene utfører tilsyn og systematisk observasjon som et ledd i arbeidet med å avdekke mobbing 7. Tilsyn utføres ved alle de skolene hvor revisor har gjennomført intervju. I tillegg har flere skoler sendt inn rutiner for hvordan tilsynet organiseres. I intervju gis det uttrykk for at tilsynet er systematisk, med fordelte ansvar og oppgaver for lærere og trinn. Skolene har også en bevissthet rundt det å dekke alle skolens uteområder med voksne, og man er oppmerksom på spesielle områder hvor uønskede hendelser og konflikter kan oppstå. Lærerne påpeker at man også har en spesiell oppmerksomhet knyttet til overgangssituasjoner, eksempelvis i garderobe på vei ut fra timer eller inn fra friminutt. Rektorene understreker at de anvender forsterket tilsyn når det er behov for det. Ved enkelte skoler har man ansatt miljøarbeidere, eksempelvis vernepleiere, som har primæroppgaver knyttet til skolemiljøet. Disse følger opp elevene både som trinn, grupper og individuelt. Dette framheves som en god støtte til lærernes pedagogiske arbeid. Miljøarbeiderne og det spesialpedagogiske personalet arbeider tett og systematisk med eksempelvis sosiale ferdigheter og sinnemestring overfor elevene (ART). 4.3 Revisors vurdering Både rektorer og lærere er trygge på at ansatte kjenner handlingsplikten; altså at lærerne er forpliktet til å gripe inn, undersøke og varsle skoleledelsen dersom de har mistanke om eller avdekker mobbing. Dette er gjort kjent overfor ansatte gjennom informasjonsskriv og i personalmøter, og dette gjennomgås tidlig hvert skoleår. Revisor vurderer at skolene gir tilfredsstillende og systematisk informasjon til ansatte om handlingsplikten. Revisor registrerer at kommunen ikke har prioritert kompetansehevingstiltak på tvers av skoler når det gjelder psykososialt læringsmiljø eller mobbing spesielt. Skolene i Melhus gjennomfører skolemiljøundersøkelser ut over de krav som er nedfelt i opplæringsforskriften. Skolene synes å ha god oversikt over elevmiljøet og hvordan elevene trives ved skolen. Revisor vurderer at skolene gjennomfører undersøkelser i et omfang som skulle gi god informasjon om utfordringer i elevmiljøet. Gjennom intervju og dokumentasjon har skolene gjort rede for hvordan de organiserer tilsyn i friminutt og i overganger mellom friminutt og undervisning. Skolene har en systematisk tilnærming og søker å ha voksendekning på hele utearealet og forsterket dekning i områder man anser kan være utsatt for uønskede hendelser. Skolene forsterker tilsyn ved behov. Revisor vurderer at skolene arbeider tilfredsstillende med å sikre forsvarlig tilsyn. 7 http://www.udir.no/laring-og-trivsel/laringsmiljo/mobbing-og-andre-krenkelser/avdekke/ - Mobbing i grunnskolene - 23

5 Oppfølging av mobbesaker I dette kapittelet belyser vi hvordan skolene rent faktisk følger opp mobbesaker, det vil si saker der skolen har avdekket mobbing enten på egen hånd eller ved melding fra elev, foresatte eller andre aktører. Vurderingene baserer seg på intervju ved et utvalg skoler, jf. kap. 2 foran, og stikkprøvekontroll av et utvalg saker fra alle skolene i Melhus kommune. Totalt er det kontrollert 20 enkeltvedtak i mobbesaker i perioden 2013 2016. 5.1 Revisjonskriterier 5.1.1 Krav til faktisk oppfølging 8 Skoleeier (kommunen) har alltid det overordnede ansvaret for at skolene oppfyller elevenes rettigheter etter opplæringsloven, jf. opplæringsloven 13-10. Skoleeier kan dermed ikke fraskrive seg sitt ansvar ved å vise til at ansvaret etter 9A-3 tredje ledd er lagt til skolen ved rektor. Skolens ledelse må sørge for at skolen forfølger saken på en egnet måte slik at elevens rett til et godt psykososialt miljø oppfylles. Ofte vil det være behov for å iverksette tiltak knyttet til elevens psykososiale miljø når det oppdages at en elev er utsatt for krenkende ord eller handlinger. Det må vurderes konkret i hvert tilfelle hva som er egnede tiltak og hvem tiltakene skal settes inn mot. Dersom det er et tilfelle av mobbing vil det ofte være viktig å sette inn tiltak mot mobberen. Det er viktig at skolen på en eller annen måte redegjør skriftlig for de tiltakene de har tenkt å iverksette. Internt bør skolen føre en logg eller lignende over de tiltak som settes i gang som vedrører det psykososiale miljøet ved skolen. I forbindelse med en eventuell senere sak vil en slik logg også være en viktig dokumentasjon på hva skolen faktisk har gjort i forhold til det psykososiale miljøet og konkrete hendelser. Skolen må også evaluere tiltakene de har iverksatt og se om disse faktisk fører til at elevens psykososiale miljø fremmer helse, trivsel og læring, jf. 9a1. Dersom tiltakene ikke fører til at eleven får det bedre, må skolen avgjøre hvilke andre tiltak som skal iverksettes. Tiltak som ikke fungerer er ikke tilstrekkelig. Skolens plikt er ikke oppfylt før elevens psykososiale miljø er i samsvar med 9a-1. 8 (Utdanningsdirektoratet 2010) - Mobbing i grunnskolene - 24

Skolens plikter i utredning og oppfølging av en mobbesak kan oppsummeres slik: Skolen bør gjennomføre samtaler med o den som er blitt plaget, for å skaffe informasjon og gi støtte. Husk at en som er blitt mobbet, som regel underdriver. o foreldrene til den som er plaget. o den som mobber. o mobbernes foreldre hver for seg. Ikke la foreldrene selv ordne opp i elevgruppa. Rektor skal avgjøre om det skal fattes enkeltvedtak når skolen har oppdaget mobbing. Skolen bør sette inn sanksjoner overfor mobbere dersom det er nødvendig, og dokumentere sanksjonene. Skolen skal følge mobbesituasjonen inntil den opphører helt. Skolen bør bruke tilgjengelig ekspertise, PP-tjenesten eller andre ressurspersoner i eller utenfor kommunen. 5.1.2 Krav til saksbehandlingen Opplæringsloven Kapittel 9A inneholder noen særskilte regler om saksbehandlingen når det er eleven/foreldrene som ber om tiltak knyttet til det psykososiale miljøet til eleven etter 9A- 3 tredje ledd. Her er det fastsatt at når eleven/foreldrene henstiller om tiltak etter 9A-3, skal saken behandles etter saksbehandlingsreglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven (Justis- og beredskapsdepartementet 1967). Lovens 9A-3 tredje ledd fastsetter også at saken skal behandles snarest mogleg, og dersom det ikke er truffet et enkeltvedtak innen rimeleg tid kan eleven/foreldrene klage som om skolen hadde truffet et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 9. For øvrig inneholder ikke opplæringsloven kap. 9A krav til saksbehandlingen, men behandlingen av saker etter 9A-3 må skje i tråd med saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Dette innebærer blant annet at følgende regler gjelder og har betydning for skolens saksbehandling: kravet til forsvarlig utredning av saken i 17 kravet til begrunnelse i 23, 24 og 25 rett til partsinnsyn, jf. 18 og 19 krav til skriftlighet i 23 9 Dvs. at elev/foreldre kan påklage saksbehandlingen (innhold/tid) og tiltakene fra skolens side (mangel, feil, virkning). - Mobbing i grunnskolene - 25

krav om underretning av vedtaket etter 27 klageadgang i 27 Skolene må innhente kompetanse der dette er nødvendig for å oppfylle utredningsplikten (ppt, barnevern, BUP,skolehelse osv). 10 Melhus kommune har utarbeidet en felles rutine for dokumentasjon og behandling av klager på barnas miljø i skolen. Denne er datert 13.10.2016 og skal revideres årlig. Rutinen omhandler de forhold som beskrevet over, men inkluderer også fysisk skolemiljø. 5.2 Data I det følgende omhandles data for hvordan skolene håndterer mistanke og varsel om mobbing ved skolene i Melhus. 5.2.1 Praksis for oppfølging av mistanker og varsel om mobbing Alle som er intervjuet i forbindelse med denne forvaltningsrevisjonen er spurt om de kan beskrive hva skolens ansatte gjør når de har mistanke om at mobbing foregår. Denne framstillingen er basert på de fellestrekk som er nevnt i disse beskrivelsene. Alle saker er individuelle, og avhengig av den informasjonen man har, så håndteres også saker til dels på ulik måte. Det være seg omstendigheter ved avdekkingen (hvem, hvor, når), hvor mange som er involvert, hvilke tiltak som iverksettes osv. Det synes allikevel å være flere fellestrekk i hvordan dette praktisk håndteres. Rektorene forteller at det første de gjør ved et varsel eller melding om mobbing, er at de får pratet med den eleven som angivelig er utsatt for dette. Som regel gjennomføres dette av kontaktlærer. Samme dag tas det også kontakt med foresatte, såfremt det ikke er foresatte som har varslet. Det gjennomføres deretter en samtale med foresatte. Når det er gjennomført samtale med mobbeoffer og foresatte, så tar man en samtale med den eller de som har utført mobbingen. Neste steg er å ta kontakt med foresatte til den eller de som har utført mobbingen, og skolene gjør dette dersom fakta tilsier at mobbing har skjedd. Når skolene har hatt samtaler med alle partene og gjort nødvendige undersøkelser, så oppsummerer rektor alle fakta og vurderer hvilke tiltak som er riktige og nødvendige. Det mest vanlige tiltaket virker å være en jevnlig samtaleoppfølging med mobbeoffer og mobber til 10 (Utdanningsdirektoratet 2010) - Mobbing i grunnskolene - 26

mobbingen har opphørt. Andre tiltak kan være forsterket tilsyn, atskillelse, oppfølging fra helsesøster osv. Tiltakene er avhengig av den konkrete saken og omstendighetene. Rektorene forteller at de fatter enkeltvedtak i alle mobbesaker. Når tiltakene er iverksatt er det viktig å vurdere virkningen av disse og eventuelt justere tiltakene i tråd med vurderingen. Rektorene bekrefter at tiltakene i slike saker følges opp tett av kontaktlærere og rektor, eventuelt også av helsesøster og PPT. Dette bekreftes også i revisors gjennomgang av enkeltvedtak, hvor det i de aller fleste vedtak allerede er avtalt et evalueringsmøte med foresatte og/eller elev. 5.2.2 Saksbehandling i mobbesaker Skolene, som er en del av offentlig forvaltning og tjenesteyting, er forventet å følge et omfattende regelverk. Regelverket omhandler ikke kun den faglige utøvelsen av tjenesten. Skolene må også forholde seg til regelverk om saksbehandling, arkiv, offentlighet osv. Mye av særlovgivningen inneholder også krav til dokumentasjon og oppbevaring av dokumentasjon for å kunne ivareta rettsikkerheten til den enkelte bruker. For å kvalitetssikre og effektivisere saksbehandlingen legger kommunen til rette med kvalitetssystem, dvs. samle og gjøre tilgjengelig aktuelt lovverk, rutiner og prosedyrer, og utarbeide skjema og maler som saksbehandlere kan benytte. Melhus kommune har utarbeidet en mal for enkeltvedtak i skolemiljøsaker. Revisor har bedt skolene om å oversende en oversikt over enkeltvedtak i unike mobbesaker i perioden 2013-2016. Denne oversikten viser at det er fattet totalt 45 vedtak i unike mobbesaker i perioden 2013 2016. Det er stor variasjon i omfanget av vedtak mellom de ulike skolene, der enkelte skoler har fattet kun ett vedtak i perioden, mens andre har hele ni vedtak. Det er ikke nødvendigvis noen sammenheng mellom omfanget av rapportert mobbing i elevundersøkelsen og det antallet vedtak som er fattet ved skolen. Det kan være mobbing som ikke er avdekket, ulik forståelse av hva elevene legger i begrepet, flere vedtak i samme sak osv. I mobbesaker er det rektors enkeltvedtak som stadfester at det er et brudd på elevens rett til et godt psykososialt miljø og skolens plikt til å iverksette tiltak for å gjenopprette et trygt og godt skolemiljø. Enkeltvedtaket gir elev og foreldre en bekreftelse på at skolen anerkjenner forholdet og at den akter å utbedre dette. I tillegg gis eleven en klagerett i forhold til om de tiltak som iverksettes er tilstrekkelige og hensiktsmessige, og innsyn i all dokumentasjon som ligger til grunn for vedtaket. I tillegg til formkrav og krav til innholdet i enkeltvedtaket, har også skolen en plikt til å veilede og å underrette partene i saken. For å undersøke om skolene i - Mobbing i grunnskolene - 27

Melhus håndterer sakene korrekt har revisor foretatt en gjennomgang av 20 enkeltvedtak knyttet til mobbesaker i perioden 2013 2016. Alle de 11 skolene er bedt om å oversende det sist fattede vedtaket i en mobbesak. I tillegg er tre skoler bedt om å oversende alle vedtak i perioden 2013 2016. I de følgende avsnittene oppsummeres funn fra gjennomgangen av enkeltvedtakene med hensyn til de enkelte krav som gjelder. 5.2.2.1 Vedtak individualisert Et viktig krav til enkeltvedtak knyttet til 9A-1 er at de er individualisert, det vil si at rektor må begrunne og fatte vedtaket ut i fra den aktuelle elevens situasjon og behov. Et standardisert vedtak (som for eksempel gjelder elever i en gitt type situasjon) vil betraktes som en saksbehandlingsfeil. Alle de vedtak (20 av 20) som revisor har gjennomgått er individualisert. Vedtakene er alle formulert på en slik måte at begrunnelse for vedtak og tiltak er med utgangspunkt i den enkelte elev. 5.2.2.2 Brudd på retten til et godt fysisk og psykososialt miljø ( 9A-1) Enkeltvedtaket må stadfeste om det foreligger et brudd på elevens rett til et godt og trygt psykososialt skolemiljø ( 9A-1) eller ikke. I 13 av 20 enkeltvedtak er det eksplisitt uttrykt at eleven ikke får oppfylt retten til et godt psykososialt miljø. I ytterligere seks vedtak er det indirekte gjort rede for at det foreligger brudd på 9A-1, men hvor dette ikke eksplisitt stadfestes i vedtaket. For ett av de 20 vedtakene framgår det ikke at enkeltvedtaket stadfester et brudd på elevens rett til et godt fysisk og psykososialt miljø. 5.2.2.3 Forsvarlig utredet sakens fakta For å kunne fatte et enkeltvedtak i en sak, så må sakens sider være tilstrekkelig opplyst. Skolen må derfor foreta undersøkelser av fakta i saken og gjøre rede for disse i vedtaket. Revisors gjennomgang av vedtakene viser at 12 av 20 vedtak har framstilling av fakta som gjør at saken kan betraktes som tilstrekkelig opplyst. For ett av de 20 vedtakene er faktaframstillingen mangelfull i forhold til å beskrive fakta i saken, mens ytterligere 6 vedtak har delvis mangelfulle faktaframstillinger. Mangelfulle eller delvis mangelfulle faktaframstillinger medfører at det vil være vanskelig å begrunne et vedtak med utgangspunkt i beskrivelse av de faktiske forhold i saken. - Mobbing i grunnskolene - 28

5.2.2.4 Begrunnelse for vedtaket Et enkeltvedtak må basere seg på en faktaframstilling av den aktuelle saken, og begrunnelse og vedtak må med rimelighet kunne føres tilbake til disse fakta. Begrunnelsen bør foruten å vise til lovgrunnlaget og fakta i saken, også nevne de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøvingen av forvaltningsmessig skjønn. Med dette menes at skolen må nevne hvilke forhold som er vektlagt i vurderingen av lov og fakta. Revisors gjennomgang viser at det er 7 av 20 vedtak som har en tilfredsstillende begrunnelse for enkeltvedtaket. I 1 av 20 vedtak mangler begrunnelse for vedtaket, mens ytterligere sju vedtak har delvis mangelfulle begrunnelser for vedtaket med utgangspunkt i faktaframstillingen. 5.2.2.5 Framgår hvilke tiltak som skal bidra til å tilfredsstille 9A-1 I tillegg til å fastslå et eventuelt brudd på elevens rett til et godt og trygt skolemiljø, så er det et krav at enkeltvedtaket skal synliggjøre hva skolen akter å gjøre for å gjenopprette et godt og trygt miljø for eleven. Samtlige vedtak som er gjennomgått inneholder beskrivelse av tiltak fra skolens side som skal bidra til å stoppe mobbingen og skape et godt og trygt psykososialt miljø for eleven. Revisor har ikke tatt stilling til hvorvidt tiltakene er hensiktsmessige. 5.2.2.6 «Snarest mulig» - skolens saksbehandlingstid I saker etter 9a-3 tredje ledd skal skolen snarast mogleg fatte enkeltvedtak etter reglene i forvaltningsloven. Hva som vil være snarast mogleg må vurderes konkret i den enkelte saken. Dette vil avhenge av blant annet alvorlighetsgraden i det forholdet som elever og foreldre vil ha endret. Dess alvorligere forholdet er, dess strengere krav vil settes til hvor fort et enkeltvedtak må være fattet. Dersom det foreligger alvorlig fare for liv og helse må det settes i verk tiltak umiddelbart. For å kunne vurdere skolens saksbehandlingstid er det viktig at vedtaket inneholder dato/tidspunkt hvor skolen ble gjort kjent med eller avdekket forholdet. Tilsvarende er det viktig at vedtaksdato framgår. For de vedtakene som revisor har gjennomgått, så er det 18 av 20 vedtak som har tilfredsstillende opplysninger om dato/tidspunkter, dvs. opplysning om når skolen er gjort kjent med forholdet og dato for vedtak. Det er to av 20 enkeltvedtak som er mangelfulle med hensyn til slike opplysninger. Mangelen i begge vedtak er at det ikke opplyses når skolen ble gjort kjent med forholdet, noe som gjør det vanskelig å bestemme hvor lang saksbehandlingstiden har - Mobbing i grunnskolene - 29

vært. For de kontrollerte vedtakene hvor saksbehandlingstid har latt seg bestemme, vurderes alle å være fattet innen rimelig tid. 5.2.2.7 Skriftlig underrettelse av part(er) Forvaltningslovens 27 stiller krav til at partene i saken skal underrettes skriftlig om det vedtak som er fattet. For elever i grunnskolen vil dette i all hovedsak bety foresatte eller verge. Revisors gjennomgang av enkeltvedtak viser at alle (20 av 20) enkeltvedtak er adressert til elevens foresatte. 5.2.2.8 Opplyses klageadgang I forvaltningslovens 27 vises det til at enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om adgangen til å klage på vedtaket, klageinstans og de frister som gjelder for slik klage. I all hovedsak kan den som er part i saken eller har rettslig klageinteresse framsette en klage med hensyn til vedtakets innhold, saksbehandlingstid, manglende oppfyllelse av vedtaket og saksbehandlingsfeil. Samtlige vedtak (20 av 20s) er korrekt utformet med hensyn til opplysninger om klageadgang over enkeltvedtaket. 5.2.2.9 Opplyses mulighet for å få utlevert/se sakens dokumenter Forvaltningslovens 18 gir partene en rett til å få gjøre seg kjent med sakens dokumenter, og 27 understreker at dette skal gjøres kjent for partene ved underretning om vedtaket. I 18 av 20 vedtak opplyses det om muligheten for å gjøre seg kjent med eller få utlevert sakens dokumenter. To av de 20 vedtakene opplyser ikke om partenes rett til å få se denne dokumentasjonen. 5.3 Revisors vurdering Når skolene har avdekket mobbing, så synes de i stor grad å følge nasjonale anbefalinger for oppfølging av sakene. Samtale med mobbeoffer og foreldre, og samtale med mobber(e) og foreldre i fast rekkefølge synes å være standard prosedyre. Rektorene er også tydelige på at de fatter enkeltvedtak i alle saker som omhandler mobbing. Alle mobbesaker er unike og skolene iverksetter tiltak ut i fra det som virker tjenlig i den enkelte saken. Revisor vurderer at skolene arbeider tilfredsstillende med praktisk oppfølging av de enkelte mobbesakene. Revisor har ikke tatt stilling til innholdet i tiltakene som iverksettes, men ser det som positivt at det er avtalt konkrete evalueringsmøter for tiltakene innen en gitt frist. - Mobbing i grunnskolene - 30

Korrekt saksbehandling er en viktig del av elevenes rettssikkerhet, og revisor har gjennomgått 20 enkeltvedtak for å vurdere saksbehandlingen. Revisor har i kap 5.2.2 lagt fram data for de enkelte delene av enkeltvedtaket. Vi ser at skolene kan ha utfordringer knyttet til å gjengi tilstrekkelig med fakta, og det å begrunne vedtak med utgangspunkt i de viktigste hovedhensynene som er vektlagt. Alle skolene har lagt kommunens mal, eller Udir sin mal, til grunn for sitt enkeltvedtak. Dette har bidratt til å sikre en tilfredsstillende kvalitet på vedtakene. Revisor vil også bemerke at det er forskjell i kvalitet på vedtakene og at de nyeste vedtakene ser ut til å være av god kvalitet. Flere av de vedtakene som er mangelfulle er fra 2013 og 2014. Gode maler fra kommunens side er ingen erstatning for virksomhetsleders forvaltningskunnskap, og det er viktig at faktagrunnlag og begrunnelse er tilstrekkelig til å kunne fatte et tilfredsstillende vedtak. Revisors vurdering er at kommunen har lagt til rette for at elevenes rettssikkerhet ivaretas gjennom enkeltvedtak, men at enkelte av de kontrollerte vedtakene har mangler. - Mobbing i grunnskolene - 31

6 Høring I tråd med revisjonsforskriften 8 ble et utkast til rapport oversendt rådmannen den 01.02.17. Revisor mottok den 08.02.17 en høringsuttalelse til rapporten (se vedlegg 2). Rådmannens høringsuttalelse viser til en presisering vedrørende eksakt antall skoler som har deltatt i Zero-programmet. Revisor har presisert dette i rapportens kapittel 3. Rådmannen viser videre til vedtak av økonomi og handlingsplan 2017 2020, og at det er gitt politiske føringer for utvikling av kompetanse, system og gode rutiner. Revisor ser det som positivt at rådmannen framhever det arbeidet de nå er i gang med, og høringssvaret utdyper rapportens avsnitt 1.3. Det er ikke gjort endringer i fakta, vurderinger eller konklusjon på bakgrunn av dette. - Mobbing i grunnskolene - 32

7 Konklusjoner og anbefalinger I denne forvaltningsrevisjonen er det søkt å belyse om Melhus kommune arbeider aktivt og systematisk for å forbygge, avdekke og håndtere mobbing i grunnskolene? Revisor konkluderer med at skolene i all hovedsak arbeider tilfredsstillende med å forebygge, avdekke og følge opp mobbesaker. Det er avdekket svakheter knyttet til det systematiske forbyggende arbeidet, blant annet det å involvere elever, foreldre og ansatte gjennom skolemiljøutvalgene. Det savnes også en strategisk tilnærming til det å sikre at ansatte har oppdatert kunnskap om psykososialt skolemiljø, slik at de er bedre rustet for å avdekke eventuell mobbing. Revisor har avdekket svakheter når det gjelder saksbehandlingen i mobbesaker, spesielt knyttet til dokumentasjon av fakta og skolenes begrunnelser for å fatte vedtak i mobbesaker. Dette kan utgjøre en risiko for at kommunen ikke har tilstrekkelig dokumentasjon for disse sakene i ettertid. Revisor vil understreke at det er variasjoner mellom skolene ift omfang av forebyggende tiltak, kompetansetiltak overfor ansatte og kvalitet på saksbehandlingen. Revisor vil anbefale rådmannen; - å sikre at skolene gjennomfører skolemiljøutvalg i tråd med lovkrav - å sikre at skolene saksbehandler mobbesaker i tråd med gjeldende regelverk Revisor vil gjøre oppmerksom på at Kunnskapsdepartementet har foreslått lovendringer i opplæringsloven, deriblant et nytt kapittel om skolemiljø. Endringene vil trolig iverksettes fra høsten 2017. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/tittel/id2483904/ - Mobbing i grunnskolene - 33

Kilder Justis- og beredskapsdepartementet, 1967. Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker, Available at: https://lovdata.no/dokument/nl/lov/1967-02-10?q=forvaltningsloven. Kunnskapsdepartementet, 2006. Forskrift til opplæringslova, Available at: https://lovdata.no/dokument/sf/forskrift/2006-06-23-724. Kunnskapsdepartementet, 1998. Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa, Available at: https://lovdata.no/dokument/nl/lov/1998-07-17-61?q=oppl%25c3%25a6ringslova. Regjeringen, KS, Utdanningsforbundet, Fagforbundet, Skolelederforbundet, Skolenes landsforbund, Foreldreutvalget for grunnopplæringen, F. for barnehager og S., 2010. Manifest mot mobbing 2011-2015, Available at: http://mmm.udir.no/. Utdanningsdirektoratet, 2010. Retten til et godt psykososialt miljø, Norge. Available at: http://www.udir.no/regelverk-og-tilsyn/finn-regelverk/etter-tema/laringsmiljo/udir-2-2010-psykososialt-miljo/. - Mobbing i grunnskolene - 34

Vedlegg 1 Tabell 3. Gjennomgang av enkeltvedtak oppsummering x = OK (x) = Svak/delvis mangelfull - = Ikke tilfredsstillende - Mobbing i grunnskolene - 35

Vedlegg 2 - Mobbing i grunnskolene - 36

Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf. 907 30 300 - www.revisjonmidtnorge.no